La gouvernance des finances publiques en Afrique
227 pages
Français

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La gouvernance des finances publiques en Afrique

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Description

Ce livre permet, grâce à un état des lieux des expériences et des modèles de gouvernance des systèmes de contrôle des finances publiques, à l'échelon mondial et africain, et des multiples réformes qui favorisent l'instauration de normes, méthodes et standards de contrôle, de définir les modalités de fonctionnement et les missions des Institutions supérieures de contrôle ainsi que les contraintes auxquelles elles se heurtent.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 26 juin 2019
Nombre de lectures 66
EAN13 9782336875927
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Couverture
4e de couverture
Collection « Études africaines »
dirigée par Denis Pryen et son équipe

Forte de plus de mille titres publiés à ce jour, la collection « Études africaines » fait peau neuve. Elle présentera toujours les essais généraux qui ont fait son succès, mais se déclinera désormais également par séries thématiques : droit, économie, politique, sociologie, etc.

Dernières parutions

Galedi NZEY, La formation des professeurs du second degré au Gabon (1971-2010) , 2019.
Olivier FANDJIP, Le temps dans le contentieux administratif. Essai d’analyse comparative des droits français et des États d’Afrique francophone , 2019.
Olivier FANDJIP, Les mutations récentes de la justice administrative en Afrique francophone. Étude critique à partir du modèle camerounais , 2019.
Placide MALUNG’MPER AKPANABI, L’éducation aux valeurs chez les Ding orientaux en RDC, De 1885 à nos jours, tome 1, 2 et 3, 2019.
Jérôme TOUNG-NZUE, Réalités du pouvoir au Gabon et fondements du blocage sociopolitique , 2019.
NIAMKEY-KOFFI, Révolution et liberté , 2019.
Maurel Sosthène ONOMO ETABA, Coopération internationale et terrorisme en Afrique, L’expérience africaine du droit de poursuite terrestre, 2019.
Jean OTEMIKONGO MANDEFU YAHISULE, La gouvernance universitaire au Congo-Kinshasa , 2019.
Emmanuel KASONGO MUNGONGO, La gouvernance des entités territoriales décentralisées, Défis et enjeux de la gestion des finances publiques communales à Kinshasa, 2019.
Paul AKOGNI, Arthur VIDO et Didier Marcel HOUÉNOUDÉ (dir.), Le patrimoine historique au service du développement du Bénin, 2019.
Marie Rose BANGOURA, Gestion des déchets solides ménagers et ségrégation socio-spatiale dans la ville de Conakry, 2019.
Ayrton AUBRY, Le G5 Sahel, Le Nouveau Régionalisme Sécuritaire en Afrique du Nord-Ouest, 2019.
Jules Maps BAGALWA MAPATANO (dir.), La décentralisation en Afrique au début du XXI e siècle, Réflexions à partir de l’expérience congolaise récente, 2019.
Pascasie MINANI PASSY, Burundi : Les relations interethniques et intra-ethniques. Et la réconciliation ? , 2019.
Yaovi AKAKPO, Le technocolonialisme, Agir sous une tension essentielle, 2019.
Célestin TAGOU, Démocratie rotative et élections présidentielles en Afrique, Transcendance et transformation politique des conflits ethnopolitiques dans les sociétés plurielles , 2018.
BWANGA WA MBENGA NYOLI BOKO, La philosophie du langage d’Alexis Kagame, Contribution à la problématique sur la philosophie africaine, Nouvelle édition revue et augmentée , 2018.
Kallet Abréam VAHOUA, Éléments de morphologie verbale du bété , 2018.
Titre
Sous la direction de
Mohamed HARAKAT





La gouvernance des finances publiques
en Afrique
Copyright

Actes du XVI e colloque international organisé par la Revue marocaine d’audit et de développement (REMA) et le Global Governance Center, la structure de recherche doctorale « Gouvernance de l’Afrique et du Moyen-Orient », Université MohammedV de Rabat, en partenariat avec la Faculté des sciences juridiques, économiques et sociales – Souissi et l’Institut des études africaines, avec le concours de la Fondation allemande Hanns-Seidel, Rabat, les 25-26 mars 2016.


© L’Harmattan, 2019
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris

http://www.editions-harmattan.fr

EAN Epub : 978-2-336-87592-7
Dédicace

Aux jeunes générations qui bâtiront
une nouvelle économie politique
de la gouvernance démocratique en Afrique
Les auteurs
Riadh Zghal , professeur émérite des universités tunisiennes.
Gilbert Orsoni , professeur émérite, doyen honoraire de la faculté de droit et de science politique, université d’Aix-Marseille, président de la Société française de finances publiques.
Mustapha El Khayat , professeur des universités, président de l’AMLOG.
Thierry Lambert , professeur, université d’Aix-Marseille, président de l’Institut international de sciences fiscales.
Mohamed Harakat , professeur, université Mohammed V de Rabat, directeur de la structure doctorale « Gouvernance de l’Afrique et du Moyen-Orient », directeur de la REMA, président du Global Governance Center
Jens-Hermann Treuner , membre de la Cour fédérale des comptes, Allemagne.
Paul Kananura , président de l’Institut Mandela.
Abdoulay Hassane Diallo , docteur en sciences politiques, ancien conseiller du président de la République du Niger, ancien maire.
Hamid Ait Lemkeddem , professeur, université Ibn Tofail, Kénitra.
M’hammed Echkoundi , professeur, Institut des études africaines, université Mohammed V de Rabat.
Gwenoëlle Otando , chercheur, université d’Artois, Laboratoire de recherche sur l’industrie et l’innovation.
Benjamin Mba Nguema , magistrat à la Cour des comptes du Gabon.
Mohammed Berraou , conseiller à la Cour des comptes du Maroc.
Mohamed Ould El Abed , économiste du développement, ancien ministre de Mauritanie.
Adil El Harrak , doctorant, université Mohammed V de Rabat.
Zaki El Yaagoubi , docteur en économie, cadre de la Direction générale des impôts, ministère des Finances.
Abdelali Jnah , docteur en finances publiques et fiscalité.
Sami El Khayat , diplômé de l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRES), Paris.
Badiaw Diao , doctorant, université Paris X et université Gaston-Berger de Saint Louis, Sénégal.
Ibrahim Abdo Ali , doctorant, université de Grenoble.
Jaouad Abad , doctorant, FSJES Mohammedia.
Sommaire
Couverture
4e de couverture
Collection « Études africaines »
Titre
Copyright
Dédicace
Les auteurs
Sommaire
Introduction – Vers un nouveau modèle de gouvernance des finances publiques en Afrique Mohamed Harakat
Première partie – APPROCHES, EXPÉRIENCES ET STRATÉGIES DE GOUVERNANCE EN AFRIQUE
Contrôle des finances publiques en Afrique, entre les exigences politiques et la rigueur de la transparence démocratique Paul Kananura
La Cour des comptes européenne et la bonne gouvernance financière Gilbert Orsoni
Existe-t-il un modèle de contrôle fiscal dans l’Union européenne ? Thierry Lambert
Coopération au développement : un succès ? Jens-Hermann Treuner
Problématique de la gouvernance des finances publiques en Afrique Abdoulaye Hassane Diallo
La politique africaine du Maroc à l’aube du XXIe siècle Sami El Khayat
La logistique en Méditerranée en question : quels enseignements pour les relations maroco-africaines ? Mustapha El Khayat
De la gouvernance des partenariats public-privé au Maroc et leurs impacts sur le développement des investissements en Afrique Mohamed Harakat
Deuxième partie – GOUVERNANCE ET RÉFORME COMPTABLE DE L’ÉTAT DANS LES PAYS AFRICAINS
La comptabilité publique au sein de l’Union économique monétaire ouest-africaine, une discipline en quête de doctrine juridique : le cas du Sénégal Badiaw Diao
Réflexions sur la notion de période complémentaire dans le système comptable public sénégalais : une approche évolutive Badiaw Diao
Troisième partie – SYSTÈME DE GOUVERNANCE, CONTRÔLE SUPÉRIEUR DES FINANCES PUBLIQUES ET DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EN AFRIQUE
La Cour des comptes du Gabon et la lutte contre la corruption : enjeux et perspectives Benjamin Mba Nguema
La Cour des comptes et de discipline budgétaire de Djibouti : un cadre formel ambitieux pour des résultats modestes Ibrahim Abdo Ali
Le contrôle supérieur des finances publiques et l’amélioration de la gouvernance en Mauritanie : réalités et contraintes Mohamed Ould El Abed
Dépenses publiques, corruption et croissance économique dans les pays nord-africains Jaouad Abad
Fonction disciplinaire de la Cour des comptes : le cas du Maroc Mohammed Berraou
Les acteurs du contrôle de la dépense publique au Maroc : résultat d’une enquête Adil El Harrak
Quatrième partie – CONTRAINTES ET PERSPECTIVES DE LA GOUVERNANCE EN AFRIQUE
La vulnérabilité de l’État en Afrique : comment faire face à l’urgence qui empêche le développement ? M’hammed Echkoundi
Les défis de la démocratie locale dans une démocratie naissante : le cas de la Tunisie Riadh Zghal
La gouvernance territoriale au Gabon : entre mythe et réalité Gwenoëlle Otando, M’hammed Echkoundi
Le système fiscal marocain est-il le produit de la théorie de l’acte mutatif ? Zaki El Yaagoubi
Enjeux et réforme de la péréquation entre les collectivités territoriales au Maroc Abdelali Jnah
Vers une intégration socio-économique et financière maghrébine Hamid Ait Lemqeddem
ALLOCUTIONS OFFICIELLES D’OUVERTURE ET RECOMMANDATIONS DU COLLOQUE
RECOMMANDATIONS DU XVIe COLLOQUE INTERNATIONAL
SCIENCES POLITIQUES AUX ÉDITIONS L’HARMATTAN
Adresse
« Governance is everything.
Without governance we have nothing. »
Mo Ibrahim
Introduction Vers un nouveau modèle de gouvernance des finances publiques en Afrique
Mohamed Harakat
Professeur d’économie politique et de gouvernance,
université Mohammed V de Rabat, directeur de la structure doctorale
« Gouvernance de l’Afrique et du Moyen-Orient », directeur de la REMA

En vertu de l’article 2 de l’INTOSAI 1 , on entend par institution supérieure de contrôle des finances publiques (ISC) « toute institution publique d’un État ou organisation supranationale qui – quelles que soient sa dénomination, sa composition ou son organisation – exerce, en vertu de la loi ou tout autre acte formel de l’État ou de l’organisation supranationale, le contrôle supérieur des finances publiques de cet État ou de cette organisation supranationale, et ce de façon indépendante ainsi qu’avec ou sans compétence juridictionnelle ».

A l’échelon mondial, la théorie et les bonnes pratiques du contrôle supérieur des finances publiques s’inscrivent dans un processus dynamique et cumulatif 2 .

A ce titre, nous avancerons deux conceptions fondamentales du contrôle : en premier lieu, la conception classique (régularité) se caractérisant par une vision étroite du contrôle ; en second lieu, la conception moderne consistant à dépasser la conception classique, fondée sur une approche globale et pluridisciplinaire de l’évaluation des politiques publiques (EPP) et de la performance. Cette tendance vise essentiellement à intégrer l’économie politique du contrôle des finances publiques au processus de développement économique et social des États.
Vers l’émergence d’un nouveau système mondial de bonne pratique de gouvernance
Le système mondial du contrôle supérieur des finances publiques se caractérise par sa diversité et sa complexité. La tendance de l’harmonisation des modèles de contrôle des finances publiques est universelle. Elle véhicule un ensemble de messages et d’approches démocratiques portant sur le budget citoyen, le budget ouvert, la transparence, l’e-gouvernance, les études d’impact, etc., dont les racines s’alimentent à une série de recommandations et de déclarations des organisations internationales (Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, Nations Unies, OCDE, INTOSAI, Transparency International, IBP, etc.).

L’exigence démocratique et les impératifs d’améliorer le niveau de vie des citoyens rendent nécessaire une gestion publique performante consistant à donner un sens à l’action publique, dans le but de rendre les institutions de contrôle et d’EPP plus transparentes, plus compréhensibles et tangibles et plus intelligentes 3 .

L’apport des organisations internationales au développement du contrôle est considérable. Cette tendance à l’instauration d’une nouvelle culture de la transparence se manifeste par l’harmonisation, la codification et la démocratisation tant des travaux que des valeurs de contrôle. Celles-ci ont certainement contribué largement à l’internationalisation des problèmes de transparence, d’audit et de contrôle.

Aujourd’hui, les experts pensent à l’édification d’un nouveau système international du contrôle supérieur des finances publiques doté de pouvoirs effectifs et réels. A titre d’exemple, les recommandations de Montevideo (Uruguay, 1998) mettent l’accent sur le rôle des ISC dans la lutte contre la corruption, compte tenu des méfaits socio-économiques (altération macro-économique, baisse de la qualité des infrastructures et des services publics) et sociologiques de celle-ci sur l’économie et la société (découragement des idées nouvelles et des innovations, discrimination, inégalité entre les citoyens, etc.).

En l’occurrence, s’agit-il pour les ISC de contrôler les systèmes corrompus ou les personnes corrompues ? Quel est leur apport à l’évaluation de l’impact des projets de développement ?

Les recommandations des organisations professionnelles internationales ont permis d’instaurer une véritable codification et l’unification des principes et des techniques régissant la pratique de l’audit dans le secteur public et son apport primordial à la modernisation de l’État et à la bonne gouvernance.

Or, au-delà des extensions générales apportées par les organisations internationales, professionnelles et les ONG à l’élargissement de l’objet du contrôle depuis la fin des années quatre-vingt-dix du siècle dernier, certains s’interrogent aujourd’hui s’il n’est pas temps de mettre en place un système international de contrôle des finances publiques destiné à lutter contre toutes les formes de corruption (marchés publics, armes clandestines, vente de faux médicaments, fuite de capitaux, financement du terrorisme, cybersécurité, etc.) dans une période marquée par la crise, le populisme, l’insécurité et l’instabilité ?

Une fois effectif, ce contrôle peut s’étendre au contrôle des marchés financiers et économiques et aux fraudes échappant au contrôle régulateur. Dans cette perspective, les frontières entre finances publiques et finances privées seront abolies.

L’essentiel dans ce nouveau territoire de contrôle est d’évaluer les conditions du fonctionnement de la gouvernance dans toute sa globalité. Toutefois, la prudence reste de mise puisqu’il faut privilégier surtout la pertinence de l’information fournie, l’échange et la coopération dynamique entre les acteurs de la gouvernance mondiale. Et l’on pourrait envisager un jour la création d’une Cour des comptes internationale dotée de pouvoirs effectifs de contrôle, à l’image de la Cour pénale internationale.

C’est une tâche qui n’est pas aisée, compte tenu de la mauvaise gouvernance ou l’inefficacité qui marquent souvent quelques institutions internationales déjà mises en place (ONU, FMI, Tribunal pénal international, etc.).
Pourquoi un colloque international sur la gouvernance en Afrique ?
Les pays africains, à l’instar des pays en développement, n’ont pas une culture ou une tradition bien établies de contrôle et d’évaluation des systèmes de gouvernance d’une manière plus large. Les tâches assignées actuellement à l’évaluation sont de plus en plus nombreuses et complexes.

Il s’agit d’une démarche transdisciplinaire cognitive (fondée sur la connaissance et le savoir), pédagogique, créative, constructive, interactive. C’est une logique constante d’intelligence collective. Il ne s’agit pas d’une entreprise de « spectacle public » mais d’intelligence émancipée et partagée. Elle est au cœur de la nouvelle citoyenneté. « Evaluer c’est évoluer. »

La conception du colloque international « Gouvernance et systèmes de contrôle supérieur des finances publiques en Afrique » est l’aboutissement d’une double prise de conscience :

D’abord d’une prise de conscience de l’état déplorable, en matière de transparence, des finances publiques en Afrique, en période de crise, d’insécurité et d’instabilité. Les dysfonctionnements de la gestion publique tels que les gaspillages et la corruption frappent, plus ou moins lourdement, pratiquement tous les pays africains, et très peu d’entre eux échappent au phénomène de la dilapidation des fonds publics et à la corruption.

Dans son allocution devant l’Union africaine, à Addis-Abeba, en Ethiopie, lors de sa tournée en Afrique, le 28 juillet 2015, le président américain Barack Obama avait insisté sur les rapports entre démocratie et éradication de la corruption en notant : « Rien ne libérera plus le potentiel économique de l’Afrique que l’éradication du cancer de la corruption. […] La corruption existe partout dans le monde [mais] aspire [en Afrique] des milliards de dollars d’économies, de l’argent qui pourrait être utilisé pour créer des emplois, construire des hôpitaux et des écoles. […] Seuls les Africains peuvent mettre fin à la corruption dans leurs pays. » « Les États-Unis, a-t-il promis, aideront les gouvernements africains décidés à combattre les circuits financiers illicites à prendre des mesures et à promouvoir la bonne gouvernance, la transparence et l’État de droit. […] Les progrès de l’Afrique dépendront aussi de la démocratie, parce que les Africains, comme tout le monde, méritent la dignité de pouvoir contrôler leurs propres vies. […] les ingrédients d’une vraie démocratie : élections libres et équitables, liberté d’expression et de la presse, liberté de réunion, […] des droits universels et inscrits dans les constitutions africaines. »

En fait, la corruption, provenant notamment de la prédominance de la culture de la rente dans ces sociétés et dont les effets et les impacts psychosociologiques et mentaux sont multiples et complexes 4 , freine le développement économique et biaise la lutte contre la pauvreté et les inégalités sociales.

La majorité des pays les plus opaques ont des caractéristiques communes. Ils sont situés pour la plupart en Afrique subsaharienne ou au Moyen-Orient, en Afrique du Nord, en Amérique du Sud, en Asie et en Europe de l’Est. Ils sont généralement dépendants de l’aide extérieure ou disposent de revenus provenant de l’exportation de ressources naturelles telles que le pétrole et le gaz et sont souvent soumis à des régimes politiques marqués par la mauvaise gouvernance.

Selon l’indice 2015 présenté le 5 octobre 2015 par la Fondation Mo Ibrahim, à Londres, sur le leadership et la gouvernance des 54 pays africains, les conditions de la gouvernance se sont détériorées dans 21 pays ces quatre dernières années, de 2011 à 2014 5 . Pour évaluer l’état de la gouvernance sur le continent, cet indice s’appuie sur 93 critères regroupés en quatre grandes catégories : la sécurité, l’État de droit, les droits de l’homme et le développement durable et humain. Le rapport souligne que seulement six pays ont enregistré des progrès dans chacune de ces quatre catégories. Il s’agit du Sénégal (9 e ), du Maroc (16 e ) de la Côte d’Ivoire (35 e ), du Zimbabwe (44 e ) et de la Somalie (54 e ).

L’organisation de ce colloque constitue une prise de conscience de la crise de l’enseignement des finances publiques dans notre continent.
Objectifs du colloque
Ce colloque consistait à :

– faire l’état des lieux des modèles et systèmes de contrôle des finances publiques et de la gouvernance à l’échelon mondial et continental, par référence aux principes de bonnes pratiques ;
– définir les modalités de fonctionnement et le rôle assigné aux ISC des pays africains (cours des comptes, contrôleurs généraux) en matière de bonne gouvernance dans leur processus de développement ;
– débattre des contraintes auxquelles se heurte le développement des ISC et de la gouvernance en Afrique ;
– découvrir les institutions africaines de contrôle et de formation en gouvernance et leurs rôles dans le développement des normes, des méthodes et des standards de contrôle ;
– analyser les perspectives et les conditions de développement du contrôle financier dans le cadre d’une bonne gouvernance démocratique globale et partagée, tout en avançant les scénarios de succès et d’échec et les espoirs que l’on peut formuler au regard de l’évolution récente.
Cette rencontre scientifique permettra certainement aux différents participants, ISC, instances de contrôle et d’intégrité nationale, experts, élus, hommes d’affaires, universitaires et gestionnaires, hommes politiques, doctorants et ONG d’approcher les modèles internationaux et les bonnes pratiques de contrôle des finances publiques et de gouvernance dans leur globalité et leur complexité.

Plus particulièrement, le colloque consistait à :

– démontrer les limites institutionnelles et culturelles auxquelles se heurte le contrôle supérieur des finances publiques dans le cadre de la nouvelle gouvernance démocratique en rapport avec les systèmes de gouvernance nationale, régionale et internationale ;
– présenter quelques modèles et expériences étrangers, et africains d’EPP et des systèmes de gouvernance ainsi que les pouvoirs qui leur sont confiés en matière de la reddition des comptes et de débat public 6 ;
– contribuer à l’évaluation des modalités mises en place pour renforcer les capacités techniques et l’indépendance relative des ISC et de gouvernance dans le processus de développement d’une culture de reporting , de transparence et de reddition des comptes dans la société ;
– réfléchir sur les modalités de développement d’une culture d’EPP dans les pays africains, au regard des défis et des enjeux de leur programme de développement économique et social.
Contenu de cet ouvrage
Cet ouvrage constitue les actes du colloque. Il comprend quatre parties :

1 re partie : Approches, expériences et stratégies de gouvernance en Afrique

2 e partie : Gouvernance et réforme comptable de l’État dans les pays africains

3 e partie : Système de gouvernance, contrôle supérieur des finances publiques et développement économique et social en Afrique

4 e partie : Contraintes et perspectives de la gouvernance en Afrique.

1 International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI).
2 M. Harakat, Contribution à une théorie générale du contrôle supérieur des finances publiques , thèse de doctorat d’État en sciences économiques soutenue à la faculté des sciences économiques, juridiques et sociales, université Mohammed V de Rabat, le 17 janvier 1992.
3 M. Harakat, Les Finances publiques et les impératifs de la performance : cas du Maroc , L’Harmattan, Paris, 2011, p. 177.
4 M. Harakat, Les Paradoxes de la gouvernance de l’État dans les pays arabes , Préfaces de A.R. Dawoody et S. Michiel de Vries, L’Harmattan, 2015, p. 27, coll. Histoire et perspectives méditerranéennes.
5 Ibrahim Index of African Governance 2015 : www.moibrahimfoundation.org .
6 M. Harakat, Finances publiques et fragilité : de la réforme de l’État par le budget et l’évalution des politiques publiques , tome 1, Rabat, 2017.
Première partie APPROCHES, EXPÉRIENCES ET STRATÉGIES DE GOUVERNANCE EN AFRIQUE
Contrôle des finances publiques en Afrique, entre les exigences politiques et la rigueur de la transparence démocratique
Paul Kananura
Président de l’Institut Mandela

Les finances publiques sont couramment définies comme l’étude des ressources, des charges et des comptes des collectivités publiques. Elles relèvent du droit public et sont au cœur de la décision politique. Elles sont un des principaux leviers de l’action publique et expriment des choix de société. Lorsqu’un peuple choisit ses dirigeants, il désigne par la même occasion les personnes à qui il confie les finances de l’État. Il entend en échange connaître la manière dont sont gérées ces ressources. Ces exigences politiques doivent être conciliées avec le principe de transparence démocratique. C’est l’objet de notre analyse.

Il serait prétentieux de vouloir étudier les modalités du contrôle des finances publiques de l’Afrique entière de manière uniforme. Les systèmes peuvent différer selon les régimes politiques (parlementaire, présidentiel, monarchique...), selon les cultures (anglo-saxonne, francophone, lusophone, arabophone…) ou selon le système monétaire et financier. L’Afrique est plurielle, c’est la raison pour laquelle nous avons choisi de répondre à un questionnement : comment le contrôle des finances publiques en Afrique peut répondre, d’une part, aux exigences politiques et, d’autre part, à la rigueur de la transparence démocratique ?

Les finances publiques africaines ne manquent pas de susciter des questions, doutes et interrogations légitimes. Et il y a de la place pour réfléchir sur leur contrôle, coincé entre l’autorité politique et l’exigence démocratique de transparence. Cela provoque une recherche permanente de modèles adaptés aux contextes sociopolitiques. Le débat sur le contrôle des finances publiques pourrait en effet se résumer à cette célèbre citation : « Qui surveillera les gardiens ? »

En effet, le contrôle tente de s’imposer tant bien que mal dans une dynamique dominée par :

– une impulsion budgétaire présidentielle ;
– une orientation et une limitation du pouvoir d’investigation financière pour des raisons politiques ;
– une exonération de certains services de tout contrôle de l’inspection d’État (on ne fouille pas dans les affaires des proches du pouvoir) ;
– une certification des comptes publics qui n’est pas encore entrée dans les mœurs ;
– une absence de contrôle du cycle d’endettement, source de détournement des biens publics ;
– une absence de contrôle des coûts et avantages des missions et voyages officiels.

Cela nous amène à structurer notre propos en deux points : 1) le contrôle initié, orienté et supervisé politiquement ; 2) la transparence et la bonne gestion de la chose publique. Il est nécessaire d’identifier les acteurs des finances publiques avant de définir les modalités de leur contrôle qui répondent aux principes de rigueur et de transparence. Il sera par la suite pertinent de proposer des mesures en faveur de l’amélioration de la transparence démocratique dans le contrôle des finances, l’évaluation des politiques publiques et de la performance.
Le contrôle initié, orienté, limité et supervisé politiquement
La monopolisation du processus budgétaire par les administrations publiques influe sur son contrôle. Nous avons deux modèles de contrôle en Afrique, hérités de la législation financière française et anglaise :

1. le modèle francophone :
– contrôle financier,
– contrôle administratif,
– cour des comptes ;

2. le modèle anglophone :
– contrôle général,
– audit,
– contrôle interne (maîtrise de la gestion, gouvernance financière, transparence).

En matière de finances publiques, il y a trois types de contrôle : le contrôle de la légalité, dont l’objet est la conformité de l’exécution budgétaire aux lois et règlements en vigueur, le contrôle de la qualité, ou gestion, et le contrôle de la rationalité économique qui vise à vérifier la compatibilité des prévisions avec les objectifs. Ces contrôles sont menés dans un souci constant de prévention des irrégularités financières. Mais dans certains pays, l’initiative du contrôle vient d’en haut pour se débarrasser d’un élément gênant ou d’un opposant. L’orientation du contrôle vers telle ou telle personnalité ou tel ou tel service est courante. La limitation du contrôle est automatique : on ne fouille pas dans les affaires des proches du pouvoir et on ne contrôle pas un poids lourd du pouvoir dès qu’il n’est pas encore tombé en disgrâce. La supervision du contrôle est faite par l’autorité supérieure ou commise à cet effet : dans plusieurs pays l’autorité supérieure de contrôle des finances publiques est un département ministériel. Vous comprenez bien sa marge de manœuvre dans un contexte caractérisé par :
– une impulsion budgétaire présidentielle ;
– une orientation et une limitation du pouvoir d’investigation financière pour des raisons politiques ;
– une exonération de certains services de tout contrôle de l’inspection de l’État.
1. Une impulsion budgétaire présidentielle
Le budget n’aura aucune signification tant que le président de la République restera le seul ordonnateur. Cette situation est intimement liée à la composante sociologique de l’État post-colonial. Beaucoup attendent les impôts ! Combien attendent les finances publiques ? Et pourtant, le législateur a voté des lois fondamentales et des réglementations pour la bonne gestion de la chose publique et la maîtrise des dépenses. L’impulsion budgétaire présidentielle devient l’objet de toutes sortes de détournements qui échappent à tout contrôle. Le contrôleur se voit opposer une argumentation simple : c’est le président qui a décidé. Et son pouvoir d’investigation s’arrête là. Les pays gagneraient à mettre en place une véritable administration et une vraie planification du développement.

L’initiative budgétaire demeure la chasse gardée du chef de l’État, alors que l’exécution des lois de finances reste une prérogative des administrations publiques excluant ainsi toute participation du peuple (Batoum-Ba-Ngoue, 2006). Dans cette dynamique d’impulsion budgétaire présidentielle, l’évaluation des recettes revient aux experts administratifs. Le président, qui s’identifie souvent à l’État, doit chercher les moyens pour faire appliquer sa volonté politique. Tous les chefs des départements ministériels et responsables des administrations s’activent pour satisfaire la volonté du chef de l’État dont l’autorité s’exerce de manière dynamique. A cet effet, il oriente la politique financière de l’État, fixe les écarts de l’évolution probable des agrégats budgétaires et définit les modalités pratiques de prévision des finances publiques. Ces dépenses sont censées refléter les besoins profonds des populations. La présidence est le centre unique d’impulsion budgétaire. A travers les circulaires budgétaires, le président fixe chaque année la date limite du dépôt de la loi de finances au parlement et il détermine le délai de son examen par celui-ci. Quelle peut être la qualité du travail parlementaire dans un délai parfois très court sur une matière aussi complexe et de haute technicité ? C’est ainsi que le pouvoir financier de la représentation nationale est vidé de toute substance. De plus, le contrôle parlementaire de l’exécution budgétaire est escamoté au profit du contrôle administratif. La technocratie qui entoure le processus des finances publiques limite le contrôle politique du parlement.

La décision impacte les finances publiques. Qui va mesurer la performance ? Qui va contrôler et sanctionner la décision ? Dans les démocraties parfaites c’est le peuple, par les élections, et le juge, par le système de séparation des pouvoirs. Avec les parlements à plus de 80 % mono-couleur, les démocraties imparfaites ou les « démocratures », la décision appartient au chef de l’État. « Le pouvoir appartient à celui dont le discours est dominant (Habermas). » Le contrôle aussi appartient à celui dont la décision s’impose à tous dans un contexte des finances publiques qui se caractérise par une croissance régulière, des dépenses importantes pour soutenir l’économie nationale et une baisse des ressources régulières. Les détournements financiers les plus importants vont de pair avec les responsabilités les plus élevées. Parfois, le chef d’État qui détient un pouvoir très étendu en matière de contrôle des finances publiques est le seul mis en cause. C’est pourquoi le contrôle administratif a peu de répercussions dans l’opinion publique ; celle-ci est de mieux en mieux informée des grands scandales financiers grâce à la liberté de la presse internationale. Celle-ci constitue un des rouages essentiels du contrôle des finances publiques et de la lutte contre la corruption, malgré les tentatives d’étouffer les affaires.
2. Une orientation et une limitation du pouvoir d’investigation financière pour des raisons politiques
L’existence formelle du contrôle des finances publiques prend sens avec l’accompagnement d’une volonté politique. Or, nous constatons le peu d’intérêt que l’autorité politique apporte à ce contrôle. Cela se vérifie dans le peu d’empressement à publier les décrets d’application rendant effectives les missions de contrôle initiées par la Constitution et la faible allocation de ressources aux services dédiés à cette fonction. Les inspections des finances de l’État sont des outils essentiellement à la disposition du politique. La notion de contrôle n’est pas bien perçue, surtout à l’approche des élections présidentielles et législatives. Dans cette période préélectorale, le contrôle de l’exécution budgétaire n’est pas aisé. Il est source de confusion et de rivalités entre les structures chargées du contrôle interne et politique. Il en résulte la difficulté, voire l’impossibilité, de sanctionner les hauts fonctionnaires dont la couleur politique évolue au gré des élections (c’est ce qu’on appelle la « transhumance politique »). Seule demeure la possibilité de mettre en cause des agents subalternes. Les responsables politiques et la haute administration se placent au-dessus des contrôles financiers. Et les subalternes invoquent la protection d’une personne haut placée pour se soustraire à l’obligation de contrôle ou de reddition des comptes. Il en résulte que les sanctions prises ou préconisées ne sont jamais appliquées. Cette situation est préjudiciable à l’État, à la société et à la bonne gestion des finances publiques.

Nous observons un flou organisationnel qui fait que les institutions de contrôle ne remplissent pas correctement leurs missions. Deux exemples peuvent nous en donner un aperçu :

L’opération Épervier au Cameroun : le ministère du Contrôle supérieur de l’État est un département rattaché à la présidence. On constate qu’avec l’opération Épervier, initiée par le président Paul Biya, l’étau se resserre sur les poids lourds tombés en disgrâce pour diverses raisons.

L’opération de contrôle médiatisée au Congo par le jeune juriste Jean-Didier Elongo, rattaché au Grands Travaux, super-service de la présidence. Accompagné de journalistes et de caméras, il va contrôler les exécutants des projets publics sans se poser de question sur la passation de marché de ces projets. Il ne s’agit pas de contrôle public, il s’agit de publicité publique.

Voilà le véritable problème. Ce n’est pas un système de contrôle supérieur des finances publiques au sens strict du terme, c’est ce que j’appelle la « contrôlogie africaine ». Je préciserai ce terme plus loin. Ce genre de contrôle a un double but :

– punir ou se débarrasser d’un proche turbulent ou d’un opposant potentiel ;
– calmer la colère du peuple en désignant les boucs émissaires des détournements de biens publics.

Le contrôle juridictionnel se trouve parfois limité par les procédures préalables. Par exemple, au Cameroun, le juge judiciaire s’est adjoint le conseil de discipline budgétaire et comptable qui relève de l’administration centrale du ministère en charge du Contrôle supérieur de l’État. Mais son action passe par une phase d’instruction confiée à la Direction générale de la sûreté nationale, ce qui limite considérablement son pouvoir d’investigation. Le conseil de discipline budgétaire et comptable est la juridiction compétente pour les comptes de nature particulière. C’est un organe de l’administration centrale de l’État dont le secrétariat permanent est placé sous l’autorité d’un haut fonctionnaire nommé par arrêté présidentiel. Toute intervention du conseil doit être préalablement autorisée par le président de la République. Cela assoit la nature politique de cet organe juridictionnel de contrôle des finances publiques, ce qui limite considérablement son champ d’action.

Il est nécessaire de se diriger vers une contractualisation avec un contrat d’objectifs entre l’État et les établissements publics impliqués dans la production de biens pour les citoyens. Le fonctionnement de l’administration et du contrôle dépend de la culture et de la volonté politique. Il est indispensable de mettre en place un système national de contrôle des finances publiques destiné à lutter contre toutes les formes de corruption. Ce qui exige la codification des principes et des techniques régissant la pratique de l’audit dans le secteur public et son apport à la modernisation de l’État et à la bonne gouvernance.

La « contrôlogie » africaine est une science. C’est un système de vérification politique qui vise à satisfaire les exigences politiques. Certains présidents utilisent le contrôle des finances publiques pour lancer un avertissement aux fidèles turbulants, se débarrasser des éléments gênants ou des opposants, calmer les populations et cacher le système pyramidal de corruption et de détournement des biens publics. Un contrôle correctement effectué constitue le socle de la gouvernance qui vise l’intérêt général pour la réalisation du bien commun. Or, les structures et les autorités chargées de cette mission sont diverses et mal coordonnées pour être efficaces. Du point de vue juridique, nous observons la très grande hétérogénéité des contrôles – administratif, politique, financier ou juridictionnel – animés par des agents et des services dont les statuts et les positions politiques et juridiques favorisent le flou de la mission, ce qui favorise la « contrôlogie africaine » ci-dessus définie. Le chevauchement des différentes structures de contrôle est source de leur inadaptation. La complexité du contrôle francophone ne permet ni la performance ni le fonctionnement de l’administration dans l’intérêt du citoyen. Il faudrait que le système de contrôle ne freine pas la fonction des besoins et n’exonère personne.
3. Une exonération de certains services de tout contrôle de l’inspection de l’État
On ne fouille pas dans les affaires des proches du pouvoir : cet adage est devenu une règle non écrite dans certains pays. Il est très difficile de contrôler les systèmes corrompus ou les personnes corrompues. Exonérés de tout contrôle de l’inspection de l’État, les départements dirigés par les parents et proches du chef deviennent des forteresses. Même pendant la période d’ajustement structurel, les institutions de Bretton Woods n’ont jamais pu inspecter les comptes de ces structures. L’argent ainsi détourné sert à investir, sous un prête-nom, dans les secteurs économiques prometteurs comme l’immobilier, les communications, l’aviation et la technologie. Paradoxalement, les mécanismes de protection des finances de l’État (la séparation des ordonnateurs et des comptables, des contrôles internes nombreux, IFP, la sanction des comptes des comptables publics par une section des comptes de la Cour suprême ou par la Cour des comptes) ne fonctionnent pas correctement pour empêcher les détournements et l’enrichissement illicite. La création d’organisations de façade au sein des administrations entraîne une bureaucratie paralysante qui ajoute une couche dans les strates du détournement.

Cette gabegie concerne aussi les contribuables (sous prête-nom). Et pourtant, le recouvrement et le redressement fiscal constituent une mission permanente et vitale de l’administration fiscale. En ce sens, elle est une action de routine qui permet à l’État de mobiliser des fonds pour financer ses activités. La loi détermine les pouvoirs et les devoirs de l’Administration, les droits et les astreintes du contribuable et la procédure de redressement. Mais une campagne de recouvrement suscite parfois la polémique. Certains contribuables dénoncent une manœuvre pour régler des comptes politiques. Cette approche soulève deux questions.

La première est politique : le soutien de l’opposition à certains hommes politiques ayant des soucis avec l’administration fiscale. A notre avis, l’impunité des soutiens du pouvoir ne saurait excuser les turpitudes des alliés de l’opposition. Celle-ci prendre ses distances avec toute personne pouvant avoir des soucis avec la loi pour ne pas compromettre son combat pour la justice.

La seconde est technique : l’instrumentalisation des services des impôts pour régler des comptes. Le pouvoir de saisine (exemple le pouvoir de saisine du Premier ministre sur l’Inspection générale d’État) met souvent les services dans une situation de complicité d’abus de pouvoir. Au contraire, les services des impôts ont un pouvoir d’auto-saisine en matière de redressement fiscal. Mais le pouvoir de contrôle fiscal est encadré. Dans les cas de fraude fiscale ou de détournement de recettes, l’administration fiscale a l’obligation de respecter les procédures et processus en matière de redressement, notamment les droits et astreintes du contribuable.

De toute façon, l’action de l’administration fiscale doit être caractérisée par la neutralité, l’objectivité et l’impartialité. Elle dispose de moyens considérables pour faire respecter les lois. Des pouvoirs d’investigation, de sanction et de répression de la fraude qui, s’ils sont exercés en toute objectivité et neutralité en viendront à bout. Mais le contrôle reste une façade malgré l’environnement juridique. Dans certains pays, il n’y a pas de réelle volonté politique d’améliorer la gouvernance financière car les finances sont aux mains d’une clique ou de proches du pouvoir. De ce fait, les organes de contrôle sont inféodés à celui-ci. Une rupture avec un système de maquillage des institutions doit s’opérer pour répondre aux exigences de la transparence démocratique. Bref, il s’agit de savoir comment rendre le système fiscal plus efficace ou encore plus performant quant à son rendement pour trouver les ressources financières nécessaires afin de satisfaire les besoins publics. Quels sont alors les arcanes par lesquelles passe cette exigence ? Celles de l’assiette de l’impôt, de la justice fiscale et de l’amélioration des mécanismes de recouvrement. Cela suppose un système de surveillance et de contrôle des inspecteurs des impôts et des douanes, des receveurs, des percepteurs et autres payeurs généraux.

L’impact des comptes satellites de l’État (dépenses des services non marchands comme la santé) n’est pas suffisamment intégré dans le contrôle public. Les États anglophones ont des budgets plus ouverts que ceux des États francophones de tradition jacobine. Les modalités pour évaluer les conditions de fonctionnement et l’utilisation des dépenses satellites sont marquées par une opacité liée à la mauvaise gouvernance. Cela se vérifie dans le processus d’attribution des marchés de gré à gré.

Dans ce processus, le gestionnaire des crédits est libre de choisir lui-même le cocontractant de la personne publique. Il en découle parfois que l’ordonnateur des crédits peut, sous un prête-nom, devenir un opérateur économique et s’attribuer des marchés publics. Il peut aussi devenir prestataire ou fournisseur de services par le biais d’un ami ou d’un parent. Dans cette optique, l’argent sortira du Trésor public pour se retrouver sur le compte du gestionnaire des crédits. C’est l’appropriation des crédits budgétaires de l’État par des agents publics à travers la multiplication des chantiers dont certains ne voient même pas le jour. Comment expliquer que les chantiers publics de construction des infrastructures de base soient abandonnés alors que les chantiers de construction des villas personnelles des gestionnaires des crédits évoluent d’une manière extravagante ? Cette situation favorise le transfert des crédits budgétaires des chantiers publics vers les chantiers privés. Le contrôle doit s’orienter sur ces cas.

L’insuffisance du contrôle interne entraîne une très grande liberté dans la gestion des crédits, ce qui entraîne parfois des risques d’abus et de corruption contraires à l’idée de bonne gouvernance. Les systèmes de vérification de régularité et les enquêtes sur la qualité de la gestion sont parfois inadaptés aux systèmes bien verrouillés des tricheurs. La séparation des ordonnateurs et des comptables doublée de circuits administratifs complexes n’y change rien. Cela a une influence négative sur le contrôle hiérarchique et favorise une gestion budgétaire défectueuse (virement de crédits de chapitre à chapitre, fausse imputation). L’insuffisance du contrôle interne s’observe aussi à travers le principe contradictoire qui veut que l’agent contrôlé ait le droit de répondre aux observations formulées contre sa gestion. Il en résulte souvent une édulcoration du rapport initial et un retard dans la transmission du rapport final aux autorités susceptibles de prendre les sanctions ou les mesures correctives (Ch. Touré, 2006).

L’essentiel, c’est d’avoir des institutions qui contrôlent la bonne gestion des finances publiques et qui sanctionnent le manquement et la mauvaise gestion. Avec les difficultés d’accès aux données, peut-on faire confiance aux institutions ? La transparence s’impose pour susciter la confiance.
Transparence et bonne gestion de la chose publique
Lutter pour la transparence c’est comme lutter contre le dopage, car elle n’est pas largement partagée. La confiance et la transparence sont des éléments essentiels en matière de gestion des biens publics. Les pays africains n’ont pas une culture et une tradition bien établies de contrôle. Les finances publiques africaines se caractérisent par une croissance régulière des dépenses et une baisse continuelle des ressources compensées par l’aide publique au développement et un endettement croissant.

Le déséquilibre budgétaire s’explique par le poids des charges de souveraineté et la diversité des charges inévitables destinées à soutenir l’économie nationale. Le processus de décentralisation de l’État n’y change pratiquement rien. Le triptyque transparence-performance-confiance devrait guider toute action publique. Le contrôle doit se faire à tous les niveaux de la vie publique. L’exigence démocratique et l’impératif d’amélioration du niveau de vie des citoyens rendent nécessaire une gestion publique performante consistant à donner un sens à l’action publique, dans le but de rendre les institutions de contrôle et d’évaluation des politiques publiques plus transparentes, plus compréhensibles et tangibles et plus intelligentes (M. Harakat, 2011).

En dépit du fait que la transparence démocratique impose une bonne gestion du patrimoine commun de la nation, nous constatons encore une situation caractérisée par :
– une certification des comptes publics qui n’est pas encore entrée dans les mœurs ;
– une absence de contrôle du cycle de l’endettement, source de détournement des biens publics ;
– une absence de contrôle des coûts et avantages des missions et voyages officiels.

Les modèles actuels de contrôle des finances publiques en Afrique sont parfois incompatibles avec les approches démocratiques.
1. Une certification des comptes publics qui n’est pas encore entrée dans les mœurs
Tous les rapports et études soulignent l’état déplorable des finances publiques en Afrique en matière de transparence. Les dysfonctionnements de la gestion publique tels que les gaspillages et la corruption frappent la majorité des pays, et très peu d’entre eux échappent au phénomène de la dilapidation des fonds publics et de la corruption.

La décision d’allouer des finances publiques appartient au parlement. Elle impacte les finances de l’État et la performance de la gestion. L’exemple du Gabon peut nous éclairer : chaque ministre dispose un budget qu’il utilise à sa guise. Il est l’initiateur, le concepteur et l’ordonnateur-trésorier. Il distribue l’argent public au sein de ses départements et directions en fonction de ses affinités, amitiés ou inimitiés. Dans cette approche, la question de comment contrôler et sanctionner la décision se pose toujours. Celle de l’utilité publique aussi.

Dans un contexte budgétaire difficile, on assiste à un regain d’intérêt pour l’activité de contrôle des finances publiques. Les cours des comptes jugent les comptes fournis par les comptables. Elles deviennent l’auxiliaire de la démocratie et le temple de l’intégrité publique. Dans les textes, ces cours assurent les fonctions de :

– vérification des comptes ;
– protection de l’intérêt public ;
– mesure de la performance des politiques publiques ;
– évaluation des programmes, projets et politiques publiques ;
– conseil pour le parlement ou le gouvernement (dans certains pays).

Dans la réalité, les cours ont un pouvoir d’investigation et d’initiative limité. La redondance des contrôles par les différents services dans le système francophone affaiblit son efficacité. Elle instaure une relation de méfiance (au lieu de confiance) entre le contrôleur et le contrôlé.

Le juge des comptes contrôle et sanctionne les dispositions budgétaires et financières. La responsabilité de la gestion publique implique la nécessité de rembourser les pertes causées à l’État (en plus des amendes). Le rôle du juge par rapport aux autorités chargées de l’exécution des lois de finances doit être défini avec clarté. Les cours des comptes jugent les comptes et non les comptables sans provoquer de la psychose de prise de responsabilité.

Le processus budgétaire reste une affaire relevant uniquement de la « République des experts » (P. Braud, 1994). Le fait que les finances publiques requièrent une certaine expertise pour leur compréhension peut expliquer l’éloignement des citoyens et des élus des décisions budgétaires. Cependant, les experts tiennent volontairement le peuple à distance du processus financier de l’État pour en garder le contrôle. L’analyse des lois et règlements des États montre que les prévisions des recettes fiscales sont toujours très au-dessus des réalisations. En matière fiscale, il n’existe pas une volonté politique réelle de concertation ou d’association du peuple à la prise de décision. La détermination de l’assiette, du taux et du mode de recouvrement des impôts est faite à l’insu des contribuables par les experts du ministère de l’Économie et des Finances. Seuls les experts sont en possession des éléments nécessaires à l’évaluation des budgets votés et des dépenses réelles. L’exécution et le contrôle budgétaires sont aux mains des administrateurs. La majorité de la population est observatrice du processus budgétaire, laissant ainsi les pouvoirs publics jouer le rôle d’acteur (Batoum-Ba-Ngoue, 2006).

Les principes de bonne gouvernance, de transparence et de contrôle, avec une gestion de plus en plus orientée vers la performance, seront de nature à faire rentrer la certification des comptes dans les mœurs publiques. Cela suppose une nouvelle culture de transparence qui se manifeste par l’harmonisation, la codification et la démocratisation des valeurs de contrôle et d’audit avec des services dotés de pouvoirs effectifs et réels. Pour faciliter le contrôle, il faudra améliorer les techniques prévisionnelles des dépenses et des recettes en déterminant une allocation la plus judicieuse possible pour assurer l’efficacité de l’État. L’harmonisation des critères et des outils conceptuels utilisés par les pouvoirs publics permettra aux représentants du peuple de mieux maîtriser cette phase prévisionnelle. Selon cette approche, l’Assemblée nationale ou le parlement deviendront des lieux de discussion et de débat entre le gouvernement sur son projet de loi de finances et les parlementaires sensés incarner l’intérêt de toutes les parties du pays.
2. Une absence de contrôle du cycle de l’endettement, source de détournement des biens publics
Pris entre les fardeaux de la dette et de la masse salariale administrative, les finances publiques africaines révèlent l’étroitesse de la marge de manœuvre des gouvernements pour les dépenses productives d’investissement. Dans certains pays, le service de la dette représente près de 20 % des dépenses de l’État soit, symboliquement, le premier poste budgétaire devant ceux du ministère de la Défense ou de l’Éducation, selon les pays. Le financement du déficit budgétaire par la dette extérieure est un sérieux problème des finances publiques africaines. Cet appui financier est source de malversations. A cela s’ajoutent les mécanismes financiers internationaux qui créent la pauvreté et la dépendance. Par exemple, le régime Mobutu au Zaïre contractait au nom de l’État de nombreux prêts qui formèrent une dette à croissance exponentielle et dont les sommes empruntées étaient destinées entre autres à la construction des éléphants blancs (mise sur pieds de programmes d’investissements improductifs, inadaptés ou fantômes). Ces dettes ont été contractées contre la volonté du peuple, les fonds ont été dépensés de façon contraire à ses intérêts, pour remplir les poches des hommes politiques. La RDC paye aujourd’hui très cher cette dette dont l’absence de bénéfice est notoire (E. Mayavangua Dikondo, 2008).

Le poids de la dette dans les économies nationales est énorme. Son contrôle est donc un élément de la bonne gouvernance. La dette est mortelle. C’est comme une maladie en phase terminale, c’est-à-dire incurable. Le processus d’endettement entraîne le processus de dévalorisation des biens. La Grèce par exemple ne s’en sort pas. Tant que la bulle fonctionne, tout va bien. Le contraire est désastreux. Le problème politique aujourd’hui, c’est le contrôle de l’endettement pour les dépenses courantes (pas d’investissement) non productives. Il est impossible de préserver les acquis du développement avec une dette colossale dont le service pèse très lourd sur les budgets nationaux. Il serait bon de s’interroger sur l’accumulation de la dette publique des États aux faibles ressources et surtout comment elle a été dans l’incapacité de générer un développement convenable. L’ignorance affichée des parlementaires pour les programmes d’investissement pluriannuels glissants n’est pas rassurante.

Le système de la dette entraîne le système de la corruption et de détournement avec les commissions et les rétro-commissions. Il fausse l’écosystème de responsabilité budgétaire. Il freine le développement économique et biaise la mission principale de la dette qui est la lutte contre la pauvreté et les inégalités sociales. L’économie de la corruption entraîne la fragilité du système de contrôle et l’instabilité des finances. Cet affaiblissement de la fonction de contrôle entraîne à son tour un cycle de fragilités et un environnement propice à la faillite des pays. L’État doit être fort pour protéger ses intérêts et faire face aux dangers. Par exemple, l’économie de la corruption est comptable partiellement du terrorisme. Les ressources allouées à la population sont dilapidées. La pauvreté, les inégalités et les injustices poussent certains jeunes à épouser facilement les thèses fondamentalistes et à commettre des attentats.

Les créanciers et les organisations financières internationales ont entrepris, à l’initiative des pays pauvres très endettés, d’annuler la dette et d’orienter le montant des remboursements vers les secteurs sociaux et la lutte contre la pauvreté. Cette procédure est devenue un nouveau processus de détournement dans un contexte de contrôle interne insuffisant et de contrôle externe inefficace. « Rien ne libérera plus le potentiel économique de l’Afrique que l’éradication du cancer de la corruption » a souligné le président Barack Obama dans son allocution du 28 juillet 2015 devant l’Union africaine. Le détournement d’une partie de la dette est un crime contre l’humanité. Car ces milliards de dollars détournés, et que les pays remboursent avec des intérêts exorbitants, ne sont pas utilisés pour sortir les populations de la pauvreté. C’est de l’argent qui pourrait être utilisé pour créer des emplois, construire des routes, des hôpitaux et des écoles afin d’améliorer les conditions de vie des populations. Le droit des citoyens à l’information sur les agrégats de dépenses à long terme en incluant le service de la dette devient vital. Cela suppose de revoir en profondeur le rôle des services de contrôle dans la lutte contre la corruption, compte tenu des méfaits socio-économiques de celle-ci. Cela est possible avec les avancées démocratiques qui confortent généralement les organes de contrôle dans leurs missions et statuts. Le contrôle politique (le parlement) et juridictionnel (chambre ou cour des comptes) s’en trouve renforcé et peut se saisir des autres domaines jusque-là réservés.

L’inconvénient d’un recours à la dette est son remboursement, surtout si celle-ci a été contractée pour faire face aux dépenses courantes ou de fonctionnement. Elle devient un fardeau pour les finances publiques car elle augmente progressivement jusqu’à dépasser le seuil de tolérance dans certains pays. Cette situation est considérée comme un élément de la croissance appauvrissante et donne lieu de nombreuses missions ministérielles pour négocier le rééchelonnement de la dette.
3. Une absence de contrôle des coûts et avantages des missions et voyages officiels
Les exigences en matière de gouvernance et de responsabilité devraient étendre l’obligation de bonnes pratiques de la gestion des finances publiques aux missions et voyages officiels. Quels sont l’intérêt et l’avantage de telle ou telle mission dans le pays ou à l’étranger ? L’exemple du président Magufuli de Tanzanie est à saluer. Il exige à tous ses ministres de justifier l’intérêt de leur mission pour le pays. C’est assez rare pour être souligné. Il faudra se poser la question existentielle : qu’est-ce que les forums et sommets (plus d’une dizaine par an) entre l’Afrique et les puissances apportent réellement aux pays participants ? Y a-t-il un retour sur investissement ? Il faudra calculer le coût et l’apport des missions pour déterminer la marche à suivre. Cela va de pair aussi avec le contrôle de l’organisation de conférences très coûteuses à l’efficacité non prouvée. Par exemple, l’organisation de New York Africa Forum à Libreville pour deux jours coûte le prix de la construction de quatre universités modernes ou de dix centres de santé modernes hautement équipés. Et on sait combien le Gabon a besoin d’infrastructures universitaires et sanitaires. Le choix est là. C’est la sortie de la corruption fruit notamment de la prédominance de la culture de la rente et du détournement déguisé des deniers publics.

A l’origine du parlement se trouve l’impôt auquel le peuple consent librement et, par ricochet, celui-ci donne son accord aux dépenses publiques. Mais on constate que les représentations nationales ont un rôle limité en matière budgétaire et surtout de contrôle. Le déficit de l’intervention parlementaire sur les questions financières de l’État se manifeste par l’inefficacité du contrôle extra-administratif de l’exécution du budget de l’État. L’initiative budgétaire est présidentielle. Sa présentation est gouvernementale. Son vote est parlementaire, dont les amendements à la loi de finances pour améliorer le contrôle des dépenses publiques sont très encadrés juridiquement et politiquement. Dans cette dynamique, on constate la sanctuarisation du portefeuille des missions sans se poser la question de son utilisation et de son efficacité. Les missions deviennent une manière de s’enrichir sur le dos du peuple.

Le contrôle de l’exécution des finances publiques est un défi permanent en Afrique. La transparence est un problème culturel, sociologique, démocratique et de vision en Afrique. C’est la condition de la modernisation de la nation. Dans un contexte de besoins énormes et de ressources limitées, la modernisation de la gestion publique s’impose naturellement pour assurer l’efficacité et la performance de l’action publique. Il faut passer du contrôle à l’audit financier avec une légitimation juridique et démocratique pour créer de la confiance dans la gestion des finances publiques. Les indicateurs de l’évaluation de la gouvernance de l’État devraient se baser sur les besoins. Dans cette optique, le contrôle doit répondre à la gestion axée sur les résultats, y compris dans le domaine des voyages officiels. On retrouve là le souci de bien gérer les deniers publics pour satisfaire au mieux les besoins des populations.
Conclusion
L’utilité du contrôle est le premier fondement de sa valeur. Dans un contexte de crise, la bonne gestion des deniers publics devient une nécessité vitale, et la fonction de contrôle retrouve ses lettres de noblesse. La qualité du contrôle dépend de l’expertise de l’évaluation. Est-ce que l’environnement du contrôle est propice ou pas ? Cette question rencontre les obstacles du centre unique d’impulsion budgétaire.

Les pistes de réflexion développées ci-dessus nous permettent de proposer que la nouvelle gouvernance africaine impose un système indépendant (du politique) de contrôle supérieur des finances publiques. Il faudra généraliser les cours des comptes dotées des pouvoirs de contrôle, d’investigation et d’accusation. L’efficacité du contrôle se mesure par le principe de 3E : Économie-Efficacité-Efficience. Cela exige un système de contrôle plus réactif et orienté vers les missions d’audit avec une gestion axée sur les résultats. Il faudra développer la formation permanente et l’apprentissage pour intégrer la vitesse des changements de l’environnement dans une vision de performance de la fonction de contrôle des finances publiques.

L’amélioration de l’efficacité de la transparence et l’obligation de rendre des comptes dans le processus budgétaire sont des facteurs essentiels pour garantir que les ressources publiques soient gérées dans l’intérêt de tous les citoyens. La monopolisation par le politique du contrôle des ressources publiques au détriment de la vérification juridique montre que les finances publiques restent l’affaire des pouvoirs publics et, par ricochet, des agents qui les exécutent ou des politiques qui les commandent. Malgré la transparence démocratique, cette situation continue de favoriser le transfert des crédits budgétaires des chantiers publics vers les chantiers privés. Il est nécessaire de démocratiser le processus budgétaire et son contrôle pour assurer la transparence et la bonne gestion de la chose publique. Le contrôle n’est pas encore suffisamment entré dans les mœurs africaines, malgré les principes de conditionnalité des organisations internationales de crédit ou d’aide. Son application différentielle l’a fait évoluer vers des politiques déviationnistes.
La Cour des comptes européenne et la bonne gouvernance financière
Gilbert Orsoni
Professeur émérite à l’université Aix-Marseille Doyen honoraire de la faculté de droit et de science politique Président de la Société française de finances publiques
Introduction
L’Union européenne, comme les États qui la composent, pour ne pas dire l’immense majorité des pays de la planète, dispose d’une institution supérieure de contrôle, appelée Cour des comptes européenne. On sait qu’il existe, pour schématiser, trois catégories d’institutions supérieures de contrôle.

Un modèle « latin » de cour des comptes, adopté également par de nombreux pays francophones d’Afrique, dans lequel la cour exerce des fonctions de nature juridictionnelle (mise en jeu de la responsabilité du comptable public) mais développe aussi (de plus en plus) d’autres activités, rapports sur l’exécution budgétaire avec un rôle accru d’assistance au parlement et la situation des finances publiques, sur les gestions et fonctionnements administratifs, conseils en matière de bonne gestion.

Un modèle « allemand » (très diffusé en Europe centrale), au sein duquel, et de façon encore plus marquée, la cour exerce des fonctions de contrôle a posteriori de la gestion et d’assistance aux pouvoirs publics dans une perspective d’amélioration de la gouvernance financière.

Un modèle « d’auditeurs », consacré par les pays anglo-saxons ou d’influence anglo-saxonne, où les contrôles d’évaluation et d’audit s’inspirent plus largement des audits d’entreprise tels que pratiqués dans le secteur privé.

La Cour des comptes européenne se rattache au deuxième de ces modèles. On se situe bien en présence d’une cour (apparence d’une juridiction) mais sans aucune attribution à caractère juridictionnel. Il est vrai que dans les pays où la cour dispose de prérogatives juridictionnelles celles-ci sont très généralement en recul, et l’on comprend aisément qu’une institution de contrôle de création récente n’en soit pas dotée, outre le fait qu’il s’agissait de trouver un point de convergence, sinon de dénominateur commun, entre les pays-membres, ce qui ne militait pas non plus en faveur de pareilles attributions.

Cette Cour des comptes européenne n’ayant pas encore la même notoriété que ses homologues nationales, nous nous permettrons quelques brefs rappels historiques.

Sous l’appellation « Cour des comptes des Communautés européennes, elle a été créée par le Traité de Bruxelles du 22 juillet 1975, entré en vigueur au 1 er juin 1977. La Cour, dont le siège était fixé à Luxembourg, était destinée à se substituer à deux organes de contrôle externe des communautés, la Commission de contrôle et la Commission des comptes de la CECA 1 . Cette création était alors justifiée par l’importance croissante des budgets des Communautés, l’élargissement des pouvoirs du Parlement européen et l’inadaptation des contrôles originaires à cette nouvelle donne 2 .

Ce ne fut qu’avec le Traité de Maastricht du 7 février 1992 que s’appliqua, à compter du 1 er novembre 1993, la nouvelle appellation « Cour des comptes européenne » et que celle-ci fut explicitement reconnue comme « institution » de l’Union européenne. Elle était en fait considérée jusque-là comme une « quasi-institution » des Communautés, façon d’exprimer qu’elle en possédait les attributs sans en avoir le titre. Le traité de 1992, d’une certaine manière, ne faisant ici qu’ajuster le droit à la réalité.

Les statuts et régime actuels de la Cour sont fixés par l’article 13 du Traité sur l’Union européenne (ci-après TUE 3 ), repris de l’article I-31 du projet de Constitution pour l’Europe 4 et les articles 263, 285 à 287, 319, 322, 325 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après TFUE) ainsi que les articles 159 à 163 du nouveau règlement financier applicable au budget de l’Union européenne 5 .

Si une première approche, trop rapide sans doute, pourrait laisser entrevoir, dans ces évolutions, par-delà la question terminologique, un certain sentiment de stabilité, sinon de permanence, il convient toutefois de s’intéresser et de s’interroger sur les potentialités offertes à de nouveaux espaces de contrôle, notamment sous l’angle de l’aide à la « bonne gouvernance financière » et à la recherche d’une performance accrue dans la gestion financière de l’ensemble européen.
Une architecture et des compétences d’une grande stabilité
La pérennité d’une organisation
La lecture successive des articles 206 du traité de 1975 et 286 du TFUE illustre une parfaite continuité, pour ne pas dire identité :

– sur le choix des membres de la Cour, chaque État-membre ayant son propre représentant « choisi parmi des personnalités appartenant, ou ayant appartenu, dans leur État respectif, aux institutions de contrôle externe ou possédant une qualification particulière pour cette fonction » ;
– sur la durée du mandat, six ans, renouvelable une fois ;
– sur l’élection du président, pour une durée de trois ans (rééligible une fois) ;
– sur le caractère exclusif de l’exercice des fonctions, la formule de l’article 206, §6 du traité de 1975, alors qualifiée de disposition la « plus importante 6 » du statut, « les membres de la Cour des comptes ne peuvent, pendant la durée de leur fonction, exercer aucune autre activité professionnelle, rémunérée ou non » se retrouvant à l’identique à l’article 286 du TFUE.

Il y est même ajouté qu’ils « prennent, lors de leur installation, l’engagement solennel de respecter, pendant la durée de leurs fonctions et après la cessation de celles-ci, les obligations découlant de leur charge, notamment les devoirs d’honnêteté et de délicatesse quant à l’acceptation, après cette cessation, de certaines fonctions ou de certains avantages ».

Une différence, toutefois, est à noter quant à son organisation, résultant non d’un changement de conception de son action, mais du constat de l’importance accrue de son activité. Depuis 2010, en effet, elle est organisée, à l’instar de cours nationales, en chambres, lesquelles sont au nombre de cinq, considérées, ce qui est révélateur de l’évolution des contrôles (cf. infra ), comme des « groupes d’audit ».

La Cour adopte son règlement intérieur soumis à l’approbation du Conseil statuant à la majorité qualifiée 7 , alors que, dès l’origine, elle a eu la maîtrise de la gestion de son personnel (ce qui contribuait à l’assimiler à une institution alors qu’elle n’en possédait pas juridiquement la qualité).
Des compétences largement reconduites
Un champ d’intervention étendu
Ici encore, il fut prévu d’emblée un large champ d’intervention, quoique non complètement exhaustif.

Ainsi, aux origines de la Cour, dépassant sensiblement les compétences dont disposaient les deux organismes préexistants, « la Cour des comptes examine les comptes de la totalité des recettes et des dépenses de la Communauté » (article 206 bis §1), ce qui voulait dire que « l’intervention de la Cour ne portait plus seulement sur les comptes (recettes et dépenses) du budget et sur l’utilisation de subventions communautaires par des organismes extérieurs mais aussi sur les activités de la Communauté situées hors budget 8 », ce que confirmait une déclaration annexée au traité de 1975 relative au Fonds européen de développement (FED) consacrant, le concernant, la compétence de la Cour. Compétence devant s’étendre aux recettes et dépenses de tout organisme créé par les Communautés européennes, sauf si un tel examen était exclu par son acte de fondation. Ainsi pour la Banque européenne d’investissement (BEI) dont le caractère d’institution bancaire explique qu’elle ait pu échapper au contrôle, ce qui suscita alors l’inquiétude du Parlement européen et aboutit in fine à ce que celui-ci puisse s’exercer pour les crédits budgétaires dont la gestion était confiée à la BEI 9 .

Cette approche est encore aujourd’hui celle de l’article 287 du TFUE. « La Cour des comptes examine les comptes de la totalité des recettes et dépenses de l’Union. Elle examine également les comptes de la totalité des recettes et dépenses de tout organe ou organisme créé par l’Union dans la mesure où l’acte de fondation n’exclut pas cet examen. » Et : « En ce qui concerne l’activité de gestion de recettes et de dépenses de l’Union exercée par la Banque européenne d’investissement, le droit d’accès de la Cour aux informations détenues par la Banque est régi par un accord conclu entre la Cour, la Banque et la Commission. En l’absence d’accord, la Cour a néanmoins accès aux informations nécessaires pour effectuer le contrôle des recettes et des dépenses de l’Union gérées par la Banque. » Les limites au contrôle existent aussi pour la Banque centrale européenne (BCE), le contrôle ne pouvant porter sur les opérations de caractère monétaire et se bornant à l’efficience de sa gestion. Il n’y a pas non plus de compétence directe sur le Mécanisme de stabilité financière (MES 10 ) lequel est une organisation intergouvernementale. Un contrôle s’effectue au travers d’un comité de commissaires aux comptes comprenant deux membres des instituions supérieures de contrôle nationales et un représentant de la Cour des comptes européenne (on est ici davantage dans un système d’audit).
De multiples modalités d’intervention
On peut être de nouveau frappé par la permanence du nombre de dispositions, des origines de la Cour à l’actuel TFUE (article 287). Le contrôle opéré a été et est toujours de « la légalité, de la régularité des recettes et des dépenses » ainsi que de « la bonne gestion financière » dont la Cour doit s’assurer. Si les deux premiers termes n’ont jamais fait débat, il n’en fut pas de même pour la « bonne gestion financière », inspirée des textes et pratiques allemandes de contrôle et consacrée d’ailleurs comme principe budgétaire des Communautés puis de l’Union européenne, la portée du contrôle pouvant être fort différente selon l’interprétation que l’on en fait 11 .

Le contrôle, c’est aussi une constante, peut être effectué avant la clôture du compte et peut donc s’exercer au moment de la constatation de la recette ou de l’engagement de la dépense. « Le contrôle (article 287 du TFUE) a lieu sur pièces et, au besoin, sur place auprès des autres institutions de l’Union, dans les locaux de tout organe ou organisme gérant des recettes ou des dépenses au nom de l’Union et dans les États-membres, y compris dans les locaux de toute personne physique ou morale bénéficiaire de versements provenant du budget. » Le contrôle dans les États-membres, ce qui est acté depuis l’origine, « s’effectue en liaison avec les institutions de contrôle nationales ou, si celles-ci ne disposent pas des compétences nécessaires, avec les services nationaux compétents ». Ce qui posait la question de la qualité de la coopération des institutions nationales (ISC mais aussi autres organes de contrôle interne 12 et institutions à compétence régionale, chambres des comptes en Italie, chambres régionales et territoriales des comptes en France, Landerechnungshof en Allemagne), même s’il y a toujours eu obligation qu’à sa demande tout document ou toute information nécessaires à l’accomplissement de sa mission lui soient communiqués. D’où la précision qui s’est ajoutée par le Traité d’Amsterdam en 1997 : « La Cour des comptes et les institutions de contrôle nationales des États-membres pratiquent une coopération empreinte de confiance et respectueuse de leur indépendance. » Ces institutions ou services faisant connaître à la Cour des comptes « s’ils entendent participer au contrôle » (TFUE, article 287-3 et nouveau règlement financier, article 159-2).

Ces contrôles donneront lieu à des rapports généraux, spécifiques à certaines institutions, ou spéciaux, à des observations ou avis.

Traditionnellement donc, la Cour publie un rapport annuel général et des rapports spécifiques relatifs à diverses institutions, le rapport général constituant un élément essentiel dans la procédure de décharge (article 319 du TFUE), ce rapport de la Cour, comme d’ailleurs le rapport annuel de la Cour des comptes française, intégrant la réponse des institutions concernées. Depuis 1996, sur le fondement du Traité de Maastricht, le rapport annuel est également accompagné d’une déclaration d’assurance (DAS) « concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes » (article 287-1 du TFUE) 13 .

Les rapports spéciaux porteront sur des « questions particulières », à l’initiative de la Cour ou à la demande des autorités budgétaires. Les institutions peuvent également solliciter des avis de la Cour, ceux-ci étant néanmoins obligatoires pour les règlements financiers de l’Union. Enfin la Cour, quand elle le souhaite, a la capacité de formuler les observations qu’elle entend fournir sur la gestion des fonds de l’Union européenne.
Les conditions d’une aide à la bonne gouvernance financière de l’Union européenne et des États
Une indépendance statutaire confortée
Nous avons pu voir que l’indépendance de la Cour avait été très tôt affirmée, la confirmation en ayant été constante au fil des traités et règlements. Il convient cependant de noter que si l’article 13 du TFUE renvoie pour la Cour des comptes, qu’il reconnaît toujours comme institution, au TFUE, l’article I-31-3 du traité établissant une Constitution pour l’Europe mettait bien en exergue sa « pleine indépendance » dans l’exercice de leurs fonctions par les membres de la Cour, dans la poursuite de « l’intérêt général » de l’Union, ce qui illustrait la volonté de solenniser celle-ci.

Par-delà de telles affirmations ou réaffirmations, cette question est essentielle pour le fonctionnement de l’Union européenne. Si, en effet son organisation et son fonctionnement font toujours débat (question plus que jamais brûlante, malgré les avancées des deux dernières décennies relatives aux prérogatives du Parlement européen, du « déficit démocratique » qui caractériserait l’Union) et s’il faut bien constater qu’elle a éprouvé les plus grandes difficultés à faire face à des situations de crise, la qualité des contrôles opérés, leur fiabilité, leur portée effective, constituent un élément déterminant de l’image qu’elle entend délivrer. Autrement exprimé, le respect inspiré par les contrôles de la Cour, incontestablement renforcé par leur caractère collégial 14 , ne pourra que rejaillir sur le respect que pourra inspirer l’Union, dès lors du moins que ses institutions sauront opérer les corrections suggérées. Pareille considération passait aussi par le respect par les États de ses attributions et compétences, l’assistance de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) n’étant à cet égard pas négligeable 15 .

La consécration dont la Cour peut faire l’objet passe également par les moyens, matériels et humains, qui lui sont alloués. La « remarquable » progression quantitative des effectifs a été soulignée depuis longtemps 16 , avec des personnels de qualité : recrutement par concours d’une large majorité de personnels de catégorie A, 80 % d’entre eux bénéficiant d’un statut de personnel de l’Union européenne, les autres n’étant que des agents « temporaires ».

La Cour comprend aujourd’hui 11 directions, directions d’audit et directions administratives, divisions à plus de 50 unités.

Pareil accroissement de moyens (en partie justifié il est vrai par l’élargissement de l’Union européenne), associé tant aux garanties d’indépendance qu’à la qualité des recrutements, est sans conteste le signe de l’importance croissante de la Cour des comptes dans le paysage institutionnel de l’Union européenne et de son bon fonctionnement.
La recherche de la bonne gouvernance financière
Nous avions déjà eu l’occasion de remarquer que, dès l’origine et encore aujourd’hui, la notion de « bonne gestion financière » est au cœur des compétences et de la vigilance exercées par la Cour des comptes européenne (on pourrait faire aussi référence à la notion de « bon emploi des deniers publics », désormais principe à valeur constitutionnelle 17 en France, exigence découlant des articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789).

Mais, plus fondamental sans doute dans la perspective d’une « bonne gouvernance financière » et, plus largement, de la prise en compte des exigences et thématiques du New Public Management, par-delà les permanences de la terminologie utilisée par les traités, de nouvelles modalités et méthodes sont à l’œuvre, illustrant un basculement de procédés assez traditionnels de contrôle vers des audits, notamment de performance. Ce qui concerne aussi bien les audits relatifs à la déclaration d’assurance (DAS) que les audits de performance à proprement parler. La Cour des comptes européenne se référant, pour conduire ses audits aux normes internationales et aux codes de déontologie émanant de l’IFAC 18 et de l’INTOSAI 19 dans la mesure toutefois de leur applicabilité/ compatibilité à la situation de l’Union européenne.

S’agissant de la DAS. La Cour intervient depuis l’origine, classiquement pourrait-on dire, au regard des modalités convenues des contrôles externes a posteriori et d’assistance au Parlement (à l’exemple en France du rapport de la Cour des comptes joint chaque année au projet de loi de règlement) par son rapport annuel dans le cadre du processus de décharge, lequel, à la différence du processus de validation parlementaire de l’exécution budgétaire française, n’a rien d’un exercice purement formel accompli dans une indifférence certaine. Mais ce contrôle a posteriori a pris, pour l’Union européenne, une dimension véritablement nouvelle avec la DAS, insérée dans le Traité de Maastricht et figurant aujourd’hui à l’article 287-1 du TFUE. : « La Cour des comptes fournit au Parlement européen et au Conseil une déclaration d’assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. » L’on se situe bien ici dans une philosophie de l’assimilation des comptes publics à des comptes de caractère privé, sous la réserve de quelques spécificités des premiers avec l’application, en l’espèce, de normes internationales d’audit initialement conçues pour le secteur privé. Cette manifestation, à l’échelle des comptes de l’Union européenne, s’effectuera par le moyen de deux catégories d’audit. Un audit financier des comptes de l’Union européenne, du Fonds européen de développement et d’une cinquantaine d’organes et d’agences de l’Union sur la base des normes internationalement reconnues de la comptabilité d’exercice. On aboutit, depuis le milieu des années 2000, à une forme de certification des comptes de l’Union, avec d’incontestables progrès puisque depuis 2011 les dernières réserves ont été levées tout en relativisant quelque peu la portée de l’exercice, les finances et les comptes de l’Union n’ayant encore que peu à voir avec les finances et la comptabilité d’un État-nation (il ne serait pour s’en convaincre que d’opérer le constat, en France, de la permanence des réserves relatives aux comptes de la Défense alors que bien évidemment de tels comptes ne sauraient apparaître dans une Union européenne dépourvue de forces militaires 20 ). S’y ajoute l’audit de conformité lié, pour ce qui le concerne, au contrôle plus habituel de légalité et de régularité, mais sur la base d’une méthode par sondage (avec constitution d’un échantillon représentatif et, pour les exemples choisis, contrôle poussé des opérations de recettes et de dépenses, y compris dans les États-membres 21 ).

S’agissant des audits de performance, l’on se trouve encore davantage dans l’expression de logiques du New Public Management et de la recherche d’une bonne gouvernance financière puisqu’il revient plus précisément ici de déterminer si, en application du fameux triptyque « économie, efficacité, efficience », les règles d’une « gestion performante » se sont vues respectées.

Les résultats de ces audits, qui vont porter sur des programmes, des procédures, des institutions mettant en place des politiques européennes et gérant des fonds européens, se trouvent publiés dans des rapports spéciaux (une vingtaine par an) faisant ainsi l’objet d’une relative publicité, incitant par là-même les institutions européennes à davantage de vigilance et, à terme, d’efficacité dans la gestion de leurs différentes politiques.
Conclusion
On ne peut, au terme de ce bref exposé, que souligner à la fois la permanence et même le renforcement des garanties institutionnelles permettant à la Cour des comptes européennes d’accomplir, en toute indépendance, les tâches qui lui sont assignées. On peut aussi aller plus loin et saluer la qualité de ses membres et personnels, gage de celle de ses travaux, puis remarquer également les adaptations intervenues du fait d’un contexte propice à la prise en compte des exigences d’une nouvelle gestion publique, plus efficiente et performante. Reste que la contribution de la Cour à une « bonne gouvernance financière » de l’Union comme des États-membres (dans leur gestion des fonds européens) demeure encore de portée limitée. En effet, comme l’affirme Jean-François Bernicot 22 , ancien représentant français de la Cour, « l’efficacité de ses observations est subordonnée au bon vouloir des autres institutions », sachant que « les relations avec la Commission sont […] souvent décevantes, parfois difficiles et même conflictuelles, notamment en raison des liens privilégiés tissés par la Cour avec le Parlement » alors même précisément que de tels liens sont essentiels au bon fonctionnement d’un contrôle budgétaire et financier, pour ne pas dire plus largement d’un authentique contrôle démocratique. A quoi s’ajoute 23 la grande disparité des relations établies avec les administrations des États-membres, tandis que beaucoup des mécanismes mis en place à la suite de la crise de 2008 « à la fois de nature intergouvernementale et communautaire » laissent assez largement de côté certaines interventions de la Cour.

Si ces dernières remarques ne remettent nullement en cause l’utilité et la qualité du travail accompli, on doit constater que beaucoup demeure à accomplir, la Cour ne sachant devoir rester sur cette « ligne de crête » délicate entre profondeur et efficacité assumées du contrôle et réticences marquées de la principale institution contrôlée.
Références bibliographiques
BERNICOT J.F., 2007, « La Cour des comptes européenne a trente ans », RFFP, n° 100, 2007, p. 269-286 ; « La Cour des comptes européenne », Revue du Trésor , p. 555-558 ; « Cour des comptes européenne », in Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, PUAM-Economica, 2 e édition, 2016.
CROUY-CHANEL (de), I., PERRON C., 1998, La Cour des comptes européenne , PUF., coll. Que-sais-je ?
DELON-DESMOULIN C., Droit budgétaire de l’Union européenne, LGDJ, 2001.
DESMOULIN G., La Cour des comptes européenne , thèse, Limoges, 1996 ; « La Cour de justice de l’UE conforte la légitimité de la Cour des comptes européenne », note sous CJUE, 15 nov. 2011, aff. C-539/09, Commission c/ République fédérale d’Allemagne, Revue des affaires européennes , n°4, 2011, p. 823-831.
LAMARQUE D., « Normes d’audit et méthodes de contrôle de la Cour des comptes européenne », in Dictionnaire encyclopédique de finances publiques , PUAM-Economica, 2 e édition, 2016.
MARTY-GAUQUIE H., Le Contrôle externe des finances publiques européennes , Bruxelles, 1988, coll. Europe.
ORSONI G., La Cour des comptes des Communautés européennes , Paris, Economica, 1983.

1 Communauté européenne du charbon et de l’acier.
2 Sur tous ces points, cf . G. Orsoni, La Cour des comptes des Communautés européennes , Economica, p. 8 et s.
3 Etabli, comme le TFUE (Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne), à Lisbonne et entré en vigueur le 1 er décembre 2009.
4 Cf . G. Orsoni, in Traité établissant une Constitution pour l’Europe, commentaires article par article, L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod (dir.), art. I-31, T. 1, Bruylant, Bruxelles, 2007, p. 413 et s.
5 Journal officiel de l’Union européenne , 31 décembre 2012.
6 G. Isaac, « La rénovation des institutions financière des Communautés européennes depuis 1970 », Revue trimestrielle de droit européen , 1977, p. 796.
7 Ce qui n’était pas le cas à l’origine car rien n’étant prévu à ce sujet, la Cour s’est investie elle-même du pouvoir de sa rédaction.
8 G. Orsoni, La Cour des comptes des Communautés européennes , op. cit ., p. 40.
9 Id ., p. 42-43.
10 Traité signé le 11 juillet 2011 puis sa nouvelle version le 3 février 2012. Il est entré en vigueur le 27 septembre 2012.
11 Sur les différentes interprétations originelles et le débat qui s’ensuivit, cf . G. Orsoni, La Cour des comptes des Communautés européennes , op. cit ., p. 43-45.
12 Inspection générale des finances pour la France.
13 Sur la DAS, cf . infra. Il est aussi à noter que dans la rédaction de l’article 287 du TFUE la déclaration d’assurance précède les différents rapports, avis et observations.
14 Cf . I. de Crouy-Chanel et Ch. Perron, La Cour des comptes européenne , Que-sais-je ? n° 3357, 1998, p. 53.
15 CJUE, 15 novembre 2011, Commission européenne c/ RFA. Il doit « être admis que la Cour des comptes était compétente pour effectuer le contrôle litigieux envisagé dans la mesure où ce dernier, en ce qu’il devait porter sur la coopération administrative au titre du règlement n° 17987/2003, avait bien trait aux recettes de la Communauté envisagées sous l’angle de leur légalité et de la bonne gestion financière y afférente et présentant ainsi un lien direct avec les attributions conférées à ladite institution par l’article 248 CE », lequel article 248 CE a donné lieu, avec le Traité de Lisbonne, à l’article 287 du TFUE. Sur cet arrêt, cf. G. Desmoulin, La Cour de justice de l’UE conforte la légitimité de la Cour des comptes européenne, Note sous CJUE, 15 novembre 2011, aff. C-539/09, Commission c/ République fédérale d’Allemagne, Revue des affaires européennes, n°4, 2011, p. 823-831.
16 I. de Crouy-Chanel et Ch. Perron, La Cour des comptes européenne , op. cit ., p. 61. On est ainsi passé de 135 postes à l’origine, puis 294 en 1982 à un peu plus de 500 en 1997 pour en arriver à environ 900 en 2016.
17 Cons. const., Décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008, Loi relative aux contrats de partenariat. Cons. const. Décision n° 2009-575 DC du 12 février 2009, Loi pour l’accélération des programmes de construction et d’investissements publics et privés.
18 International Federation of Accountants.
19 International Organization of Supreme Audit Institutions . La méthodologie appliquée figure dans le MAFAC, manuel d’audit financier et d’audit de conformité figurant sur le site internet de la Cour des comptes européenne.
20 On peut aussi considérer que cette forme de certification apparaissant au niveau européen n’est pas sans mérite dans la mesure où tous les pays-membres (Allemagne comprise) ne connaissent pas encore de processus de certification de leurs comptes publics. Sur ces questions, cf. l’intervention de Danièle Lamarque, représentante de la France à la Cour des comptes européenne, au colloque de Lille du 24 novembre 2015.
21 Pour ce qui relève de la méthodologie appliquée par la Cour, elle se trouve exposée dans l’annexe 1-1 du rapport annuel. ( cf . également le manuel d’audit financier et d’audit de conformité, MAFAC, que l’on trouve sur le site internet de la Cour).
22 J.F. Bernicot, « Cour des comptes européenne », in Dictionnaire encyclopédique de finances publiques , 2 e édition, PUAM-Economica, 2016.
23 Ibid .
Existe-t-il un modèle de contrôle fiscal dans l’Union européenne ?
Thierry Lambert
Professeur, université Aix-Marseille,
président de l’Institut international de sciences fiscales
Introduction
Lever l’impôt est une prérogative de souveraineté nationale. Contrôler l’impôt est une prérogative de souveraineté nationale. Dans ces conditions, s’interroger sur le point de savoir s’il existe un modèle de contrôle fiscal dans l’Union européenne peut ne pas avoir de sens. Les choses ne sont peut-être pas aussi simples qu’elles y paraissent.

Il est vrai que chaque État membre de l’Union européenne a son administration fiscale. Celle-ci est le produit d’une histoire, d’une organisation administrative, d’une culture. Par exemple, l’organisation de l’administration fiscale allemande est directement influencée par le caractère fédéral du pays et par la répartition des compétences entre les différents échelons de responsabilité, telle qu’elle résulte de la Constitution. L’organisation fédérale de l’administration fiscale allemande a rendu nécessaire la coordination des contrôles entre les Länder. Cette organisation est très différente de ce que l’on trouve en Italie, pays de la « Guardia di finanza » qui est un corps militaire dépendant directement du ministre de l’Économie et des Finances et dont l’origine remonte à 1774, lorsque le roi de Sardaigne, Victor-Amédée III, constitua « la légion des troupes légères » pour protéger la frontière. En réalité, en Italie trois administrations sont chargées du contrôle fiscal. La Guardia di finanza qui fait des recherches et des investigations sur place, l’Agence des douanes qui consacre son activité aux fraudes pour la TVA intracommunautaire et l’Agence des impôts qui procède au contrôle sur pièces, fait des investigations sur place et notifie les redressements. En France, les premières réformes organisationnelles datent de 1948, elles aboutiront en 2008 à la fusion de la Direction du trésor public et de la Direction générale des impôts qui aboutira à la Direction générale des finances publiques. L’organisation du contrôle fiscal épousera cette mutation 24 .

Les différences tiennent aussi à la perception que l’on peut avoir des administrations et à la culture. Par exemple en France, il n’est guère envisageable que les contribuables et leurs conseils montrent à l’administration des schémas d’optimisation fiscale avant qu’ils ne soient mis en œuvre. Généralement, les avocats s’opposent farouchement à cette perspective considérant que le secret des affaires, mais aussi le secret qui les lie à leurs clients, interdit de montrer à l’administration le moindre document. Cette situation n’est pas sans risque pour le contribuable, qui peut se voir opposer un abus de droit fiscal 25 quand le montage est jugé abusif, c’est-à-dire de nature à éluder l’impôt. Au Royaume-Uni les choses sont très différentes, et ce depuis plus de dix ans. Le législateur impose aux cabinets, et par là même aux contribuables, de déclarer avant qu’ils ne soient mis en œuvre les schémas d’optimisation fiscale. Les cabinets de conseils et les comptables ont appliqué cette obligation sans véritable difficulté alors que les avocats, avant de s’y rallier, brandissaient le secret professionnel. Aujourd’hui présenter les schémas d’optimisation ne pose plus de difficultés, alors qu’en France il est, pour le moment, impossible ne serait-ce que d’en parler.

Malgré les différences, la coopération entre les administrations fiscales a un intérêt, quand bien même celles-ci restent nationales.
L’intérêt d’une coopération administrative
Les pays de l’Union européenne sont liés entre eux par des conventions fiscales bilatérales, comme le sont ces mêmes pays à l’égard des pays tiers. Peut-être est-ce paradoxal d’être dans un espace réputé sans frontières, celui de l’Union européenne, et d’avoir entre les États-membres des conventions fiscales qui ne sont rien d’autre que des traités internationaux ?

Les conventions fiscales internationales permettent d’éliminer la double imposition, en imposant soit dans l’État de la source du revenu soit dans l’État de résidence du bénéficiaire de ce revenu, mais aussi de protéger le contribuable quand les conventions ont des clauses de non-discrimination et de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales par des clauses d’assistance au recouvrement et en prévoyant l’échange de renseignements.

De plus, sur le fondement d’une directive du 19 décembre 1977 26 , des échanges d’informations sont prévus au sein de l’Union européenne. Cette directive a été modifiée et complétée pour respecter les standards internationaux. Dans le cadre de l’Union européenne, un programme particulier est destiné à renforcer la coopération et à améliorer la lutte contre la fraude, il a pour nom « Fiscalis ». L’objectif n’est pas seulement de lutter contre la fraude, il est aussi d’améliorer le fonctionnement des systèmes fiscaux des États-membres dans le cadre de l’Union européenne en ce qui concerne la TVA, les impôts directs, les droits d’accises et les taxes sur les conventions d’assurance.

Sur le fondement d’une directive du 15 mars 1976 27 , qui a été modifiée ultérieurement 28 , l’assistance au recouvrement a progressivement été étendue. Elle vise tous les impôts ainsi que les créances étrangères à l’impôt, amendes et condamnations pécuniaires recouvrées par les comptables de la Direction générale des finances publiques.
Le cas particulier de la TVA intracommunautaire
La mise en œuvre le 1 er janvier 1993 d’un grand marché intérieur à l’Union européenne, prévu par l’Acte unique européen 29 , implique la libre circulation des capitaux, des marchandises et des personnes. Après la suppression du contrôle des changes depuis le 1 er janvier 1990, la libéralisation des mouvements de capitaux est devenue une réalité. Les accords de Schengen abolissent les ultimes formalités et obstacles à la circulation des personnes.

Les pays de l’Union européenne ont cheminé vers une harmonisation de la TVA et ce depuis les premières directives du 11 avril 1967 30 . Ces premiers textes ont fixé des principes et défini des notions. Ils ont été le cadre à partir duquel l’harmonisation, par un certain nombre de directives longuement négociées entre les États, a été patiemment conduite. Une directive du 16 décembre 1991 31 , « complétant le système commun de la taxe sur la valeur ajoutée […] en vue de l’abolition des frontières fiscales […] » a été prise. L’objet : mettre en place un système de TVA intracommunautaire.

Dès sa réception par le droit interne, la question de la fraude fiscale et des contrôles a été posée. On a envisagé, notamment, que les contribuables soient tentés de ne pas déclarer les acquisitions intracommunautaires, que d’autres souscrivent de fausses déclarations. La fraude la plus complexe repose sur un principe juridique assez simple d’exonération de la TVA des livraisons intracommunautaires dans le pays de départ des marchandises avec, corrélativement, une auto-liquidation de la taxe par l’acquéreur dans le pays d’arrivée 32 .

Un dispositif de lutte contre la fraude a été envisagé. Un règlement du Conseil du 27 janvier 1992, qui complète les dispositions existantes, prévoit des échanges informatisés de données regroupées dans deux fichiers. Le premier est celui des assujettis, il peut être consulté par les administrations fiscales des États-membres. Le second est le fichier des opérations intracommunautaires constitué à partie d’informations figurant sur l’état récapitulatif des ventes. Evidemment la fiabilité du système repose sur la qualité des informations transmises par les administrations fiscales nationales et la rapidité d’exécution. C’est à la fois la force et la faiblesse du dispositif, car tous les États ne montrent pas le même empressement à agir.

Certains États, dont la France, se sont dotés d’outils juridiques particuliers. Le législateur a doté l’administration d’un droit d’enquête, codifié sous les articles L. 80 F à L. 80 J du Livre des procédures fiscales. Il s’agit de pouvoirs d’investigation permettant à l’administration de rechercher les manquements aux règles de facturation. C’est un dispositif assez bien adapté au contrôle de la TVA intracommunautaire 33 . Malgré ce dispositif, la fraude en matière de TVA intracommunautaire, qui grève à la fois le budget des États et celui de l’Union européenne, reste préoccupante.

Le Conseil des prélèvements obligatoires dans un rapport de décembre 2015 34 pointe trois facteurs. Le premier tient au fait que « le niveau général des prélèvements obligatoires crée un environnement propice au développement de l’activité dissimulée ». Le deuxième est lié à « la complexité de l’impôt en raison de la multiplicité des régimes, des taux et des règles de déduction, de nature à générer un sentiment d’injustice et d’arbitraire chez les redevables ». Le troisième est inhérent au « développement des nouvelles technologies ». Pour ne citer qu’un chiffre, même si l’on connaît les difficultés à faire des estimations en cette matière, la fraude en France en matière de TVA est estimée à 10 milliards d’euros 35 . Nous imaginons sans peine son ampleur au niveau de l’ensemble des États de l’Union européenne.

Face à cette situation, les États-membres, et notamment la France, cherchent à améliorer les résultats du contrôle fiscal en matière de TVA, mais aussi le taux de recouvrement de cet impôt après contrôle. Tout ne va pas pour le mieux, loin s’en faut. Le Conseil des prélèvements obligatoires a pointé que « les vérifications préalables à un remboursement du crédit de TVA, dont la sécurisation est indispensable au regard des risques élevés de fraude et des montants en jeu pour le budget de l’État (50 milliards d’euros), diminuent de façon inquiétante 36 », les « plaintes déposées par l’administration (...) pour fraude à la TVA connaissent une diminution 37 ».

La TVA intracommunautaire est une préoccupation de la Commission et des États-membres. C’est à eux, ensemble, de trouver les solutions pour endiguer le phénomène de la fraude, certainement en affichant une volonté politique sans faille et en dotant les administrations d’outils juridiques adaptés, en coordonnant plus que ce que cela n’est fait l’action des administrations fiscales.
Les transferts indirects de bénéfices entre les pays de l’Union européenne
Le marché intérieur dans l’Union européenne repose sur quatre libertés fondamentales qui reçoivent une application en matière fiscale. L’une de ces libertés est la libre circulation des capitaux, en vertu de laquelle il ne peut pas exister de restrictions aux mouvements de capitaux et aux paiements entre les États-membres de l’Union européenne, mais aussi entre ces derniers et des États tiers.

Une autre liberté fondamentale est la libre circulation des personnes. Le traité de Maastricht, en 1992, précise que « tout citoyen de l’Union a le droit de circuler librement sur le territoire des États-membres 38 ». Dans le cadre d’accords de coopération avec certains États tiers, notamment le Maroc, l’Algérie, la Tunisie et la Turquie, cette libre circulation est également garantie.

La libre circulation des services est également une liberté fondamentale. Elle repose sur le principe de non-discrimination, qui consiste pour un prestataire de services à exercer son activité dans un État membre de l’Union européenne autre que le sien dans les mêmes conditions que celles d’un ressortissant de cet État.

Enfin, la liberté de circulation des marchandises, elle aussi régie par un principe de non-discrimination, vient consacrer ces libertés fondamentales. Le principe implique l’interdiction entre les États-membres d’instaurer des droits de douane à l’importation ou à l’exportation, ainsi que d’instituer des taxes d’effet équivalent à de tels droits.

Evidemment, la Cour de justice de l’Union européenne est la gardienne vigilante du respect de ces libertés fondamentales, n’hésitant pas à sanctionner les États qui, parfois, pour des raisons liées au rendement budgétaire, peuvent être tentés de ne pas les respecter. La Cour de justice a affirmé un principe qui s’impose à tous : « Si la fiscalité directe relève de la compétence des États-membres, il n’en reste pas moins que ces derniers doivent l’exercer dans le respect du droit communautaire 39 . »

Sous couvert de ces libertés fondamentales, dûment protégées par la Cour de justice de l’Union européenne, il peut être tentant pour les fraudeurs de transférer abusivement ou artificiellement des bénéfices afin qu’ils ne soient pas taxés ou qu’ils le soient mais à des taux inférieurs à ceux qui devraient être appliqués. Certes, l’assistance administrative, prévue dans les conventions fiscales entre les pays de l’Union européenne, permet aux administrations fiscales nationales d’échanger des informations indispensables au contrôle de l’assiette mais aussi au recouvrement. Mais cette procédure administrative n’est pas satisfaisante car elle peut être longue, se montrer infructueuse en raison de difficultés juridiques ou administratives, sachant que les États pour des motifs fallacieux peuvent paralyser les échanges.

Aujourd’hui, « la planification fiscale agressive, une pratique utilisée en particulier par certaines multinationales, érode les bases d’imposition dans les États-membres de l’UE à hauteur de 50 à 70 milliards d’euros par an 40 ». Ce chiffre, qui n’est contesté par personne, illustre les failles des dispositifs nationaux et du dispositif communautaire, qui n’existe pas vraiment, dans la lutte contre la fraude. Il a d’autant plus d’importance que les recettes fiscales sont limitées au regard de ce qui est supportable, tant par les personnes physiques que par les personnes morales.

L’Union européenne participe activement aux travaux du G20 et de l’OCDE pour réexaminer les normes en matière de transparence et lutter contre les pratiques fiscales abusives et dommageables aux finances publiques des États à l’échelle mondiale.

Les États-membres et l’Union européenne ont repris à leur compte le projet de l’OCDE, soutenu par le G20, de lutter contre l’érosion des bases d’imposition et le transfert de bénéfices (Base Erosion and Profit Shifting, BEPS) 41 . Il s’agit tout à la fois de lutter contre les pratiques fiscales dommageables, d’empêcher les dispositifs visant à créer artificiellement le statut d’établissement stable, d’aligner les prix de transfert sur la création de valeur et de faire de la transparence un principe. Pour les responsables de l’OCDE, « les mesures préconisées amélioreront des règles fiscales entre les pays, renforceront les exigences relatives à la substance des activités, garantiront plus de transparence et de sécurité juridique et, ce faisant, permettront de restreindre le terrain de jeu des acrobates de l’optimisation fiscale 42 ».

La Commission européenne s’inscrit complètement dans ce projet. Dans une communication au Parlement européen et au Conseil 43 , elle propose « de garantir une taxation plus équitable et d’assurer le respect du principe de l’imposition au lieu où s’exerce l’activité économique », ce qui réglerait un certain nombre de problèmes mais pas obligatoirement tous les problèmes. Elle propose de retenir l’idée, souvent évoquée mais pas encore concrétisée, d’une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS). En effet, « l’ACCIS pourrait constituer un instrument efficace de lutte contre l’évasion fiscale des entreprises dans l’Union, en plus de permettre la réduction des coûts et des charges administratives qui pèsent sur les entreprises au sein du marché intérieur ».

La crise économique de 2008 a obligé les États à repenser les cadres conceptuels de la fiscalité mondiale. L’Union européenne et les États-membres n’échappent pas au mouvement. Il reste à apprécier l’ampleur de la mutation. Il est encore un peu tôt pour se prononcer.
Des administrations fiscales nationales
La Commission européenne fixe des objectifs et présente des dispositifs pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. Pour ne prendre qu’un exemple, la Commission a présenté en juin 2015 un programme pour contrarier l’évasion fiscale des entreprises. Celui-ci s’est traduit, en janvier 2016, par une série de propositions concrètes pour renforcer et coordonner l’action de l’Union contre les pratiques fiscales abusives auxquelles se livrent les entreprises au sein du marché unique mais aussi au-delà. L’idée maîtresse du dispositif repose sur le souci d’améliorer la transparence des entreprises 44 , ce qui est d’ailleurs l’un des objectifs de l’OCDE 45 .

La réussite ou l’échec relatif du dispositif dépendent exclusivement de la bonne volonté politique des États-membres de l’Union et de la capacité des administrations fiscales nationales à atteindre les objectifs. La Commission européenne n’a aucun moyen de contrainte si ce n’est faire de ces questions un enjeu politique. La question n’est évidemment pas anodine dans la perspective d’un marché unique.
Les contrôles fiscaux simultanés
On peut facilement imaginer dans l’hypothèse où une administration vérifie une filiale, ou la société-mère, qu’il y ait un intérêt à vérifier en même temps la société-mère et toutes les entités du groupe. Pour ce faire, il faut que toutes les administrations fiscales déclenchent, de façon simultanée, des contrôles fiscaux en respectant les procédures qui sont les leurs et qui, évidemment, diffèrent d’un État à l’autre.

Il est indispensable que chaque administration fiscale nationale trouve un intérêt à l’opération. Il est utile qu’il y ait eu, préalablement, un minimum de concertation entre elles, voire d’échanges d’informations et de renseignements notamment dans le cadre de la mise en œuvre des conventions fiscales internationales. Quand la société-mère, ou une filiale, a déjà fait l’objet d’un contrôle par une administration fiscale nationale, il est difficile de relancer une opération d’ensemble, d’autant qu’il est généralement fait interdiction dans les législations fiscales nationales de pratiquer une nouvelle vérification dans ces entreprises portant sur les mêmes impôts et pour la même période 46 .

En 2006, l’OCDE a publié la nouvelle version d’un manuel d’échanges de renseignements entre les administrations fiscales. Certes il s’agit de recommandations, d’un droit souple non contraignant 47 , mais les administrations fiscales nationales dans et hors l’Union européenne s’efforcent de mettre en application les préconisations.

Ce manuel fait une présentation assez précise des contrôles fiscaux simultanés, sachant que l’ouvrage en fait une présentation dans le contexte de la lutte internationale contre la fraude fiscale. Les fondements juridiques sont rappelés, notamment l’article 26 de la convention modèle OCDE, l’article 8 de la convention multilatérale concernant l’assistance administrative en matière fiscale ainsi que les directives et règlements communautaires utiles. Une méthodologie concernant la sélection des dossiers susceptibles de faire l’objet de contrôles simultanés est proposée. L’OCDE justifie ces opérations, considérant qu’ils « contribuent à mettre en lumière la manipulation ou l’abus des lois et procédures en vigueur dans chaque pays ». Mais l’OCDE souligne qu’il n’y a pas que des aspects contraignants pour le contribuable.

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