La réforme territoriale
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Description


Collection : Administration et Aménagement du Territoire

Est ici posée l'hypothèse que la réforme territoriale de décembre 2010 marque le retour de l'Etat sur le territoire. La République serait davantage "déconcentralisée" que décentralisée, l'Etat modelant le territoire en tenant compte de ses intérêts et des contraintes nées de nouvelles exigences de la gestion publique. Le rôle des collectivités et leur "principe d'action" sont profondément remis en question.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 novembre 2011
Nombre de lectures 49
EAN13 9782296472273
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

LA RÉFORME TERRITORIALE
Du même auteur :

Guillaume Protière (sous la direction de), Espaces du droit et droits des Espaces , Paris, L’Harmattan, Coll. "Administration et aménagement du territoire", 2009.

Guillaume Protière, La puissance territoriale. Essai sur la décentralisation politique en France , Sarrebruck, Editions universitaires européennes, 2010.


© L’Harmattan, 2011
5-7, rue de l’École-polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.f

ISBN : 978-2-296-56415-2
EAN : 9782296564152

Fabrication numérique : Actissia Services, 2012
Sous la direction de
Guillaume PROTIÈRE


LA RÉFORME TERRITORIALE
Une politique en faux-semblant ?
Administration et Aménagement du territoire
Collection dirigée par Jean-Claude Némery


Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l’action publique, anticiper l’avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics.
Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets.


Déjà parus

Loeiz LAURENT, Petits départements et grandes régions. Proximité et stratégies , 2010.
Jebril OULD MAHMOUD, Les stratégies de lutte contre la pauvreté en Afrique subsaharienne. De l’échec des politiques néolibérales aux alternatives potentielles , 2010.
Christian LEMAIGNAN, Pensées pour le futur de nos territoires. De la société de la connaissance à une nouvelle civilisation dans nos territoires , 2010.
Anne-Paule BEIS et Cyrille PLANSON, Spectacle vivant jeune public. Réseaux et coopération internationale , 2009.
Valérie-Anne JANSSENS-PEYREGA, L’influence du droit communautaire sur la pratique des aides locales aux entreprises , 2008.
Sylvie DIART-BOUCHER, La réglementation vitivinicole champenoise : Une superposition de règles communautaires, nationales et locales , 2007.
P. BOOTH, M. BREUILLARD, C. FRASER, D. PARIS (Sous la dir.), Aménagement et urbanisme en France et en Grande-Bretagne , 2007.
Les communications ci-après reproduites sont issues des XIII es Rencontres juridiques, organisées le 3 novembre 2010, sous le haut-patronage de M. Michel Mercier, ministre de la Justice et Président du Conseil général du Rhône, conjointement par l’Équipe d’accueil « Droits comparé et international des affaires » {1} , la Faculté de Droit et Science politique de l’Université Lyon 2 et le Conseil général du Rhône, dont les locaux accueillaient la manifestation.

Outre les contributeurs, qu’il soit permis de remercier ici les personnes qui ont activement participé à la tenue de ces rencontres : M me Marie-Odile Nicoud, Doyen de la Faculté de Droit et Science politique, M. Pierre Jamet, directeur général des services et directeur de cabinet du Président du Conseil général du Rhône, M. Jean-Louis Navarro, directeur de l’Équipe d’accueil « D.C.I.A », Maître Jean-Baptiste Blanc, conseiller général du Vaucluse, M me Amélie Gillot-Kargol, M lles Céline Moille et Hélène Hurpy, M. Vincent Thibaud, A.T.E.R. à la Faculté de Droit et Science politique et les services administratifs de cette même Faculté (particulièrement M mes Karine Guignabaudet et Delphine Lonati et M. Bruno Fayolle).
PROPOS INTRODUCTIFS
LA LOI DU 16 DÉCEMBRE 2010 DE RÉFORME DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : L’ARNAQUE ET LE TERRITOIRE {2}
Bertrand Faure, Professeur à l’Université de Nantes

Il en va un peu des réformes comme des révolutions : elles s’opposent à l’ordre précédent tout en réutilisant les éléments de cet ordre et les réflexes qui l’ont construit. De sorte que répudiation et continuité vont toujours ensemble. Ceci se vérifie particulièrement dans cette réforme territoriale.
La continuité se situe dans la panacée technocratique qui consiste dans une tendance à régler les problèmes sous l’angle du technicien, à s’en remettre à l’homme de l’art technocratique et aux ressources de sa méthode scientifique qui, fussent-elles appliquées à la matière vivante qu’est une collectivité territoriale, parviendront à livrer une sorte de produit juridique irréfutable. Et, de la même manière qu’on planifiait hier le progrès économique, on entend aujourd’hui planifier une organisation administrative du territoire simple et efficace.
Mais, on touche là la première limite du pouvoir technocratique : le redressement de nos institutions passera par un foisonnement de règles, une floraison de solutions tâtonnantes et ponctuelles, toutes empiriques, qui bousculeront les cadres classiques et les solutions traditionnelles {3} . Alors, il ne faut pas s’attendre à une recomposition du paysage institutionnel puissamment redessinée de la main du législateur. Pour recomposition, on aura un raccommodage. On verra des régions reconfigurées en syndicats forcés de départements et auxquelles on remet la bride sur leur liberté d’initiative en quadrillant précisément tous les cas dans lesquels cette liberté devra désormais s’exercer. On en attend une unité politique d’abord, administrative ensuite. Mais c’est une figure de tableau noir. Ce sera, à coup sûr, un saut dans l’inconnu et, peut-être, le risque d’une plus grande complexité administrative. Curieuse interrogation pour une réforme qui prétend restaurer la clarté de l’action publique. La simplification à laquelle la réforme invite l’administration décentralisée tout entière ne s’étendra déjà pas à son équipement juridique avec les mutations d’espèce ainsi infligées au statut plus que centenaire de collectivité territoriale.
Mais les difficultés viennent également de la bataille qui aura marqué l’adoption parlementaire du texte. Bien des éléments n’ont pu aboutir sous leur forme initiale. La loi devra être plus globalement présentée comme issue des tractations entre un pouvoir qui s’est mis à douter de sa réforme et un contre-pouvoir local, puissamment représenté au sein du Sénat, se traduisant par des arrangements et des concessions risquant de compromettre d’emblée sa réalisation. Qu’une assemblée, dans un mouvement d’opposition, refuse certains changements exigés par la réforme et voici la simplification poursuivie sur tel point, freinée sur tel autre : tout l’édifice est ébranlé et l’administration décentralisée exposée à de nouveaux désordres. C’est le cas avec la métropole devenue, par renoncement du gouvernement, un modèle d’établissement public de coopération intercommunale de plus, concurrent de la communauté urbaine et de la communauté d’agglomération, alors que le rapport Balladur lui voyait une autre ambition : celle d’une collectivité territoriale de plein exercice absorbant les grandes agglomérations avec leur département. On a aussi assisté à de très nombreuses corrections parlementaires qui, au bout du compte, doivent bien s’interpréter comme favorables aux petites communes et au monde rural. Il s’agit même d’une entreprise systématique : référendum impératif pour les fusions de communes, relèvement du seuil démographique entraînant le changement de leur mode de scrutin avec liste bloquée, rétablissement de la majorité qualifiée des communes pour de nouveaux transferts de compétence à l’EPCI, maintien de la possibilité d’être soutenu financièrement par les départements et les régions, rétablissement de la garantie minimale d’un siège au sein de l’EPCI qui les intègrent {4} … Cette immunité relative des petites communes signe le couronnement du paradoxe pour une réforme qui s’affiche moderne et conduit à s’interroger si celle-ci ne marquera pas plus l’avenir par ses contresens que par son inspiration de départ.
Mais ce n’est pas tout. Il n’y a rien d’aussi redoutable qu’une technocratie rudimentaire qui se réclame du « bon sens », de l’évidence des choses, pour rechercher ses diagnostics dans des clichés, des accusations – les collectivités sont dépensières -. Il est un fait que la réforme, ses attendus, portent la suspicion d’un gaspillage des deniers publics jusque sur les collectivités territoriales. Leur liberté de décider qui a toujours été la leur, leur collaboration pour tous les domaines qui regardent leur population entrent désormais dans le viseur en n’étant plus nécessairement conforme à une nouvelle politique administrative {5} . Il s’agit, en réalité, de l’extension du processus de la Révision générale des politiques publiques jusque sur l’administration décentralisée. C’est devenu le catéchisme d’un ordre administratif nouveau qui, vis-à-vis de l’administration d’État qui constitue son domaine d’origine, place tous les autres ministères sous la maîtrise effective du ministère du Budget. Cet ordre se signale par le rejet de tout ce qui ne se chiffre pas : tout ce qui n’est pas budgétaire n’est pas pertinent. On subordonnera alors toute décision à l’absolu des chiffres sans chercher à s’élever à une vision globale du problème pour arbitrer entre ses différents impératifs. Et, l’aptitude à se placer au-dessus des acquis institutionnels locaux pour ne pas s’estimer tenu par leurs éléments essentiels est assez considérable chez les territorialistes improvisés du gouvernement. Ce souci de l’économie se révèle de façon diffuse tout au long du texte {6} : la disparition des conseillers généraux et régionaux au profit des conseillers territoriaux, l’encadrement de la compétence générale des départements et des régions, la réduction du nombre de vice-présidents d’EPCI… Au fond les français peuvent entendre les leçons sur le bon usage des deniers publics, sur les vices du « millefeuille » territorial et espérer dans le souffle d’une réforme qui balayera le bric-à-brac d’un système confus et réputé couteux.
Mais si indiscutables soient ces généralités, il faut, pour en apprécier exactement les dommages, faire la part des responsabilités. Alors on prendra une vue plus juste de la réalité avec le rapport de la Cour des Comptes du 27 octobre 2009 où il est intéressant d’apprendre le prix de la « conduite par l’État de la Décentralisation », les agents et les services de l’État ayant continué de croître, avec une multiplication par trois des dépenses, dans les vingt-cinq dernières années où, simultanément, l’effort fait pour décentraliser aurait dû se manifester par leur recul. Pour résoudre le problème qui lui était posé, le réformateur aurait trouvé des ressources considérables à élargir le viseur et porter une égale appréciation critique aux choses de l’État et aux choses locales.
Mais encore fait-il qu’à la satisfaction de l’impératif économique affiché, la réforme apporte des solutions utiles. Les déchirantes révisions que celle-ci inflige à la vie locale et à son droit ne prennent leur sens que par l’efficacité réelle de l’entreprise à redresser les finances publiques. Or, au réformateur, ces solutions risquent pourtant d’apprendre la modestie, un rapide examen critique suffisant à montrer que le gain obtenu par la suppression de 3903 conseillers généraux et 1757 conseillers régionaux pour 3471 conseillers territoriaux sera compensé par la réévaluation des indemnités offertes à ces derniers (+ 20 %) et les frais de transport et d’hébergement liés à leur double mandat. Il sera, en outre, nécessaire d’impliquer leur suppléant, donc de l’indemniser, en vue de maintenir le contact avec l’électeur.
Et qui sait lorsqu’on réforme brutalement dans un pays qui s’était doucement décentralisé, on ne livre pas le terrain à de brutaux facteurs d’inadaptation ? En éloignant l’électeur de l’élu par le fait d’un conseiller territorial accaparé par ses fonctions délibératives, on risque de laisser la direction effective des départements et des régions un peu plus dans les mains des agents administratifs qui pourraient finir par déloger l’homme politique de sa gestion quotidienne et, finalement, de ses libres choix.
La suppression proclamée de la compétence générale des départements et des régions {7} va également dans le sens de la restriction de la dépense publique. Mais le réformateur s’est employé de manière tellement confuse, cherchant à ménager la solidarité des territoires et envisageant tous les cas d’espèces s’y rapportant, sans compter les domaines exclus, qu’on n’est pas loin de penser qu’on aboutira à une situation équivalent au statu quo. Alors, on se sera détourné du contact démocratique entre le citoyen et l’élu, corps étranger à la réforme parce qu’élément non quantitatif, pour tout subordonner à une orientation du présent, mais sans pour autant parvenir à des solutions considérables. Finalement, identifier cette réforme à la simplification administrative et à l’assainissement budgétaire risque de passer pour un faux-semblant.
Mais si la « suppression » de la clause de compétence générale ressemble à un affaiblissement de la démocratie locale en ce qu’elle manifeste le mépris de l’homme organisé en société locale, l’association départements-région s’apparenterait plutôt à un détournement de cette démocratie locale. D’abord en ce que, motif pris d’un fonctionnement plus simple des rouages institutionnels locaux, s’y dissimule une sorte de réforme invisible : la fusion entre les départements et leur région est entrevue à l’horizon. Le département n’apparaîtra plus que comme une pièce détachée d’un nouvel engin institutionnel auquel il finira par ne plus être indispensable. Mais, face à son dessein, le réformateur devait user de prudence. Le passage par une réforme future qui tirera les conséquences de celle-ci est habile à échapper aux reproches d’inconstitutionnalité et d’impopularité soulevée par l’opération ainsi masquée par le temps.
Mais il y a ensuite que si la façade région-départements est compliquée, le ressort sera simple. S’il est encore aventuré de donner une figure définitive et générale de la fonction du groupe départements-région, on peut néanmoins s’attendre à ce qu’élections au sommet faites, on assiste à une direction du territoire au niveau central de la région par le parti politique vainqueur – encore que certains départements seront de taille politique et financière à s’opposer -. De telle manière qu’on aura remplacé une décentralisation territoriale multiple par une recentralisation partisane. Il faut voir, en effet, qu’alors qu’au niveau communal les partis apparaissent plus provinciaux, plus multiples, il est possible que ces mêmes partis se présentent de manière plus structurée et disciplinée au niveau régional, aboutissant à une confiscation de la volonté locale et à une direction de la société locale devenant un simple jeu de professionnels de partis.
Encore qu’un bémol s’impose : issu d’un scrutin uninominal et non de liste, le conseiller territorial ne devra son élection qu’à lui-même puisqu’il aura ainsi réussi à rassembler sur sa personne une majorité de voix, contrairement au cas du « notable » que son parti décide de placer en bonne position sur une liste. Alors, davantage arrivé par sa situation personnelle, le nouvel élu sera voué à se comporter, au sein des deux assemblées, de manière beaucoup plus libre vis-à-vis de leur président.
S’ajoute une autre erreur : il était certainement louable de fixer l’élection des conseillers territoriaux au niveau des cantons – prochainement remaniés – dans l’intérêt de maintenir le contact entre l’élu et les électeurs. Mais sera-t-il possible dans le cadre d’une circonscription aussi étriquée d’assurer la promotion des grands enjeux régionaux ? Comme par le passé, le réformateur d’État semble craindre l’identification de l’électeur à sa région et refuser à cette dernière le sacrement démocratique qu’elle mérite.
Le problème de la démocratie locale méritait également d’être posé sur le plan de la politique intercommunale. On sait gré aux réformateurs de mieux engager les EPCI à fiscalité directe dans cette démocratie en faisant aboutir une avancée suggérée depuis la fin des années 1990 mais qu’on n’avait jamais encore osé faire aboutir : l’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct. Encore qu’il ne faille pas se méprendre sur la portée exacte de l’innovation : le mécanisme de fléchage consistant à faire siéger les premiers élus de la liste à la fois dans le conseil municipal et le conseil de communauté s’apparente davantage à une procédure d’information dans le cadre de la démocratie communale classique qui demeure intacte. L’avancée reste contenue dans la thématique de la transparence administrative et non du régime représentatif et l’on ne pressent, d’ailleurs, pas d’avancée supérieure sans une remise en cause du cadre originel de la commune que la loi présente, sans pouvoir l’engager davantage au regard des données constitutionnelles, appelle un peu plus.
Mais ce qui apparaissait important dans l’esprit des réformateurs était que le développement du paysage intercommunal ne se perpétue pas dans l’improvisation, ne se règle plus par le hasard de la rencontre des volontés politiques locales éparpillées et circonstancielles. Ainsi, la dimension du problème n’appelait pas tant d’effort pour achever une carte intercommunale qui couvre déjà la presque totalité du territoire national : le temps aurait fini tout seul son travail. Mais, sous couvert de l’objectif affiché d’achèvement de cette carte intercommunale, il s’agit plutôt de reconsidérer les institutions acquises et leur donner figure plus rationnelle. Alors forcément, l’avenir s’organisera plus près du pôle du commandement directif de l’intercommunalité par l’État que de celui du libre accord entre les volontés locales. Pour les besoins de la cause la loi réarme les préfets contre les élus : celui-ci fait son retour avec des « pouvoirs exceptionnels » (J.-P. Courtois, rapporteur de la Commission des lois au Sénat) en 2012 et 2013 à même de faire prévaloir ses vues s’agissant de création, de fusion ou de suppression d’EPCI. Le droit est d’ailleurs établi de telle façon que les petites communes ont vu dans la réforme un attentat à leur égard : elles ne seront pas de taille à exprimer efficacement leur point de vue au sein de la nouvelle Commission départementale de coopération intercommunale qui, à la majorité qualifiée de ses élus, pourra surmonter les choix du préfet. Il leur sera désormais difficile de créer de nouveaux syndicats intercommunaux alors que l’institution est demeurée toujours vivace en milieu rural ; on leur arrache leur régime électoral pour celui des plus grandes villes dans le but de mettre en place l’élection directe des conseillers communautaires ; elles ne pourront plus recourir au « pays » ; elles voient redéfini le droit des fusions de communes dans un sens plus autoritaire. Et, il aura fallu l’intervention presque systématique du Sénat, comme on l’a vu, pour desserrer les écrous de certaines contraintes qui les visaient.

On terminera par trois conclusions. La première s’impose d’elle-même et n’aura rien d’original. On avait de bonnes raisons de penser qu’il n’y avait aucune corrélation entre la prolifération des réformes et l’efficacité de l’administration décentralisée – sinon peut-être un rapport inversement proportionnel – : l’échec de cette réforme pourrait en fournir une nouvelle preuve et manifester la revanche du juriste sur le technocrate. En effet, sans avancer beaucoup dans la solution des problèmes et produisant même des effets contradictoires sur les trois axes de la simplification, de l’économie et de la démocratie, elle bouscule et appelle à la révision les cadres et les notions éprouvées du droit administratif (la distinction entre collectivité territoriale et établissement public notamment {8} ) qui n’étaient pas que des figures de l’esprit ou des fantasmes de théoriciens mais les éléments qui permettaient une démocratie locale vécue et spontanée. On verra bien les contraintes matérielles qui attendent l’application de cette réforme et on pourra relire avec profit l’ouvrage de M. Crozier, L’acteur et le système , nous démontrant qu’on aura beau réglementer les pratiques, les pratiques resteront toujours déterminantes.
La seconde conclusion réside dans les dangers d’une réforme technocratique. C’est un trait chronique de nos institutions administratives : le technicien inspiré par sa seule compétence de spécialiste, sûr de sa vérité, cherche à aller jusqu’au bout du techniquement souhaitable en se souciant peu des particularismes locaux, des ensembles humains dans lesquels sa réforme va prendre place. Il va ainsi, au nom de sa rationalité gestionnaire, forcément chercher à concentrer les moyens que la décentralisation disperse. Il est centralisateur par nature. C’est pourquoi sous l’aspect d’une loi d’espèce, presque d’une loi de second rang à certains égards, on se trouve face à des transformations qui recherchent ou aboutissent à remettre en cause un régime d’ensemble. Sous l’apparence de modifications techniques, cette loi ne craint pas de revenir sur les grands principes de la matière et, finalement, reste susceptible de dissimuler une prise de position idéologique sous de pures mesures pratiques. Au fond, l’idée politique ne l’emporte-t-elle pas sous l’habillage technique et la démocratie locale ne devient-elle pas, à dessein, la variable d’ajustement de préoccupations gestionnaires ?
La dernière conclusion n’est pas inutile : n’est-il pas étonnant qu’un consensus résigné se fasse pour accepter une telle transformation de notre vie administrative quotidienne ? Ni les inquiétudes, ni les passions ne paraissent traverser la perspective de ces transformations. C’est peut-être le signe qu’on est en présence d’un dogme, d’une Constitution implicite et permanente de la France sur laquelle l’accord qui s’est fait n’a jamais été rompu : la peur de la décentralisation, au même titre que la méfiance envers les juges, ou la préférence de l’égalité sur la liberté. Et, transmise de la monarchie aux jacobins, des jacobins à Napoléon et de Napoléon à ses successeurs, cette peur de la décentralisation semble bien être une des marques de cette Constitution implicite qu’on voit transparaitre à travers cette réforme.
UNE RÉFORME DE L’ÉTAT : LA RÉPUBLIQUE EST « DÉCONCENTRALISÉE »
CONSTITUTION ET TERRITOIRES. L’EXEMPLE DU DÉCOUPAGE DES CIRCONSCRIPTIONS ÉLECTORALES
Philippe Blachèr,
Professeur à l’Université d’Avignon et des Pays de Vaucluse

Tout au long du mois de juillet 2009, la presse nationale et quotidienne régionale dévoile le visage des futures circonscriptions électorales pour les élections législatives de 2012 dont le découpage est confié à Alain Marleix, secrétaire d’État à l’Intérieur et aux collectivités territoriales. Le nombre de sièges de députés est ainsi modifié, à la hausse ou à la baisse, dans quarante deux départements, la presse insistant, cas par cas, sur les départements « gagnants » et les départements « perdants » du projet défendu par le gouvernement.
La réforme des circonscriptions électorales témoigne ainsi du lien sociologique très fort établi entre le pouvoir local et le pouvoir de l’État : le député de la nation, élu dans une circonscription mais non par la circonscription selon la formule bien connue des juristes, se présente aussi comme le député d’un département. Tocqueville constate, dans De la démocratie en Amérique , que : « les électeurs voient en leur représentant le protecteur naturel du canton près de la législature » {9} . Et Duguit admet l’existence d’un décalage entre le droit et le fait sur ce sujet : « en droit les circonscriptions électorales ne sont rien ! En fait, on ne peut pas s’en passer » {10} .
Le droit constitutionnel de la Cinquième République intègre cette ambivalence du mandat parlementaire en exigeant que le découpage des circonscriptions électorales respecte le principe d’égalité du suffrage mentionné à l’article 3 de la Constitution de 1958. L’idée est simple : la délimitation des circonscriptions pour élire les députés doit s’opérer sur des bases essentiellement démographiques. Le découpage électoral n’est donc pas une arithmétique basée sur une stricte proportionnalité de la représentation. Mais le droit constitutionnel ne saurait admettre des distorsions trop importantes entre les circonscriptions {11} .
Or la délimitation en vigueur jusqu’en 2012 n’apparait pas des plus satisfaisantes au regard de ces principes constitutionnels. Quelques chiffres suffisent à s’en convaincre. En 2009, certains départements (les plus peuplés) comportent des circonscriptions de plus de 180 000 habitants (comme la deuxième circonscription du Val d’Oise ou la sixième circonscription du Var) tandis que d’autres sont dotés de circonscriptions de moins de 50 000 habitants (les deux circonscriptions de la Lozère ont moins de 40 000 habitants ; la deuxième circonscription des Hautes Alpes atteint à peine les 50 000 habitants). De plus – disparité plus grave – il n’est pas rare de constater qu’à l’intérieur d’un même département l’écart de population entre deux circonscriptions excède les 20 % de la population moyenne du département.
Le Conseil constitutionnel, à trois reprises (la dernière en date étant le 29 mai 2008 dans ses observations sur les élections législatives de 2007 {12} ), a demandé un nouveau découpage des circonscriptions. La carte en vigueur en 2009, qui repose sur les données du recensement de la population (et non des électeurs) de 1982, date de 1986 ! Or les évolutions démographiques et les déplacements de la population sur le territoire de la République justifient des réajustements destinés à assurer la sincérité du scrutin.
Un groupe de travail, présidé par le Conseiller d’État Pierre Bordry, constitué en 2005 à cet effet, proposait de redessiner la carte électorale des départements. Cette initiative resta sans effet.
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 opère un « revirement salutaire » {13} . La nouvelle rédaction de l’article 25 de la Constitution évoque les opérations de délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés. Même si la nouvelle disposition constitutionnelle ne prévoit pas une périodicité du renouvèlement de la carte électorale, elle fixe un cadre rénové pour conduire ces opérations en créant, notamment, une commission chargée de se prononcer par un avis public sur les projets ou propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés.
Prenant acte du nouveau contexte normatif (I.) , le Gouvernement « Fillon 2 », encadré par une jurisprudence constitutionnelle tolérante (II.) a procédé, suite à une procédure particulièrement complexe {14} , à la réforme des circonscriptions électorales par la loi du 23 février 2010 ratifiant l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés {15} .


I. Un nouveau contexte normatif

Dans les années 1990, le Doyen Favoreu déplore que les grandes réformes des collectivités territoriales se réalisent au niveau législatif voire règlementaire {16} . Il faut bien reconnaître une évolution fondamentale en la matière : désormais, le niveau des grandes réformes liées au pouvoir local est un niveau constitutionnel. Le thème du découpage et de la délimitation des circonscriptions électorales témoigne de ce phénomène d’élévation normative du niveau auquel les réformes doivent se situer.
Le chantier des circonscriptions électorales s’inscrit en effet dans une démarche globale liée à la détermination des modalités d’application des articles 24 et 25 de la Constitution. Insérés par la révision du 23 juillet 2008, les nouvelles dispositions constitutionnelles, que l’on présentera brièvement (A.) , ont été complétées par la loi organique du 13 janvier 2009 (B.) .

A. La nouvelle rédaction des articles 24 et 25 C.

L’article 25 de la Constitution révisé par le constituant de l’été 2008 fut largement commenté dans sa disposition la plus contestée : le droit au retour des ministres au Parlement. En effet, le ministre élu parlementaire est remplacé, temporairement, par son suppléant, mettant fin à une pratique contra legem selon laquelle les anciens ministres provoquaient, en cas de retour anticipé dans leurs circonscriptions d’origine, des élections législatives anticipées.
Concernant la délimitation des circonscriptions des députés, les articles 24 et 25 énoncent deux dispositions majeures.

1. La fixation du nombre de députés à 577

Aux termes de la nouvelle rédaction de l’article 24C, alinéa 3 : « Les députés à l’Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder 577, sont élus au suffrage direct. »
Jusqu’à présent, il n’y avait pas de disposition fixant le nombre total de députés. Ce nombre résultait d’une simple addition de plusieurs catégories (les députés des départements, les députés des différentes collectivités d’outre-mer). Désormais, la Constitution comprend une novation capitale qui est l’existence d’un nombre maximal de députés. Le Gouvernement a donc le choix de fixer le nombre total de députés à hauteur de 577 représentants élus à l’Assemblée nationale.
Ce plafonnement du nombre de députés n’est pas sans conséquences sur la réforme électorale du découpage territorial. En effet, il contraint le législateur, dans le cadre d’une nouvelle délimitation des circonscriptions électorales, à opérer à effectif constant, a contrario de la démarche suivie en 1985 ou lors des révisions de la carte électorale sous les Républiques précédentes.
Enfin, la Constitution réserve des sièges de députés à la représentation des Français de l’étranger. Combiné avec la disposition organique prévoyant, à compter du prochain renouvellement général de l’Assemblée nationale, la création d’un siège de député pour la collectivité territoriale de Saint-Barthélemy ainsi que d’un siège de député pour celle Saint-Martin, ce plafonnement conduit à modifier le contingent de 570 députés actuellement accordé pour la représentation des départements de métropole et d’outre-mer. Le projet final retiendra le chiffre de onze circonscriptions pour les députés représentant les Français établi hors de France.

2. La création de la commission indépendante

Dans le cadre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, un nouvel alinéa ajouté à l’article 25 de la Constitution prévoit la création d’une commission indépendante, chargée de se prononcer par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs.
La Constitution laisse au législateur organique le soin de fixer la composition ainsi que les règles d’organisation et de fonctionnement de cette commission.
Il convient de rappeler que, lors de la précédente délimitation des circonscriptions législatives, le législateur avait prévu dans la loi habilitant le Gouvernement à procéder à cette délimitation par voie d’ordonnances, l’intervention d’une commission appelée à émettre un avis sur les projets d’ordonnance avant leur transmission au Conseil d’État. Cette commission était composée de deux conseillers d’État, deux conseillers à la Cour de cassation et deux conseillers maîtres à la Cour des comptes, désignés par leurs pairs.
En août 1986, la « commission indépendante » avait rendu un avis sur l’avant-projet présenté par le Gouvernement : trente-cinq départements étaient validés, soixante-et-un faisaient l’objet d’observations (environ cent-quatre-vingt-dix circonscriptions sur cinq-cent-cinquante-cinq). Dans le préambule de son avis, la commission expliquait qu’elle avait « recherché, comme elle en avait l’obligation, si ce projet [d’ordonnance] était conforme aux dispositions de la loi précitée et vérifié que les règles ainsi définies étaient bien appliquées compte tenu des strictes réserves d’interprétation énoncées par le Conseil constitutionnel », puis qu’elle avait « dans les cas où elle a estimé qu’elle n’était pas en présence d’impératifs d’intérêt général décisifs, […] recherché si des aménagements au projet permettraient de mieux atteindre l’équilibre démographique ». Le Gouvernement avait alors corrigé une première fois son « découpage », suivi l’avis de la commission pour trente-sept départements, présenté un nouveau projet pour treize autres, conservé son « découpage » pour onze départements contestés par la commission. Celle-ci, à nouveau consultée, avait approuvé neuf des treize nouveaux projets. Le Gouvernement avait alors proposé deux modifications. Au total, la commission avait rendu un avis favorable sur la délimitation de cinq-cent-trente-cinq circonscriptions.
L’Assemblée générale du Conseil d’État, ensuite saisie de l’avant-projet d’ordonnance, avait dans un premier temps formulé des observations défavorables concernant vingt-cinq départements. Le Gouvernement ayant corrigé le « découpage » de quatorze départements, le Conseil d’État avait finalement approuvé le « découpage » de quatre-vingt-quatre départements sur quatre-vingt-seize.
Ce précédent illustre la nécessité de procéder, par la consultation préalable d’une commission indépendante, à une procédure transparente en matière de découpage électoral.
Désormais, la commission chargée de donner son avis sur les projets de délimitation des circonscriptions législatives ou sur la répartition des sièges de députés ou de sénateurs entre circonscriptions est un organe prévu par la Constitution.

B. Les lois organiques du 13 janvier 2009

Deux lois organiques ont été adoptées le 13 janvier 20 09 {17} afin de mettre en œuvre les nouvelles dispositions constitutionnelles : la loi organique n° 2009-38 portant application de l’article 25 de la Constitution {18} et la loi organique n° 2009-39 relative à « la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés » {19} . Cette dernière autorise le gouvernement à mettre à jour, par ordonnances de l’article 38C, la carte électorale (1.) et elle installe la commission d’avis (2.) , compétente pour rendre un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions électorales.

1. Le recours aux ordonnances de l’article 38C pour procéder au découpage

L’habilitation du Gouvernement à délimiter les circonscriptions législatives par voie d’ordonnance s a déjà été admise par le Conseil constitutionnel, qui a jugé, lors de la précédente habilitation en cette matière, que, « sans qu’il en résulte une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, l’article 38 de la Constitution peut être mis en œuvre pour permettre l’intervention d’ordonnances à l’effet de délimiter des circonscriptions électorales » {20} . En 1986, le choix de l’habilitation avait été justifié par le rapporteur, Pascal Clément, en évoquant, d’une part, la possibilité d’adopter dans les plus brefs délais une réforme qui aurait exigé une discussion législative longue et complexe, et, d’autre part, le souhait d’éviter de confier aux parlementaires le soin de décider eux-mêmes les limites de leurs futures circonscriptions d’élection.
Le Conseil constitutionnel réaffirme, à l’occasion du contrôle de la constitutionnalité de la loi organique n° 2009-39 du 13 janvier 2009, la conformité constitutionnelle du procédé visant à confier au Gouvernement le soin de procéder au découpage des circonscriptions électorales. Dans sa décision n° 2008-573 D.C. du 8 janvier 2009, la haute juridiction refuse de reconnaître, à la demande des requérants, l’existence d’une tradition républicaine selon laquelle « le découpage électoral ne pourrait être réalisé que par la loi ». Rappelant que « la tradition républicaine ne saurait être utilement invoquée pour soutenir qu’un texte législatif qui la contredit serait contraire à la Constitution qu’autant que cette tradition aurait donné naissance à un principe fondamental reconnu par les lois de la République », le juge constitutionnel constate que le principe invoqué par les requérants ne résulte d’aucune disposition législative antérieure à la Constitution de 1946 et « est, en tout état de cause, expressément contredit par la Constitution du 4 octobre 1958 » (considérant n°15).
Sur le fondement de cette habilitation et conformément à l’article 3 de la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009, le Gouvernement a pris l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés {21} . Dans le délai de trois mois, un projet de loi de ratification a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale, le 20 octobre 2009. Rejeté par le Sénat le 14 décembre 2009, la loi de ratification sera définitivement adoptée en deuxième lecture par l’Assemblée nationale, le 21 janvier 2010. Le Conseil constitutionnel déclare l’ensemble du texte conforme à la Constitution par la décision n° 2010-602 D.C. du 18 février 2010 {22} .

2. L’installation de la commission d’avis en décembre 2008

La composition et le fonctionnement de la Commission résulte à la fois de l’article 1 er de la loi organique n° 2009-38 portant application de l’article 25 de la Constitution et d’une loi ordinaire n° 2009-39 du 13 janvier 2009, relative à la Commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés.
Sans surprise, les règles concernées s’inspirent de celles de la précédente commission, créée par la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986. La Commission, indépendante, comprend, à concurrence de la moitié de ses membres, trois magistrats émanant du Conseil d’État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. Les trois autres membres sont des personnalités qualifiées, désignées pour le président de la Commission par le Président de la République, et pour les deux autres respectivement par le Président de l’Assemblée nationale et par le Président du Sénat.
Les membres de la Commission sont nommés pour une durée de six ans non renouvelables. Afin de garantir l’indépendance de cette nouvelle autorité consultative, l’exercice des fonctions de membre de la Commission d’avis est incompatible avec l’exercice de tout mandat à caractère politique.
Par sa décision n° 2008-573 D.C. du 8 janvier 2009 {23} , le Conseil constitutionnel a validé les règles de composition de la Commission d’avis en précisant, par une réserve d’interprétation, que « l’indépendance reconnue à la Commission implique, dans l’intention même du législateur, que ses membres désignés par le Conseil d’État, la Cour de cassation et la Cour des comptes, soient élus uniquement par ceux qui, à la date de l’élection, exercent un service effectif dans leur corps » (considérant n°5).
La Commission d’avis, instituée par le décret présidentiel du 21 avril 2009, a été saisie le 30 avril 2009 d’un projet d’ordonnance procédant au « redécoupage électoral ». Présidée par Yves Guéna, ancien président du Conseil constitutionnel, la Commission a rendu deux avis motivés, le 23 juin 2009 et le 30 juin 2009 {24} . Sur la base de ces recommandations, le Gouvernement a soumis l’avant-projet d’ordonnance au Conseil d’État avant de l’inscrire à l’ordre du jour du Conseil des ministres. La rédaction du texte qui, in fine , deviendra l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 (portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés) apparaît bien comme étant le résultat d’une procédure de dialogue associant le Gouvernement aux différents organes consultatifs prévus par la Constitution.

II. Une jurisprudence constitutionnelle tolérante

Le caractère politiquement sensible des opérations de découpage électoral n’empêche pas le Conseil constitutionnel d’imposer au législateur le respect de l’équilibre démographique des circonscriptions, que la décision des 1 er et 2 juillet 1986 {25} qualifie de « règle fondamentale » à laquelle le législateur ne peut porter atteinte que « dans une mesure limitée ». Dans le cadre d’un contrôle nécessairement restreint (A.) , les décisions en 2009 et 2010 témoignent de 1’appréciation critique du juge constitutionnel à l’égard des choix opérés en matière de découpage électoral (B.) .

A. Un contrôle nécessairement restreint du législateur

Comme le résume Dominique Rousseau : « Faire du découpage une opération rationnelle et non plus politicienne, tel est l’objectif poursuivi par le Conseil avec l’affirmation de ces quelques principes dont il vérifie la mise en œuvre correcte par les pouvoirs publics. La politique du Conseil peut se résumer en deux phrases : "il ne lui appartient pas, estime-t-il, de rechercher si les circonscriptions ont fait l’objet de la délimitation la plus équitable possible", mais il lui revient d’apprécier si les choix effectués par le législateur n’ont pas manifestement méconnus les exigences constitutionnelles » {26} .
Tenant compte des évolutions des normes de référence suite à la révision du 23 juillet 2008, le Conseil constitutionnel rappelle, notamment par ses décisions n° 2008-573 D.C. et n° 2010-602 D.C. {27} , sa jurisprudence antérieure en matière de découpage des circonscriptions. Le vingtième considérant de la décision n° 2010-602 D.C. rappelle que « la Constitution ne (lui) confère pas un pouvoir d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ». Et le juge constitutionnel précise « qu’il ne lui appartient donc pas de rechercher si les circonscriptions ont fait l’objet de la délimitation la plus juste possible ». Et il ajoute, par un obiter dictum , « qu’à la différence de la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et, comme il peut être amené à le faire dans l’exercice de ses fonctions consultatives, du Conseil d’État, il ne lui appartient pas davantage de faire des propositions en ce sens ».
Le Conseil constitutionnel, pragmatique, reprend ensuite la ligne directrice bien connue, issue de la décision n° 85-196 D.C. du 8 août 1985 {28} : le principe constitutionnel d’égalité impose, pour toute assemblée élue au suffrage universel direct, le respect des bases essentiellement démographiques dans le découpage des circonscriptions électorales. « Essentiellement » : l’adverbe indique que le législateur n’est pas tenu d’avoir une représentation nécessairement proportionnelle à la population. Le Conseil constitutionnel rappelle sur ce point qu’il se borne à exercer un contrôle minimum et n’entend pas substituer son appréciation à celle du législateur. En particulier, il n’appartient pas au juge « de rechercher si les circonscriptions ont fait l’objet de la délimitation la plus équitable possible » (rédaction issue de la décision n° 86-218 D.C. du 18 novembre 1986).
La décision n° 2010-602 D.C. du 18 février 2010 confirme la liberté du législateur quant au choix de la méthode de répartition des sièges (cette opération permettant d’octroyer un nombre de députés par département). Saisi d’une requête contestant l’utilisation, par le Gouvernement, de la méthode dite « de la tranche » consistant à calculer le nombre de sièges à attribuer en privilégiant la règle du plus fort reste , le juge constitutionnel n’entend pas se prononcer sur le caractère plus égalitaire des autres modes de calcul défendus par les requérants. Sans remettre en cause la pertinence de la saisine, la haute instance se contente de prendre acte de l’approbation de la Commission d’avis et du Conseil d’État quant à l’utilisation de cette méthode.
Si le législateur peut, pour des impératifs d’intérêt général, aménager la portée des bases essentiellement démographiques dans le calcul de la répartition des sièges 21 de députés, « il ne saurait le faire que dans une mesure limitée » {29} , mesure qui en l’espèce n’a pas été transgressée même si l’appréciation du juge s’avère critique quant à certains choix opérés par le législateur.

B. Une appréciation critique de certains choix du législateur

Le droit de l’aménagement électoral reste l’une des branches du droit constitutionnel où se révèle la dimension politique de la matière : les choix, apparemment objectifs, des techniques du réaménagement de la carte électorale masquent des orientations idéologiques.
Le Conseil constitutionnel rappelle cette évidence, dans sa décision n° 2010-602 D.C. du 18 février 2010 au moyen d’un obiter dictum : s’agissant de la délimitation des circonscriptions électorales, la haute instance valide la loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 « portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés » en dépit « du caractère discutable des motifs d’intérêt général invoqués pour justifier la délimitation de plusieurs circonscriptions » (considérant 23). Le Conseil relève par exemple le cas des départements du Tarn et de la Moselle pour lesquels d’autres choix, respectant mieux l’égalité devant le suffrage, étaient proposés par la Commission d’avis. Néanmoins, comme le souligne le commentaire « officiel » de la décision du 18 février 2010 présentée aux Cahiers du Conseil constitutionnel , « le Conseil a refusé de déduire de ce constat une méconnaissance de la Constitution de nature à entrainer une déclaration d’inconstitutionnalité » {30} . Cette tolérance jurisprudentielle résulte de l’amélioration des nouvelles délimitations, que le commentaire qualifie de « progrès global », et de l’absence de méconnaissance manifeste des exigences constitutionnelles.
Toutefois, le Conseil constitutionnel tire toutes les conséquences des « bases essentiellement démographiques » de l’élection des députés à propos de la règle d’un minimum de deux députés par département, mesure symbolique à laquelle le législateur était attaché. Dans le projet initial du Gouvernement, chaque département été assuré d’obtenir au moins deux députés. Un siège supplémentaire devait être accordé par tranche de la population. En ce sens, l’article 2 de la loi relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution disposait que « le nombre de députés ne peut être inférieur à deux pour chaque département ». L’application de la règle de deux députés au moins par département métropolitain apparaissait dans l’ordonnance du 17 août 1945 et restait appliquée avec continuité sous la IV e puis la V e République. Elle concernait 16 départements. Par sa décision n° 2008-573 D.C. du 8 janvier 2009, le Conseil constitutionnel censure ce dispositif au motif qu’il n’est « plus justifié par un impératif d’intérêt général susceptible d’atténuer la portée de la règle fondamentale selon laquelle l’Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques » (considérant n° 23).
En outre, le juge constitutionnel censure la disposition prévoyant une délimitation des circonscriptions adaptée par des motifs d’intérêt général « en fonction notamment de l’évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales » (CC n° 2008-573 D.C.). Cette règle méconnaît le principe d’égalité, énoncé à l’article 1 er de la Constitution de 1958, en ce qu’elle justifie des modalités différentes selon les circonscriptions de détermination des bases démographiques à partir desquelles sont répartis les sièges des députés.
Enfin, la décision 2008-573 D.C. formule cinq réserves d’interprétation, notamment « qu’aucun impératif d’intérêt général n’impose que toute collectivité d’outre-mer constitue au moins une circonscription électorale ; qu’il ne peut en aller autrement, si la population de cette collectivité est très faible, qu’en raison de son particulier éloignement d’un département ou d’une collectivité d’outre-mer ». Le Conseil affirme aussi que les exceptions aux règles de redécoupage, par exemple la règle du territoire continu d’une circonscription ou celle des écarts limités de population entre circonscription, ne pourront être utilisées que dans une mesure limitée et en s’appuyant sur des impératifs précis d’intérêt général {31} .

***

Si le droit électoral, branche du droit constitutionnel, témoigne de la nature politique de la discipline, constater que les élus politiques conservent la maitrise des principes directeurs de la matière reste, peut-être (?), une bonne nouvelle à une époque où la doctrine majoritaire véhicule une image réductrice du droit constitutionnel qui deviendrait un droit fait par les juges.
RÉFORME DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L’ÉTAT : QUEL RENOUVEAU DE LA DÉCONCENTRATION ?
Geneviève Koubi,
Professeur à l’Université Paris 8, CERSA-CNRS UMR 7106

1. La problématique de la Réforme de l’État, rattachée à l’enjeu mécanique d’une modernisation de l’administration, se réalise sous le sceau de la révision générale des politiques publiques (RGPP) {32} . Cette perspective est incontournable {33} . Bien que rendue particulièrement visible par la réorganisation des administrations centrales {34} et la restructuration de leurs services {35} , elle se présente principalement comme impulsant la réforme de l’administration territoriale de l’État.
En ce sens, réforme de l’État et réforme des collectivités territoriales sont étroitement liées. Plus exactement, la réforme des collectivités territoriales se comprend comme l’un des volets de la réforme de l’État. La liaison entre ces deux temps participant d’une recomposition du territoire français fut d’ailleurs clairement affichée dans l’exposé des motifs du projet de loi présidant à l’adoption de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales {36} : « Après la réforme de l’État territorial, engagée dès 2007 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), ce projet de loi de réforme des collectivités territoriales constitue donc la deuxième étape de la modernisation des structures administratives locales de la France » {37}
Le dessein d’une réforme à double détente, de l’État et dans l’État, se traduit par la mise en perspective d’une re-centration des compétences locales aux alentours de la métropole et de l’intercommunalité, formes de rassemblement de collectivités territoriales ; ce projet constitue un parallèle manifeste avec la recomposition de l’État territorial autour de la région, circonscription d’action principale d’une re-centralisation.

2. Dans le mouvement de recentrage des pouvoirs d’intervention sur le territoire de la République française, la vigueur de la réforme de l’administration territoriale de l’État retrace le retour à une conception étroite de la déconcentration administrative. Elle engage une « révision des divisions administratives de l’ensemble du territoire de l’État » {38} qui, sans pour autant supprimer l’échelon départemental qui en constituait jusqu’alors le cœur, en réagence énergiquement les composants {39} . Le redécoupage du territoire de la France en sphères d’action administrative autour des organes et services déconcentrés est une constante de la réforme de l’État {40} . Il escorte une re-concentration dans la déconcentration.
La reformation de la déconcentration est mise en œuvre dans la répartition des pouvoirs administratifs sur le territoire depuis la redéfinition des pouvoirs des préfets suscitée par le décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements {41} . Cette projection a été confirmée par la circulaire du Premier ministre du 13 décembre 2010 prise justement pour l’application de ce décret {42} ; la circulaire définit la posture du préfet comme outil majeur de l’unité de l’ État territorial {43} en étirant notamment leur pouvoir d’instruction à l’égard des préfets de département – puisque ce pouvoir peut « recouvrir des domaines variables selon les priorités gouvernementales, les spécificités territoriales et les nécessités du moment ».
Prolongeant les mesures édictées à l’adresse des représentants de l’État, du gouvernement et de chacun des ministres sur le territoire, souvent pour une extensibilité de leurs capacités d’action, la force centrifuge étatique se conjugue aussi avec l’affaiblissement des dynamiques de l’aménagement du territoire et l’affermissement des conditions de subordination des services qui y étaient associés. En quelque sorte, la synthèse du corps préfectoral sous les traits du préfet de région et la compression du statut des préfets de département sous leur autorité hiérarchique ont confirmé le resserrement des pouvoirs autour de la figure de l’État {44} .

1. Un renouveau de la déconcentration territorialisée

3. La force déterminante d’une présence accrue de l’État sur le territoire articule de nouveaux modules relationnels entre le niveau régional et le niveau départemental en déplaçant la fonction attribuée à la dynamique de réseau qu’impliquent les actions horizontales. Le cadre d’action de l’État territorial est régionalisé {45} , « une articulation forte entre chaque échelon territorial est nécessaire pour assurer la cohérence d’ensemble de la réforme. Le niveau régional, celui du pilotage et de l’animation des politiques, constitue le "pivot" entre l’État central "stratège" et l’échelon départemental qui met en œuvre les politiques publiques au plus près des besoins de la population » {46} .
Ce positionnement suppose l’évolution des méthodes de travail en réseau, au sein de pôles, dans des cadres de fusions. Surélevant l’activité des pôles , la réforme induit alors le maniement de logiques managériales suivant des fonctions de pilotage qui rassemblent paradoxalement les coordinations transversales et les échelles verticales. L’interdépendance des échelons territoriaux de l’administration étatique qui s’ensuit, s’entend dans

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