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L'Union Européenne, acteur international

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Description

La politique étrangère européenne, intégrant droits de l'homme et action humanitaire, est en pleine transformation. D'autant qu'elle prend désormais appui sur une défense européenne naissante. L'Europe s'affirme par ailleurs comme un acteur global dans la régulation de la mondialisation : rôle décisif à l'OMC, défense du modèle agricole européen, de l'exception culturelle, du Protocole de Kyoto. L'Union européenne est ainsi devenue un acteur international aux multiples facettes, susceptible de se muer en puissance internationale d'un nouveau type.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 février 2005
Nombre de lectures 363
EAN13 9782336259222
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

© L’Harmattan, 2005
9782747578622
EAN : 9782747578622
L'Union Européenne, acteur international

Damien HELLY
Franck PETITEVILLE
Logiques politiques
Collection dirigée par Yves Surel

Créée en 1991 par Pierre Muller, la collection « Logiques politiques » a pour vocation principale de publier des ouvrages de science politique, ainsi que des livres traitant de thématiques politiques avec un autre angle disciplinaire (anthropologie, économie, philosophie, sociologie). Elle rassemble des recherches originales, tirées notamment de travaux de doctorat, ainsi que des ouvrages collectifs sur des problématiques contemporaines. Des séries thématiques sont également en cours de développement, l’une d’entre elles visant à publier des ouvrages de synthèse sur les systèmes politiques des États-membres de l’Union européenne.
Dernières parutions
V. REY, L. COUDROY de LILLE et E. BOULINEAU (dirigé par), L’élargissement de l’Union européenne : réformes territoriales en Europe centrale et orientale, 2004.
Guillaume DEVIN (dir.), Les Solidarités Transnationales, 2004.
Jean-Baptiste LEGAVRE (dir.), La presse écrite : objets délaissés, 2004.
Philippe ESTEBE, L’usage des quartiers. Action politique et géographie dans la politique de la ville (1982-1999), 2004. Johanna SIMEANT et Pascal DAUVIN, ONG et humanitaire, 2004.
Patrick QUANTIN (dir.), Voter en Afrique , 2004.
A. LAURENT, P. DELFOSSE, A-P. FROGNIER (dir.), Les systèmes électoraux : permanences et innovations, 2004. Sophie JACQUOT et Cornelia WOLL (dir.), Les usages de l’Europe. Acteurs et transformations européennes, 2004. Béatrice BLANCHET, La toge et la tribune : engagements publics des classicismes français et britanniques du XX e siècle, 2004.
Eric DARRAS et Olivier PHILIPPE (dir.), La science politique une et multiple, 2004.
Michèle TALLARD, Action publique et régulation de branche de la relation salariale, 2004.
Sommaire
Page de Copyright Page de titre Logiques politiques Dernières parutions Introduction : - De quelques débats relatifs à l’Union européenne acteur international I. LA GENESE D’UN NOUVEL ACTEUR - INTERNATIONAL
Chapitre 1 - L’architecture institutionnelle de l’Union européenne comme acteur international : genèse et évolution Chapitre 2 - L’action internationale de l’Union européenne et sa légitimation par les opinions publiques
II. UNE POLITIQUE ETRANGERE - EUROPEENNE EST-ELLE POSSIBLE ?
Chapitre 3 - La PESC, une réinvention de la politique étrangère Chapitre 4 - Une Europe sans voix : les conditions du recours à la PESC Chapitre 5 - Vers une Europe de la défense ? Chapitre 6 - La politique des droits de l’homme de l’Union européenne Chapitre 7 - La dimension humanitaire de la politique étrangère européenne
III. RELATIONS EXTERIEURES ET - COOPERATION
Chapitre 8 - L’Union européenne et les Etats-Unis : la relation transatlantique à l’épreuve ? Chapitre 9 - L’Union européenne et la Russie : les politiques communautaires, pierre angulaire du partenariat Chapitre 10 - L’Union européenne et la Chine : une normalisation politique par le commerce ? Chapitre 11 - Le Partenariat euro-méditerranéen : le libre-échange pour politique étrangère Chapitre 12 - L’Union européenne et les pays en développement : quel modèle européen de coopération après Lomé ? Chapitre 13 - L’Union européenne, acteur international subsidiaire dans le Caucase
IV. L’UNION EUROPEENNE DANS LA - GLOBALISATION
Chapitre 14 - Quand l’Europe « parle d’une seule voix » l’Union européenne à l’OMC Chapitre 15 - L’Union européenne dans les négociations agricoles internationales : acteur défensif ou réactif ? Chapitre 16 - L’Union européenne dans les négociations internationales sur l’audiovisuel : une exception culturelle construite par l’action collective Chapitre 17 - L’Union européenne, leader de la politique internationale du changement climatique ?
Liste des auteurs
Introduction :
De quelques débats relatifs à l’Union européenne acteur international
Franck Petiteville

L’étude de la politique internationale de l’Union européenne (UE) fait l’objet d’une imposante littérature en langue anglaise, constamment renouvelée 1 . Par comparaison, le nombre d’ouvrages de référence disponibles en langue française demeure très faible 2 . De fait, si l’étude de l’Union européenne s’est beaucoup développée ces dix dernières années dans les sciences sociales en France, les relations extérieures de l’UE constituent encore un champ de recherche peu exploré 3 . Contribuer à rattraper ce «retard français» sur l’analyse des dimensions externes de l’intégration européenne, familiariser les étudiants et chercheurs français avec les débats et la littérature qui s’imposent dans les colloques internationaux sur un sujet qui n’est pas mince — il s’agit quand même du rapport de l’Europe au monde — constituent les objectifs de cet ouvrage. On cherchera, dans cette introduction, à évoquer brièvement ces principaux débats et à donner au lecteur une (petite) idée du foisonnement de recherches et de publications auquel ils ont donné lieu jusqu’ici.

L’UNION EUROPEENNE EST-ELLE UN ACTEUR INTERNATIONAL ?
Les premières études importantes sur les relations extérieures de la Communauté européenne remontent aux années 1970-80. L’essor de la Coopération Politique Européenne suscitait de premières analyses 4 ainsi que les premières tentatives de conceptualisation de la Communauté européenne comme acteur international, entre « puissance civile » 5 et « superpuissance » en devenir 6 . Le traité de Maastricht et la création de la PESC (Politique étrangère et de sécurité commune) allaient conduire à une seconde génération d’études sur la politique internationale de l‘UE 7 . Parallèlement, tout au long des années 1990, l’UE multipliait les accords de coopération et d’association avec sa périphérie immédiate (Europe centrale et orientale, Méditerranée) mais aussi avec la Russie, la Chine, l’Afrique, l’Amérique latine 8 . Dans le même temps, la politique commerciale commune permettait à l’UE de jouer un rôle croissant dans la régulation de la globalisation à l’OMC 9 . Les passerelles entre « relations extérieures » (relevant du premier pilier de l’UE) et la PESC allaient se développer, la coopération communautaire se «politiser» (notamment autour des droits de l’homme 10 ) et la PESC allait couramment s’appuyer sur des instruments de coopération communautaire 11 .

Certes, l’UE est demeurée malgré tout une entité fortement fragmentée dans ses relations extérieures. De ce point de vue, le défi de la cohérence entre les piliers, entre les différentes politiques externes, entre l’action de la Commission, celle des Etats membres et celle du Parlement européen 12 reste l’un de ses principaux problèmes 13 . Mais ces difficultés de « gouvernance externe » de l’Union (qui se posent aussi à tout Etat en politique étrangère 14 ) n’empêchent nullement de considérer l’UE comme un « acteur international », et rares sont les auteurs qui lui refusent aujourd’hui cette qualité 15 . En considérant l’étendue du spectre d’activité internationale de l’UE (diplomatie, commerce, défense, aide au développement, droits de l’homme, humanitaire, environnement), certains auteurs évoquent même la notion « d’acteur global » 16 . Cette conception extensive de l’UE comme acteur international mobilise alors à peu près toutes les institutions européennes et englobe PESC, relations communautaires extérieures et diplomaties nationales « européanisées ». Elle fait apparaître l’UE comme un système d’action extérieure qui conduit à bousculer les catégories établies des relations internationales et de l’analyse de la politique étrangère 17 .

UNE POLITIQUE ETRANGERE EUROPEENNE ?
Bien entendu, de la guerre froide à la guerre en Irak de 2003 18 en passant par les guerres de l’ex-Yougoslavie 19 , les évènements internationaux ont souvent suscité le scepticisme sur la consistance de l’acteur international « Union européenne ». De nombreux auteurs ont précisément souligné de longue date l’inconsistance d’une posture de « puissance civile » dans un monde qui n’est pas « civilisé » 20 . Pour certains, la PESC n’aurait rien changé : une politique étrangère européenne demeure un objectif hors d’atteinte à court terme tant elle suppose d’abandons de souveraineté de la part des Etats 21 . En outre, faute de maîtriser sa propre sécurité et en raison de sa dépendance à l’égard de l’OTAN, l’UE ne serait pas en mesure d’être un acteur stratégique 22 . Au total, l’UE serait paralysée dans les situations de crise 23 et ne serait pas, d’une manière générale, un acteur crédible en matière de high politics 24 .
Pourtant, ces positions radicales (souvent d’inspiration réaliste) ne mettent pas un terme au débat sur la politique étrangère européenne. Il faut bien, en effet, expliquer les cas où l’UE parle et agit d’une seule voix, y compris sur des enjeux de high politics comme le Traité de non-prolifération nucléaire 25 ou le conflit israélo-palestinien 26 . La plupart des auteurs qui cherchent alors à rendre compte de l’existence d’une politique étrangère européenne (malgré des défaillances incontestables comme en ex-Yougoslavie ou lors de la guerre en Irak) insistent sur le caractère inédit et nécessairement complexe d’un processus de socialisation diplomatique qui vise à faire converger quinze - et désormais vingt-cinq - politiques étrangères qui ont chacune leur histoire, leurs « intérêts nationaux », leurs « liens spéciaux », leur périphérie 27 .

DEFENSE EUROPEENNE : UNE TRANSFORMATION DU MODELE EUROPEEN D’ACTION EXTERIEURE ?
Pendant longtemps, la conceptualisation de la Communauté européenne comme acteur international s’est faite en référence aux notions de civilian power (« puissance civile ») et de soft power (« puissance douce »), ces deux notions voisines désignant un mode d’action internationale fondé sur des moyens institutionnels, économiques et coopératifs plutôt que militaires, sur la capacité d’attraction plutôt que sur la coercition, sur l’exportation de normes et de valeurs, et in fine, sur la capacité à s’ériger en « modèle » pour le reste du monde 28 . Dans un article souvent cité, lan Manners insiste par exemple sur la position abolitionniste des pays de l’UE en matière de peine de mort comme élément constitutif d’un « pouvoir normatif » ( normative power ) de l’UE sur la scène internationale 29 . Il existerait même une identité européenne dans le monde, façonnée et délimitée par les valeurs, principes et normes dont l’UE se réclame dans tous les domaines : une conception des droits de l’homme excluant la peine de mort et incluant des droits sociaux avancés, le respect du multilatéralisme et du droit international dans les relations internationales, le principe de précaution en matière environnementale, l’exception culturelle dans le commerce mondial, etc. 30
Toutefois, ce positionnement historique de l’UE comme soft power dans les relations internationales serait aujourd’hui remis en cause par l’accélération de l’intégration européenne en matière de défense, dans le cadre de ce que l’on appelle désormais la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Cette évolution suscite aujourd’hui un foisonnement d’expertises 31 et des débats théoriques renouvelés sur la posture de l’UE dans les relations internationales 32 . Certains, qui analysent la PESD comme une « militarisation » décisive de la politique étrangère de l’UE, y voient la fin du modèle de civilian/soft power qui singularisait jusque-là le positionnement de l’UE dans le monde 33 . Pour d’autres au contraire, la fonction extrêmement circonscrite de la politique européenne de sécurité et de défense autour des missions « militarohumanitaires » de Petersberg n’affecterait pas la vocation première de soft power de l’Union européenne 34 . La PESD serait trop limitée pour permettre à l’UE de se transformer en acteur stratégique et pour réduire sa dépendance à l’égard de l’OTAN en matière de sécurité 35 . Laissons ici ce débat ouvert, en sachant qu’il est l’un des plus dynamiques du moment sur l’action internationale de l’UE,

ELARGISSEMENT ET CONSTITUTION : QUEL IMPACT SUR L’ACTION INTERNATIONALE DE L’UE ?
Avec l’élargissement de 2004 et l’élaboration d’une Constitution européenne, un nouveau débat a pris forme à propos de l’impact de ces transformations sur la capacité internationale de l’UE. S’agissant des conséquences de l’élargissement, un certain nombre d’effets peuvent être extrapolés des élargissements précédents 36  : renforcement du poids économique et géopolitique de l’UE, nouvelles frontières et nouvelles périphéries européennes (Russie, Turquie, Caucase), reconfiguration des jeux de coalition entre Etats membres (notamment en faveur des pays « atlantistes ») et complexification des mécanismes décisionnels (tant pour la majorité qualifiée que pour l’unanimité) ...
De ce point de vue, la spectaculaire division européenne lors de la guerre en Irak (la majorité des Etats d’Europe centrale et orientale ayant soutenu l’intervention anglo-américaine) a pu nourrir la thèse de l’éclatement de l’UE comme acteur international. Pourtant, il se pourrait fort bien que la nouvelle donne géopolitique induite par l’élargissement s’avère un peu plus compliquée que la vision énoncée en 2003 par le secrétaire américain à la Défense Donald Rumsfeld (l’émergence d’une « nouvelle » Europe appelée à prendre le relais de la « vieille » Europe dans la coopération avec les Etats-Unis) : des analyses plus fines ont déjà montré qu’il existe, malgré l’épisode critique de la guerre en lrak, une forte convergence diplomatique des dix nouveaux entrants avec les Quinze sur de nombreux enjeux de politique internationale 37 .

S’agissant de la Constitution, elle est incontestablement porteuse d’une série de réformes très importantes pour l’action internationale de l’Union européenne, au premier rang desquelles l’attribution de la personnalité juridique à l’UE, qui mettrait fin à un long débat juridique sur sa « personnalité implicite » et consoliderait son statut sur la scène internationale ; la suppression des piliers qui permettrait d’accroître la cohérence entre les différentes politiques extérieures de l’UE ; une nouvelle avancée de la majorité qualifiée et l’introduction des mécanismes de « coopération renforcée » en matière de PESC ; la transformation de l’actuel Haut Représentant pour la PESC en ministre des Affaires étrangères européennes, habilité le cas échéant à exprimer les positions de l’UE au Conseil de sécurité de l’ONU... 38 Ces innovations institutionnelles ne sont pas négligeables. Si la Constitution est adoptée, elles représenteront une nouvelle étape dans le processus d’institutionnalisation d’une politique étrangère européenne 39 et rehausseront indiscutablement le statut de l’UE comme acteur international.
Ces réformes institutionnelles auront toutefois leurs limites. Les innovations en matière de PESC d’abord ne sont pas révolutionnaires 40 . L’unanimité demeure la règle (qui s’impose notamment pour les décisions ayant des implications militaires) et avec maintien de la possibilité, pour un Etat, d’invoquer son opposition au vote à la majorité qualifiée pour « raisons de politique nationale vitales ». Par ailleurs, l’extension des « coopérations renforcées » à la PESC reste considérée comme une procédure exceptionnelle (décidée en « dernier ressort » par au moins un tiers des Etats membres). Il faut enfin garder à l’esprit que les clauses de flexibilité offertes par les précédents traités (majorité qualifée et abstention constructive) n’ont pas été utilisées jusqu’ici, témoignant ainsi de la tendance des Européens à enfermer leur politique étrangère dans des règles, procédures et institutions qui ne sont pas toujours opérationnelles 41 .Que la Constitution soit porteuse d’innovations institutionnelles importantes pour l’avenir ne fait donc pas de doute, mais elle ne saurait dispenser les Etats de l’UE de poursuivre un travail de fond sur l’harmonisation de leurs diplomaties nationales 42 .

Tous ces débats traversent à des degrés divers les chapitres de ce livre dont la principale caractéristique est d’aborder la problématique de l’acteur international « Union européenne » dans son acception la plus large : institutionnalisation de l’action internationale de l’UE et problèmes de légitimation qui en découlent vis-à-vis des opinions publiques européennes (première partie) ; débats sur la possibilité d’une politique étrangère européenne et sur ses frontières - défense, droits de l’homme, action humanitaire (deuxième partie) ; relations de coopération de l’UE avec les Etats-Unis, la Russie, la Chine, les pays en développement et avec la périphérie méditerranéenne et caucasienne de l’Europe (troisième partie) ; rôle de l’UE enfin dans la régulation de la globalisation à travers l’étude de sa politique commerciale et plus spécifiquement de ses politiques audiovisuelle, agricole et environnementale (quatrième partie).

Puisse cet ouvrage collectif interdisciplinaire, le premier du genre en langue française, aiguillonner la recherche française sur les dimensions internationales de l’intégration européenne 43 .
I. LA GENESE D’UN NOUVEL ACTEUR
INTERNATIONAL
Chapitre 1
L’architecture institutionnelle de l’Union européenne comme acteur international : genèse et évolution
Françoise de La Serre

Evoquer la « politique étrangère européenne » n’est pas une entreprise facile car l’Union européenne « objet politique non identifié » (selon l’expression de Jacques Delors) est un acteur international d’un genre particulier. Moins qu’un Etat et plus qu’une organisation internationale classique, l’Union coexiste dans le domaine international avec ses Etats membres, lesquels ont une histoire différente, des intérêts parfois divergents et une conception exigeante de leur souveraineté.

Pour les spécialistes de relations internationales, la politique étrangère européenne donne lieu à des interprétations contrastées. Pour certains, il s’agit d’une diplomatie porteuse d’une «influence collective diffuse » 44 qui ne limite pas vraiment la souveraineté nationale et qui permet aux Etats membres d’avoir le meilleur des deux mondes : un surcroît d’influence sans véritables contraintes. Pour d’autres — notamment les tenants de la théorie des régimes — il s’agit d’une forme inédite de coopération structurée permettant l’émergence de nouveaux types de comportements dans le système international. Pour d’autres enfin, la situation actuelle pourrait conduire, à terme, par un processus d’engrenage, à une véritable politique étrangère commune.

Ces divergences d’interprétation s’expliquent par la complexité d’une action internationale qui emprunte deux vecteurs distincts : le premier est un réseau très dense de relations extérieures fondées sur un ensemble de politiques communautaires mariant commerce et coopération. Le second repose sur une coopération intergouvernementale initiée au début des années 70 avec la Coopération politique et formalisée dans le Traité de Maastricht avec le Titre V sur la PESC. En juxtaposant, dans le domaine de la politique étrangère, des politiques relevant d’une logique d’intégration et des actions obéissant à une logique de coopération, les Etats membres ont construit un système dual, matérialisé par l’architecture en piliers du Traité sur l’Union européenne, architecture que le projet de Constitution issu de la Convention a largement remis en cause.

UN SYSTEME DUAL ET ASYMETRIQUE
Si l’on tente un état des lieux de la politique étrangère européenne à la veille du Traité de Maastricht, une évidence s’impose : le fort contraste qui existe entre le développement spectaculaire des relations extérieures de la Communauté européenne et la lente émergence — à partir des années 70 et hors système communautaire — de la Coopération politique censée permettre aux Etats membres de parler d’une seule voix dans le système international.

En dépit de l’affirmation de sa finalité politique, le Traité de Rome ne semblait pourtant pas prédisposer la Communauté européenne à être un acteur important du système international. Si la CEE est dotée de la personnalité juridique et des compétences nécessaires pour développer une politique commerciale commune et contracter divers types d’accords 45 , il est tout à fait clair que la politique étrangère demeure une prérogative des Etats membres.

Sans que l’on touche à ce dogme, la Communauté va néanmoins, au fil des ans, développer de façon spectaculaire ses « relations internationales » sous la pression d’un certain nombre de facteurs et en premier lieu de considérations économiques. La CEE représente en effet un ensemble de nations marchandes très dépendantes de l’extérieur pour leur approvisionnement en énergie et matières premières et soucieuses de conquérir des marchés pour leurs exportations. Le monde extérieur perçoit d’ailleurs très vite l’importance de l’Union douanière en formation et cherche à définir avec la Communauté de nouvelles relations sur une base bilatérale (accords de différents types avec les pays européens) ou multilatérale (dans le cadre du GATT). A cela s’ajoutent rapidement les demandes des pays issus de la décolonisation avec lesquels sont jetées les bases d’une politique de coopération au développement (accords méditerranéens, convention de Yaoundé).

En second lieu, l’élargissement de la Communauté (au 1 er janvier 1973) l’a conduite, du fait des liens et intérêts des nouveaux adhérents, à une orientation moins euro-africaine et plus mondialiste de ses relations extérieures. L’adhésion de la Grande-Bretagne a été décisive par exemple dans la genèse du système Lomé et la prise en compte du sous-continent indien. Celles de l’Espagne et du Portugal auront, ultérieurement, un impact sur le développement des liens avec l’Amérique latine et l’Afrique lusophone.

Mais au-delà de ces contraintes extérieures, la dynamique propre de l’intégration communautaire a, par contagion (l’effet de « spill over » cher aux théories néo-fonctionnalistes), gagné le domaine des relations extérieures. Le fréquent recours à l’article 235 du Traité de Rome 46 , pour servir de fondement juridique à des actions extérieures non-explicitement prévues (les accords de commerce et de coopération par exemple), a été ouvertement préconisé par les chefs d’Etats et de gouvernement soucieux, lors du sommet de Paris de 1972, de voir la Communauté « marquer sa place en tant qu’entité distincte dans les affaires mondiales ». Dans cette affirmation de la Communauté sur le plan international, la Cour de Justice des Communautés Européennes a également joué un rôle décisif en développant progressivement une théorie générale du parallélisme entre compétences internes et compétences externes de la Communauté. D’arrêts en avis, la Cour de justice a en effet développé, dans les années 1970, une jurisprudence débouchant sur une extension des compétences externes de la Communauté et sur une interprétation extensive des compétences existantes 47 .

Ainsi favorisée par les pressions de l’environnement international et la dynamique de l’intégration, la prolifération des relations extérieures a tissé autour de la Communauté un réseau d’accords exprimant voisinage, interdépendance, solidarité dont seuls seront exclus, jusqu’en 1988, pour cause d’hostilité soviétique, les pays d’Europe centrale et orientale. Commerce, coopération, association sont les instruments de cette action extérieure sans que, dans un premier temps, elle obéisse à une stratégie explicite inspirée par un véritable projet politique.

Après le repli sur l’économie imposé par l’échec de la CED, après les tentatives infructueuses du général de Gaulle de bâtir une Union d’Etats fondée sur la coopération intergouvernementale, l’ambition de doter la Communauté d’un tel projet a refait surface, au sommet de La Haye, en décembre 1969. Après avoir décidé de revitaliser la Communauté avant de l’élargir, les chefs d’Etats et de gouvernement demandent aux ministres des Affaires étrangères d’« étudier la meilleure manière de réaliser des progrès dans le domaine de l’unification politique ». En juin 1970, ceux-ci proposent, dans le rapport de Luxembourg, un développement de la coopération dans le domaine de la politique étrangère. Ainsi naît la Coopération Politique Européenne (CPE) qui doit permettre à l’Europe de se faire entendre dans les affaires du monde.

C’est le début d’une entreprise d’harmonisation des politiques étrangères nationales. La CPE va se développer substantiellement, mais en dehors du cadre communautaire, sans fondement juridique propre, sur une base purement intergouvernementale, à partir de décisions et de politiques adoptées par consensus par les Etats membres. Au gré des sommets européens successifs et des rapports consacrés à son développement et à son amélioration se développe une entreprise originale à laquelle tous les participants se déclarent rapidement très attachés. Petits et grands Etats de la Communauté voient en effet dans la CPE un multiplicateur d’influence et de puissance et le possible relais de leurs ambitions nationales sans avoir, en contrepartie, à subir d’inacceptables contraintes : la seule véritable obligation est celle de la consultation, et les décisions sont prises à l’unanimité. Quant au champ couvert par la Coopération politique, après avoir été limité, dans un premier temps, aux dossiers du Proche-Orient et de la CSCE, il s’étendra progressivement à toutes les zones géographiques et à tous les sujets, à l’exception capitale des problèmes de défense traités dans le cadre de l’OTAN et de l’UEO et des différends bilatéraux entre Etats membres.

Le bilan que l’on peut dresser de la Coopération politique a suscité des appréciations divergentes. Critiquée par certains pour n’être qu’une diplomatie déclaratoire exprimant le plus petit commun dénominateur des positions nationales, elle représente, pour les autres, l’effort de coordination le plus approfondi et le plus réussi qu’aient jamais tenté en matière de politique étrangère, des Etats souverains. Il est vrai que, en dépit de son caractère intergouvernemental, la CPE n’est pas réductible aux pratiques de la diplomatie traditionnelle telle qu’elle s’exerce, par exemple, au sein des organisations internationales. L’appartenance de tous les participants à la Communauté, l’effort systématique d’information mutuelle et de recherche des convergences, la multiplicité des contacts entre les acteurs ont, en fait, produit une forme originale de diplomatie concertée que le terme « intergouvernemental » ne doit pas occulter.

Obéissant à deux logiques différentes, relations extérieures et Coopération politique ont ainsi mené pendant quinze ans une existence séparée faisant de l’action internationale de la Communauté une construction aux subtilités peu compréhensibles pour ses interlocuteurs. Mais, peu à peu, ce cloisonnement a été mis à l’épreuve par l’impossibilité de séparer durablement « high » et « low polities » et par la nécessité d’instrumentaliser, par les politiques communautaires, les décisions de la Coopération politique.

Quand il a fallu aller au-delà des moyens mis à la disposition de la CPE — déclarations, démarches, missions -, la politique commerciale a, à de nombreuses reprises, été sollicitée : l’évolution de la politique suivie par exemple en matière de sanctions est à cet égard révélatrice. Au cours des années 80, les Douze sont en effet passés d’une phase de réticences (lors de la crise provoquée par les otages américains en Iran) à une acceptation de plus en plus grande de l’utilisation de l’arme commerciale (conflit des Malouines, sanctions envers l’Afrique du Sud).

L’Acte unique européen (AUE) aurait dû tirer les conséquences de ces évolutions, puisque la Conférence intergouvernementale convoquée par le Conseil européen de Milan avait reçu le double mandat d’amender le Traité de Rome et « d’élaborer un traité sur la politique étrangère et de sécurité commune ». Mais l’AUE marque en fait un amenuisement des ambitions initiales, puisque au traité prévu se sont substituées de simples « Dispositions sur la Coopération européenne en matière de politique étrangère » (titre III, article 30). La grande avancée résulte de ce que Communautés européennes et Coopération politique sont réconciliées dans la mesure où elles « ont pour objet de contribuer ensemble à faire progresser concrètement l’Union européenne » (titre 1, article I). Toutefois, le titre III ne modifie pas de façon significative un système fondé sur la consultation, la coopération et le consensus. Il apparaît essentiellement comme une codification, eh forme de traité international, du système existant (l’expression « les hautes parties contractantes » est préférée à la formule « les Etats membres ») et ne constitue pas le saut qualitatif vers une politique étrangère commune qui était annoncé. Trois avancées toutefois sont intéressantes : d’une part, le renforcement de l’obligation de « cohérence » entre activités communautaires et Coopération politique ; d’autre part, l’engagement d’éviter toute action ou prise de position pouvant nuire à l’efficacité de la Communauté en tant que force cohérente dans les relations internationales ou au sein des organisations internationales. Enfin, l’inclusion de la dimension « sécurité » dans le champ de la coopération politique mérite d’être notée, même si elle est limitée aux « aspects politiques et économiques », et si l’Europe des Douze n’est pas vraiment reconnue — à la différence de l’UEO ou de l’Alliance atlantique — comme le cadre privilégié où traiter ce problème.
Dans la période pré-Maastricht, l’action internationale de l’Union européenne repose donc sur un système dual, asymétrique, sans cohérence. Il juxtapose un maillage très dense de relations commerciales et de coopération avec le monde entier et une action diplomatique ne lui donnant qu’une influence marginale sur les grands problèmes et enjeux internationaux.

LE TRAITE DE MASSTRICHT : DEUX PILIERS POUR UNE COMPETENCE
L’Acte unique avait prévu que, cinq ans après son entrée en vigueur, le titre III pourrait faire l’objet d’une révision. La chute du Mur de Berlin, l’effondrement du communisme en Europe de l’Est et, plus généralement, les perspectives d’un jeu européen réouvert, ont conduit les Douze à afficher une plus vaste ambition : la création de l’Union européenne. Dans cette démarche qui, sur fond de guerre du Golfe, se voulait à la fois une réponse à l’unification allemande et un positionnement dans le système international de l’après-guerre froide, la création d’une véritable politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est apparue comme un jalon décisif. Suggérée par la France et l’Allemagne, finalement acceptée (non sans réticences) par le Royaume-Uni et le Danemark, une seconde conférence intergouvernementale a été chargée, parallèlement aux travaux sur l’Union économique et monétaire, d’élaborer un traité d’Union politique affirmant notamment « la vocation de l’Union à traiter de la politique en matière de relations extérieures et de sécurité » 48 . Cet objectif implique la nécessité de s’interroger sur le sort à réserver au système existant. Peut-il constituer le socle d’une véritable PESC ? Faut-il le développer ou au contraire en changer ? La négociation du titre V du Traité de Maastricht oppose les partisans d’un saut qualitatif en politique étrangère à ceux qui souhaitent la prolongation de la dualité antérieure. Le Traité assure la victoire de la seconde option.

Certes, le traité sur l’Union européenne affiche de grandes ambitions puisque, pour affirmer « l’identité de l’Union sur la scène internationale », il est institué au titre V une politique étrangère et de sécurité commune comprenant « la définition, à terme, d’une politique de défense commune qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune » (article B, alinéa 2 des dispositions communes). Mais s’il n’y a plus de domaines réservés qui échappent au domaine de la PESC, le traité ne consacre pas l’émergence souhaitée par la Commission et certains Etats membres (Belgique, Pays-Bas), d’une grande politique extérieure commune rassemblant politique étrangère et de sécurité, politique économique extérieure et relations extérieures de l’Union. Celle-ci est en effet fondée sur trois piliers, et l’architecture choisie est lourde de signification pour la PESC. Elle maintient, à côté de la Communauté européenne, des formes de coopération régies par des procédures intergouvernementales pour la politique étrangère et de sécurité commune d’une part, la justice et les affaires intérieures d’autre part. A défaut d’être rassemblées dans une structure intégrée, les diverses composantes de l’action extérieure sont dispersées dans le traité et participent toujours des deux logiques déjà mentionnées. Cette construction traduit les résistances éprouvées par la majorité des Etats membres à l’égard d’une « communautarisation » qui aurait signifié des abandons de souveraineté dans un domaine aussi sensible que symbolique.

S‘il y a maintien d’un système dual, il y a aussi quelques avancées pour corriger à la marge l’éclatement de la politique étrangère entre les différents piliers de l’Union. En particulier, le fronton commun aux trois piliers que constitue le cadre institutionnel unique se voit confier le soin d’assurer la cohérence et la continuité des actions entreprises. Certes, le Conseil européen, organe essentiellement intergouvernemental, apparaît comme le véritable décideur en matière de PESC ; certes, le rôle du Parlement européen demeure purement consultatif dans le domaine de la politique étrangère, mais la Commission dispose désormais d’un droit d’initiative (non exclusif puisque partagé avec les Etats membres) qui constitue une nouvelle passerelle entre domaine communautaire et PESC. Seule la Cour de Justice est explicitement exclue d’un système où domine l’intergouvernemental (article L des dispositions finales). Outre ce toit commun donné aux différentes actions extérieures de l’Union, le cadre institutionnel unique sert également l’obligation de cohérence qui s’impose désormais à l’ensemble des politiques de l’Union et dont la responsabilité incombe au Conseil comme à la Commission.

Mais au-delà de ce que révèle son architecture, le traité augmente-t-il les moyens mis à la disposition de l’Union ? Pour ce qui concerne la Communauté européenne, le progrès n’est pas significatif. Ni la politique de coopération au développement, désormais inscrite dans le traité, ni la dimension externe des nouvelles politiques créées ne paraissent renforcer la panoplie des instruments existant antérieurement, puisqu’il s’agit de politiques complémentaires de celles des Etats membres, de surcroît sujettes aux interprétations qui seront données du principe de subsidiarité.

Par rapport à l’Acte unique, le titre PESC confirme certes un accroissement des ambitions. Au-delà de l’obligation d’information et de consultation mutuelles, les Douze s’engagent en effet à assurer la conformité de leurs politiques nationales avec celle de l’Union et souscrivent à un code de bonne conduite prévoyant la coordination de leur action au sein des organisations internationales. Mais le traité d’Union européenne ne fait pas franchir à la PESC, au niveau des moyens, le pas décisif qui était escompté. La mise en œuvre des « actions communes » dans les domaines où les Etats membres ont des intérêts importants en commun — et qui sont destinées à être l’instrument privilégié de la politique étrangère de l’Union — sera en effet, comme par le passé, décidée à l’unanimité. Certes, le principe général défini à l’article J8 est atténué par la possibilité d’introduire pour la mise en œuvre des actions communes le vote à la majorité qualifiée. Mais, dans la mesure où le Conseil statuera à l’unanimité pour décider quelles décisions seront prises à la majorité, le système pourra être verrouillé, en amont, par les inconditionnels du consensus 49 .

Au delà de la politique étrangère, la grande percée opérée par le traité sur l’Union européenne est en fait intervenue là où on ne l’attendait pas, dans un domaine où le statu quo semblait devoir prévaloir compte tenu des divergences entre Etats membres : celui de la défense. Est en effet acceptée « à terme une politique de défense commune, pouvant conduire le moment venu à une défense commune » (article 4). C’est à l’Union de l’Europe occidentale 50 , «qui fait partie intégrante du développement de l’Union européenne », que l’Union demandera d’élaborer et de mettre en œuvre les décisions et les actions de l’Union qui ont des implications dans le domaine de la défense. Sont ainsi fixés l’objectif à atteindre, le cadre dans lequel il sera poursuivi et le lien organique établi entre l’UEO et l’Union.

Le tabou, qui excluait de l’agenda communautaire depuis l’échec de la CED toute référence à l’objectif d’une défense européenne, a donc été levé. L’Union manifeste ainsi sa volonté de ne plus être seulement une « puissance civile » privilégiant comme moyen de son action extérieure la promotion de l’interdépendance économique et la défense des droits de l’homme, mais renonçant à l’instrument militaire. De ce point de vue, l’insistance mise par la France et l’Allemagne 51 à doter l’Union des attributs traditionnels de la souveraineté a fini par emporter l’adhésion des partenaires mais sans que soient pour autant levées toutes les ambiguïtés.

En principe, en organisant une claire subordination de l’UEO à l’Union européenne, le traité semble en effet privilégier la conception franco-allemande d’une Union européenne assurant à terme sa propre défense, par rapport à la conception anglo-hollandaise continuant d’assigner cette tâche à l’OTAN et voyant dans l’UEO le pilier européen de l’Alliance. Mais, en même temps, la déclaration de l’UEO annexée au traité privilégie plutôt le lien OTAN/UEO par rapport au lien UEO/Union européenne et témoigne des désaccords existant entre les Etats membres. Deux conceptions s’opposent sur une politique de défense commune qui demeure largement virtuelle. Pour les uns, elle sera le prolongement de la PESC. Pour les autres, elle devra en être dissociée.

DU TRAITE D’AMSTERDAM AU TRAITE DE NICE : L’EMERGENCE D’UNE POLITIQUE EUROPEENNE DE DEFENSE
Le Traité de Maastricht avait explicitement prévu la révision des dispositions sur la PESC et celle-ci figure en effet à l’ordre du jour de la CIG convoquée en 1996 et dont sortira le Traité d’Amsterdam. Celui-ci n’amène en fait aucun changement radical au dispositif de Maastricht en ce qui concerne l’architecture globale du Traité. Il se contente d’apporter quelques aménagements qui n’affectent que marginalement le titre V. Ainsi les instruments de la PESC font l’objet d’une clarification : « l’action commune » est définie comme ayant désormais une vocation opérationnelle, ce qui devrait la distinguer de la « position commune » au contenu plus thématique. Par ailleurs est créé un nouvel instrument, « la stratégie commune », décidée par consensus par le Conseil européen et censée matérialiser les intérêts communs des Etats membres sur les questions les plus fondamentales (la première stratégie commune a, par exemple, concerné les relations entre l’Union européenne et la Russie).

L’autre aménagement marginal apporté à la PESC par le Traité d’Amsterdam consiste en une légère inflexion de la règle de l’unanimité : si la décision de principe requiert toujours l’accord de tous les Etats membres, les modalités de mise en œuvre des stratégies et actions communes pourront être régies par un vote à la majorité qualifiée. Le droit pour un Etat membre d’invoquer, en dernier ressort, « des raisons de politique nationale » empêchant de procéder à un vote constitue toutefois un garde-fou 52 .

Il est également intéressant de noter que le Titre V du Traité d’Amsterdam ne contient pas de clause spécifique permettant une coopération plus étroite alors que celle-ci est introduite dans le premier et le troisième pilier et que la PESC avait été identifiée, à l’origine, comme l’espace de prédilection des coopérations renforcées 53 . La formalisation de l’abstention constructive (initiée par le Traité de Maastricht) est le seul élément de flexibilité introduit dans le deuxième pilier, avec là encore le bémol que représente le possible veto déjà évoqué. Alors que les différences entre Etats membres sont importantes en matière de politique étrangère, le Traité d’Amsterdam renonce donc à gérer l’hétérogénéité d’ambitions et d’intérêts que l’élargissement a de fortes chances d’aggraver. Il ne retient pas la possibilité de transformer en opération de l’Union des actions conduites naguère à quelques-uns (type opération ALBA en 1997 en Albanie) et favorise — de facto — des coopérations, hors Traité, entre grands Etats membres (type groupe de contact pour la Bosnie).

Une des innovations du Traité est la création d’un Haut Représentant pour la PESC (qui est en même temps le Secrétaire Général du Conseil) et qui doit concrétiser l’ambition de donner « un visage et une voix » à la PESC. Il « assiste le Conseil en contribuant à la formulation, l’élaboration et la mise en œuvre de la politique étrangère » (art. 26) et aura autorité sur une Unité de Planification et d’alerte rapide (dont la création est prévue par une Déclaration annexée au Traité) qui comprendra des représentants des Etats membres, de la Commission, du Secrétariat général et de l’UEO.

En matière de défense les progrès sont modestes, après la répétition, au sein de la CIG, des débats antérieurs. S’il y a réaffirmation que la PESC inclut « la définition progressive d’une politique de défense commune », celle-ci ne pourra intervenir qu’après une décision unanime du Conseil européen. L’accent est surtout mis plus fortement qu’auparavant sur le rôle primordial de l’OTAN dans la sécurité européenne puisque les Etats membres « considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’OTAN ». Pas plus que précédemment il n’y a définition des intérêts européens de sécurité ou d’un concept stratégique. La politique de défense se limite aux tâches de Petersberg 54 incluses dans les compétences de l’Union et pour la réalisation desquelles le Conseil européen pourra avoir recours à l’UEO, ce qui traduit une évolution des pays neutres. Mais il n’y a pas non plus, en dépit des souhaits exprimés par une majorité d’Etats membres (et en particulier par la France et l’Allemagne) de calendrier prévoyant et organisant une intégration de l’UEO dans l’Union, cette décision « éventuelle » devant être ultérieurement prise à l’unanimité (déclaration annexée au Traité).

Les choses ont-elles radicalement changé avec le Traité de Nice et la création d’une Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) ? Oui, si l’on considère que le traité transforme en politique de l’Union les avancées réalisées depuis la déclaration franco-britannique de Saint-Malo par les Conseils européens de Cologne et d’Helsinki : accord sur la mise sur pied, à l’horizon 2003, d’une force d’intervention rapide de 60 000 hommes et sur la création de nouveaux organes politico-militaires, au sens du Conseil (COPS, Comité militaire européen, état-major européen) de Saint-Malo 55 . Cette évolution en matière de PESD se traduit par une modification des articles 17 et 25 du Traité que peu d’observateurs se seraient risqués à prédire jusqu’à la fin de la négociation. Le nouvel article 17 consacre en effet le semi-dépérissement de l’UEO qui cesse d’être à la fois le bras armé de l’Union européenne et l’interlocuteur opérationnel de l’OTAN. L’article 25 crée les instances de décision requises et fait du Comité politique et de sécurité (COPS) la cheville ouvrière du dispositif puisqu’il a pour mission « de suivre la situation internationale, d’émettre des avis et d’exercer, sous la responsabilité politique du Conseil, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion de crise ».

Mais, au second degré, le Traité de Nice fait apparaître un paradoxe : le décalage entre les progrès considérables en matière de défense et la stagnation — d’ailleurs dénoncée par le Haut Représentant lui-même — de la politique étrangère.
Comme le fait remarquer Nicole Gnesotto : « Après avoir militarisé l’Union, l’urgence est de repolitiser la défense en l’insérant dans la gamme des multiples moyens dont dispose l’Union pour la mise en œuvre de sa politique étrangère » 56 . Les capacités militaires créées supposent en effet qu’il soit répondu à une double question : quelle politique étrangère pour quel type d’acteur international ?

Par ailleurs, dans un contexte marqué par l’omniprésence du débat sur la différenciation dans l’Europe élargie, un second paradoxe apparaît dans le Traité de Nice : alors que les modalités de déclenchement et de mise en oeuvre des Coopérations renforcées sont assouplies, la PESC continue d’en être largement exclue. Le recours à la Coopération renforcée n’est en effet institué que pour la mise en œuvre des positions et actions communes... là où existent déjà majorité qualifiée et abstention constructive. Elle est interdite « pour les questions ayant des implications militaires et dans le domaine de la défense » 57 .

LE PROJET DE CONSTITUTION : QUELLES INSTITUTIONS POUR QUELLE POLITIQUE ETRANGERE ?
Tirant les conclusions d’un état de l’Union qu’ils jugent eux-mêmes peu satisfaisant, les Quinze ont organisé l’après-Nice en annexant au Traité une Déclaration sur l’avenir de l’Union. Celle-ci prévoyait de réouvrir un grand chantier institutionnel aboutissant, en 2004, à une nouvelle révision des Traités. Toutefois, la PESC ne figurait pas parmi les sujets retenus 58 . Elle a été ajoutée par la déclaration de Laeken et s’est alors trouvée au centre de la réflexion et des débats de la Convention. Il est en effet très vite apparu que l’architecture institutionnelle du projet de Constitution dépendrait étroitement des choix opérés pour la politique étrangère.

Les travaux des groupes VII et VIII (relations extérieures et défense) ont débouché sur un diagnostic partagé par une grande majorité de conventionnels : telle qu’elle existe et fonctionne, la politique étrangère européenne manque de lisibilité, de cohérence, d’efficacité et de crédibilité ; elle est victime du cloisonnement imposé par les piliers alors que le monde de l’après-guerre froide requiert une approche globale combinant tous les instruments des politiques de l’Union ; la dualité des acteurs, des structures, des procédures, la multiplication des instances (notamment depuis le Traité de Nice) nuisent à la définition, à la mise en œuvre, à la présentation des positions de l’Union. Pour pertinente qu’elle soit, cette explication institutionnelle des carences de la PESC est à l’évidence partielle dans la mesure où aucune ingénierie institutionnelle ne saurait pallier une absence de vision stratégique commune définissant les valeurs et intérêts européens dans un monde globalisé et les objectifs et priorités de l’action extérieure. Les divergences apparues entre Etats membres à propos de l’Irak l’ont amplement démontré. Pour n’être pas suffisantes, les révisions ou innovations contenues dans le projet de Constitution représentent néanmoins d’importantes avancées sur la voie d’une politique étrangère européenne.

En premier lieu, les textes soumis à la CIG constituent un progrès, dans la mesure où les dispositions sur l’action extérieure cessent d’être éparpillées dans les différents traités et sont beaucoup plus explicites et élaborées qu’auparavant. Ceci est vrai pour les objectifs de la politique étrangère de l’Union (art. 1/3), les valeurs sur lesquelles elle est fondée, la définition des intérêts européens. Cet effort de clarification est particulièrement important en ce qui concerne la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) qui, bien que faisant partie intégrante de la PESC, fait l’objet d’un traitement spécifique (art. III/210-215). Deux points paraissent particulièrement importants : d’une part, l’extension du champ des missions de Petersberg qui couvrent désormais également des actions en matière de désarmement, des missions de prévention des conflits et des opérations de stabilisation à l’issue des conflits (art. III/210) ; d’autre part, l’engagement des Etats membres « à améliorer progressivement leurs capacités militaires », une Agence de l’armement devant y contribuer en renforçant la base technologique et industrielle de la défense européenne.

En second lieu, confrontée aux deux grandes options d’une « communautarisation » à terme de la PESC ou du renforcement de la logique intergouvernementale au profit du Conseil européen et du Conseil des ministres, la Convention a choisi de bâtir sur ce qui existe. Tout en reconnaissant la spécificité de la PESC et le rôle primordial du Conseil européen dans la définition des intérêts stratégiques et des objectifs de l’Union, elle propose les moyens d’une meilleure synergie entre les institutions concernées. Avec notamment deux innovations majeures au service de la cohérence.

D’une part, l’Union européenne est dotée d’une personnalité juridique unique (art. 1/6), ce qui a pour effet de fusionner l’Union et la Communauté européenne et de supprimer la structure en piliers particulièrement préjudiciable à une approche globale de la politique étrangère.

D’autre part, la création du ministre européen des Affaires étrangères (art. 1/27 et III/197) ayant le double chapeau de Haut Représentant pour la PESC et de vice-président de la Commission en charge des Relations extérieures, est d’une importance capitale. Nommé par le Conseil européen à la majorité qualifiée (avec l’accord du Président de la Commission), et responsable devant lui, il se voit accorder un droit de proposition en matière de PESC et de PSDC. Il conduit la politique de l’Union dans ces domaines pour lesquels il hérite aussi des fonctions de représentation extérieure (assurées jusque-là par la présidence semestrielle) et dispose à cette fin d’un « service diplomatique européen » composé de diplomates de la Commission, du Conseil et des Etats membres. Il aura également autorité sur l’actuel réseau des délégations de la Commission. Au sein de la Commission, où il est soumis aux règles de la collégialité, il a la responsabilité de la coordination des relations extérieures. Si la CIG retient le schéma de la Convention, le ministre des Affaires étrangères aura donc à sa disposition une gamme étendue de moyens : action diplomatique et militaire (notamment le contrôle politique des opérations de gestion de crise), instruments des politiques communes, moyens budgétaires conséquents.

A côté de ces avancées, le troisième point qui retient l’attention concerne en revanche l’absence de progrès sur le mode de décision en politique étrangère. L’unanimité demeure la règle pour la défense, mais aussi pour la PESC en dépit de quelques atténuations, par exemple la possibilité d’un vote à la majorité qualifiée sur une proposition du ministre répondant à une demande spécifique du Conseil européen, ou pour la désignation d’envoyés spéciaux (art. III/201). Le texte de la Convention prolonge donc un statu quo déjà peu satisfaisant à quinze et qui laisse prévoir de graves blocages à vingt-cinq. Alors que la PESC exige en général des décisions rapides et ne se prête pas, comme le domaine communautaire, à la pratique du « package deal », l’absence de progrès est ici une recette pour l’inaction. La France et l’Allemagne avaient plaidé conjointement dans leur document de novembre 2002 pour une extension de la majorité qualifiée, laquelle aurait également pu être, pour la politique étrangère, une majorité « superqualifiée » 59 . Ces propositions se sont heurtées à l’obstruction déterminée de la Grande-Bretagne derrière laquelle se sont regroupés plusieurs Etats membres, anciens et nouveaux.

Face à ces blocages prévisibles dans l’Union élargie, le projet de Constitution propose un antidote et une alternative au vote à la majorité avec l’introduction de diverses formes de flexibilité ou différenciation. Tout d’abord, le champ d’application des coopérations renforcées (art. 1/43) est étendu à l’ensemble des domaines ouverts par la Constitution même si leur déclenchement dans le cadre de la PESC obéit à des modalités spécifiques. Les Etats membres qui souhaiteraient aller de l’avant en matière de PESC et de défense pourront donc le faire à l’intérieur du cadre de l’Union. Dans le domaine de la défense, où l’hétérogénéité des statuts, intérêts, ambitions et capacités des Etats membres est particulièrement grande, la Constitution instaure plusieurs formes de flexibilité 60 .

La première envisage la possibilité de confier à quelques Etats membres — qui en ont les capacités et la volonté, le soin de mener à bien une mission pour le compte de l’Union. Il s’agit en quelque sorte, avec cette clause d’habilitation, de codifier une pratique déjà existante (opérations en Macédoine et au Congo). La seconde concerne l’Agence de l’Armement certes ouverte à tous, mais au sein de laquelle des projets conjoints seront conduits par des groupes restreints. La troisième, étiquetée « coopération structurée », est sans doute la forme la plus ambitieuse et la plus élaborée de flexibilité dans la mesure où elle rassemble les Etats membres « qui remplissent des critères de capacités plus élevés et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en vue des missions les plus exigeantes ». Un protocole comportant la liste des participants sera annexé à la Constitution. L’ouverture ultérieure de cette coopération structurée sera soumise à l’observance par les candidats des critères convenus entre promoteurs de cette initiative et décidée par eux. Enfin, une dernière forme de flexibilité concernant la possibilité offerte aux Etats membres qui le souhaitent de souscrire une clause d’assistance mutuelle prendra, également, la forme d’une Déclaration annexée 61 .

Sans doute peut-on appliquer aux dispositions sur la politique étrangère le jugement d’ensemble que Valéry Giscard d’Estaing portait sur le résultat des travaux de la Convention qu’il avait présidée : « insuffisant mais inespéré ». Comparées aux timides ajouts et retouches des révisions antérieures, les propositions de la Convention représentent un saut qualitatif incontestable. Mais aussi un fragile équilibre, fruit de concessions et de compromis durement négociés. La CIG, au stade actuel 62 , paraît tentée de remettre en cause certaines dispositions. Alors que progresse la définition d’un concept stratégique 63 positionnant l’Union européenne comme acteur global du système international, les gouvernements voudront-ils doter l’Union des moyens de son ambition ?
Chapitre 2
L’action internationale de l’Union européenne et sa légitimation par les opinions publiques
Céline Belot

L’émergence de l’Union européenne (UE) comme acteur international pose la question de sa reconnaissance et de son acceptation par les citoyens. Sur le long terme en effet, l’UE ne saurait jouer pleinement ce rôle sans que celui-ci soit reconnu comme légitime. Dans cette perspective, la question de la légitimation par les citoyens de la capacité de l’UE à agir dans l’ordre international est donc fondamentale. Les citoyens perçoivent-ils l’action internationale de l’UE et, si oui, sous quelle forme ? Reconnaissent-ils par ailleurs comme légitimes les différentes politiques externes menées par l’UE ? Quelles sont leurs attentes, et comment leurs représentations de l’acteur international « Union européenne » sont-elles structurées ? La réponse à ces questions est l’objet de ce chapitre. Après un bref rappel du rôle dévolu aux citoyens dans le processus d’intégration européenne et des rapports entre opinions publiques et politique étrangère, nous exposerons successivement les éléments de réponses développés d’abord par les recherches empiriques quantitatives, puis par les enquêtes qualitatives.

LES CITOYENS, L’INTEGRATION EUROPEENNE ET LA POLITIQUE ETRANGERE

Les citoyens, acteurs ou spectateurs de l’intégration européenne ?
Affirmer que les citoyens représentent un des agents de l’action internationale de l’Linion européenne et plus globalement du processus d’intégration européenne ne va pas de soi. De fait, les citoyens ont pendant longtemps été considérés comme des spectateurs d’un processus essentiellement défini et mis en œuvre par les « élites » 64 . Ces dernières années cependant, leur rôle dans le processus d’intégration européenne a été réévalué. Suite aux changements institutionnels introduits par l’Acte unique et le traité de Maastricht, l’Union européenne est apparue comme un nouveau système politique 65 . La question de sa légitimité propre s’est alors posée avec beaucoup d’acuité 66 et, à travers elle, celle de la relation des citoyens à ce nouveau système politique. Depuis Max Weber, la sociologie politique nous enseigne en effet que la légitimité d’un système politique consiste avant tout en la croyance des citoyens dans le bien-fondé de la domination politique à laquelle ils consentent 67 . Dans cette perspective, la pertinence des études consacrées aux attitudes des citoyens à l’égard de l’Union européenne apparaît désormais évidente. D’autant que les citoyens ont également fait preuve à plusieurs reprises ces dernières années de leur aptitude à se distinguer des choix européens de leurs élites 68 .
Afin d’évaluer la légitimité sociétale dont l’Union européenne dispose, il importe cependant dans un premier temps de s’interroger sur la capacité des citoyens à faire preuve d’opinions qui relèvent de prédispositions stables et structurées, c’est-à-dire d’attitudes, à l’égard de l’intégration européenne et non d’effets de conjoncture. De fait, jusqu’à présent, la plupart des auteurs en doutent 69 . Selon eux, l’Union européenne étant éloignée des préoccupations centrales des citoyens, ceux-ci expriment à son égard des opinions variables en fonction de la conjoncture politique et économique du moment 7 . Ce doute apparaît d’autant plus fort qu’il s’agit de s’interroger sur les attitudes des citoyens à l’égard de l’action internationale de l’Union européenne, cet objet pouvant apparaître comme particulièrement éloigné de leurs préoccupations quotidiennes.

« Opinions publiques » et politique étrangère
L’idée que les citoyens sont dans leur grande majorité incapables de faire preuve d’attitudes à l’égard des questions relevant de la politique extérieure des Etats n’est pas inédite. Dans les années 50 et 60, de nombreuses études mettent en évidence que la majorité des citoyens sont incapables de faire preuve d’attitudes à l’égard de la politique étrangère 70 . Depuis cependant, d’autres travaux ont largement remis en cause cette thèse 71 . Elles indiquent notamment qu’il n’existe aucune évidence empirique pour affirmer que les attitudes à l’égard de la politique étrangère sont moins structurées que les attitudes à l’égard de la politique intérieure 72 . Surtout, l’affirmation de la capacité des citoyens à faire preuve d’attitudes à l’égard des questions de politique étrangère se trouve renforcée dans les années 1980 par un changement de paradigme des études sur l’opinion publique. La thèse minimaliste, dominante tout au long des années 1960-1970, selon laquelle les opinions des citoyens ne sont pas stables car elles ne s’appuient pas sur des connaissances réelles, est aujourd’hui dépassée 73 . Désormais, la plupart des auteurs reconnaissent que les citoyens sont capables de surmonter leurs handicaps d’information sur la politique en recourant à des raccourcis de jugements ( shortcuts ) et à des heuristiques 74 . Ainsi, concernant les questions de politique étrangère, les individus structurent leurs perceptions concernant des politiques étrangères spécifiques à partir de leurs croyances plus abstraites et plus générales 75 . Nos propres recherches mettent en évidence que les citoyens se montrent capables d’exprimer des opinions relevant d’attitudes structurées et stables à l’égard de l’Union européenne dans son ensemble et de son action internationale en particulier, malgré leur faible niveau de connaissances 76 .

LE SOUTIEN DES OPINIONS EUROPEENNES A L’ACTION INTERNATIONALE DE L’UE : ELEMENTS QUANTITATIFS

Un soutien élevé...
Peu d’études ont jusqu’à présent porté sur les attitudes des citoyens européens à l’égard de l’action internationale de l’Union européenne 77 . Pourtant les données permettant de les appréhender existent. Les questions s’y référant dans les enquêtes Eurobaromètres 78 sont assez nombreuses et, ponctuellement, d’autres données sont également produites dans un ou plusieurs Etats membres 79 . Dans l’ensemble, leurs résultats s’accordent à reconnaître que l’action internationale de l’UE dispose d’un soutien assez élevé. Ainsi, au printemps 2003, 74% des Européens se déclarent en faveur de la PESC (Politique Etrangère et de Sécurité Commune) et 67% favorables à une politique étrangère commune 80 .
Ce soutien des citoyens à l’action internationale de l’Union européenne s’exprime également dans d’autres domaines. Une majorité d’Européens souhaitent que les politiques relatives à la politique étrangère (69%), l’aide humanitaire (67%), la protection de l’environnement (59%), la lutte contre le crime organisé (67%) soient définies et mises en œuvre au niveau de l’Union plutôt qu’au niveau national 81 . Ils sont également nombreux à préférer une action concertée au sein de l’Union à une politique strictement nationale dans les domaines de la défense (48% contre 46%). La question du soutien à une politique commerciale commune n’est pas posée dans les Eurobaromètres, preuve de l’absence de craintes des décideurs européens relatives au caractère légitime de leur action dans ce domaine. De fait, à la seule question qui concerne cette politique, celle relative aux instances à qui les citoyens « font le plus confiance pour contrôler les effets de la mondialisation », ceux-ci placent l’UE en tête (36%), devant leur gouvernement (25%) et les citoyens eux-mêmes (22%).
Ajoutons enfin que ce soutien à l’action internationale de l’UE ne relève pas d’un effet de conjoncture. Une étude longitudinale montre en effet que, en dépit de variations de quelques points selon l’année et le domaine d’action concerné, le soutien des citoyens à l’action internationale de l’UE est globalement stable depuis le début des années 70 82 . Les dissensions entre Européens lors de la récente intervention américano-britannique en Irak n’ont pas fait varier le soutien à une politique étrangère et ont même conforté le soutien à une politique de défense commune de l’UE. Ainsi, au printemps 2003, 50% des citoyens européens se déclarent favorable à une telle politique 83 . Faut-il dès lors conclure que l’action internationale de l’Union européenne est aujourd’hui globalement légitime aux yeux d’une grande majorité de citoyens européens ?

... mais un soutien inégal
Lorsque de rares données nous permettent de questionner la force de ce soutien à l’action internationale de l’UE, elles montrent d’abord qu’il s’agit pour partie d’un soutien « théorique » mais pour lequel les individus ne sont pas prêts à s’engager personnellement. Ainsi, dans une récente enquête du German Marshall Fund, si 65% des Européens interrogés affirment souhaiter que l’UE devienne une « superpuissance », ils ne sont plus que 36% à l’espérer si cela entraîne des dépenses militaires plus élevées 84 .
En outre, comme pour le soutien global à l’intégration européenne, le soutien à l’action internationale de l’UE est sociologiquement déterminé. Ainsi, le soutien à « une politique étrangère commune » est plus fort chez les indépendants, les cadres et les plus diplômés 85 . L’Union européenne suscite avant tout un soutien élitaire 86 , ce qui n’est pas sans poser un certain nombre de questions sur sa capacité à constituer un système politique légitime. Le doute, voire l’aversion de nombreux citoyens parmi les moins socialement favorisés à l’égard de l’intégration européenne, apparaît en effet comme une menace pour la stabilité de ce système politique sur le moyen et long terme.
Soulignons ensuite que le facteur le plus déterminant du soutien des citoyens à l’intégration européenne en général, et à l’action internationale de l’UE en particulier, reste la nationalité. Par exemple, lorsqu’il est demandé aux citoyens des Etats membres de désigner parmi 25 domaines d’action publique ceux où les décisions doivent prioritairement être prises au niveau de l’UE, les Italiens sélectionnent 23 domaines sur 25, les Danois et les Britanniques 8 domaines sur 25. Les Français se situent aux alentours de la moyenne européenne ( 17 sur 25). Le rejet de l’intervention de l’UE dans le domaine de la défense est ainsi particulièrement fort en Finlande (91% contre), en Suède (77%) et au Royaume-Uni (63%) 87 .
Cette inégale répartition du soutien selon les pays paraît particulièrement préoccupante eu égard à la légitimité de l’UE dans son ensemble, et de son action internationale en particulier. Elle indique d’abord que, les gouvernants nationaux étant souvent sensibles à leurs opinions publiques, certaines politiques qui nécessitent l’unanimité des voix au sein du Conseil des ministres, comme la PESC, peuvent facilement se trouver bloquées. Surtout, en raison de l’absence de sentiment d’appartenance des citoyens à une « communauté politique européenne », le fait que certaines politiques communes ne reçoivent pas le soutien majoritaire des citoyens d’un Etat membre pourrait concourir au développement de l’euroscepticisme dans cet (ou ces) Etat(s) et alors représenter une source d’instabilité pour le système politique européen 88 . La répartition inégale du soutien aux politiques de l’UE en général et à celles relatives à son action internationale en particulier invite dès lors à ne pas uniquement réfléchir en terme de mesure de la légitimité sur le court terme mais en terme de stabilité.
Pour autant, les données présentées ci-dessous semblent bien montrer que l’action internationale de l’UE dans les domaines de l’aide humanitaire ou de l’environnement est approuvée par une large majorité de citoyens quel que soit le pays. Une telle action peut-elle alors être reconnue comme légitime ? Encore faut-il qu’elle existe, et que soit perçu le bien-fondé de cette action au niveau européen. Comme le souligne Richard Sinnott, pour qu’une politique européenne soit déclarée légitime, il faut non seulement que les citoyens estiment justifiée la prise de décision au niveau européen (ce qu’il appelle « l‘internationalisation attribuée ») , mais également que les institutions européennes la revendiquent comme relevant de leur champ d’action (ce qu’il nomme « l’internationalisation exogène ») , et enfin que la nature du problème concerné motive la prise de décision au niveau européen (ce qu’il désigne par les termes « internationalisation endogène ») 89 . Selon cette grille de lecture, toutes les politiques qui relèvent de l’action internationale de l’UE ne sont pas semblablement légitimes.
Trois domaines de l’action internationale de l’UE sont ainsi désignés comme pleinement légitimes par Sinnott. Il s’agit de trois modes d’internationalisation concordants : l’aide au développement, la protection de l’environnement et la lutte contre le terrorisme, la drogue et le crime. Dans sa terminologie, ces trois domaines relèvent de ce qu’il appelle - non sans ironie - « le monde selon Delors », un monde où la règle de la subsidiarité fonctionne et est approuvée par tous, Etats et citoyens. La politique étrangère relève quant à elle plutôt de ce qu’il nomme « le territoire fertile », c’est-à-dire un domaine pour lequel les citoyens reconnaissent le bien-fondé d’une prise de décision au niveau européen, où la nature même du problème semble indiquer qu’une action doit être engagée à ce niveau, mais où il n’existe pas pour l’instant de politique européenne. Une telle politique une fois engagée serait alors logiquement appelée à rejoindre « le monde selon Delors », et pourrait être reconnue comme légitime. Cependant, dans le contexte actuel où la demande des citoyens n’est pas relayée par une politique effective, l’inaction dans ce domaine peut également concourir à délégitimer l’UE, en particulier lorsque ceux-ci considèrent qu’il s’agit d’une demande prioritaire 90 . La plupart des études montrent en effet que les citoyens critiquent l’inaction de l’Union européenne lors de crises en Bosnie 91 ou au Kosovo 92 , et qu’ils la rendent pour partie responsable de cette inaction. Dans la mesure où jusqu’à présent l’UE est perçue comme un système politique « en devenir », cette insatisfaction fragilise encore peu sa légitimité. Mais une faible coopération des gouvernements en politique étrangère pourrait sur le long terme, lorsque l’UE apparaîtra plus visible aux yeux des citoyens, entamer cette légitimité, à condition bien sûr que les citoyens formulent toujours de telles attentes dans le domaine de la politique étrangère.
De fait, Richard Sinnott souligne que, en raison de son caractère particulièrement sensible, la politique étrangère commune relève dans certains Etats membres, tels le Royaume-Uni et le Danemark, d’un « territoire vierge », c’est-à-dire un domaine d’action dont la nature même nécessite qu’une politique soit définie au niveau européen, mais qui n’est reconnue comme telle ni par les Etats européens, ni par les citoyens. Une politique de défense commune appartient également à ce « territoire vierge ». Au total, si dans certains domaines, tels l’aide humanitaire ou la protection de l’environnement, l’action internationale de l’UE apparaît d’ores et déjà légitime, dans d’autres, tels la politique étrangère et la défense, le processus de légitimation de cette action apparaît moins engagé, en particulier dans certains Etats membres.
Cette disparité d’un pays à l’autre dans le niveau de soutien à l’action internationale de l’UE pose question. Signifie-t-elle en effet que la nature « internationale » des problèmes est davantage perçue dans certains pays que dans d’autres ? Cela semble peu probable, en particulier pour des problèmes comme l’aide humanitaire ou ta protection de l’environnement. Le soutien à l’action internationale de l’UE étant le plus élevé dans les pays les plus favorables à l’intégration européenne dans son ensemble, et le plus faible dans les pays les moins favorables, faut-il alors envisager que les opinions exprimées à l’égard de cette action ne sont que le reflet de l’attitude globale à l’égard de l’intégration ? Une telle interprétation est trop simpliste car elle n’explique pas les différences de soutien d’une politique à l’autre. En réalité, le soutien des citoyens à l’action internationale de l’UE participe de leur jugement global sur l’intégration européenne. Appréhender les raisons explicatives des différences de soutien à l’action internationale de l’UE d’un pays à l’autre, et d’un individu à l’autre, revêt dès lors un caractère primordial.

LES REPRESENTATIONS DE L’UE COMME ACTEUR INTERNATIONAL : UNE APPROCHE QUALITATIVE

Des citoyens en demande d’une action internationale de l’Union européenne
L’approche qualitative des attitudes à l’égard de l’intégration européenne permet d’apporter un certain nombre d’éléments de réponse 93 . Le point de départ de la démarche peut sembler paradoxal. De fait, soutenir que la manière dont les citoyens perçoivent l’action internationale de l’UE détermine leur perception globale de l’intégration européenne, ne signifie pas qu’ils possèdent une bonne connaissance de cette action leur permettant de l’évaluer. Au contraire, nos travaux confortent les résultats des études antérieures et montrent la faiblesse des connaissances des citoyens à l’égard des politiques communautaires. De nombreux citoyens ne savent même pas que de telles politiques existent ! D’où le paradoxe : comment les citoyens sont-ils en mesure de soutenir des politiques dont ils ne savent rien ou presque ? Pour le comprendre, il importe de saisir que le soutien à l’action internationale de l’UE représente un soutien prospectif . Les citoyens expriment, à travers ce soutien, des attentes à l’égard de l’Union dans ce domaine, et ces attentes diffèrent d’un pays à l’autre.

Notre approche met ainsi en évidence l’existence de fortes différences entre Français et Britanniques en termes d’attentes relatives à l’action internationale de l’Union européenne. Ainsi, les Français expriment davantage que les Britanniques des attentes vis-à-vis de l’UE concernant la défense des intérêts économiques internationaux des Etats européens. Par contre les attentes relatives à la protection de l’environnement sont plus prégnantes dans le discours des Britanniques. Surtout, si tous les individus reconnaissent que désormais, dans le domaine de la politique étrangère, l’Etat-nation peut difficilement agir seul, tous ne s’entendent pas sur le choix des instruments de cette concertation entre Etats-nations. Alors que les Français reconnaissent dans leur ensemble le bien-fondé de la Politique étrangère et de sécurité commune, certains Britanniques préfèrent s’en remettre à l’OTAN ou à l’ONU 94 . De même, concernant l’aide aux pays pauvres, si certains dans les deux pays souhaitent qu’elle relève d’une politique commune, d’autres, en particulier britanniques, privilégient une simple coopération intergouvernementale.

Tous les individus reconnaissent donc bien la nature intrinsèquement internationale de ces domaines d’action, leur « internationalisation endogène » pour reprendre la terminologie de R. Sinnott. Cependant, si leurs opinions à l’égard de cette action diffèrent, c’est qu’ils ne la jugent pas tous comme le moyen le plus approprié pour répondre à tous les problèmes reconnus comme devant être traités au niveau international. Il importe dès lors de s’interroger sur les raisons de ces différentes perceptions concernant la forme appropriée de gouvernance internationale, d’un problème à l’autre et d’un pays à l’autre.

L’Union européenne comme instrument de la politique extérieure des Etats : trois visions concurrentes
A travers la définition de certaines attentes à l’égard de l’Union européenne comme instrument de la politique extérieure des Etats, ce sont différentes représentations sociales de la scène internationale qui s’expriment. De fait, tous les individus reconnaissent désormais que les Etats ne sont pas indépendants les uns des autres. Ils participent d’un système complexe d’interactions entre Etats et groupes d’Etats, qui dessinent un « ordre international ». Au sein de cet ordre international, les Etats sont dans la nécessité, pour atteindre certains de leurs objectifs, de participer à différentes formes de coopérations. L’UE constitue l’une de ces formes de coopération. Dès lors, si le rôle qui lui est assigné dans cet ordre international n’est pas le même pour tous, c’est qu’il découle de représentations divergentes de cet ordre. Nous avons dégagé trois visions cohérentes de l’ordre international qui déterminent différents types d’attentes relatifs au rôle de l’UE comme instrument de la politique extérieure des Etats 95 . Ces trois visions se distinguent par un rapport différent au concept de puissance.

Dans la première de ces représentations, l’ordre international se structure autour de l’existence de « grandes puissances » en lutte perpétuelle pour accroître leur pouvoir. Les Etats-Unis font figure de puissance dominante et, selon que la source principale de la puissance est perçue comme relevant des performances économiques ou de la capacité militaire et diplomatique des Etats, le Japon et la Russie sont également désignés comme des grandes puissances (graphique 1).

Pour tous les enquêtés qui expriment cette vision du monde (dans notre étude les Français et une partie des Britanniques), ni la France, ni le Royaume-Uni, ni les autres pays européens ne peuvent prétendre au titre de grande puissance. Dès lors, au niveau européen, seule l’UE peut jouer ce rôle international et ainsi défendre les intérêts des Etats membres. Pour les individus de ce groupe, l’UE constitue ainsi l’instance appropriée pour définir l’ensemble des politiques de « nature internationale », c’est-à-dire pour lesquelles les Etats ne peuvent intervenir seuls, qu’il s’agisse de l’aide humanitaire, de la protection de l’environnement, de la politique commerciale, de la politique étrangère, voire d’une politique de défense commune.

Graphique 1 : Une Europe dans un monde de grandes puissances 96

La seconde de ses visions se distingue de la première par une approche différente de la question de la puissance. Pour ces enquêtés en effet, la puissance ne se mesure pas tant aux performances économiques ou à la force militaire qu’à la capacité d’influence. L’ordre international est organisé à travers l’existence de très nombreux liens d’influence entre Etats.
Dans cette perspective, plus un Etat a développé de tels liens, plus cet Etat est puissant dans l’ordre international. Pour les enquêtés qui révèlent cette vision du monde (qui, dans notre enquête sur le Royaume-Uni et la France sont tous Britanniques), le Royaume-Uni apparaît, en raison de circonstances historiques, au cœur d’un tel réseau inter-étatique d’influences. Dans cette perspective, l’UE ne constitue que l’un de ces liens parmi d’autres, ce qui limite les attentes formulées à son égard. Par exemple, l’un de nos enquêtés déclare : « the two things which are very good about Europe are the free trade it offers between the countries of the European Community (...) and (...) that it should prevent another European War ». Pour ces enquêtés, l’intervention de l’UE dans d’autres domaines serait néfaste pour le Royaume-Uni puisqu’elle l’obligerait à distendre d’autres liens, ce qui aboutirait à une perte de son influence dans l’ordre international. Par contre, les Britanniques se montrent particulièrement favorables à l’action de l’UE en faveur de la protection de l’environnement en raison de l’émergence récente de cette préoccupation sur l’agenda politique.

La troisième de ces visions de l’ordre international se distingue des deux autres par son rejet de la problématique de la puissance comme principe structurant de l’ordre international. Pour les enquêtés de ce groupe, quelques Anglais et un Français, le monde constitue aujourd’hui une unique entité, « a global village ». Comme l’affirme l’un d’entre eux : « no man is an island especially... nowadays because the World is coming so much closer together ». A leurs yeux, les Etats et les individus sont aujourd’hui si interdépendants qu’il est nécessaire de repenser le politique et la société à un niveau plus global.

La coopération et l’intégration plutôt que la puissance et l’influence sont les principes structurants de cette vision du monde. Ces individus souhaitent : « Une union du monde », « a united world where everyone had an equal playing field ». Dans cette perspective, l’UE constitue une sorte de première étape vers cette vision du monde, et génère des attentes dans de nombreux domaines, en particulier ceux reconnus comme relevant d’une gestion à l’échelle internationale, mais pas seulement. De fait, ces individus considèrent qu’à partir du moment où les Etats se montrent impuissants à résoudre tel ou tel problème, celui-ci doit être posé au niveau européen.

Graphique 2 : Un monde structuré par les liens d’influence interétatiques.

Ces analyses offrent un premier aperçu des heuristiques mobilisées par les individus pour percevoir l’action internationale de l’Union européenne, et à travers elle le processus d’intégration dans son ensemble, comme faisant sens. Elles montrent que les jugements portés sur cette action découlent de représentations sociales de l’ordre mondial et du rôle assigné à l’UE dans cet ordre. Dès lors, si ces jugements diffèrent d’un pays à l’autre c’est que ces représentations sociales, formulées au sein d’espaces publics nationaux, varient selon les pays.

Graphique 3 : « Une Europe unie pour un monde uni »

Notre étude met en particulier en évidence que si les Français partagent une même vision de l’ordre international, au Royaume-Uni différentes visions rivalisent. Ainsi, le consensus des Français autour de la vision d’un ordre international de grandes puissances les engage à formuler de fortes demandes relatives à l’action internationale de l’UE, en particulier dans le domaine de la politique étrangère. Par contre, les Britanniques sont très divisés quant au champ de compétence dévolu à l’UE sur la scène internationale. Certains, qui partagent la vision d’un ordre international structuré autour de liens d’influence interétatiques, souhaitent que l’action internationale de l’UE se limite à des domaines d’intervention publique qualifiés de relativement consensuels et peu coûteux sur le plan diplomatique tels la protection de l’environnement.

D’autres aux contraire, ceux pour qui l’Europe unie préfigure la formation d’un monde uni, souhaitent que l’action internationale de l’Union européenne se développe quel que soit le domaine concerné. Leur soutien à ces différentes formes de l’action internationale de l’UE en découle logiquement. Il est en effet particulièrement fort en ce qui concerne la politique de protection de l’environnement, beaucoup plus partagé à l’égard de la politique étrangère.

Une telle analyse mériterait d’être menée sur un plus grand nombre de pays afin d’appréhender à la fois l’ensemble des différentes visions du rôle de l’Union européenne dans l’ordre international qui coexistent au sein des Etats membres, et de mesurer la pertinence de chacune de ces visions au sein de chaque Etat.

Au total, ces analyses permettent de mettre en évidence que les citoyens expriment bien des opinions qui relèvent d’attitudes stables et structurées à l’égard de l’action internationale de l’UE. Les citoyens pallient en effet la faiblesse de leurs connaissances en mobilisant des représentations sociales comme heuristiques. Ces opinions, telles qu’elles transparaissent à travers les données d’enquêtes d’opinion montrent que l’action internationale de l’UE est jugée plus légitime dans certains domaines, et dans certains pays, que dans d’autres. Il faut cependant se garder de juger trop vite du caractère légitime de telle ou telle politique au niveau européen du point de vue des citoyens. En effet, les citoyens évaluent l’Union européenne comme un système politique en devenir, non comme un système politique achevé. En ce sens, leurs opinions permettent moins de mesurer la légitimité sociétale dont dispose telle ou telle politique, que d’appréhender, à travers les attentes que ces opinions révèlent, la participation des citoyens au processus de légitimation de l’UE.

A travers leurs attentes, les citoyens dessinent en effet plusieurs possibles pour l’UE comme système politique légitime. « Le monde selon Delors » (un monde où chaque question politique est réglée et légitimée au niveau approprié) ne recouvrant qu’un petit nombre de domaines, le champ d’action de l’UE pourrait se trouver limité et l’UE ne représenter qu’une instance internationale parmi d’autres. Selon un autre possible, la disparité des attentes selon les pays pourrait concourir à la formation d’une « Europe à la carte », son champ d’action ne s’étendant pour chaque pays qu’aux domaines où l’intervention de l’UE est jugée légitime par une majorité de citoyens. Autre possibilité, la non-intervention de l’UE dans des domaines où son action est jugée à la fois justifiée et prioritaire pourrait aussi, sur le long terme, contribuer à la décrédibiliser comme système politique légitime. Dans tous les cas, les citoyens doivent être reconnus comme des acteurs et non de simples spectateurs du processus de légitimation de l’UE, puisqu’ils possèdent une capacité d’influence sur la définition du type de système politique légitime que l’UE peut représenter dans l’ordre international.
II. UNE POLITIQUE ETRANGERE
EUROPEENNE EST-ELLE POSSIBLE ?
Chapitre 3
La PESC, une réinvention de la politique étrangère
Frédéric Clzarillon

Existe-t-il une politique européenne commune en matière de politique étrangère, et si oui, en quoi consiste-t-elle, qu’apporte-t-elle aux Etats qui y participent ? Poser ces questions dix ans après l’entrée en vigueur du traité de Maastricht qui avait institué une Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), revient à souligner la difficulté de la situation pour l’Union européenne : alors qu’une Convention s’achève et rappelle, avec un nouvel élargissement, la nécessité de faire de l’Europe une puissance diplomatique sur la scène mondiale, l’actualité internationale vient démontrer à quel point les Etats-Unis entendent régler seuls les grandes affaires du monde, et à quel point les Européens sont divisés sur l’attitude qu’il convient d’adopter face à cet unilatéralisme. Belle illustration, pourrait-on estimer, de la fameuse analyse de Christopher Hill en termes de « capability-expectations gap » 97 qui constitue aux yeux de beaucoup la clef de toute analyse de la PESC. Mais tout est-il dit pour autant ? 98

L’analyse de la politique étrangère et de sécurité commune européenne a longtemps semblé prise entre deux options : celle qui réfute la pertinence même de l’objet « PESC » tant l’actualité internationale semble le rendre incongru, et celle qui se contente de reprendre les déclarations finales des Conseils européens pour inventorier les avancées purement virtuelles de cette PESC sur le papier. Ce n’est que plus récemment que des travaux se sont efforcés, dans une sorte de « sociologie de la politique étrangère », de disséquer le contenu de cette PESC, de mesurer ce que représentait son fonctionnement pour les décideurs européens 99 . Parmi ces trois postures possibles (que nos collègues anglophones pourraient résumer par la formule « dismiss, describe or dissect »), c’est naturellement la troisième qui nous paraît la plus pertinente. Elle nous mène à une question fondamentale, qui structure aujourd’hui l’agenda de recherche : comment l’objectif d’une PESC s’arrticuie-t-il par rapport aux politiques étrangères nationales des Etats membres ?

L’une des difficultés majeures de l’analyse réside précisément en ceci que loin de viser au remplacement total des politiques étrangères nationales, la PESC se superpose à elles dans des combinaisons qui varient selon les Etats membres, selon les décideurs au pouvoir, selon l’état de la dynamique européenne, selon les contextes politiques à la fois nationaux et internationaux. Ce qui nous fait dire ici qu’indépendamment des performances de ce que l’on appelle la PESC en tant que résultat de politique publique sur la scène internationale, des processus sont à l’œuvre, qui transforment l’exercice de la politique étrangère au sein de l’Union européenne : distinguer le résultat du processus pour aborder la politique étrangère et de sécurité commune se révèle fondamental, et permet de dépasser les questionnements évaluatifs ou normatifs qui se réduisent à la question de savoir si la PESC « marche » ou « ne marche pas », à se demander s’il faut « continuer la PESC » ou non. Cela nous amène également à nous poser la question de savoir si, dans sa nature comme dans son fonctionnement, une politique étrangère commune est une politique étrangère comme les autres. Il devient alors possible de mettre en lumière des contraintes, mais aussi des marges de manœuvre, des pratiques qui sont propres à une politique étrangère commune, et qui changent la donne pour les politiques étrangères nationales qui y participent. Il devient possible enfin de découvrir des répertoires d’action parfois efficaces, mais qui n’apparaissaient pas à la seule lumière des critères d’évaluation des politiques étrangères « classiques », c’est-à-dire nationales. C’est au final une véritable réinvention de la politique étrangère, même si elle est lente, qui émerge de cet étrange processus qu’est la mise en œuvre progressive d’une politique étrangère commune.

UNE POLITIQUE ETRANGERE COMMUNE EST-ELLE UNE POLITIQUE ETRANGERE COMME LES AUTRES ?
A partir de 2004, vingt-cinq pays (et davantage par la suite) prétendront œuvrer à la définition d’une politique étrangère européenne commune. On en oublierait presque que le concept de politique étrangère commune ne va pas de soi. Du point de vue des théories classiques, c’est-à-dire réalistes, des relations internationales, il ne fait pas sens. Du point de vue de l’approche par les politiques publiques, il constitue une énigme autrement plus intéressante.

Les textes proposés à Maastricht sous le titre V du traité, remettent tout simplement en cause les postulats de base de la connaissance des relations internationales, selon les tenants de la « politique de puissance ». En annonçant que « L’Union et ses Etats membres définissent et mettent en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune, [...] couvrant tous les domaines de la politique étrangère et de la sécurité » 100 ou que « Les Etats membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l’Union [et] s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union [...] » 101 , ces textes bafouent un certain nombre d’idées simples.

La première de ces idées est celle selon laquelle une politique étrangère donnée est la poursuite des intérêts nationaux d’un Etat, qui sont par définition différents de ceux des voisins ou des autres Etats. Dans cette optique, une politique étrangère constitue le reflet à la fois de l’identité et des intérêts d’un Etat. La politique étrangère, en d’autres termes, est l’expression sur la scène internationale d’un « nous », par rapport aux autres. Que devient alors le concept de politique étrangère, si le « nous » et « l’autre » prétendent ne faire qu’un, avoir les mêmes intérêts, les mêmes visions ? Il faut comprendre qu’aux yeux non seulement des tenants de l’école réaliste mais aussi aux yeux de nombreux décideurs, il ne pourrait y avoir de politique étrangère européenne que s’il y avait un Etat européen. Mais en l’état, le concept de politique étrangère commune ne fait pas sens, d’autant qu’il s’applique ici à des appareils d’Etat comme la France, l’Allemagne ou la Grande-Bretagne, aux traditions, aux priorités ou à la Weltanschauung si diverses et si ancrées dans les cultures bureaucratiques.

A partir de ce type d’analyse, on ne pourrait que réaffirmer le caractère improbable de la PESC comme politique étrangère sérieuse. La question, néanmoins, mérite d’être explorée plus avant. Que les politiques étrangères des actuels Etats membres de l’Union européenne soient variées au point d’en devenir parfois difficilement compatibles, nul n’en doute 102 . Que les obstacles à la formulation de positions et plus encore à la mise en œuvre d’actions communes soient nombreux est également une évidence : les lignes de partage sur les moyens, les priorités, les visions de ce que doit être une politique étrangère européenne et des relations à entretenir avec les Etats-Unis, sont autant de préalables à soulever, avant même d’en venir à la région ou au thème cible de la discussion. Pour autant, refuser de se pencher sur la PESC en la disqualifiant par avance serait une erreur. Deux arguments méritent d’être rappelés ici.

Le premier se réduit à une question simple : les obstacles qui, pour l’heure, empêchent la PESC d’avoir toute l’efficacité qu’on pourrait attendre d’elle, sont-ils propres à cette dernière ? Ou bien ne sont-ils pas plutôt identiques aux obstacles rencontrés par toute politique étrangère ordinaire, c’est-à-dire nationale ? Auquel cas le procès en inefficacité qui est intenté à la PESC, s’il n’est pas illégitime en soi, reviendrait à afficher une sévérité qui fausserait quelque peu l’analyse en insistant trop sur ses limites et pas assez sur l’originalité de ses réalisations. L’exagération des « attentes » serait alors au moins aussi forte que l’insuffisance des « capacités ».
Dans un ouvrage paru en 2002, Hazel Smith mène une réflexion proche de cet argument 103 et réfute implicitement l’hypothèse selon laquelle une politique étrangère commune serait contre-nature. En dressant la liste de six critiques majeures souvent adressées à la PESC, elle note que la plupart des éléments avancés à la charge de celle-ci pourraient tout aussi bien se retrouver dans certaines politiques étrangères nationales, et non des moindres : l’UE, entend-on souvent, n’est pas une entité souveraine, elle est subordonnée à des Etats, sa capacité de prendre des décisions efficaces et centralisées est faible, ses capacités militaires également, les attentes sont plus fortes que l’aptitude à y répondre, enfin l’Europe manque d’efficacité dans les crises internationales.

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