Soziale Sicherheit in Europa

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• * • TV • 1995 Europäische Kommission Generaldirektion für Beschäftigung, vV , » Arbeitsbeziehungen und soziale Angelegenheiten * • * Soziale Sicherheit in Europa * * ix ix -ù 1995 Europäische Kommission Generaldirektion für Beschäftigung, Λ , Arbeitsbeziehungen und soziale Angelegenheiten Uix WBibliographische Daten befinden sich am Ende der Veröffentlichung. Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, 1996 ISBN 92-827-5495-2 © EGKS-EG-EAG, Brüssel · Luxemburg, 1996 Nachdruck - ausgenommen zu kommerziellen Zwecken - mit Quellenangabe gestattet. Printed in Italy Vorwort Vorwort ie Soziale Sicherheit ist in den veranlaßten, eine Strategie der Annä­tung des sozialen Zusammenhalts an­DMitgliedstaaten zu einem wich­ herung von Zielen und Politiken vor­sehen. tigen Diskussionsthema geworden. zuschlagen.

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• * •
TV •
1995
Europäische Kommission Generaldirektion für Beschäftigung, vV
, » Arbeitsbeziehungen und soziale Angelegenheiten
* • * Soziale Sicherheit
in Europa
* * ix
ix -ù
1995
Europäische Kommission Generaldirektion für Beschäftigung,
Λ , Arbeitsbeziehungen und soziale Angelegenheiten
U W ixBibliographische Daten befinden sich am Ende der Veröffentlichung.
Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, 1996
ISBN 92-827-5495-2
© EGKS-EG-EAG, Brüssel · Luxemburg, 1996
Nachdruck - ausgenommen zu kommerziellen Zwecken - mit Quellenangabe gestattet.
Printed in Italy Vorwort
Vorwort
ie Soziale Sicherheit ist in den veranlaßten, eine Strategie der Annä­tung des sozialen Zusammenhalts an­DMitgliedstaaten zu einem wich­ herung von Zielen und Politiken vor­sehen.
tigen Diskussionsthema geworden. zuschlagen. Er macht deutlich, daß
Das geringe Wirtschaftswachstum, die jenseits aller Unterschiede bei der Einem Vorschlag der Kommission
fortdauernde, hohe Arbeitslosigkeit, Organisation der verschiedenen na­folgend gab der Europäische Rat den
eine alternde Bevölkerung, die tionalen Systeme die von diesen zu Mitgliedstaaten vor drei Jahren zwei
Schwierigkeiten bei der Kontrolle des Empfehlungen: eine zur Konvergenz lösenden Probleme im Großen und
Ausgabenwachstums im Gesundheits­ von Zielen und Politiken, die andere Ganzen die gleichen sind: die Neu-
wesen — all dies bedeutet eine Bela­ zu gemeinsamen Kriterien hinsicht­ strukturierung der Finanzierung der
stung für die Sozialsysteme und ihre lich ausreichender Ressourcen und Sozialsysteme, um die indirekten Ar­
Finanzierung. Sozialleistungen der Sozialsysteme beitskosten (besonders bei geringbe­
(92/441/CEE). Im Text der beiden zahlten Arbeitern) bei gleichzeitiger
Empfehlungen bekräftigte die Euro­ Beibehaltung notwendiger Beitrags­Darüber hinaus werden in den euro­
päische Union erneut, daß jeder elemente abzumildern; die Änderung päischen Ländern grundlegende
Mitgliedstaat die alleinige Verant­ der Ruhestandsregelungen und Fragen zu Sinn und Zweck der Sozial-
wortung für Struktur, Organisation systeme gestellt. Einerseits werden der Rentenberechnung, damit die
und Finanzierung des eigenen Sozial-die Sozialversicherungen als zu kost­ Rentenversicherungen sich der zu er­
systems hat; es wurden jedoch allge-spielig für unsere Volkswirtschaften wartenden starken Alterung der Be­
meine Ziele definiert, um den erachtet, da sie eine schwere Bela­ völkerung anpassen können; die
nationalen Politiken in diesem Be­stung insbesondere für die Arbeitsko­ Reform des Gesundheitswesens, um reich eine Richtschnur zu geben. In sten darstellen. Andererseits wird der das Ausgabenwachstum einzudäm­diesem Zusammenhang bat der Rat unstrittige Erfolg bei der Bekämp­ men, während zugleich der Zugang die Kommission darum, ihm "regel­
fung der Armut als nicht ausreichend zu Therapie und Vorsorge und de­mäßig Berichte über die Fortschritte betrachtet: es besteht das Bedürfnis ren Qualität beibehalten wird; die hinsichtlich der (in den Empfehlun­nach besserer sozialer Absicherung, Einrichtung von Systemen zur Ein-gen) gesetzten Ziele vorzulegen, und die dazu beitragen soll, diejenigen kommenssicherung für Arbeitslose, in Zusammenenarbeit mit den Mit­Menschen wieder einzugliedern, die um sie vor der „Arbeitslosigkeits­gliedstaaten angemessene Kriterien von gesellschaftlicher Ausgrenzung
falle" zu bewahren, ihnen finanzielle für diesen Zweck festzulegen und zu und dem Ausschluß vom Arbeits­
Anreize für die Aufnahme einer entwickeln". markt bedroht sind.
Beschäftigung zu geben und sie
bei der Arbeitsuche aktiv zu unter­
Der vorliegende Bericht ist der zweite stützen; die, wo angemessen, zielge­In Europa betrachtet die große Mehr­
von der Kommission erstellte Be­ richtetere Ausrichtung der Ausgaben heit der Bevölkerung soziale Sicher­
richt, um dieser Bitte zu entsprechen, auf die Bedürftigsten, ohne daß eine heit als eine wichtige Errungenschaft
nachdem der erste im Jahr 1993 ver­ „Armutsfalle" geschaffen und die öf­der modernen Gesellschaft und ist der
öffentlicht wurde. Wie zuvor hoffe Meinung, daß es zu den Aufgaben der fentliche Unterstützung für das Sy­
ich auch dieses Mal auf eine weite Gesellschaft und insbesondere des stem des Einkommenstransfers
Verbreitung, damit er für diejenigen, Staates gehört, dafür zu sorgen, das gefährdet wird; die Herstellung eines
die an Verwaltung und Bereitstellung niemandem die Unterstützung ver­ Gleichgewichts zwischen allgemei­
von sozialer Sicherheit in den Mit­sagt wird, der arm, krank oder behin­ ner Pflichtversicherung und Zusatz­
gliedstaaten beteiligt sind, eine Hilfe dert ist. Meinungsumfragen haben versicherungen, so daß der soziale darstellt, so daß sie fundiertere Ent­ergeben, daß die europäischen Bürger Zusammenhalt gewährleistet ist, scheidungen über Politiken und Maß­dem gegenwärtigen System überwie­ während zugleich dem wachsenden nahmen treffen können. gend positiv gegenüberstehen und Bedürfnis nach Flexibilität in den mo­
seine Erhaltung und Verbesserung dernen Volkswirtschaften entspro­
wünschen, da sie es als einen wesent­ Dieser Bericht bestätigt die Analysen, chen wird.
lichen Faktor bei der Aufrechterhal­ die die Kommission im Jahre 1991
3-Vorwort
Dieser Bericht liefert neue Einsichten sehr bald in die Lage versetzen, mehr
in all diese und einige andere Pro­ Licht auf diese Frage zu werfen.
blemfelder. Dabei liegt der Schwer­
punkt vor allem auf den Bereichen, in Gleichzeitig mit der Veröffentlichung
denen in den Mitgliedstaaten seit den dieses Berichts schlug die Europäi­
beginnenden neunziger Jahren größe­ sche Kommission dem Rat und dem
re Änderungen aufgetreten sind. Die­ Europäischen Parlament eine neue In­
se werden in Kapitel 2 dargestellt, itiative vor: den Rahmen für eine eu­
nachdem inl 1 die Hauptmerk­ ropäische Dehatte über die Zukunft
male der verschiedenen Systeme be­ der sozialen Sicherheit (KOM(95)
schrieben worden sind. Die jüngsten 466). Wir sind der Überzeugung, daß
Zahlen von Eurostat über die Ausga­ die Zeit gekommen ist, um die Dis­
ben für soziale Sicherheit und die kussion über die zukünftigen Ent­
Einkommen werden in Kapitel 3 ana­ wicklungen in diesem Bereich auf
lysiert. Kapitel 4 untersucht die Lei­ europäischer Ebene zu intensivieren,
stungen und Hilfen für Arbeitslose während gleichzeitig jeder Mitglied­
und ihre Familien in verschiedenen staat für sein eigenes Sozialsystem
Umständen und in Bezug auf ihre Ein­ verantwortlich bleiben soll, sowohl
kommen bei Beschäftigung. Die letz­ was die Bestimmung des Umfangs,
ten drei Kapitel sind detaillierten die Finanzierungsquellen und seine
Untersuchungen ausgewählter The­ Organisation betrifft, als auch was die
men gewidmet: jüngste Reformen im Höhe der Leistungen und die Rege­
Gesundheitswesen (Kapitel 5), sozia­ lung der Anspruchsberechtigung an­
le Sicherheit für Selbständige (Kapi­ geht. Da die Europäische Union
tel 6) sowie die Wirkungen der jedoch die Verantwortung für die
Aufgabe einer bezahlten Beschäfti­ Freizügigkeit der Menschen, das un­
gung zwecks Betreuung von Kindern beschränkte Angebot von Dienstlei­
oder Pflege von abhängigen Ver­ stungen und den Wettbewerb im
wandten auf die Sozialleistungsan- allgemeinen hat, ist sie in diesen Be­
sprüche (Kapitel 7). reichen an Themen der sozialen Si­
cherheit interessiert. Es muß daher
Sorge dafür getragen werden, daß so­
ziale Ziele bei der Behandlung dieser
Es gibt, wie immer, Aspekte, die in Bereiche mit einbezogen werden. Es
diesem Bericht nicht behandelt wer­ muß ein integrativer Ansatz verfolgt
den. Ich möchte die Aufmerksamkeit werden, und es besteht ein starkes In­
auf ein Thema richten, daß mit als teresse daran, daß die Zukunft der so­
besonders wichtig erscheint: die Aus­ zialen Sicherheit in der Europäischen
wirkungen der Sozialtransfers auf Union in koordinierter Weise breit
Einkommen und Lebensbedingungen diskutiert wird.
der Leistungsempfänger und beson­
ders auf die Milderung der Armut.
Die entscheidende Frage lautet, in­ Aus diesem Grund hat die Kommis­
wieweit es möglich ist, die Zahlungen sion vorgeschlagen, daß die Institu­
auf die bedürftigsten Menschen aus­ tionen der Gemeinschaft und die
zurichten und wie hoch der Preis für Mitgliedstaaten an einem Prozeß der
die Komplexität und die Kosten für gemeinsamen Diskussion über die zu­
die Verwaltung wahrscheinlich sind. künftigen Maßnahmen teilnehmen,
Der erste Bericht versuchte, Antwor­ die ergriffen werden könnten, um die
ten auf diese Frage zu geben. Auf­ Sozialsysteme beschäftigungsfreund­
grund des Mangels an neuen Daten ist licher und effizienter zu gestalten.
es uns hier nicht möglich gewesen, Dieser mittelfristige Vorgang sollte
weitergehende Untersuchungen vor­ ohne Verzögerung beginnen. Ich bin
zunehmen. Ein neues statistisches der Überzeugung, daß dieser zweite
Werkzeug, das Eurostat gemeinsam Bericht Soziale Sicherheit in Europa
mit den nationalen statistischen Äm­ für diese gemeinsame Diskussion von
tern entwickelt hat (das europäische Nutzen und ihr Ausgangspunkt sein
Haushaltspanel), sollte uns jedoch wird. Padraig Flynn Inhalts Verzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Zusammenfassung und Schlußfolgerungen
Kapitel 1 Sozialsysteme in der Gemeinschaft
Anpassung an den Wandel: Reformen Kapitel 2
und Entwicklungen
Kapitel 3 Entwicklung des Sozialsystems und seiner
Finanzierung
Kapitel 4 Arbeitslosenunterstützung
und Beschäftigungsanreize
Kapitel 5 Reformen im Gesundheitswesen
Kapitel 6 Soziale Sicherheit und Selbständige
Kapitel 7 Soziale Sicherheit und Pflege und Betreuung
Anmerkungen und Quellen
-5· Inhalts Verzeichnis Zusammenfassung und Schlußfolgerungen
Zusammenfassung und Schlußfolgerungen
eit dem Zweiten Weltkrieg war Rücksicht darauf, ob die Betreffen­ Wirtschaftswachstum in ganz Europa
im Vergleich zu den Wachstumsraten Sder Aufbau umfassender Sozial­ den zu Beitragszahlungen imstande
von vor Mitte der siebziger Jahre, als systeme zur Unterstützung bedürftiger sind oder nicht.
Menschen ein wichtiges Merkmal eu­ die meisten Systeme errichtet wur­
ropäischer Gesellschaften. Die einge­ den, erheblich verlangsamte. Die fi­Die Existenz der Sozialsysteme trägt
nanziellen Beschränkungen sind richteten Systeme unterscheiden sich in erheblichem Maße dazu bei, den
besonders in den letzten Jahren zuta­in ihren Einzelheiten hinsichtlich Or­ sozialen Zusammenhalt zu erhalten
ganisation und Mittelbeschaffung, was ge getreten, und zwar wegen der Re­und die Solidarität innerhalb der
die kulturellen, historischen und insti­ zession der frühen neunziger Jahre Europäischen Union zu stärken. Sie
und dem vorherrschenden Bestreben tutionellen Unterschiede zwischen den haben nachweislich eine wichtige
der Politik, Haushaltsdefizite zu ver­Mitgliedstaaten widerspiegelt. Den­ Rolle dabei gespielt, als es galt, die
noch weisen sie ein gemeinsames ringern und das Wachstum der öffent-Gesellschaften in die Lage zu verset­
Merkmal auf, nämlich die Gewährung lichen Ausgaben zu beschränken, zen, die zunehmenden Belastungen
wodurch der Inflationsdruck einge­von sozialer Sicherheit für alle Bedürf­ durch die erheblichen wirtschaftli­
dämmt und vermieden werden sollte, tigen entweder vorübergehend, wegen chen und sozialen Veränderungen in
Krankheit. Arbeitslosigkeit oder Mut­ den Unternehmen, die mit einem zu­den letzten 20 Jahren zu bewältigen;
terschaft, oder langfristig, weil die be­ nehmenden Wettbewerb auf den diese waren begleitet von einer ho­
Märkten innerhalb und außerhalb treffenden Personen sich aus dem hen und noch ansteigenden Arbeits­
Europas konfrontiert waren, über­Erwerbsleben zurückziehen, auf Dauer losigkeit, erhöhter Unsicherheit und
erwerbsunfähig werden oder Kinder mäßig hohe Kosten aufzubürden. Instabilität von Beschäftigung und
aufziehen müssen. Dabei spielt keine Einkommen, dem Eintritt einer im­
Rolle, ob sie Beiträge zahlen können mer größeren Zahl von Frauen in Zwar besteht weiterhin unvermindert oder nicht. den Arbeitsmarkt, einer Überalterung das Bestreben, ein hohes Maß an
der Bevölkerung bei zunehmender sozialer Sicherheit in der gesamten
Lebenserwartung und tiefgreifenden Europäischen Union zu gewährlei­
Dieser umfassende Ansatz, der Veränderungen bei der Struktur der sten, wie in dem Vertrag von
Umfang der Unterstützungsleistun- Haushalte, wo immer mehr Personen Maastricht verankert wurde (Arti­
gen sowie das Ausmaß der Einkom­ allein und in Einelternfamilien leben. kel 2), und die psychologische
mensumverteilung unterscheiden die Bindung an die bestehenden Sozial­
Sozialsysteme in Europa von denen in systeme ist in der Bevölkerung
fast der gesamten übrigen Welt wie Alle diese Entwicklungen haben sich weiterhin tief verwurzelt, aber die er­
auch von privaten Versicherungssy- jedoch auch belastend auf die Sozial­ wähnten Finanzierungsschwierigkei-
stemen. Zwar sind die Sozialsysteme systeme selber ausgewirkt, da die an ten und der zunehmende Bedarf an
in unterschiedlichem Ausmaß in der sie gestellten Ansprüche erheblich Unterstützungsleistungen, verbunden
gesamten Union auf dem Versiche­ zugenommen haben, und insbesonde­ mit dem hohen und noch zunehmen­
rungsprinzip aufgebaut, so daß in vie­ re, da die Zahl der langfristig Unter- den Niveau langfristiger Abhängig­
len Fällen die Leistungen auf die stützungs- und Hilfsbedürftigen so keit von Sozialhilfeleistungen, haben
entrichteten Beiträge bezogen sind, es stark angestiegen ist, wie dies bei der dazu geführt, daß in vielen Staaten
besteht aber keine direkte Beziehung Ausgestaltung der Systeme nieman­ Wirkungsweise, Umfang und Finan­
zwischen dem Beitrag der einzelnen dem möglich erschienen wäre. Daher zierung der Sozialsysteme grundle­
Personen zu der Finanzierung des stiegen die Kosten für die Aufrechter­ gend zur Debatte gestellt werden.
Systems und der Anfälligkeit für haltung der Systeme und für umfas­
Krankheit, Erwerbsunfähigkeit, Ar­ sende Unterstützungsleistungen in
beitslosigkeit oder für sonstige abge­ der gesamten Europäischen Union Gleichermaßen wird immer deutli­
deckte Risiken. Gleichzeitig wird in ganz erheblich an. Gleichzeitig cher, welche erheblichen wirtschaftli­
den meisten Mitgliedstaaten allen ein sanken die zur Finanzierung der chen, sozialen und demographischen
Mindesteinkommen und eine Grund- Ausgaben verfügbaren Einkommen Veränderungen stattgefunden haben
unterstützun« gewährleistet, ohne zunehmend, da sich das langfristige und weiterhin stattfinden, seitdem
-7-Zusammenfassung und Schlußfolgerungen
und die Realisierung der potentiellen große Bereiche der Systeme entwik- Vor diesem Hintergrund besteht nicht
Erträge des Binnenmarkts sowie der kelt wurden: heute müssen sie unter nur allgemeine Einigkeit darüber, daß
die Sozialsysteme in der ganzen zunehmenden wirtschaftlichen Inte­ganz anderen Bedingungen arbeiten.
Union trotz ihrer Unterschiedlichkeit gration begünstigt und deren gleich­Insbesondere nimmt die Integration
gemeinsamen Problemen gegen­ mäßige Verteilung positiv beeinflußt der Volkswirtschaften in der Europäi­
werden. überstehen und daß für alle die schen Union immer mehr zu. während
Notwendigkeit besteht, sich an die sie sich gleichzeitig immer stärker
Veränderung der Gegebenheiten und dem Wettbewerb von außen ausge­
Prioritäten anzupassen. Sondern es setzt sehen. Teilweise deswegen sind
entsteht zugleich auch ein zunehmen­größere ökonomische Flexibilität und Ziele des Berichts
des Bewußtsein der möglichen Vor­die Förderung individueller Initiative
teile der Zusammenarbeit. Dies
zu wichtigen Zielen der Politik ge­ er vorliegende Bericht soll einen wurde bereits 1992 deutlich, als der
worden. Das Erreichen dieser Ziele DBeitrag zu diesem Prozeß lei­Europäische Rat zwei Empfehlungen
kann durch das Sozialsystem entwe­ sten. Darum wird im folgenden nicht billigte, nämlich die beiden Empfeh­
der aufgrund falsch gesetzter Anreize nur analysiert, wie sich die Sozial­lungen des Rates über die Annähe­
gefährdet werden, oder dadurch systeme in der Europäischen Union rung der Ziele und der Politiken im
erleichtert, daß aufgrund von Unter­ entwickeln, sondern auch, mit welchen Bereich der sozialen Sicherheit sowie
stützungsleistungen im Falle von Problemen sie konfrontiert sind und über gemeinsame Kriterien für die
Fehlschlägen die Risikobereitschaft aufweiche Herausforderungen sie rea­Festlegung des Mindesteinkommens
erhöht wird. Auch die den Unterneh­ gieren müssen. Angesichts der ver­und des Mindestbetrags der Sozialhil­
men auferlegten Kosten zur Finanzie­ schiedenen Organisationsformen und fe. Der vorliegende Bericht, in dem
rung der sozialen Sicherheit bereiten institutionellen Merkmale soll die ge­die Systeme in den einzelnen Mit­
immer größeren Anlaß zur Sorge. Da­ genseitige Kenntnis und das Wissen gliedstaaten und ihre Entwicklung be­
neben besteht die Gefahr, daß die vor­ um Entwicklungsoptionen verbessert schrieben und analysiert werden
werden. herrschenden demographischen sollen, ist ein Ergebnis dieser Emp­
Trends in erheblichem Maße zusätz­ fehlungen.
liche Einkommenstransfers erforder­ Ein Schwerpunkt liegt auf der Bezie­
lich machen und die Anforderungen hung zwischen sozialer Sicherheil
an die Systeme in der ganzen Union und Beschäftigung. Der Bericht soll
ansteigen lassen, und zwar in zehn bis den Bericht Beschäftigung in Europa Eine neue
15 Jahren, wenn die geburtenstarken 1995 ergänzen, der im Juli veröffent­
Jahrgänge das Ruhestandsalter errei­ Rahmeninitiative licht wurde und in dem folgende The­
chen. men untersucht wurden: Tendenzen
bei Beschäftigung und Arbeitslosig­s besteht nunmehr Einigkeit
keit in der gesamten Europäischen Edarüber, daß über den Austausch Darüber hinaus gilt im Zusammen­ Union, die bei Berufsbildern und Ar­von Informationen über politische hang mit dem zunehmenden Gewicht, beitsmustern stattfindenden Verände­Maßnahmen und deren Auswirkun­das in der ganzen Union auf eine rungen sowie die Faktoren, die die gen, so bedeutend dieser auch ist, Erhöhung des Beschäftigungsstands Schaffung von Arbeitsplätzen und die hinausgegangen und zu gemeinsamen gelegt wird, zunehmendes Interesse Maßnahmen, die in den Mitgliedstaa­Überlegungen über die zukünftige den potentiellen Zusammenhängen ten zur Erhöhung der Beschäftigten­Entwicklung von Sozialsystemen
zwischen den bestehenden Sozialsy­ zahl durchgeführt wurden, in der Europäischen Union und
stemen und der Schaffung von Ar­ beeinflussen. angemessenen Antworten auf die ge­
beitsplätzen. In dem Weißbuch der meinsamen Herausforderungen über­
Kommission von 1993 über Wachs­ gegangen werden sollte. Daher hat die Insbesondere werden in Kapitel 4 die
tum, Wettbewerbsfähigkeit und Be­ Kommission den Vorschlag gemacht, Sätze der Arbeitslosenunterstützung
schäftigung wurde eine detailliertere daß die Gemeinschaftsinstitutionen in verschiedenen Teilen der Europäi­
Analyse dieser Fragestellung gefor­ und die Mitgliedstaaten in einen Pro­ schen Union im Vergleich zu den Net­
dert, und auf den aufeinanderfolgen­ zeß gemeinsamen Nachdenkens über toarbeitseinkommen untersucht; das
den Gipfeltreffen der Gemeinschaft zukünftige Maßnahmen eintreten soll­ Verhältnis zwischen beiden ist
in Brüssel, Korfu, Essen und Cannes ten, deren Hauptziel darin besteht, die vermutlich von entscheidender
galt die Aufmerksamkeit den Auswir­ Sozialsysteme so zu gestalten, daß sie Bedeutung dafür, ob für Leistungsbe­
kungen der Sozialsysteme und der Art effizienter werden und die Beschäfti­ zieher ein Anreiz besteht, nach Ar­
ihrer Finanzierung auf die Anreize gung besser fördern. Es soll sicherge­ beit zu suchen, und damit für die
stellt werden, daß die Freizügigkeit der dafür, Arbeitsplätze anzubieten und Größenordnung der bestehenden
Arbeitnehmer in den Mitsliedstaaten anzunehmen. Arbeitslosigkeitsfalle. Diese Analyse