38 - Etude relative a l’élaboration du décret d’application de la loi portant régime forestier
Description
COMITE PERMANENT INTER-ETATS DE LUTTE PERMANENT INTERSTATE COMMITTEE FOR CONTRE LA SECHERESSE DANS LE SAHEL DROUGHT CONTROL IN THE SAHEL SECRETARIAT EXECUTIF ___________________ PROGRAMME REGIONAL D’APPUI SECURITE ALIMENTAIRE, LUTTE CONTRE LA DESERTIFICATION, POPULATION ET DEVELOPPEMENT (PRA-SA-LCD-P&D) ___________________ Programme régional de promotion des énergies domestiques et alternatives au Sahel (PREDAS ETUDE RELATIVE A L’ELABORATION DU DECRET D’APPLICATION DE LA LOI PORTANT REGIME FORESTIER DU NIGER Version définitive Novembre 2005 Bureau d’études NIGER HORIZONS B.P. 12.629 Niamey – Niger Tél. (227) 73 38 21; (227) 99 15 39, E-mail: nigerhorizons@yahoo.fr. Le présent document a été préparé par le Bureau d’études Niger Horizons avec l’appui du Programme Régional de promotion des Energies Domestiques et Alternatives au Sahel (PREDAS) du CILSS à la demande de la Direction de l’Environnement du Ministère nigérien de l’Hydraulique, de l’Environnement et de la Lutte contre la Désertification. Il entre dans le cadre de l’appui que le PREDAS apporte aux pays membres du CILSS en vue d’améliorer leur dispositif de gestion des forêts, en particulier pour la production du bois-énergie. 2 SOMMAIRE : INTRODUCTION : ................................................................................. ...
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| Publié par | Vuwyung |
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SECRETARIAT EXECUTIF ___________________ PROGRAMME REGIONAL D’APPUI SECURITE ALIMENTAIRE, LUTTE CONTRE LA DESERTIFICATION, POPULATION ET DEVELOPPEMENT (PRA-SA-LCD-P&D) ___________________ Programme régional de promotion des énergies domestiques et alternatives au Sahel (PREDAS ETUDE RELATIVE A L’ELABORATION DU DECRET D’APPLICATION DE LA LOI PORTANT REGIME FORESTIER DU NIGER Version définitive Novembre 2005
Bureau d’études NIGER HORIZONS B.P. 12.629 Niamey Niger Tél. (227) 73 38 21; (227) 99 15 39, E-mail: nigerhorizons@yahoo.fr.
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SOMMAIRE : INTRODUCTION : ............................................................................................................................. 5 I. LES INNOVATIONS MAJEURES CONTENUES DANS LE NOUVEAU CODE FORESTIER : ............................................................................................................................................................. 6 I.1. Du point de vue de l’avancée conceptuelle :.............................................................................. 6 I.2.Dans la définition de la forêt :..................................................................................................... 6 I.3. Dans le domaine du transfert des compétences aux communautés de base : ............................ 7 I.4.Dans le domaine du transfert de compétences aux collectivités territoriales : ........................... 7 I.5. Dans le domaine du transfert de compétences au secteur privé :............................................... 8 I.6. La prise en compte des principes d’orientation du Code rural : ................................................ 8 I.7.La prise en compte des orientations contenues dans la loi-cadre relative à la gestion de l’environnement : ............................................................................................................................. 9 II. ANALYSE CRITIQUE DES TEXTES EN COURS D’ELABORATION : ................................. 9 2.1. Les forces : ................................................................................................................................ 9 2.2. Les faiblesses :......................................................................................................................... 10 2.2.1. Les faiblesses au plan général :......................................................................................... 10 2I.2.1.1. Au plan méthodologique :.... ........... 0...... 1........................................................................ 2.2.1.2. Le non respect du parallélisme des formes :.............................................................. 10 2.2.2. Au plan spécifique : .......................................................................................................... 11 2.2.2.1. Sur le titre 1 : Dispositions générales :............ 11 .................................. ........................ 2.2.2.2. Sur le titre II : Constitution des patrimoines forestiers des collectivités territoriales et des privés :..................................... ........................................................................................3 .. 1 2.2.2.3. Sur le titre III : Classement des forêts domaniales :.................................................. 13 2.2.2.4. Sur le titre IV : Principes et modalités de gestion des ressources forestières :......... 16 2.2.2.5. Sur le titre V : Protection des arbres et des forêts :................. 18.... ............................ .. 2.2.2.6. Sur le titre VI : Exploitation des forêts :..................................................................... 22 TITRE 1 : DISPOSITIONS GENERALES..................................................................................... 27 Chapitre 1 : De l’administration chargée des forêts ....................................................................... 27 Chapitre 2 : Du personnel forestier des collectivités territoriales et des privés ............................ 27 Chapitre 3 : Plan, inventaire, et fonds forestiers nationaux............................................................ 28 Chapitre 4 : Du patrimoine forestier national................................................................................. 29 TITRE II : CLASSEMENT ET DECLASSEMENT DES FORETS DOMANIALES..................... 30 Chapitre 1 : Classement des forêts domaniales de l’Etat ............................................................... 30 Chapitre 2 : Classement des forêts domaniales des collectivités territoriales ................................ 31 Chapitre 3 : Déclassement des forêts domaniales de l’Etat ou des collectivités territoriales ........ 31 TITRE IV : PRINCIPES ET MODALITES DE GESTION DES RESSOURCES FORESTIERES 32 Chapitre 1er: Définition .................................................................................................................. 32 Chapitre 2 : Les principes............................................................................................................... 32 Chapitre 3 : Modalités de gestion des ressources forestières ......................................................... 33 TITRE V : PROTECTION DES ARBRES ET DES FORETS......................................................... 34 Chapitre 1 : Protection des espèces forestières .............................................................................. 34 Chapitre 2 : Coupes partielles et tailles d’entretien........................................................................ 35 Chapitre 3 : Défrichements et Travaux d’intérêt public................................................................. 35
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Chapitre 4 : Feux de brousse .......................................................................................................... 37 TITRE VI : EXPLOITATION DES FORETS .................................................................................. 37 Chapitre 1ère: Exploitation non commerciale des produits forestiers ............................................ 37 Chapitre 2 : Exploitation commerciale des produits forestiers non ligneux .................................. 38 Chapitre 3 : Exploitation commerciale du bois dans les forêts classées ........................................ 39 Chapitre 4 : Exploitation commerciale du bois dans les forêts domaniales protégées et les forêts des privés ........................................................................................................................................ 40 Chapitre 5 : Circulation des produits forestiers .............................................................................. 42 TITRE VII : DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES....................................................... 43
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INTRODUCTION :
Après plusieurs décennies de gestion centraliste des ressources forestières, l’Etat du Niger s’est engagé depuis quelques années dans un processus de gestion participative desdites ressources. Ce processus fût d’abord expérimenté par les projets à travers les coopératives forestières, avant d’être consacré par des textes sectoriels notamment l’ordonnance n°92-37 du 21 août 1992, portant organisation de la commercialisation et du transport de bois dans les grandes agglomérations, et la fiscalité qui lui est applicable. Dans tous les cas, il se limitait à la gestion des ressources ligneuses. La loi n°2004-40 du 8 juin 2004 portant régime forestier a étendu le processus de gestion participative à l’ensemble des ressources forestières qu’elles soient ligneuses ou non ligneuses. Cette gestion participative peut se réaliser soit à travers les communautés de base, soit à travers les collectivités territoriales. Elle est perçue comme une condition nécessaire à la gestion durable des forêts. En effet, une implication des populations dans la gestion des ressources forestières de leurs terroirs est susceptible de les amener à s’engager dans des attitudes de gestion durable des forêts. Il convient cependant de souligner, que la loi précitée resterait un cadre purement théorique en l’absence de textes réglementaires destinés à mettre en œuvre ses prescriptions. La mise en œuvre des orientations contenues dans la loi n°2004-40 du 8 juin 2004 exige en effet, l’adoption des textes réglementaires d’application. C’est à cette préoccupation que tente de répondre le projet de décret soumis à notre appréciation.
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I. LES INNOVATIONS MAJEURES CONTENUES DANS LE NOUVEAU CODE FORESTIER : Ces innovations se situent du point de vue de l’avancée conceptuelle, du point de vue de la définition des forêts, dans les domaines du transfert des compétences aux communautés de base, aux collectivités territoriales et au secteur privé, du point de vue de la prise en compte des principes d’orientation du Code rural et de la loi-cadre relative à la gestion de l’environnement.
I.1. Du point de vue de l’avancée conceptuelle : Alors que la loi n°74-07 du 4 mars 1974 fixant le régime forestier, ainsi que l’ordonnance n°74-16 du 23 août 1974 qui la modifie et la complète considère les ressources forestières comme la propriété exclusive de l’Etat et des particuliers, la nouvelle loi portant régime forestier au Niger considère les ressources forestières comme faisant partie intégrante du patrimoine commun de la nation. Ce nouveau statut des ressources forestières induit non seulement l’idée de la non appropriation de certaines d’entre elles, mais aussi l’obligation pour les propriétaires des ressources susceptibles d’appropriation, de les gérer d’une façon durable. Le propriétaire ne peut donc pas se comporter à l’égard de la ressource comme le ferait un propriétaire dans la conception classique du droit de propriété. Autrement dit l’exercice de ses droits d’usage, de jouissance et de disposition est subordonné à l’objectif général de gestion durable de la ressource. Cette obligation s’imposeerga omnes, c’est-à-dire aussi bien aux propriétaires des ressources, qu’aux pouvoirs publics en passant par les individus et les communautés de base. C’est d’ailleurs là le sens de la précision apportée par l’article 2 al2 de la loi portant régime forestier du Niger en ces termes : « chacun est tenu de respecter ce patrimoine national et de contribuer à sa conservation et sa régénération ».
I.2.Dans la définition de la forêt : Dans l’ancien régime forestier issu de la loi n°74-7 du 4 mars 1974, « sont qualifiés forêts, les terrains dont les fruits exclusifs ou principaux sont les bois d’ébénisterie, les bois de service ou d’industrie, les bois de chauffage et à charbon, ou des produits accessoires tels que : les écorces et fruits à tanin, les écorces textiles et tinctoriales, le kapok, la glu, les gommes, les palmiers spontanés et tous autres végétaux ne constituant pas un produit agricole ». Le nouveau régime forestier issu de la loi n°2004-40 considère comme forêts « les terrains comportant des formations végétales composées d’arbres, d’arbustes et d’autres végétaux non agricoles ». On note que l’ancienne définition correspond à une vision essentiellement économique
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de la forêt. En effet, les espèces végétales qui la constituent sont celles dont les fruits ont une finalité économique. Cette vision de la forêt est loin d’être réaliste car elle ne garantit pas la protection des formations végétales qui n’ont pas une finalité économique. La nouvelle définition correspond à une approche purement écologique qui se préoccupe de la protection de la forêt, abstraction faite de sa finalité économique.
I.3. Dans le domaine du transfert des compétences aux communautés de base : Le transfert des compétences aux communautés de base fait partie des principes majeurs posés par le nouveau régime forestier. L’obligation que ce dernier a mise à la charge de l’Etat de préserver les ressources forestières, doit s’exercer en concertation avec les acteurs concernés par la gestion, l’utilisation et l’exploitation des forêts. Les communautés de base font partie des acteurs précités. La préservation des ressources forestières est donc l’affaire de l’Etat, mais aussi des communautés de base. Celles-ci doivent être associées à la gestion des forêts domaniales. La participation desdites communautés à la planification, l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des activités forestières, est désormais l’une des orientations fondamentales de la politique forestière nationale. Le droit d’usage coutumier des communautés de base est reconduit et se limite à la satisfaction de leurs besoins personnels et familiaux. Ces communautés peuvent aussi s’organiser en structures locales de gestion pour exploiter les forêts à des fins commerciales. On estime que l’exploitation forestière, par les revenus qu’elle procure aux communautés de base, peut les inciter à s’engager dans des attitudes de gestion durable des ressources forestières. Dans le domaine de la recherche et de la constatation des infractions à la législation forestière, les communautés de base peuvent s’organiser en brigades locales de protection de la nature qui participent à l’identification des contrevenants.
I.4.Dans le domaine du transfert de compétences aux collectivités territoriales : Le nouveau régime forestier a non seulement reconnu aux collectivités territoriales le droit de se doter d’un domaine forestier, mais aussi il leur a donné les outils susceptibles de permettre cette constitution du patrimoine forestier. Il s’agit notamment de la procédure de concession qui assure le transfert d’une partie du patrimoine forestier de l’Etat vers les collectivités territoriales.
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Pour donner un certain écho au transfert de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales en matière forestière, la définition des forêts classées intègre aussi bien les forêts classées au nom de l’Etat, que celles qui sont classées au nom des collectivités territoriales.
Celles-ci interviennent également dans la répression des infractions à travers la constitution des brigades locales. En outre, des compétences leur sont conférées en matière de délivrance des permis d’exploitation des forêts, de défrichements dépassant une certaine superficie, d’élaboration de plans d’aménagement des plans forestiers des forêts des collectivités.
I.5. Dans le domaine du transfert de compétences au secteur privé : La loi n°2004-40 reconnaît aux personnes physiques ou morales de droit privé, le droit de posséder des forêts. La constitution des forêts privées par les particuliers peut se faire de deux manières : 1. Par acquisition selon les moyens du droit écrit ou du droit coutumier, c’est-à-dire par achat, donation ou succession ; 2. Par voie de concession individuelle laquelle donne lieu à une inscription au dossier rural et à une immatriculation au livre foncier. Les forêts privées entrent dans la composition du domaine forestier au même titre que les forêts domaniales de l’Etat et des collectivités territoriales. D’ailleurs, les forêts domaniales sont définies par soustraction des forêts privées. En effet, selon la loi, toutes les forêts qui ne sont pas privées sont domaniales.
I.6. La prise en compte des principes d’orientation du Code rural : La loi n°2004-40 s’inscrit dans la philosophie générale des principes d’orientation du Code rural lesquels visent le développement durable du monde rural par son organisation rationnelle, et la sécurisation des opérateurs ruraux à travers une reconnaissance de leurs droits. Cette prise en compte des principes d’orientation du Code rural par le régime forestier s’exprime notamment par l’appropriation par ce dernier, des institutions du Code rural. Il s’agit entre autres, du schéma d’aménagement foncier, du comité national du Code rural et du dossier rural. 1. c’est en référence au schéma :L’appropriation du schéma d’aménagement foncier d’aménagement foncier que sont définies les terres à vocation forestières, et que s’opère le classement des forêts. En outre, les plans d’aménagement forestier doivent après leur adoption, être intégrés au schéma d’aménagement foncier. Les défrichements dans les forêts non classées ne sont autorisés que lorsqu’ils sont prévus par le schéma d’aménagement foncier ;
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2. Il donne son avis préalablement àL’appropriation du comité national du Code rural : l’approbation par décret, du plan forestier national ; 3. les concessions rurales portant sur des forêts domaniales :L’appropriation du dossier rural donnent lieu à une inscription au dossier rural.
I.7.La prise en compte des orientations contenues dans la loi-cadre relative à la gestion de l’environnement : Elle se manifeste essentiellement à travers la reconduction du principe de participation : la loi-cadre relative à la gestion de l’environnement définit la participation comme le devoir pour chaque citoyen de veiller à la protection de l’environnement et de contribuer à son amélioration. Ce faisant, les autorités publiques doivent non seulement informer les citoyens de l’état de l’environnement, mais aussi agir en concertation avec les groupes et populations concernés. C’est en application de ce principe, que le régime forestier fait obligation à l’administration d’associer les populations concernées, dans la gestion des forêts domaniales.
II. ANALYSE CRITIQUE DES TEXTES EN COURS D’ELABORATION :
2.1. Les forces : La loi n°2004-40 a prévu que des précisions seront apportées par voie réglementaire aux règles relatives notamment :
Au contenu et aux modalités d’établissement de l’inventaire forestier national ; A la procédure de classement des forêts ; A la compensation des ressources forestières dégradées par suite des travaux d’utilité publique ; Aux autorisations spéciales de destruction d’espèces forestières protégées ; Au défrichement des forêts ; A la pratique des feux de brousse à des fins d’aménagement ; Au permis d’exploitation des forêts classées ; redevances et au permis de coupe préalable à tout abattage d’arbres ;Aux Aux conditions dans lesquelles les personnes privées non bénéficiaires de droits d’usage coutumiers peuvent adhérer aux structures locales de gestion ; Aux autorisations exceptionnelles de cultures temporaires sur des parties de forêts classées.
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Le projet de décret portant modalités d’application de la loi n°2004-40, a tenté de répondre au souci de précisions exprimé par ladite loi en couvrant l’ensemble les domaines précités. De ce point de vue, il a énoncé des règles susceptibles de rendre effectives les dispositions du Code forestier.
2.2. Les faiblesses : Elles seront examinées au plan général, et d’un point de vue spécifique, c’est-à-dire titre par titre. 2.2.1. Les faiblesses au plan général : II.2.1.1. Au plan méthodologique : Le renvoi intempestif à des arrêtés fait craindre des abus ou des retards préjudiciables à la cause de l’environnement qu’on veut pourtant défendre. Il convient alors de limiter le nombre de ces arrêtés en prévoyant le maximum de situations dans le décret d’application. 2.2.1.2. Le non respect du parallélisme des formes : On peut définir le parallélisme des formes comme étant le principe en vertu duquel, lorsqu’une autorité publique prend un acte dans une forme déterminée, elle ne peut l’anéantir qu’en suivant la même forme. Sur la base de ce principe, on ne peut par exemple, déroger à une loi par un décret. Or, plusieurs dispositions du projet de décret sont contraires à celles de certains textes législatifs. Ainsi, il y a contradiction entre l’article 68 du projet de décret et l’article 48 de la loi n°2004-40. Tandis que le premier reconnaît aux opérateurs ruraux le droit de s’organiser en groupement à caractère associatif ou coopératif pour exploiter des forêts domaniales, le second réserve cette possibilité aux particuliers propriétaires de forêts privées, aux titulaires de permis d’exploitation et aux structures locales de gestion. De même, les articles 133, 134 et 135 du projet de décret modifient les articles 25 et 26 de l’ordonnance n°92-37 du 21 août 1992, portant organisation de la commercialisation et du transport de bois dans les grandes agglomérations, et la fiscalité qui lui est applicable. La loi n°2004-40 n’a pas abrogé les dispositions précitées de l’ordonnance n°92-37. Par ailleurs, les articles 18 à 44 du projet de décret réorganisent les modalités d’accès par les collectivités territoriales et les particuliers, aux forêts domaniales par voie de concessions. Or, ces modalités sont contenues dans l’ordonnance n°59-113/PCN du 11 juillet 1959, portant réglementation des terres du domaine privé de la République du Niger. La loi n°2004-40 se réfère
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d’ailleurs implicitement à l’ordonnance n°59-113/PCN du 11 juillet 1959 puisque son article 18 qui traite des concessions précise que celles-ci sont accordées conformément à la législation en vigueur c’est-à-dire l’ordonnance précitée. Celle-ci précise les règles selon lesquelles les collectivités publiques et les particuliers peuvent entre autres accéder aux terres du domaine privé par voie de concessions rurales à des fins « d’exploitation agricole, zootechnique, forestière ou fermière ». Le projet de décret étant un texte réglementaire, il ne peut pas déroger aux textes de nature législative que sont la loi n°2004-40, l’ordonnance n°59-113, et l’ordonnance n°92-37. 2.2.2. Au plan spécifique : 2.2.2.1. Sur le titre 1 : Dispositions générales : L’article 1erdu décret devrait commencer comme c’est d’usage par une présentation des structures de l’administration des forêts à tous les niveaux (national, régional, départemental et communal). Cette présentation sera libellée comme suit « l’administration chargée des forêts est incarnée par une direction nationale et ses démembrements aux niveaux régional, départemental et communal ». Cet alinéa sera complété par les dispositions de l’article 2 pour que l’ensemble forme le nouvel article 1er. L’ancien article 1erle nouvel article 2. Les autres articles qui suivent seront toutformera simplement décalés. Il est utile de préciser à l’article 8 que les brigades villageoises ne peuvent en aucun cas prendre des sanctions à l’encontre des délinquants. Les articles 7 et 9 du projet de décret reconnaissent aux collectivités territoriales et aux particuliers propriétaires de forêts privées, le droit de recruter des agents forestiers nécessaires à la mise en œuvre de leurs programmes d’activités spécifiques. Cependant, ces agents « ne peuvent en aucun cas exercer des activités de police forestière ». Le projet de décret ne définit pas ce qu’il faut entendre par police forestière. Face au silence du projet de décret sur la définition de la police forestière, on peut par analogie avec la police judiciaire, la définir comme l’activité qui consiste à constater les infractions à la législation forestière, à en rassembler les preuves et à en rechercher les auteurs. En tout état de cause, l’interdiction faite aux agents forestiers des collectivités territoriales et des particuliers d’exercer des activités de police forestière, est pour le moins curieuse essentiellement pour deux raisons :
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