écoles corrompues, universités corrompues   que faire
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Éthique et corruption dans l’éducation Le livre Appels d’offres truqués, détournements de fonds, droits d’inscription illégaux, fraude académique – les données empiriques sur les diverses formes que la corruption peut prendre dans le secteur Institut international de de l’éducation ne manquent pas. Des études récentes suggèrent que la déperdition de fonds entre planification de l’éducation les ministères de l’Éducation et les écoles peut être conséquente. Les pots-de-vin et les dessous- de-table dans le recrutement et la promotion des enseignants tendent à faire baisser la qualité de l’enseignement alors que les frais d’inscription illicites exigés pour être admis à l’école contribuent à réduire le nombre d’inscrits et à augmenter les taux d’échec scolaire. Ce livre présente les conclusions de la recherche menée par l’IIPE dans le domaine de l’éthique et de la corruption dans l’éducation. Il alerte les décideurs et les responsables du secteur éducatif sur l’importance de la lutte contre la corruption et leur fournit des outils de détection et d’évaluation Écoles corrompues, de ce problème. Il les guide également dans la formulation de stratégies permettant de réduire les mauvaises pratiques. universités corrompues : Après avoir défini les concepts clés de corruption, de transparence, de redevabilité et d’éthique dans l’éducation, il identifie les principaux risques de corruption et décrit les outils pouvant servir à diagnostiquer les problèmes – enquêtes de perception et de traçabilité, par exemple. que faire ? Une analyse des stratégies poursuivies dans le monde entier pour améliorer la transparence et la redevabilité en matière de gestion de l’éducation permet de proposer des recommandations. Les auteurs affirment que des systèmes de régulation transparents, une meilleure redevabilité liée à des capacités de gestion renforcées et une plus grande participation des citoyens au processus de gestion peuvent aider à édifier des systèmes éducatifs exempts de corruption. Les auteurs Jacques Hallak est ancien Directeur de l’IIPE. Il a suivi le développement du projet de l’Institut « Éthique et corruption dans l’éducation » depuis le début. Muriel Poisson est Spécialiste du programme à l’IIPE. Elle est responsable du projet de l’IIPE « Éthique et corruption dans l’éducation ». Écoles corrompues, universités corrompues : que faire ? Jacques Hallak et Muriel Poisson Institut international de planification de l’éducation ISBN : 978-92-803-2296-5 Éditions UNESCO IIPE Jacques Hallak et Muriel Poisson Écoles corrompues, universités corrompues : que faire ? Écoles corrompues, universités corrompues : que faire ? Institut international de planification de l’éducation Écoles corrompues, universités corrompues : que faire ? Jacques Hallak et Muriel Poisson 2009 Institut international de planifi cation de l’éducation Publié par l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture 7 Place de Fontenoy, 75352, Paris 07 SP, France © UNESCO 2009 Tous droits réservés ISBN : 978-92-803-2296-5 Titre de l’original : Corrupt schools, corrupt universities: What can be done? Les appellations employées dans ce volume et la présentation des données qui y fi gurent n’impliquent de la part de l’UNESCO et de l’IIPE aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorités, ni quant à leurs frontières ou limites. L’auteur est responsable du choix et de la présentation du contenu de ce volume, ainsi que des opinions qui y sont exprimées. Ces opinions ne représentent pas nécessairement celles de l’UNESCO ni de l’IIPE et n’engagent pas l’Organisation La publication de ce document a été fi nancée grâce à la subvention de l’UNESCO et aux contributions de plusieurs de ses États membres, dont la liste fi gure à la fi n de ce document. L ’Institut de la Banque mondiale (WBI) a fi nancé la traduction française de cet ouvrage. Maquette de couverture : IIPE Composition : Linéale Production Impression : Atelier d’impression de l’IIPE Imprimé en France Avant-propos L’éducation est une ressource en péril. Les planifi cateurs et les chercheurs en développement de l’éducation l’affi rment déjà depuis un certain temps. Souvent la qualité est médiocre, l’effi cacité faible, la pertinence douteuse et le gaspillage signifi catif, tandis que les buts et les objectifs sont souvent peu clairs. Dès 1968, Philip Coombs, alors directeur de l’Institut international de planifi cation de l’éducation (IIPE), avait posé ce diagnostic général dans un livre au titre approprié : La crise mondiale de l’éducation (The world educational crisis). Malgré plusieurs décennies d’efforts nationaux et internationaux pour relever les défi s auxquels l’éducation est confrontée, notamment à la suite des engagements pris en faveur des objectifs d’Éducation pour tous de Jomtien (Thaïlande) et de Dakar (Sénégal), dix ans plus tard, nous sommes toujours loin du but. De plus, alors qu’une bonne part des ressources nationales et de l’aide internationale a été consacrée à l’éducation au cours des dernières décennies, les contribuables des pays industrialisés s’interrogent sur la légitimité de cette aide fi nancière et la justifi cation de la priorité accordée à l’éducation par la communauté des donateurs. En fait, les évaluations objectives des réussites et des échecs effectuées pour préparer le forum de Dakar sur l’Éducation pour tous ont conclu que de nombreux problèmes subsistent – entre autres, l’absence de volonté politique et une gouvernance faible, y compris un manque de transparence, une redevabilité mal assumée, voire de la corruption. La gouvernance est l’un des facteurs les plus importants à considérer si l’on veut atteindre les objectifs défi nis à Dakar et les objectifs du Millénaire pour le développement. C’est dans ce contexte que l’IIPE a lancé en 2001 un projet de recherche, « Éthique et corruption dans l’éducation », qui a donné lieu à plusieurs rapports et séminaires de formation. Cet ouvrage offre une synthèse des travaux de recherche menés. Le projet était fondé sur deux hypothèses principales. La première, que l’examen des expériences effectuées dans différents pays ne ferait ressortir ni fatalisme ni désespoir, mais donnerait plutôt la conviction que des stratégies signifi catives et effi caces peuvent être adoptées pour réduire la corruption et améliorer la gouvernance dans l’éducation. La seconde, que les défi s et diffi cultés ne sont pas confi nées à ce qu’on appelle parfois à tort le 5 Avant-propos « monde en voie de développement ». Des forces identiques ou semblables à celles qui entravent ou empêchent le développement de millions d’élèves du tiers-monde compromettent aussi les qualifi cations futures et le développement personnel d’un nombre croissant d’enfants des pays industrialisés. Deux exemples évidents viennent à l’esprit : (i) selon de nombreux observateurs, la fraude aux examens menace sérieusement l’intégrité et la fi abilité des modes de certifi cation de l’enseignement supérieur, en induisant le scepticisme sur la validité des résultats et le soupçon sur la réalité des performances. Ce type de fraude semble plus fréquent aux États-Unis que dans les pays en développement ; (ii) des comportements malhonnêtes dans le processus d’attribution des marchés – y compris en ce qui concerne la construction et la maintenance des écoles – ne sont pas exceptionnels en Europe (cf. en France et en Italie) et en Amérique du Nord (cf. la Ville de New York). De plus, les stratégies les plus effi caces pour améliorer la gouvernance, la transparence et la responsabilisation dans l’éducation sont fondées sur les mêmes principes dans les pays riches et dans les pays pauvres : améliorer les systèmes de régulation, renforcer les capacités de gestion et mettre en place un contrôle social sur l’utilisation des fonds. Un proverbe oriental traditionnel résume bien cette situation : laisser un coffre ouvert invite le voleur. Le consensus sur la nécessité du changement, si justifi é et convaincant soit-il, est une chose, sa mise en œuvre en est une autre. C’est pourquoi, en plus d’avoir exploré, identifi é et examiné des stratégies permettant de lutter effi cacement contre la corruption dans l’éducation, le projet de l’IIPE a eu comme tâche complémentaire d’étudier la mise en œuvre des changements. Comme nous le savons tous, la lutte contre la corruption va à l’encontre d’intérêts bien ancrés, caractérisés par une forte résistance au changement, le contournement des règles, et parfois même l’entrave à leur application. Heureusement, et ce livre le démontre amplement, il reste dans la société des acteurs motivés – même dans des pays aussi pauvres et vulnérables que le Bangladesh ou Madagascar – prêts à s’organiser pour parvenir à un démantèlement rationnel, démocratique et progressiste des pratiques de corruption existantes. Trois exemples de mesures effi caces tirés de cet ouvrage l’illustrent : (i) l’expérience de Bogotá, en Colombie, qui a permis d’améliorer la gestion des enseignants et de réduire le gaspillage des ressources (10 % 6 Avant-propos sur trois ans). Cela a été possible en combinant des négociations avec les syndicats d’enseignants, une réglementation transparente et une gestion plus moderne à l’aide de l’informatique ; (ii) l’expérience ougandaise de réduction des fuites lors des transferts de fonds entre le ministère de l’Éducation et les écoles de 87 % à 15 %. Cela a été le résultat d’une stratégie combinant la production et la diffusion d’informations détaillées aux communautés locales ainsi que la publication des pénalités infl igées aux fonctionnaires coupables de comportements malhonnêtes ; (iii) l’expérience azerbaïdjanaise de réduction de la fraude aux examens d’entrée dans l’enseignement supérieur. Là encore, des résultats ont été obtenus par la combinaison de plusieurs mesures, incluant l’utilisation de l’informatique pour éliminer toute interférence dans l’administration, la vérifi cation et la publication des résultats d’examens. Cet ouvrage résume les conclusions d’un programme international qui n’aurait pu être mené à bien sans la participation et le soutien d’institutions et d’individus provenant d’environ 25 pays du monde entier. Ces partenaires comprennent des ministères de l’Éducation, des universités, des chercheurs et des membres d’organisations de la société civile. Le livre fait usage de données rassemblées suivant des modalités différentes, par exemple des visites d’étude, des colloques et des séminaires internationaux, des monographies sur des stratégies effi caces, ou encore des enquêtes menées par des institutions partenaires. Parmi les nombreuses institutions partenaires, je voudrais remercier la Banque mondiale, le Programme d’appui à l’éducation de l’Open Society Institute (Fondation Soros) et le Groupe Utstein (U4) pour leur soutien. Je souhaiterais remercier en particulier l’Institut de la Banque mondiale, qui a fi nancé la traduction de cet ouvrage en français et qui coopère avec l’IIPE à sa diffusion. Je voudrais encore remercier les instituts qui fi nancent l’IIPE et ont contribué à la mise en œuvre de son projet – en particulier NORAD, qui a accordé un fi nancement spécial lors de la phase initiale du projet. Je voudrais enfi n exprimer ma gratitude à mon prédécesseur, Gudmund Hernes, pour son soutien sans faille et son implication dans ce projet. Un remerciement spécial est aussi adressé aux auteurs des études, qui ont rendu possible la rédaction de cette synthèse. Mark Bray Directeur, IIPE 7 Table des matières Avant-propos 5 Liste des abréviations 11 Liste des tableaux, graphiques et encadrés 15 Résumé analytique 21 Introduction 23 Chapitre 1. Le contexte : qu’est-ce que la corruption et pourquoi est-elle nuisible ? 29 1. Que sont la corruption, la transparence et la redevabilité ? 29 2. Quelle est l’ampleur de la corruption ? 38 3. Gouvernance, croissance, pauvreté et corruption : quels liens ? 42 4. Le contexte institutionnel : pourquoi maintenant ? 48 Chapitre 2. Corruption dans l’éducation : cadre conceptuel 57 1. Cartographie des opportunités de corruption dans l’éducation 59 2. Un cadre conceptuel 66 3. « Signaux d’alerte » et analyse des risques 73 4. Politique éducative et corruption 76 Chapitre 3. Diagnostiquer la corruption dans le secteur de l’enseignement 85 1. Principes méthodologiques de base 86 2. Évaluation participative : diagnostic participatif, cartes d’évaluation citoyenne et audits sociaux 89 3. Audit du secteur de l’éducation et de ses institutions 100 4. Suivi des dépenses publiques dans le secteur de l’enseignement 108 Chapitre 4. Financement et décentralisation 123 1. Affectation des ressources basée sur une formule de fi nancement dans un contexte de décentralisation 137 2. Distribuer des subventions par tête dans un contexte de reconstruction 150 Chapitre 5. Gestion et comportement des enseignants 167 1. Réforme de la gestion des enseignants pour améliorer la transparence et la redevabilité 182 2. Élaboration et mise en œuvre de codes de conduite pour les enseignants 187 9 Table des matières Chapitre 6. Passation des marchés de dépenses non salariales 199 1. Construction, amélioration et réparation des écoles 222 2. Manuels et matériels didactiques 227 3. Programmes alimentaires et de nutrition en milieu scolaire 239 Chapitre 7. Examens, diplômes et accréditation 251 1. Améliorer la gestion des examens traditionnels 266 2. Concevoir des examens nationaux standardisés pour un accès transparent à l’université 268 3. Sous-traiter la gestion des examens et de l’accréditation 269 4. Instituer des systèmes d’information fi ables et faciles à utiliser 270 5. Promouvoir l’éthique (normes d’intégrité académique et codes d’honneur) 272 6. Éradiquer les principales causes structurelles de la fraude 274 Chapitre 8. Soutien scolaire privé : comment éviter la corruption de l’enseignement à l’école ? 279 1. Information et mobilisation 292 2. Régulation du soutien scolaire privé 292 3. Réduction du besoin de soutien scolaire 293 Chapitre 9. Note aux décideurs, planifi cateurs et gestionnaires 297 1. Préalables nécessaires 297 2. Régulation, gestion et appropriation : le « triangle vertueux » 303 3. « Tous contre la corruption » 305 4. Douze recommandations aux décideurs et responsables du secteur de l’éducation 311 Annexe 1 Récapitulatif pour évaluer la qualité des enquêtes 315 Annexe 2 Conseils d’administration des collèges et lycées en France 317 Annexe 3 Normes minimales de Transparency International en matière de passation des marchés publics 321 Annexe 4 Code de bonnes pratiques pour la prestation d’un enseignement transnational (Section II. Principes) 325 Références 329 Index géographique 345 Index thématique 349 Dans la même série 353 10 Liste des abréviations ACDI Agence canadienne de développement international ALE Autorités locales de l’éducation APE Association des parents d’élèves AUD Dollar australien BAD Banque africaine de développement BAsD Banque asiatique de dév BDT Taka du Bangladesh BID Banque interaméricaine de développement BMD Banques multilatérales de dév BMZ Ministère fédéral de la Coopération économique et du Développement (Allemagne) BNPP Programme de partenariat Banque mondiale – Pays-Bas (Indonésie) BRI Banque Rakyat (Indonésie) CAN Comité consultatif national (Argentine) CADEL Centre de gestion locale de l’éducation (Colombie) CEPAA Council on Economic Priorities Accreditation Agency CEPER Centre d’édition et de production pour l’enseignement et la recherche (Cameroun) CHEA Conseil pour l’accréditation de l’enseignement supérieur CIET Community Information, Empowerment and Transparency CIMU Unité centrale de contrôle indépendant (Indonésie) CMI Chr. Michelsen Institute CNP Centre national pédagogique (Tunisie) COGES Comité de gestion (Côte d’Ivoire) CPAR Capital Project Approval Request CPC Comité pour l’éthique professionnelle dans l’éducation (Hong Kong SAR, Chine) CQU Unité de sélection des entreprises (Ville de New york, États-Unis d’Amérique) 11
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