Les privatisations en Afrique
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Description

La privatisation a fait son entrée en Afrique, sous l'empire des plans d'ajustement structurel (PAS) dans les années 1990. L'attitude ambivalente des bailleurs de fonds et les erreurs commises dans les programmes de privatisation révèlent que ceux-ci ne sont pas détenteurs de la science infuse. Chaque pays doit arrêter ses choix et ses priorités, les défendre et les mettre en oeuvre, sans rejeter l'appui éventuel de partenaires extérieurs.

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Informations

Publié par
Date de parution 01 novembre 2011
Nombre de lectures 299
EAN13 9782296473881
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

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LES PRIVATISATIONS EN AFRIQUE
Célestin TCHACOUNTE LENGUE
LES PRIVATISATIONS EN AFRIQUE
L’exemple du Cameroun
Préface de Paul K. Fokam
L’Harmattan
© L’Harmattan, 2011
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-296-56264-7
EAN : 9782296562647
« Dans la guerre comme dans la paix, la victoire finale revient toujours à ceux qui ne se rendent jamais ».
Georges Clémenceau

« Ce dont on prend le moins soin est ce qui appartient en commun au plus grand nombre ».
Aristote
Qu’il me soit permis de présenter mes sincères remerciements à tous ceux qui ont aidé à la finalisation de ce livre. Il s’agit, entre autres :

Pour la revue juridique, de :
Monsieur AHMADOU Oumarou, magistrat hors hiérarchie spécialisé dans les privatisations ;
Maître TCHATCHOUA Gustave, avocat au barreau du Cameroun, membre du bureau de l’Ordre.

Pour la revue technique, de messieurs :
ATANGANA Jean-Claude, expert-comptable ;
EPOUBE NGAME Brunot, expert en privatisation ;
Dr NANA Jean Pierre, Directeur de la protection civile ;
BEKOLO Émile, expert-comptable ;
PENDA EKOKA Christian, Consultant ;
EYETE Narcisse, en particulier pour le chapitre 23 ;
TCHAKOUNTE Célestin, chef de Département contrôle des risques et qualité à la BEAC. Lui c’est lui et moi c’est moi ;
OUSMANOU BABATOURA Seihou, juriste auditeur ;
THADDEE Yossa, expert consultant ;
TCHAPDA Chamberlain, consultant ;
KWENDA Simplot, consultant.

Pour la revue linguistique, de:
Monsieur MELI Thomas et madame MELI, née Ambadiang Josée ;
Mlle NDIORO Claudia ;
Mlle KABIWE Priscille ;
Mme DEMANOU Cultice Auriole.

À tous et à beaucoup d’autres que je n’ai pas pu citer ici, j’adresse ma profonde reconnaissance.
En hommage à mon père LENGUE Antoine, qui a passé toute sa vie aux chemins de fer dont il était très fier et pour lesquels il a d’ailleurs failli payer de sa vie puisqu’il était, avec sa famille, la cible de l’incendie par les maquisards, de la gare de Mombo en 1959. Il aurait certainement beaucoup apprécié ce livre puisqu’il m’a toujours considéré comme dépositaire d’un potentiel d’exception.
En reconnaissance à ma mère, Nana Thérèse pour un amour sans faille.
À tous mes Tchacounté : Eméric, Samy, Manou et Dany pour l’amour et le soutien de tous les jours.
À mes frères : Lazare, Evariste et Nazaire.
À deux êtres chers qui ont très tôt quitté le plancher des vaches : Djoumi Lengué Désiré, mon frère aîné et ami et Esukise Martin, mon ami.
À mes femmes : Nana Thérèse, Viviane, Nathalie Flore, Hortense, Peguy Love, Marie Louise, Cécile Débora, Marie Virginie, Glory Awah, et Gloria Thérésa pour l’amour, le soutien et les encouragements
À tous mes amis qui m’ont donné le courage de persévérer.
À tous ceux qui restent convaincus d’un avenir radieux pour le Cameroun et l’Afrique.
À Nelson Mandela pour son apport à l’Afrique et à l’Humanité.
PRÉFACE : Fallait-il privatiser ?
L’essai de monsieur Célestin Tchacounte Lengue est le fruit d’une longue expérience dans la privatisation des entreprises publiques au Cameroun. C’est aussi et surtout le questionnement d’une action dévastatrice pour l’économie camerounaise.
À l’analyse, il s’aperçoit que cette politique économique n’a jamais été voulue ni souhaitée par les autorités camerounaises en charge des politiques économiques et sociales. Mais elle a été imposée par les institutions de Bretton Woods qui, galvanisées par les idées libérales des deux champions du libre-échange des années 1980 qu’étaient alors le président américain Ronald Reagan et le Premier ministre britannique Margaret Thatcher, étaient devenues des missionnaires chargés d’imposer cette politique aux pays en développement, ceci pour le grand bien de l’économie des puissances occidentales.
Le principe même de privatisation n’a du reste été admis par les autorités camerounaises que lorsqu’elles avaient le dos au mur, en raison de la persistance de la crise économique et de la souffrance accrue des couches les plus défavorisées qui représentaient à l’époque 60 % de la population totale.
Cette politique de privatisation est la résultante des prescriptions maintes fois répétées du FMI fondées sur l’hypothèse - en partie erronée - selon laquelle le seul fait de transférer le monopole de l’État aux acteurs privés - souvent monopole privé - est le gage d’une plus grande efficacité, d’une meilleure gestion et surtout d’une réduction du coût de revient qui serait alors bénéfique à tous les agents économiques et augmenterait l’assiette fiscale de l’État, au lieu de constituer une charge pour le budget.
S’il est vrai qu’en situation concurrentielle, les entreprises peuvent, grâce à l’innovation, améliorer leur efficacité et baisser les prix de leurs prestations, dans le cas de monopole, cela devient illusoire. Or, dans le cas présent, il s’agissait de remplacer un monopole public par un monopole privé souvent préalablement sélectionné par les institutions internationales en fonction des intérêts économiques des puissances qui financent les institutions de Bretton Woods.
Ayant assisté dans les années 1990 aux discussions sur les privatisations des entreprises de pays africains pendant les assemblées de la Banque mondiale et du FMI, j’ai personnellement acquis la conviction que les autorités de ces deux institutions ne pouvaient pas ignorer les effets dévastateurs de cette politique d’ajustement structurel. Le plus curieux est que ces champions de la transparence ont soigneusement évité tout débat concernant les conséquences désastreuses des privatisations sur les plans économique et social dans les pays concernés.
Aujourd’hui, les limites des processus des privatisations dans les pays africains sont à la hauteur de l’ambiguïté des textes fondateurs et des hésitations des divers gouvernements… M. Tchacounté revient sur tous ces facteurs à l’origine de la dépersonnalisation de l’Africain, avec l’intention de mettre en relief l’incohérence de la politique d’ajustement structurel, son caractère douloureux sur une population déjà fragilisée par les méfaits de la colonisation. Il s’interroge sur les motivations profondes qui permettent de remplacer le monopole d’État par un monopole privé (cas de la Régie nationale des chemins de fer et la Société nationale d’électricité du Cameroun).
Pour moi, cet essai constitue un exceptionnel état des lieux mis à la disposition des décideurs, mais aussi du grand public. Les premiers s’en serviront dans la mesure de mieux orienter leurs politiques ; le second, quant à lui, pourra en profiter pour mieux comprendre le processus et ses conséquences, au-delà des prises de position empressées et expéditives.
Les 26 chapitres de ce livre recouvrent un éventail de problèmes soulevés pour une information large du public. Chacune des 5 parties saisit une dimension spécifique du processus des privatisations en Afrique et plus particulièrement au Cameroun. On y retrouve les enjeux économiques et sociaux de ce processus, l’évaluation au cas par cas des expériences camerounaises, avec un accent sur la mise en concession du chemin de fer que l’auteur connaît pour en avoir été un acteur privilégié.
Le lecteur referme le livre avec en guise de conclusion une question et une réponse : « Fallait-il privatiser ? Oui plutôt deux fois qu’une ». Mais à quelles conditions ? « Faire les bons choix et tout de suite ». Ces bons choix sont clairement exposés dans l’essai de Célestin Tchacounte que je recommande vivement au public, tout en souhaitant que la poussière de l’oubli qui recouvre rapidement les grandes réflexions en Afrique ne soit pas trop épaisse pour avoir raison de celle-ci.

Dr. Paul K. Fokam
EN GUISE D’INTRODUCTION
Je vous suis reconnaissant de bien vouloir partager avec moi l’expérience des privatisations au Cameroun, une expérience qui m’a marqué au point de m’amener à en laisser une trace écrite. L’idée de ce livre n’est pas arrivée tout de suite, loin s’en faut. D’abord vague au début, l’impression est devenue de plus en plus pressante jusqu’à s’imposer à moi, surtout lorsque j’ai réalisé que, par la force des choses, je me suis retrouvé au confluent d’une masse d’informations importantes et, parfois inédites. Le déclic est finalement venu de la pression constante d’un ami très cher. Il y a quatre ans, j’ai ainsi pris la décision de procéder à l’analyse et à la synthèse des informations dont je disposais. Ensuite, et autant que faire se peut, j’ai procédé à des recherches pour compléter cette réflexion que je vous livre aujourd’hui.
Au départ, j’ai pensé intituler ce livre « Les privatisations au Cameroun », puisque c’est l’expérience du Cameroun qui en a permis la rédaction. Mais en progressant dans l’analyse, j’ai réalisé que les situations sociopolitiques et socio-économiques sont similaires en Afrique. Je l’indique plus loin dans ce livre : la plupart des pays africains post indépendance ont fonctionné sur le modèle communiste, y compris ceux qui ont toujours affiché une option libérale, avec un parti unique, une économie étatisée et une administration très centralisée.
De ce fait, l’option pour la privatisation constitue partout en Afrique, plus qu’ailleurs, une véritable révolution qui suscite craintes, incompréhensions et surtout résistances de toute sorte. Ceci m’a conduit à reconsidérer le titre en optant plutôt pour « Les privatisations en Afrique ». Cependant, ce nouveau choix supposait que je puisse disposer d’informations suffisantes pour une analyse approfondie des privatisations dans d’autres pays africains. Ce qui n’a pas été le cas, faute de budget. La dimension africaine y est analysée mais pas autant que je l’aurais souhaité. Par conséquent, j’ai choisi de faire référence au Cameroun et à l’Afrique qui, à mon avis correspond mieux à son contenu. Après avoir lu ce livre, certains diront plutôt que (moi aussi) j’ai choisi de ne pas choisir. C’est possible, on ne se refait pas.
Ensuite, j’ai envisagé de compléter le titre avec la précision : « cas des chemins de fer », puisqu’ils en constituent la trame. Après réflexion, je m’en suis abstenu parce qu’il conférait au livre un caractère réducteur. Certes, le cas des chemins de fer, très riche en péripéties, y a été traité, comme vous pourrez le constater. Toutefois, d’autres aspects non abordés dans le processus des chemins de fer y sont également examinés. En ce sens, ce livre constitue un bon aperçu des programmes des privatisations menés au Cameroun et en Afrique.
Comme beaucoup de réalités importantes, ce livre est presque le fruit du hasard ou tout au moins d’un heureux concours de circonstances. D’abord, il a fallu que je décide de changer d’emploi en 1998 pour intégrer la Commission technique de privatisation et des liquidations (CTPL). Puis, il était nécessaire que j’intègre le processus de privatisation des chemins de fer qui avait démarré quelques années auparavant. Ceci a été rendu possible lorsque mon collègue s’est trouvé indisponible pour cause de maladie.
J’ai ainsi participé à la conduite du processus jusqu’à son terme avec parfois, vous vous en doutez, des péripéties dignes d’un thriller hollywoodien. Enfin, j’ai été amené à assurer la gestion de la « période intermédiaire » avant de passer le témoin au repreneur. L’histoire retiendra ainsi que le fils de cheminot que je suis, est le dernier dirigeant de la REGIFERCAM. Tous ces phénomènes conjugués avec un questionnement important au sein de la société camerounaise sur les privatisations, m’ont conduit à mettre par écrit mes réflexions qui ont abouti à cet ouvrage que vous tenez entre les mains.
Enfin, une vingtaine d’années après le démarrage des privatisations donnent un recul suffisant pour tenter un premier bilan sérieux des opérations menées. D’autant plus que ce sujet a fait couler beaucoup d’encre et de salive, avec surtout des approximations, des « non-sens » et des « contresens », des « on-dit » et des « non-dits » qui polluent le débat et empêchent toute approche sereine et constructive. Les positions semblent à priori tranchées entre les « pour » et les « contre », les arguments relevant parfois plus de la passion que de la raison et de préjugés que de véritables jugements.
À travers les lignes qui suivent, je n’ai pas voulu faire un plaidoyer pour les privatisations, encore moins un réquisitoire, d’autres s’en chargent. Je me suis attaché à une analyse, dans les règles de l’art, c’est-à-dire à charge et à décharge. La privatisation, comme je l’explique dans le livre est avant tout un choix politique que je revendique cependant d’un point de vue intellectuel. Nonobstant ce fait, le fil d’Ariane qui m’a servi de guide est le désir d’expliquer et d’analyser ce phénomène autour duquel beaucoup de personnes ont parfois affirmé une chose et son contraire.
Dans cette optique, il est question à la fois des aspects positifs et négatifs sur le sujet. En effet, l’analyse des privatisations montre que des réalisations bénéfiques ont été concrétisées, beaucoup plus qu’on ne le pense et surtout qu’on ne le dit. J’invite le lecteur à rentrer dans le processus pour se faire sa propre opinion. Après avoir examiné les évolutions intervenues avant et après les privatisations, je prends le pari que plusieurs pourraient être conduits à reconsidérer leurs positions.
Je me permets cependant de souligner que tout n’a pas été parfait dans la conduite des privatisations. Il subsiste de nombreux points noirs et des questions épineuses dont les conséquences peuvent être désastreuses pour nos économies. Ces aspects sont également analysés dans les lignes qui suivent. Ce faisant, certains pourraient estimer que je me tire une balle dans le pied puisque je critique un travail que j’ai effectué. Je m’empresse de répondre que tout dépend des perspectives. Je me situe dans l’optique du philosophe qui prend du recul par rapport à son œuvre, non seulement pour l’examiner, mais aussi pour la corriger, puisqu’il n’est jamais trop tard pour bien faire, et surtout pour être en mesure de bien faire ou pour permettre à d’autres de mieux faire.
Dans le cadre de l’analyse avant et après les privatisations, j’avais souhaité procéder à une revue méthodique des états financiers des entreprises concernées, pré et post privatisations. L’objectif aurait consisté à relever les différences fondamentales entre la gestion publique et la gestion privée, mais également à dégager les principales tendances. Pour ce faire, j’ai sollicité auprès de toutes les entreprises issues du programme de privatisation au Cameroun, un certain nombre de renseignements. Quoique ma demande ait porté exclusivement sur des informations publiques, la plupart des entreprises sollicitées n’ont pas jugé utile d’y accéder. J’ignore pourquoi et, en tout cas, je le déplore vivement, parce qu’il en résulte une perte de substance et probablement, quelques incorrections. Malgré cela, une analyse a bien été réalisée mais sur la seule base des informations collectées çà et là.
Dans le cadre de mes analyses, je n’ai pas spécialement orienté mes recherches sur les détournements de fonds ou des pratiques douteuses par exemple. Cependant, ces sujets ont fait irruption dans le livre et s’y sont imposés. L’analyse semble, en effet, indiquer que des sommes importantes manquent à l’appel. Si ces soupçons se révèlent fondés, il s’agirait plus de confirmation que de révélations, une bonne partie du Cameroun étant au fait de ces choses.
Nonobstant son caractère quelque peu hermétique, j’ai souhaité mettre le concept de privatisation à la portée de tous et aider à la compréhension de ses enjeux, ses contours, voire des notions plus complexes comme la valorisation d’une entreprise sur laquelle tout a été dit sauf la vérité. Dans ce sillage, j’ai opté pour une approche didactique qui parfois, peut sembler répétitive pour des spécialistes. Par ailleurs, à côté des analyses techniques, je me suis souvent permis des présentations factuelles qui illustrent bien les résistances nées de l’absence de consensus. Ce faisant, j’ai dû souscrire à un mélange de genres littéraires, que les puristes voudront bien me pardonner. Je suis convaincu, du moins c’est mon vœu, que ce livre vous apportera un peu plus de lumière sur ce phénomène et vous conduira à partager avec moi la justesse et l’opportunité de l’option pour les privatisations. À mon avis, il s’agit d’un réel progrès pour le Cameroun et d’autres pays africains, à la condition expresse qu’elles soient conduites jusqu’au bout et dans les règles de l’art.
Je tiens cependant à souligner que ce livre ne parle pas que de privatisation. Au cours de mes réflexions, je n’ai pas résisté à l’envie de me laisser aller à des analyses au gré de mon inspiration ou des contraintes de l’actualité. Ce faisant, j’ai souhaité porter la réflexion sur quelques sujets connexes, susceptibles d’être d’un certain intérêt.
Enfin, j’ai souhaité partager avec vous une expérience que j’ai trouvée positive et passionnante, en dépit des appréhensions et des critiques, somme toute normales, d’une société confrontée à un phénomène novateur.
Je vous souhaite une bonne lecture.
PARTIE I : AVENEMENT, CONTOURS ET ENJEUX DES PRIVATISATIONS
L’histoire retiendra qu’au cours des années 1980, l’Afrique a vu son environnement basculer dans les Plans d’ajustement structurel (PAS) et son corollaire sur le plan micro-économique : la privatisation des entreprises publiques ou parapubliques. Principal credo du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, les privatisations sont ainsi devenues un des enjeux majeurs d’une Afrique étouffée par le poids, sans cesse croissant, des déficits budgétaires, et surtout mal préparée à un revirement stratégique, aussi épineux qu’angoissant.
Comme l’indique le titre, cette partie traite d’abord de l’avènement des privatisations, ensuite ses contours et ses enjeux. Dans cette optique, il est question du cadre institutionnel, du cadre réglementaire mais également des aspects liés aux salariés, à l’avènement des agences de régulation, à la privatisation des entreprises de service public et en particulier de la valorisation d’une entreprise qui fait l’objet de débats passionnés et surtout de nombreuses contre-vérités.
Ce faisant, d’autres aspects ont été omis pour être traités dans la seconde partie, qui est une sorte de cas pratique. Il en est ainsi, par exemple, du processus ou des modes de privatisation, mais également de la gestion de certains aspects spécifiques. Ce choix a été dicté par un souci de clarté.
CHAPITRE 1 : HISTORIQUE : AVENEMENT DES PRIVATISATIONS
I-… Dans l’histoire
Il se dit souvent que celui qui aime un fleuve est toujours intéressé d’en connaître la source. Aussi serait-il judicieux de commencer par l’historique des privatisations. Dans l’histoire, l’on peut noter trois références majeures en matière de privatisation : l’ère Meiji au Japon, 1974 au Chili et 1980 en Europe occidentale et aux États-Unis.
Historiquement, les premières grandes privatisations sont situées à l’ère Meiji au Japon, avec la cession à la classe des Samouraïs de l’industrie lourde érigée par l’État impérial. Ensuite, c’est au Chili en 1974, avec la restitution au secteur privé des entreprises nationalisées par le gouvernement Allende.
II-... De nos jours
De nos jours, la relance des privatisations se situe à la fin des années 1970 avec le renouveau de la pensée économique libérale, provenant de l’arrivée au pouvoir des libéraux aux États-Unis et en Europe occidentale dans un environnement économique déprimé. Le phénomène commence en 1979 en Grande-Bretagne, avec l’arrivée au pouvoir des conservateurs sous la conduite de Margaret Thatcher et surtout en 1980 aux États-Unis, dirigés par le républicain Ronald Reagan, tous deux inspirés par l’économiste français du XVIII e siècle Frédéric Bastiat. Le mouvement atteint la France sous la présidence du socialiste François Mitterrand qui, au gré des mutations politiques, s’est vu imposer un gouvernement de droite en 1986. Dès lors, c’est le renouveau du libéralisme comme doctrine économique dominante.
Le renouvellement est basé sur les théories classiques libérales fondées par Adam Smith avec la théorie du « laisser-faire, du laisser-aller …. de la main invisible qui régule l’économie ». Ces théories ont été prolongées par les économistes de l’école des choix publics, de la nouvelle économie classique, de l’économie de l’offre et des néo-institutionnalistes qui se fondent sur deux théories majeures : la théorie des droits de propriété et la théorie des incitations.
Le changement est ici dicté par un contexte sociopolitique et socioéconomique troublé, marqué par un recul de l’influence de l’Occident. Aux États-Unis par exemple, la déprime totale n’était plus si loin. C’est, entre autres, l’invasion en 1979 de l’Afghanistan par le grand rival soviétique, l’échec lamentable d’un raid militaire sur l’Iran visant à libérer des diplomates retenus en otage, une économie en panne, une influence en berne, et surtout, phénomène majeur au pays de l’oncle Sam, une armée dépassée et démotivée.
Plusieurs études réalisées au cours des années 1970, sur l’éventualité d’une guerre conventionnelle entre les deux superpuissances, concluaient à une probabilité de victoire de 65% au profit de la marine soviétique sur la marine américaine. Le seul engagement de Ronald Reagan d’inverser cette tendance lui a ouvert toutes grandes les portes de la Maison Blanche, dans une Amérique prête à un électrochoc, qui n’était autre que l’ultralibéralisme. En Europe Occidentale, la situation n’est guère plus reluisante, avec des économies malmenées par le dynamisme des dragons du Sud-est asiatique, se traduisant en particulier par une montée inquiétante du chômage.
Dès lors, l’on ne parle plus que de dérégulation, de libéralisation de l’économie et de privatisation de l’entreprise publique comme base de toute politique économique. E.S. Savas auteur d’un excellent ouvrage 1 sur le sujet écrit : « Des glissements tectoniques sont en cours à travers le monde. Le socialisme s’est effondré partout où l’on en a tâté. L’État-providence titube en Europe et en Amérique…La tendance est sans nul doute à une évolution du gouvernement vers les autres institutions, en un mot, elle est à la privatisation » . La vague des privatisations a ainsi touché la plupart des secteurs de la vie économique de tous les grands pays, avec son corollaire de mouvements sociaux et de révisions stratégiques.
Le mouvement s’est développé, malgré des résistances importantes. L’on se souvient encore du bras de fer épique et fatal entre la dame « de fer » et les représentations sociales pour imposer des réformes douloureuses en Angleterre. En France, l’opposition socialiste a parlé de « chiracisations » 2 ou de « Jacques potes » (Jackpot) pour stigmatiser le phénomène qu’elle considérait comme le partage des grosses entreprises de France entre les « potes » de Jacques Chirac. Il était presque question de tout privatiser en France. Certains médias français se sont d’ailleurs fait l’écho d’une idée, prêtée au ministre de la Défense d’alors, de privatiser l’armée française. Si elle a existé, cette idée n’a cependant jamais été dévoilée.
III-… EN AFRIQUE
Après les États-Unis et l’Europe occidentale, la vague des privatisations arrive en Afrique vers le milieu des années 1980, suivant en cela « le chemin tracé par le billet vert », comme l’aurait dit le professeur Tchundjang Pouémi, de regrettée mémoire.
Le phénomène a été amplifié par la profonde modification de l’environnement sociopolitique provoquée par l’effondrement du « communisme » matérialisé par la chute du fameux mur de Berlin. Le renouveau du libéralisme économique s’est ainsi étendu à l’Europe de l’Est avant de se répandre sur le reste du monde, et donc, l’Afrique et en particulier le Cameroun.
La chute du mur de Berlin marque, en effet, l’effondrement du modèle communiste et la fin de la guerre froide qui a dominé le monde depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Celle-ci avait provoqué le partage du monde en deux blocs opposés et engagés dans une guerre dite « idéologique ». Les nécessités de ce conflit ont permis et favorisé le développement des comportements économiques irrationnels dans certains pays, couverts qu’ils étaient par des partenaires par trop compréhensifs. C’est le cas, par exemple, de la France au sein du fameux « pré-carré » francophone en Afrique.
En Afrique, l’heure était alors aux entreprises publiques avec l’État comme moteur du développement, selon l’expression préférée des économistes de l’administration. Le choix semble avoir été dicté, au lendemain des indépendances, par le souci légitime des États, de mettre à la disposition de leurs populations des produits et services de base et d’animer la vie économique, devant la rareté des capitaux et des investisseurs privés. Cette stratégie s’est traduite par le contrôle politique des principales entreprises par l’État, avec à la clé, une politique de nationalisation des cadres (pour remplacer les expatriés) appelée ici et là, « maroquinisation », « sénégalisation », « zaïrisation », « camerounisation », etc., comme le dirait Bruno Chavane dans une étude de l’OIT 3 .
La situation atteint son apogée au début des années 1980 avec environ 1.500 entreprises publiques en Afrique noire et beaucoup plus en Afrique du Nord, dont 700 au Maroc. Un peu à l’image de la France qui en comptait alors autour de 3.000. À titre de comparaison, la Slovaquie en comptait 6.000, la Pologne 8.500 et la Russie 25.000. Parmi les 1.500 entreprises publiques en Afrique noire, on peut citer, entre autres : le Ghana (350), le Cameroun (250), la Côte d’Ivoire (140), le Sénégal (180), le Bénin (120) et la Guinée (110). Selon l’étude de l’OIT : « Au Sénégal, par exemple, en 1980, l’État contrôlait la commercialisation du riz, de l’arachide, de l’huile, du coton, des cuirs et des peaux, une grande partie de l’hôtellerie et du tourisme, le matériel agricole, les engrais, les semences, la pêche industrielle et la réparation navale, les matériaux de construction… » . En somme, l’État contrôlait tout ou presque et ne laissait que très peu d’espace au secteur privé.
Pour la plupart, ces entreprises publiques étaient structurellement déficitaires, sous le poids d’une gestion irrationnelle, hasardeuse et indélicate. Cependant, ces entités ont été maintenues en survie au Cameroun, comme dans les autres pays africains, les déficits chroniques étant supportés par les trésors publics, souvent avec l’appui des partenaires stratégiques, en particulier, la France du fait de la géopolitique mondiale. Au Ghana par exemple, et selon Christiana Katsouris 4 , les entreprises publiquesabsorbaient environ 20% des dépenses ordinaires de l’État, tandis qu’en Côte d’Ivoire, ce poids a atteint pratiquement 12 milliards de FCFA par mois vers le début des années 1980.
La fin de la guerre idéologique introduit une nouvelle donne dans ce « doux cocon permissif ». Au lieu du statu quo ex-ante , les partenaires d’hier apportent un nouveau discours sous le concept de Plan d’ajustement structurel (PAS), sous lequel les pays africains vont se plier chacun à son tour, en tout cas, dès que les déficits budgétaires devenaient insupportables. De ce fait, le mouvement touche d’abord les pays les plus vulnérables au contraire des États disposant de rentes minières qui ont pu s’entêter plus longtemps, en masquant leurs dysfonctionnements. Les PAS se sont ainsi implantés en Afrique sur une quinzaine d’années, à partir du début des années 1980. C’est le Sénégal qui ouvre le bal en 1978 suivi par la Côte d’Ivoire en 1981. Le Cameroun s’y engage en 1989. Le dernier est le Congo 5 , le pays le plus endetté par tête d’habitant en Afrique noire, qui y entre en 1994, après avoir détruit plus de 300 milliards de FCFA entre 1982 et 1986, pour renflouer ses entreprises publiques.
Le PAS est alors la chose la mieux partagée en Afrique. Il semble d’ailleurs qu’il y en ait eu plus en Afrique seule, que dans le reste du monde. Sur le plan économique, ce nouveau discours se traduit par d’autres concepts tels que l’efficacité, la compétitivité ou plus généralement la libéralisation de l’économie et surtout, la privatisation des entreprises publiques et parapubliques. Le changement dans le discours se matérialise par la modification de la forme des aides et l’arrivée de nouveaux interlocuteurs.
En effet, en lieu et place de Paris hier, les responsables des pays africains doivent désormais se rendre à Washington pour y rencontrer, non plus des politiques, trop compréhensifs, mais des « gendarmes de la finance mondiale » que sont le Fonds monétaire international et la Banque mondiale. De plus, l’aide bilatérale d’hier, essentiellement politique, s’est connectée à l’aide multilatérale assortie de conditionnalités « draconiennes » sous l’œil vigilant des gendarmes de la finance.
Cette césure qui s’est faite au cours des années 1980, a été vécue en Afrique comme une véritable trahison de la part des partenaires d’hier, en l’occurrence, la France. Il n’y a pas jusqu’au ministre de l’Intérieur du Gabon, Louis Gaston Mayila 6 , qui n’ait stigmatisé les privatisations les qualifiant de « retour à la colonisation économique » . Cette évolution a fait dire à Jeune Afrique l’Intelligent, hebdomadaire panafricain, que « Paris est devenu un hub pour les responsables politiques africains ; lequel, avec bienveillance, les oriente vers Bruxelles pour les problèmes politiques et vers Washington pour les problèmes économiques » . Les gendarmes de la finance, qui ont pris le relais des partenaires d’hier, ont édicté des conditions fortes pour l’accès à « la caisse ». Il s’agit, sur le plan macroéconomique, de la libéralisation et de la bonne gouvernance et, sur le plan microéconomique, de la privatisation des entreprises publiques et parapubliques.
La nouvelle religion ainsi définie constitue une véritable révolution idéologique pour l’ensemble des pays africains. Ceux-ci ont, pour la plupart, fonctionné sur le modèle communiste y compris ceux qui, comme le Cameroun, le Gabon ou la Côte d’Ivoire, ont toujours affiché une option libérale. Partout, c’est un système politique basé sur le parti unique, une économie fortement étatisée et une administration par trop centralisée, articulée autour du président de la République et de l’État providence qui peut tout et qui régule tout. En fait, un héritage du système français luimême issu de la Monarchie. La situation a conduit certains experts du droit constitutionnel à suggérer le concept de « régime présidentialiste » pour caractériser ce système.
IV-… AU CAMEROUN
Comme ailleurs en Afrique, l’idée de privatisation n’est pas arrivée sans mal au Cameroun. Elle a littéralement divisé le pays en deux entre les « pour » et les « contre », selon une ligne de fracture qui a traversé toutes les couches et les classes sociales. L’on peut même affirmer qu’il s’est agi d’un accouchement douloureux à la suite d’une grossesse difficile, qui a démarré au milieu des années 1980. Cette évolution, lente et progressive, est révélée par les textes régissant la privatisation au Cameroun. L’analyse de ces textes permet en effet de constater une évolution en trois phases successives, de cinq ans chacune :
• une première phase entre 1985 et 1990, qui peut se résumer par un non absolu aux privatisations, avec une recherche des alternatives qui, ici, s’appellent « contrats de performance » ;
• une seconde phase entre 1990 et 1995 qui serait un oui aux privatisations, mais seulement du bout des lèvres ;
• une troisième phase à partir de 1995 qui serait finalement un oui résigné .
Dans la première phase (1985-90) , en effet, face aux difficultés structurelles des entreprises de son portefeuille, le Gouvernement a opté pour leur restructuration. Les privatisations sont alors perçues comme un échec qu’il fallait absolument éviter. C’est dans cette optique que sont nés les « contrats de performance » au milieu des années 1980, conclus entre l’État et les principales entreprises publiques et parapubliques. Dès lors, dans le pays et dans tous les médias, il n’est question que de contrats de performance.
Au total, ce sont au moins vingt-cinq entreprises qui feront l’objet d’un ou de plusieurs contrats de performance. Ces contrats sont à ce moment-là, du moins dans l’esprit de leurs concepteurs, la solution idoine pour sortir les entreprises publiques et parapubliques du piège mortel des déséquilibres structurels, afin de les remettre sur la voie d’une saine gestion et, surtout, du bénéfice. L’idée qui sous-tend le concept est la possibilité de restructurer ces entreprises et d’en améliorer la gestion sous le contrôle de l’État, qui n’entendait pas se séparer des entreprises alors qualifiées de stratégiques.
D’un pays africain à l’autre, ces contrats ont pris d’autres dénominations : contrat plan, contrat de programme, etc. Ils s’inspirent de l’expérience française provenant de la loi du 29 juillet 1982. À travers ces contrats, il s’agit en réalité d’adopter une gestion moderne qui s’apparente à la Direction par objectifs (DPO), principe fondamental de gestion qui, d’ailleurs, aurait dû être mis en place depuis toujours. Comment gérer autrement, sinon ?
Au Cameroun, la nouvelle approche a été matérialisée par la création de la Mission de réhabilitation des entreprises du secteur public et parapublic (MREP) par décret n° 86/656 du 3 juin 1986. Selon ce décret, la MREP est une structure collégiale composée des principaux ministres et assistée par une commission technique, rattachée directement à la présidence de la République. La MREP est (article 3) « chargée de proposer au Chef de l’État des mesures permettant l’éradication et la prévention des causes des difficultés des entreprises du secteur public et parapublic. Elle est notamment chargée de proposer toutes mesures de nature à assurer la réhabilitation des entreprises du secteur public et para public ; des normes de suivi, de contrôle et de gestion de ces entreprises ; une politique de prise de participation de l’État et toutes mesures tendant à créer un cadre institutionnel hiérarchisé » .
Deux éléments importants apparaissent ici : la définition des missions de la MREP qui intègre une notion importante et novatrice : la prévention (des difficultés des entreprises). Le législateur camerounais s’est visiblement inspiré de la loi française du 1 er mars 1984 sur la prévention des difficultés des entreprises. Devant les faillites en cascade des PME durant cette période, le législateur français était intervenu, entre autres, par cette loi qui a introduit une mutation importante dans les missions du commissaire aux comptes. En plus de ses missions de certification des états financiers, il s’est vu confier une mission de surveillance et d’alerte, au risque de le mêler à la gestion et de perdre ainsi l’une de ses qualités fondamentales : l’indépendance par rapport à la gestion. Le risque a certainement été jugé acceptable au regard du souci de diminuer la mortalité inquiétante des PME.
Le second élément tient de la structure de la MREP, large, renforcée et surtout directement rattachée au président de la République. Ceci traduit certainement la forte volonté et l’ambition du Cameroun, d’une reprise en main de la situation avec l’espoir d’échapper « aux fourches caudines » du Fonds monétaire international. À ce moment-là, il était indécent, voire interdit selon une loi non écrite, de parler de privatisation au Cameroun.
Cependant, en dépit de cette ambition généreuse, cette réforme portait en elle-même les germes de son échec. Les causes profondes des dysfonctionnements de ces entreprises n’avaient jamais été analysées et corrigées. Par exemple :
• les structures de gestion, fortement étatisées et politisées, restaient lourdes et inefficaces ;
• le personnel de direction, généralement nommé sur des critères flous, n’avait pas fondamentalement changé ;
• les personnels des entreprises concernées, la première ligne de défense pour reprendre le langage des militaires, n’avaient aucune incitation particulière pour se lancer dans cette opération « commando» ;
• certains objectifs, implicites ou explicites, assignés à ces entités micro-économiques relevaient toujours, à tort, de la sphère macroéconomique : lutte contre le chômage ou l’exode rural, développement économique de la région d’implantation et autres qui cadrent plutôt mal avec les normes d’une saine gestion de l’entité microéconomique.
Certes, ces contrats de performance ont apporté quelques améliorations dans la situation de ces entreprises (voir chapitre 8). Cependant, contrairement à l’ambition affichée, ils n’ont pas pu constituer une alternative viable. En effet, ces contrats n’ont pas permis la restauration des grands équilibres dans la gestion des sociétés, afin d’assurer leur rentabilité à court terme d’abord et leur survie sur le long terme ensuite. Une étude réalisée sur un échantillon représentatif d’entreprises publiques montre l’ampleur du désastre.
Années 1989 1992 1993 1994 Pertes d’exploitation (en milliards de FCFA) -67,8 -52,2 -18,0 -42,0
Il apparaît qu’au terme des réformes, les pertes d’exploitation avant subvention n’avaient été que marginalement réduites. En particulier, l’impact de ces opérations de restructuration sur les performances financières des entreprises est apparu marginal au regard de la charge financière consentie par l’État sous forme de reprise de dettes à hauteur de 450 milliards de FCFA 7 , hors secteur bancaire. En 1994, selon la même source, ces pertes ont produit une dette domestique de 517 milliards de FCFA.
En fait, la persistance des déficits d’exploitation et partant, des déséquilibres fondamentaux de la gestion, remet en question la continuité de l’exploitation. Il faudrait en plus tenir compte des besoins financiers importants pour faire face aux investissements indispensables à la modernisation et au développement de l’outil de production, condition nécessaire de la survie à long terme de ces entités. D’où l’essoufflement et, finalement, l’abandon progressif des contrats de performance, du moins comme alternative aux privatisations. Il y aura d’autres contrats de performance, que l’on pourrait appeler de « seconde génération ». Ils ne seront plus que des mesures transitoires, visant essentiellement à limiter les dégâts autant que faire se peut, avant l’échéance, devenue inéluctable, de la privatisation.
La seconde phase (1990/95) , au début des années 1990, provient de la persistance des déficits structurels, amplifiés par un environnement économique particulièrement déprimé à partir du milieu des années 1980 et qui s’explique par la détérioration des termes de l’échange, la chute des cours des principales matières premières d’exportation et l’instabilité économique et monétaire qui a culminé en 1987 avec un dollar qui s’est hissé au-dessus de 10 F FRF pour une moyenne de l’ordre de 5 à 6 F FRF. Cette déprime a abouti, en janvier 1994, à la dévaluation du FCFA à hauteur de 100% 8 . Les milieux officiels ont parlé pudiquement de « réaménagement monétaire au sein de la zone franc ».
Ainsi, les besoins critiques d’« argent frais » qui découlent de l’environnement économique morose et l’insistance des gendarmes de la finance ont fini par avoir raison des réticences du Cameroun. L’idée, révolutionnaire, de la privatisation finit ainsi par s’imposer au début des années 1990. C’est, en effet, à ce moment qu’apparaît au Cameroun le premier texte officiel qui annonce explicitement dans son titre, la privatisation des entreprises du portefeuille de l’État. Il s’agit de l’ordonnance n° 90/004 du 22 juin 1990 relative à la privatisation des entreprises publiques et parapubliques. Ce texte est complété par le décret n° 90/1257 du 30 août 1990 portant application de l’ordonnance n° 90/004 du 22 juin 1990.
Cette révolution est cependant suggérée par deux textes pris un an auparavant, où le terme « privatisation » apparaît subrepticement au détour de ces derniers. Il s’agit d’abord du décret n° 89/010 du 4 janvier 1989 portant élargissement des attributions de la MREP. Ensuite, la loi n° 89/030 du 29 décembre 1989 qui autorise le président de la République à définir par ordonnance le Régime de privatisation des entreprises du secteur public et parapublic.
Les textes de 1990 marquent le démarrage officiel du programme de privatisation au Cameroun. Celui-ci a cependant été laborieux et, pratiquement inexistant. D’une part, il manquait les structures spécifiques chargées de mener à bien les opérations de privatisation et d’autre part, les entités à privatiser n’étaient toujours pas identifiées. Cette situation traduit, probablement, les réticences de beaucoup de procéder à la désétatisation de l’économie et le secret espoir d’un changement de conjoncture.
En réalité, malgré son accord de principe pour la privatisation des entreprises publiques, la société camerounaise espère secrètement échapper à ce qui est considéré comme la « cession du patrimoine national à des intérêts étrangers » , qui plus est, des opérateurs privés « uniquement mus par la recherche de leurs intérêts ». La résistance de la société camerounaise s’est cependant heurtée à la persistance des déficits chroniques et l’insistance des bailleurs de fonds pour des réformes économiques structurelles, comme conditions d’octroi de nouveaux concours financiers. La situation a ainsi conduit à la prise de conscience de l’impossibilité d’échapper aux dogmes de la nouvelle religion.
La troisième phase (1995/00) intervient ainsi vers le milieu des années 1990 avec une accélération ; en réalité, le véritable démarrage du programme de privatisation. Il devient évident pour tous qu’il n’y a pas d’alternative crédible au processus de privatisation pour une réelle amélioration de la situation financière de ces entreprises et pour l’accès à de nouveaux concours financiers ; la France, comme la plupart des pays occidentaux, ayant explicitement conditionné la poursuite de l’aide bilatérale à un accord avec le FMI et la Banque mondiale, lesquels ne jurent que par la privatisation. La déclaration de politique générale du gouvernement relative aux entreprises publiques et rendue publique en mai 1994, constitue ainsi la rupture officielle et solennelle du gouvernement d’avec ses anciennes options de réforme à travers leur réhabilitation : « l’État n’a plus en effet les moyens d’assumer le fonctionnement et encore moins le développement des entreprises qu’il avait prévu de conserver dans son portefeuille », ont alors entonné en chœur les plus hautes autorités de l’État.
Cette position est confirmée par la prise du premier texte officiel qui admet explicitement et nominativement certaines entreprises à la privatisation. Il s’agit du décret n° 94/125 du 14 juillet 1994 portant admission de certaines entreprises du secteur public et parapublic à la procédure de privatisation, entre autres la REGIFERCAM 9 . Ce texte est suivi de quelques autres qui rendent, enfin, possible le déroulement du processus de privatisation.
C’est d’abord la réorganisation en 1995 de la MREP avec la création du Comité interministériel (CIM) , organe public chargé de préparer les décisions en matière de privatisation et enfin, la création en 1997 de la Commission technique de privatisation et des liquidations (CTPL) pour apporter un appui technique au CIM. Le décret n° 95/056 du 29 mars 1995 portant réorganisation de la mission de réhabilitation des entreprises du secteur public et parapublic précise ce qui suit (article 1 er ) : « La mission de réhabilitation des entreprises du secteur public et parapublic est notamment chargée de proposer (i) toutes mesures visant à mettre en œuvre la politique de désengagement de l’État des secteurs productifs et (ii) toutes mesures susceptibles d’accroître la part de l’épargne privée nationale dans le processus de privatisation ».
La situation est analogue dans les autres pays africains puisque c’est également à ce moment que les programmes de privatisation prennent leur envol en Afrique. Dans l’analyse précitée, Ernest Harsch écrit : « Si certains pays africains ont lancé de modestes programmes de privatisation dans les années 1980, c’est seulement dans les années 1990 que leur nombre a fortement augmenté » . Selon M. Campbell et Mme Anita Bhatia de la Banque mondiale près de 2.700 transactions de privatisation avaient été conclues à la fin de l’année 1996 en Afrique subsaharienne et des centaines d’autres ont eu lieu au cours des trois années suivantes.
La même source indique que rares sont les pays d’Afrique qui ne disposent pas d’un quelconque programme de privatisation y compris ceux qui ont été ravagés par la guerre comme le Liberia, la Sierra Leone ou le Rwanda. Ce dernier aurait procédé à onze cessions en trois mois au cours de la seule année 1998. En fait, il semble que seule la Namibie n’ait pas prévu de programme de privatisation, parce que ses entreprises publiques sont globalement bénéficiaires.
En définitive, la structure sociopolitique et socio-économique du Cameroun explique toute la difficulté qu’il y a eu à accepter l’idée de la privatisation. Il s’est agi d’une véritable révolution idéologique. Toutefois, il n’empêche que l’on soit en droit de s’étonner quelque peu de cette difficulté. Tout d’abord, parce que la privatisation est pratiquée au Cameroun depuis le début des années 1970 notamment dans l’hôtellerie de luxe, le ramassage des ordures ménagères ou la navigation aérienne.
Ensuite, la privatisation a bel et bien été prévue au Cameroun depuis 1963, dans les statuts de la Société nationale d’investissement (SNI), lors de sa création. Celle-ci avait vocation à fonctionner comme un fonds de capital-risque, pour favoriser la création des entreprises par un apport en fonds propres. Ensuite, la SNI se devait d’accompagner ces entreprises pour les amener à maturité, ce qui prend environ sept années, et enfin boucler le processus par une cession aux privés. Ce qui devait permettre à la SNI de récupérer sa mise, majorée d’une plus-value et donc d’être en mesure de recommencer le processus, encore et encore.
Il s’est agi d’une très bonne idée qui aurait dû permettre la création d’unités économiques et industrielles nécessaires pour un réel décollage économique. Cependant, l’inertie de l’Administration est passée par-là. Il faut également y voir le choix de la facilité. Il est, en effet, beaucoup plus facile de garder un portefeuille d’hôtels, de résidences, d’actions d’entreprises à maturité, etc., qui produisent du cash plutôt que de les vendre et repartir à l’aventure. Un tiens ne vaut-il pas mieux que deux tu auras ?
Mais ce faisant, la SNI risque d’y perdre son âme et sa vocation. Ne pas vendre les entreprises de son portefeuille plombe, en effet, sa capacité de refinancement et donc ses possibilités d’investissements. Dans ce cas, elle se contente de gérer l’existant, troquant ainsi le « I » de sa raison (d’être) sociale par un « G » en courant le risque d’hypothéquer son existence même, dans le cadre d’une politique de désengagement de l’État des secteurs marchands et concurrentiels.




1 E.S. Savas, Privatisation et partenariats Public-Privé, Paris, Nouveaux Horizons, 2000.
2 Jacques Chirac était le Premier ministre
3 OIT : Organisation internationale du travail.
4 Afrique Relance, département de l’information des Nations Unies.
5 Congo Brazzaville.
6 Tel que rapporté par Afrique Relance (Nations Unies).


7 Source : Conjoncture PME n° 20 mars 2002.
8 FCFA est la monnaie commune à 14 pays de l’Afrique noire francophone. La parité monétaire du FCFA par rapport au franc français est passée de 50 à 100FCFA pour 1FFRF en janvier 1994.
9 REGIFERCAM : Régie nationale des chemins de fer du Cameroun.
CHAPITRE 2 : CADRE INSTITUTIONNEL
Les organes en charge de la privatisation au Cameroun, à l’image de la progression du concept, sont une construction lente et progressive.
La nécessité de la reprise en main des entreprises publiques et parapubliques plongées dans le gouffre des déficits structurels, a conduit à la création de la Mission de réhabilitation des entreprises du secteur public et parapublic (MREP) en juin 1986. La MREP (i) comprend (article 4) : une Commission technique (organe technique) et un Comité interministériel (organe de décision), (ii) travaille (article 6) avec l’assistance technique de la Banque mondiale et peut faire appel à d’autres organismes spécialisés. Les privatisations sont ainsi conduites par les institutions suivantes :
• le Comité interministériel (CIM) sous la responsabilité de la Primature et de la Présidence de la République, qui sont les décideurs en dernier ressort,
• la Commission technique de privatisation et des liquidations (CTPL), qui assure la conduite technique et quotidienne des dossiers ;
• le Comité de pilotage qui permet un encadrement pluridisciplinaire pour chaque dossier ;
• la Banque mondiale qui joue un rôle d’observateur ou d’arbitre.
I-Le comité interministériel (CIM)
Au regard des nombreux textes y relatifs, le Comité interministériel est la composante essentielle de la MREP. Celle-ci est chargée de conseiller le chef de l’État en vue de la réhabilitation des entreprises publiques et parapubliques et en particulier de « l’éradication et de la prévention des causes des difficultés des entreprises du secteur public et parapublic ». Il s’agissait alors de mettre en place et de piloter les contrats de performance conclus entre l’État et les entreprises de son portefeuille. Avec l’arrivée des privatisations, les attributions de la MREP se sont progressivement élargies pour s’y adapter.
La première évolution sensible provient du décret n° 89/010 du 4 janvier 1989 portant élargissement des attributions de la MREP pour « veiller à la mise en œuvre du programme de privatisation » . Ces attributions en matière de privatisation sont réaffirmées et définitivement établies par le décret n° 90/1257 du 30 août 1990 portant application de l’ordonnance n° 90/004 du 22 juin 1990 relative à la privatisation des entreprises publiques et parapubliques. Le chapitre II :« Organes en charge de la privatisation » (articles 7 à 10) donne à la MREP les pouvoirs les plus étendus en matière de privatisation.
L’article 8 stipule ce qui suit : « le comité interministériel chargé de la privatisation est investi des pouvoirs suivants :
1. Arrêter la liste des entreprises et des participations publiques à privatiser ;
2. Fixer pour chaque cas, le mode de privatisation choisi, conformément à l’article 3 de l’ordonnance n° 90/004 du 22 juin 1990 ;
3. Fixer le prix de cession ou le montant de la redevance après évaluations requises par l’article 4 de l’ordonnance n° 90/004 du 22 juin 1990 ;
4. Décider des mesures préparatoires éventuelles à mettre en œuvre avant la privatisation d’une entreprise ;
5. Recommander les mesures d’accompagnement des opérations de privatisation ;
6. Fixer sur la base des évaluations, les paramètres à intégrer dans chaque dossier de privatisation ;
7. Arrêter le choix définitif des acquéreurs ;
8. Signer au nom de l’État et des organismes publics, les documents et les actes relatifs aux privatisations ;
9. Veiller au respect des clauses contractuelles de la privatisation, assurer le suivi et traiter les problèmes se posant dans le cadre des privatisations et des liquidations ».
Dès lors, le Comité interministériel apparaît comme la cheville ouvrière du gouvernement en matière de privatisation. D’autres évolutions ont eu lieu tenant à :
• la composition du CIM : pour y intégrer d’autres départements ministériels dont l’apport est jugé déterminant dans le processus de privatisation. Les textes laissent toujours la faculté à son président « de faire appel à toute personne extérieure en raison de ses compétences » ;
• la tutelle du CIM : initialement, le CIM a été conçu comme un organe de conseil auprès du président de la République. Cependant, pour des raisons opérationnelles, la tutelle a sensiblement évolué ; elle a d’abord échu à un ministre chargé de mission à la Présidence de la République, chargé du Plan de stabilisation, puis à un ministre délégué rattaché à la Primature et enfin à un ministre délégué placé sous l’autorité du ministre de l’Économie et des Finances.
L’évolution de la tutelle du CIM n’est pas neutre, loin s’en faut. Le rattachement initial, auprès du président de la République, traduit sans aucun doute l’importance accordée à la chose par les plus hautes autorités de l’État. La MREP, en effet, était appelée à gérer des enjeux et des changements majeurs dans la société camerounaise. Cependant, ce rattachement a évolué d’abord pour échoir à la Primature dès sa création en 1991 et plus tard, au ministère de l’Économie et des Finances, et la MREP est gérée sous la responsabilité d’un ministre délégué à travers le décret n° 95/056 du 29 mars 1995 portant réorganisation de la MREP.
Après réflexion, je pense que le rattachement est lié à la nature des enjeux engagés. S’il s’agit de privatisations limitées, il n’a pas de réelle importance. En revanche, dans le cas d’un vaste programme de privatisation impliquant la possibilité de gérer des changements stratégiques majeurs, il vaut mieux que le rattachement se fasse au niveau le plus élevé : la Présidence ou la Primature. Dans le cas des États-Unis, E.S. Savas écrit : « Certains dirigeants ont efficacement lancé le processus en nommant une commission formée de chefs d’entreprise, de dirigeants syndicaux, de responsables d’autres entités gouvernementales, d’hommes politiques, de groupements civiques, etc., chargée d’observer le programme de privatisation et de donner des avis. Le président Reagan a ainsi créé la President’s Commission on Privatization, dont le rapport plein de perspicacité a eu beaucoup d’influence…Le programme de privatisation du Président Reagan a été dirigé par un directeur associé de l’un des services de la Présidence. Le programme de privatisation du Président Clinton a été principalement confié au National Performance Review du Vice-Président Al Gore ».
De son côté, le président Obasanjo du Nigeria a mis en place un organe de haut niveau présidé par le Vice-président Abubakar Atiku. Le rattachement à un haut niveau hiérarchique donne en effet les pouvoirs nécessaires et permet une meilleure gestion des mutations stratégiques souhaitables.
II-LA COMMISSION TECHNIQUE DE PRIVATISATION ET DES LIQUIDATIONS (CTPL)
La CTPL est également le fruit d’une construction lente et progressive dictée par les évolutions successives du phénomène de privatisation. Dès sa création par le décret n° 86/656 du 3 juin 1986, la MREP prévoit la mise en place d’une Commission technique pour assister le Comité interministériel dans sa mission de réhabilitation. La Commission technique est alors constituée de 5 membres dont un président, tous nommés par décret.
Avec l’avènement de la privatisation, la Commission technique est agrandie par une équipe de 4 membres et un vice-président « spécialement chargés de la privatisation » par le décret n° 90/428 du 27 février 1990, article 5 (nouveau) alinéa 2. Ensuite, le décret n° 90/1257 du 30 août 1990 portant application de l’ordonnance n° 90/004 a érigé cette équipe en « souscommission chargée de la privatisation, composée d’experts nommés en raison de leur compétence et de leur expérience » . L’organisation et le fonctionnement de la sous-commission devant être précisés ultérieurement par un décret.
Ensuite, dans le souci d’accélérer le programme de privatisation, la souscommission est érigée en une commission à part entière par le décret n° 96/014 du 23 janvier 1996 qui, dans son article 2 (nouveau) stipule : « La mission (MREP) comprend les organes suivants : un Comité Interministériel, une Commission Technique de Privatisation et une Commission Technique de Réhabilitation » . Ce statut est réaffirmé le mois suivant par le décret n° 96/023 du 7 février 1996.
La commission de privatisation reçoit son appellation définitive grâce au décret n° 97/001 du 3 janvier 1997 qui, dans son article 7 (nouveau), stipule ce qui suit : « Pour l’exécution des tâches qui lui sont assignées, le Comité Interministériel est assisté de la Commission Technique de Privatisation et des Liquidations et de la Commission Technique de Réhabilitation ». Enfin, la mutation est portée à son point d’achèvement par le décret n° 97/003 du 3 janvier 1997 portant organisation et fonctionnement de la Commission technique de privatisation et des liquidations des entreprises du secteur public et parapublic. Dès lors, la Commission technique est rendue véritablement opérationnelle avec des experts sélectionnés par appels d’offres, le président seul étant nommé par décret.
Au terme du décret n° 97/003 du 3 janvier 1997, la CTPL est chargée d’assister le Comité interministériel dans l’exécution des tâches qui lui sont assignées. À ce titre, elle est chargée d’étudier, de préparer et de suivre les mesures inhérentes à la privatisation et à la liquidation des entreprises publiques et parapubliques, en particulier de :
• proposer le programme annuel de privatisation sur la base d’une analyse de portefeuille de l’État ;
• réaliser toutes les études préalables jugées nécessaires pour la préparation technique de la privatisation ;
• procéder à l’évaluation de chaque entreprise à privatiser ;
• conseiller le CIM dans le choix du mode de privatisation ;
• procéder à la mise en place des mesures préparatoires éventuelles ;
• proposer les mesures d’accompagnement des opérations de privatisation ;
• préparer le dossier de chaque entreprise à privatiser ;
• préparer les dossiers d’appels d’offres et les campagnes promotionnelles ;
• lancer les appels d’offres et recevoir les offres ;
• dépouiller les offres, les évaluer et soumettre au CIM la liste des soumissionnaires les mieux placés ;
• établir, négocier et suivre les actes juridiques nécessaires à la prise à effet des privatisations ;
• superviser et contrôler les liquidations des entreprises publiques et parapubliques.
A l’analyse, l’on se rend compte que la réflexion a abouti à l’idée selon laquelle la conduite efficiente des opérations de privatisation relève d’une structure autonome, souple, compétente, transparente et d’une durée de vie limitée. C’est ainsi que l’on a, par exemple :
• la Commission technique de dénationalisation et de transfert de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé au Bénin ;
• la Commission de privatisation au Burkina Faso ;
• l’Agence de privatisation et de surveillance des entreprises publiques au Botswana ;
• le Comité interministériel de privatisation au Burundi ;
• le Comité de privatisation et de restructuration du secteur parapublic en Côte d’Ivoire ;
• la Commission de mise en œuvre des désinvestissements (DIC) au Ghana ;
• la Commission nationale de privatisation au Niger ;
• le Conseil national de la privatisation au Nigeria ;
• la Commission spéciale du suivi du désengagement de l’État au Sénégal ;
• la Commission technique de désengagement de l’État au Tchad ;
• la Commission d’assainissement et de restructuration des entreprises publiques en Tunisie.
Cette option se justifie essentiellement par l’exigence de nouvelles compétences pour permettre à l’administration de gérer des enjeux stratégiques majeurs et de négocier avec des partenaires rompus à l’ingénierie financière et à des montages complexes. Cependant, à l’étude, il semble que deux éléments aient fait défaut à ce montage : des mesures d’incitation pour s’assurer de la célérité dans la gestion des processus, comme dans le cas allemand (voir infra). Ensuite, une plus grande implication du secteur privé. Celui-ci semble mieux indiqué, plus ouvert à la réflexion et surtout plus volontaire dans le cadre du transfert des entreprises du secteur public vers le secteur privé. L’inverse paraît tout aussi vraisemblable au moins sur le plan de la volonté. En outre, l’idée de S. Brian Paul 10 sur la nécessité de disposer de conseillers jouissant d’une expérience antérieure réussie dans les privatisations dans des environnements similaires, semble pertinente.
III- Autres institutions
Deux autres organes participent activement au processus de privatisation : le Comité de pilotage et la Banque mondiale.
1. Le Comité de pilotage
Dans la pratique, un dossier de privatisation démarre par la création d’un Comité de pilotage, composé d’experts de tous les départements ministériels représentés au Comité interministériel. Ce comité assure la conduite du dossier jusqu’à la fin du processus de privatisation. Au contraire des organes présentés plus haut qui sont créés par la loi, le Comité de pilotage est une émanation de la pratique. Il permet, en effet, de faciliter le circuit de décision dans la mesure où les préoccupations de chaque département ministériel sont d’emblée prises en compte puis, au fur et à mesure de l’évolution du processus. La mise en place d’un Comité de pilotage permet, en effet, d’éviter des analyses segmentées des dossiers par chaque département ministériel qui auraient généré des pertes de temps considérables et surtout des « guerres de religions » infinies, favorisées par un environnement dominé par la balkanisation des rôles.
La pratique des comités de pilotage tend d’ailleurs à se généraliser au Cameroun pour l’examen et la résolution de problèmes spécifiques. Il est vrai, les motivations sont parfois financières. Les frais de cession distribués permettent souvent d’arrondir des fins de mois difficiles. Il reste que cette démarche est d’un apport positif au sein d’une administration réputée pour son inertie, générée en particulier par une trop forte hiérarchisation des postes et des fonctions, aggravée par un contrôle interne laxiste, des procédures obsolètes et un formalisme quasi obsessionnel.
Je suis d’avis que le Cameroun gagnerait à revoir ses procédures de fonctionnement, d’autant plus que les bases existent déjà puisque tous les dossiers traités par l’administration bénéficient d’une excellente traçabilité, avec précision de la date de réception du dossier dans chaque service voire des personnes qui y sont intervenues. Il resterait donc à bâtir dessus par une codification au moyen de procédures fiables et de les rendre systématiques grâce à un contrôle interne pertinent et un système de relance graduée.
En dernière analyse, le Comité de pilotage mérite d’être mieux utilisé en veillant par exemple, à un meilleur respect des horaires, à la mise à disposition préalable des documents nécessaires et à une contribution positive des participants. Au sujet des horaires par exemple, faire attendre vingt cadres pendant deux heures, équivaut à une semaine de travail perdu. Il convient également, d’éviter cette pratique courante qui consiste à examiner un document ou un rapport « page par page » dans une séance comprenant une dizaine ou une vingtaine de personnes : une belle façon de perdre du temps et de bâcler le travail, puisqu’il n’est pas possible de réfléchir et de produire un travail de fond dans de telles conditions.
2. La Banque mondiale
Quant à la Banque mondiale, elle n’est pas directement un organe du processus de privatisation. Cependant, elle est, avec le Fonds monétaire international, l’initiatrice du phénomène de privatisation à travers les réformes économiques structurelles. La preuve est illustrée dans la similitude et la concomitance des divers processus de privatisation engagés à travers l’Afrique et le reste du monde. La Banque mondiale est également partie prenante dans les engagements économiques pris par le Gouvernement dans le cadre des plans d’ajustement structurel dont elle assure partiellement le financement.
La Banque mondiale et le FMI jouent un rôle non négligeable dans le processus ; en théorie, un rôle d’observateur, pour veiller au respect des procédures, à la transparence des opérations, à la conformité du processus avec les engagements pris par le Gouvernement et au timing des opérations. Il y a cependant, comme toujours, une répartition des tâches entre ces deux structures.
En réalité, la Banque mondiale intervient au quotidien, et donne son avis, pratiquement sur toutes les phases du processus. On parle alors d’un « avis de non objection ». Ce terme est quelque peu trompeur, puisqu’il s’agit, de fait, d’un droit de veto qui peut stopper ou réorienter le processus à tout moment. Ce pouvoir est renforcé par l’appui du FMI qui fait de l’évolution du processus de privatisation, un des éléments des réformes économiques. Selon les cas, on parle alors de « repères structurels ou de déclencheurs ».
Dans le cas du Cameroun, le pouvoir de persuasion des bailleurs de fonds a été renforcé par l’entrée en scène d’un autre partenaire dit du « G8 + 6 ».Créé à l’initiative des anciens ambassadeurs des États-Unis (Niels Marquats) et des Pays-Bas (Norbert Braakhuis), le G8+6 inclut les ambassadeurs des principaux pays contributeurs dont cinq pays de l’Union européenne (France, Angleterre, Italie, Pays-Bas et Espagne) et les ambassadeurs du Canada, des États-Unis et du Japon ainsi que les représentants des principaux bailleurs de fonds : le Programme des nations unies pour le développement (PNUD), la délégation de l’Union européenne, l’Agence française de développement (AFD) en plus du FMI et de la Banque mondiale.
Dans le principe, les orientations et les choix se font de concert avec les divers partenaires. Les rencontres régulières, à divers niveaux permettent, en effet, de baliser le chemin et de se mettre d’accord sur les orientations et les choix finaux. À l’analyse et au regard des insuffisances relevées (voir quatrième partie), il est possible de se poser des questions sur le rôle et l’apport réel des bailleurs de fonds. En principe, plus expérimentés et surtout en tant qu’initiateurs de ce processus, l’on aurait pu s’attendre à un meilleur input pour limiter les insuffisances. Je l’indique ci-après, les privatisations ont totalement ignoré des objectifs importants à l’image de la mobilisation de l’épargne nationale sans compter l’émergence de questions épineuses avec par exemple la mise en place de monopoles privés qui constituent des menaces sérieuses pour nos économies.
Il reste que la finalisation de la mise en place des organes en charge de la privatisation marque une étape décisive dans la mise en œuvre des privatisations. À partir de cette date, les processus ont pu être menés avec une certaine régularité, en dépit des résistances et des incompréhensions normales d’une société face à un phénomène inconnu que l’on voudrait substituer à l’existant.
En dernière analyse, les facteurs discriminants d’un processus de privatisation semblent être la volonté politique, le consensus social, l’implication du secteur privé, la définition du cadre réglementaire et institutionnel et des mesures d’incitation pour favoriser l’avancement des travaux.
10 A new look at African Privatisation, Department Corporate Finance, IFC.
CHAPITRE 3 : CADRE REGLEMENTAIRE ET ORIENTATIONS LEGALES
Le phénomène de la privatisation étant novateur, il apparaît normal que le cadre réglementaire, ait été créé ex nihilo .
I-LES TEXTES REGISSANT LA PRIVATISATION
Le cadre réglementaire, qui a abouti à la mise en œuvre du processus de privatisation au Cameroun, est constitué de 25 textes, d’importances variables. Comme signalé précédemment, le cadre ne s’est pas mis en place de manière orthodoxe, c’est-à-dire un texte de base matérialisant les grandes orientations stratégiques et, éventuellement, par la suite, quelques ajustements pour tenir compte des lacunes ou des modifications de l’environnement. Le cadre ici s’est plutôt construit lentement, un peu comme un nid d’oiseau. Au Chili, par exemple, des centaines de textes ont été émis en quelques jours, afin d’encadrer le processus de privatisation.
Répartis sur une quinzaine d’années, les 25 textes regroupent :
• une loi adoptée par l’Assemblée nationale et promulguée par le président de la République ;
• une ordonnance du président de la République ;
• 3 arrêtés dont un du président de la République et deux du ministre chargé du Plan de stabilisation et de la Relance économique,
• 20 Décrets du président de la République.
En somme, l’essentiel des textes émane du président de la République. Ces textes sont décrits et analysés ci-après.
1. La loi
La seule intervention de l’Assemblée nationale dans le domaine des privatisations s’est faite par la loi n° 89/030 du 29 décembre 1989, contenant 3 articles et dont la substance est contenue dans l’article 1 er qui stipule que : « Le Président de la République est autorisé à définir par Ordonnances, …, le régime des privatisations des entreprises du secteur public et parapublic » . En d’autres termes, la représentation nationale a choisi… de ne pas choisir. Il apparaît ainsi que devant les interrogations de la société camerounaise sur le phénomène « nouveau et angoissant » de la privatisation, l’Assemblée nationale s’est contentée de « botter en touche », l’ensemble du problème étant laissé à l’exécutif.
L’on se serait plutôt attendu à l’initiative et à la conduite d’un débat préalable devant aboutir à un consensus minimum, puis à des orientations stratégiques, si ce n’est à un cadre cohérent et complet. Cette « démission » de l’Assemblée nationale explique que les textes régissant la privatisation ont été pris de manière parcellaire et que la conduite des opérations de privatisation a été peu laborieuse. Dans la réalité, chaque processus a été un combat de tous les instants entre les « pour » et les « contre » ; ces derniers ne reculant parfois devant rien pour ralentir voire faire dérailler le processus. D’ailleurs, à certains moments, la Présidence de la République a dû taper du poing sur la table pour faire sauter certains obstacles.
Dans certains pays, les parlements sont plus actifs. Au Ghana par exemple, les députés ont, en juillet 2008, annulé la privatisation à hauteur de 70% de la Société de production d’aluminium nationale, Valco, pour un montant de 175,5 millions de dollars (environ 88 milliards de FCFA) ainsi que celle de Ghana Telecom à Vodaphone pour un montant de 900 11 millions de dollars (environ 450 milliards de FCFA).
Le dispositif légal a cependant été complété par la loi n°99/016 du 22 décembre 1999. Celle-ci ne traitait pas directement du processus de privatisation, mais comblait un vide juridique en matière de liquidation qui, dans certains cas, peut constituer une privatisation.
2. L’ordonnance
Il s’agit de l’ordonnance n° 90/004 du 22 juin 1990 relative à la privatisation des entreprises publiques et parapubliques. Cette ordonnance, qui fait suite à la loi précitée, est le premier texte de base sur les privatisations et d’ailleurs la matrice des privatisations au Cameroun.
Réparti sur 8 articles, ce texte définit la privatisation (article 1 er ), précise les objectifs essentiels (article 2), les formes de privatisation (article 3) et les modalités financières, juridiques et fiscales (articles 4 et 5).
3. Les arrêtés
Les textes comportent 3 arrêtés qui sont :
• l’arrêté n° 147 CAB/PR du 11 mars 1991 du président de la République « portant création d’un Secrétariat Permanent (SP) auprès de la Commission technique de la MREP ».
• L’arrêté n°001 du 11 mars 1991 du ministre chargé de mission à la Présidence chargé du Plan de stabilisation et de Relance économique portant nomination des membres du Secrétariat permanent (SP) auprès de la Commission technique de la MREP ;
• l’arrêté 007 du 19 février 1992 du ministre délégué auprès du Premier ministre chargé du Plan de stabilisation et de la Relance économique, complétant l’arrêté n°001 du 11 mars 1991.
4. Les décrets
Les décrets constituent la part la plus importante des textes régissant les privatisations au Cameroun. Dans ce processus, 20 décrets ont, en effet, été signés par le président de la République. Parmi ceux-ci, on peut citer :
• le décret n° 86/656 du 3 juin 1986, le premier texte et le point de départ de l’ensemble du processus, qui porte création de la Mission de réhabilitation des entreprises publiques et parapubliques (MREP) ;
• le décret n° 89/010 du 4 janvier 1989, portant élargissement des attributions de la MREP, en fait pour y introduire la mission de privatisation ;
• le décret n° 90/1257 du 30 août 1990 portant application de l’ordonnance n° 90/004 du 22 juin 1990 relative à la privatisation des entreprises publiques et parapubliques. De par son volume et son contenu, ce texte est le plus important de toute la série. Il comporte 6 chapitres et 24 articles. Il traite des dispositions générales relatives aux modes de privatisation (chap. I, art 1 à 6), des organes en charge de la privatisation (chap. 2, art 7 à 10), des modalités juridiques et financières des privatisations (chap. 3, art 11 à 17), des mesures de sauvegarde et des mesures d’accompagnement des privatisations (chap. 4 et 5, art 18 à 23) ;
• le décret n° 90/1423 du 3 octobre 1990 portant privatisation de certaines entreprises ; c’est en fait le premier texte qui indique nominativement la liste des entreprises admises à la procédure de privatisation ;
• le décret n° 96/014 du 23 janvier 1996 créant la Commission technique de privatisation (CTP), complété par le décret n° 97/001 du 3 janvier 1997 qui donne son appellation définitive à la Commission technique de privatisation et des liquidations (CTPL) ;
• le décret n° 97/003 du 3 janvier 1997 portant organisation et fonctionnement de la CTPL ; • le décret n° 99/210 du 22 septembre 1999, le dernier texte, qui admet d’autres entreprises du secteur public à la procédure de privatisation.
II- Orientations légales
Les orientations légales de la privatisation sont données dans les divers textes présentés ci-avant, en particulier par l’ordonnance n°90/004 du 22 juin 1990. Au regard des différents textes sur la privatisation, le législateur en donne ainsi la définition, les objectifs, les formes et les modalités juridiques et fiscales. Ceux-ci sont repris et commentés dans les lignes qui suivent.
1. Définition
La définition de la privatisation est donnée par l’ordonnance n° 90/004, article 1 er , al 1 er : « Aux termes de la présente ordonnance, la privatisationest l’opération par laquelle l’État ou un Organisme public ou parapublic se désengage totalement ou partiellement au profit du secteur privé des entreprises, quelle que soit leur forme juridique (établissement public, société d’État, société d’économie mixte ou autre), dans laquelle il détient tout ou partie du capital ».
Si elle recouvre bien les cessions aux privés des entreprises publiques et parapubliques, il reste que cette définition laisse de côté certains aspects de la privatisation, puisqu’il n’est question que des « entreprises ». Ceci laisse supposer qu’une cession, sans mise en société préalable, ne serait pas une privatisation. Par exemple, la téléphonie au Cameroun avait toujours été gérée par le ministère des Postes et Télécommunications. Un transfert direct aux privés n’aurait donc pas été une privatisation. Il en serait de même pour des activités gérées sous forme de projets et par la suite, transférées aux privés.
C’est par exemple le cas du « projet ACEP » devenu « ACEP Cameroun SA » , après son transfert à des opérateurs privés. Sur financement de l’Union européenne et de l’Agence française de développement et sous l’autorité du ministère des Petites et moyennes entreprises, de l’Économie sociale et de l’Artisanat (MINPMEESA), le projet a fonctionné durant cinq années pour tester la faisabilité de la micro-finance. Le transfert aux privés en 2004 nous a souvent conduis à des débats sémantiques, parfois houleux. Certains ont estimé qu’il ne s’agissait pas d’une « privatisation classique » ni même d’une « privatisation tout court ». Or, à mon avis, ce qui compte, c’est l’exploitation, c’est-à-dire l’activité, les actifs, le passif, les salariés et le portefeuille clientèle. La mise en société n’est qu’un formalisme qui n’influence en rien la substance de la chose.
Il y a également d’autres formes de privatisation, telles que les BOO, les BOT et les BTO. Elles sont expliquées au chapitre 23. La principale différence avec les privatisations d’entreprises publiques est que l’État fait intervenir l’opérateur privé dès le début du processus et non plus à la fin. Ce qui permet à l’État de mettre en place des structures sans pression sur le Trésor public. C’est pour cela que je pense que ces formes sont appelées à prendre de l’ampleur au Cameroun et en Afrique au cours des prochaines années.
Cela étant, et pour tenir compte de ces aspects, la définition précitée mérite d’être corrigée. Pour ce faire, je propose la définition suivante : « ( Aux termes de la présente Ordonnance), la privatisation est l’opération par laquelle l’État ou un Organisme public ou parapublic (1) se désengage totalement ou partiellement au profit du secteur privé des activités, quelle que soit leur forme juridique (établissement public, société d’État, société d’économie mixte ou autre), qu’il possède en partie ou en totalité, ou (2) délègue à un opérateur privé le soin d’effectuer en ses lieu et place, toute activité économique convenue d’un commun accord ».
De plus, il est possible et même souhaitable de remplacer le terme « privatisation » , trop galvaudé, par celui de « partenariat public-privé » qui est plus large et suscite moins de répulsion. La définition couvrirait ainsi les divers aspects de la privatisation.
2. Objectifs
Les objectifs de la privatisation sont donnés par l’ordonnance n° 90/004 dont l’article 2 stipule « La privatisation a pour objectifs essentiels :
• l’assainissement des finances publiques ;
• la stimulation des initiatives privées et la promotion des investissements ;
• la restauration des mécanismes de marché ;
• la mobilisation et l’orientation de l’épargne nationale vers les investissements productifs ».
D’autres objectifs transparaissent dans le décret n° 90/1257 dans son chapitre III intitulé « Les modalités juridiques et financières des privatisations » et dont l’article 16 est ainsi libellé : « Il peut être dérogé, conformément aux dispositions de l’article 4 (Cf iv ci-après) de l’ordonnance n°90/004 …afin de favoriser :
• une vaste participation des fonctionnaires et autres agents de l’État ainsi que des petits épargnants camerounais à la privatisation d’une entreprise ;
• la participation des salariés au capital de l’entreprise, voire même sa reprise totale par ceux-ci ;
• la participation de groupements ou de coopératives de planteurs ou d’éleveurs dans des privatisations d’entreprises de type agricole ;
• l’acquisition d’une technologie nouvelle ».
Le moins que l’on puisse constater c’est une dispersion des objectifs de la privatisation. Certains sont même contradictoires, comme l’assainissement des finances publiques et la promotion des investissements. Il est en effet difficile d’obtenir à la fois un gros chèque et un programme d’investissement ambitieux. Ce serait si facile d’avoir le beurre, l’argent du beurre et pourquoi pas, le sourire de la bergère. L’analyse sur les objectifs est réalisée ci-après (point III).
Dans le cadre des privatisations, les dispositions de l’article 16 révèlent le souci légitime du législateur d’intéresser le plus grand nombre en favorisant la mobilisation de l’épargne nationale et donc, entre autres, l’actionnariat populaire, bien que ce terme ne soit pas expressément évoqué par le décret. L’actionnariat populaire est en effet, par son impact social positif, un élément important des processus de privatisation à l’image de celle qui s’est déroulée en France au milieu des années 1980. Outre ses avantages économiques et financiers, ce phénomène contribue généralement à atténuer sensiblement l’aversion de l’opinion publique à son égard.
Cependant, l’absence de réflexion sur ce phénomène et une certaine paresse intellectuelle n’ont pas permis d’en préciser les contours. Ces lacunes expliquent pour l’essentiel que le phénomène de l’actionnariat populaire n’ait toujours pas démarré dans la pratique et pourrait même ne jamais voir le jour. Ce qui signifierait que l’on aurait raté un virage important (voir chapitre 22).
En revanche, il est possible de se demander pourquoi l’on a spécifié qu’il faille « favoriser une vaste participation des fonctionnaires et des autres agents de l’État » . Or, ceux-ci sont bien inclus dans les « petits épargnants camerounais » ou les « salariés » . D’ailleurs, si l’un n’a pas fonctionné, c’est bien parce que l’autre n’a pas prospéré non plus. Je ne connais pas les raisons exactes d’une telle précision, peut-être faut-il simplement y voir un esprit de corps, comme c’est souvent le cas dans les nominations et les positionnements, puisque tous ces textes sont justement préparés par les « fonctionnaires et autres agents de l’État ».
D’autre part, l’alinéa 3 parle d’encourager la participation de groupements de planteurs ou d’éleveurs dans des entreprises de type agricole. Deux questions peuvent se poser ici. D’abord, s’il est compréhensible que l’on favorise les groupements de planteurs dans des entreprises de type agricole, il est permis de s’interroger sur l’avantage qu’il y aurait à favoriser des groupements d’éleveurs dans des entreprises agricoles. Ensuite, l’on peut se demander pourquoi seulement dans des entreprises de type agricole et non pas tous les types d’entreprises.
Après réflexion, je pense qu’il s’est agi d’une brillante idée, mais que la réflexion n’a pas été menée jusqu’au bout ou que la formulation n’a pas été judicieuse. Je suis d’avis que l’on aurait dû plutôt préciser et insister pour que l’on favorise la participation de « PME ou de groupements évoluant dans le secteur de l’entreprise à privatiser » , afin de susciter l’émergence des PME camerounaises (voir chapitre 22). Je pense même qu’il devrait s’agir d’une obligation, complétée par un accompagnement de l’État à travers l’organisation de conseils auprès des PME et des financements de haut de bilan à travers des structures telle SNI.
3. Modes de privatisation
Quant aux modes de privatisation, ils sont donnés par l’ordonnance n°90/004 dont l’article 3 dispose que « Les opérations de privatisation peuvent s’effectuer de la manière suivante :
• cession totale ou partielle au secteur privé d’actions détenues par l’État et les Organismes publics dans les entreprises à privatiser ;
• cession totale ou partielle au secteur privé des actifs des entreprises à privatiser ;
• entrée au capital d’une entreprise de personnes physiques ou morales de droit privé ou augmentation de leur participation au capital de cette entreprise ;
• la location ou location-gérance des actifs et/ou du fonds de commerce de l’entreprise par des personnes physiques ou morales de droit privé ;
• contrat de gestion de l’entreprise à participation publique par des personnes physiques ou morales de droit privé ;
• toute autre technique de cession reconnue » .
Les modes de privatisation sont également explicités par le décret n° 90/1257 dans ses articles 1 à 6. Les dispositions nouvelles par rapport au texte précédent sont données par :
• l’article 5 alinéa 3 qui stipule qu’ « en vue de faciliter la mise en œuvre d’une privatisation, il peut être décidé de scinder l’entreprise en plusieurs unités distinctes, dont la privatisation peut intervenir séparément selon l’une des méthodes prévues ci-dessus » ;
• l’article 6 qui précise que « la privatisation peut également être réalisée par fusion ou par absorption d’une entreprise publique par une société appartenant à des personnes physiques ou morales de droit privé ».
4. Principes directeurs et critères de choix
Les principes directeurs proviennent de l’ordonnance n° 90/004 qui, dans son article 4 énonce : « Afin d’assurer la transparence des opérations deprivatisation, et dans le souci d’obtenir un juste prix pour l’État, les privatisations devront être effectuées conformément aux principes directeurs suivants :
• évaluation préalable de l’entreprise à privatiser ;
• appel à la concurrence.
• toutefois, il peut être dérogé à ce qui précède dans les conditions fixées par Décret.
Ces principes sont repris par le décret n°90/1257 qui, dans son article 11 précise que « Les entreprises à privatiser feront l’objet :
a) D’une évaluation selon des méthodes objectives couramment pratiquées et reconnues. Ces méthodes tiendront compte, selon une pondération appropriée à chaque cas et en fonction du mode de privatisation retenu, de la valeur patrimoniale et de la valeur de rendement de l’entreprise ;
b) D’un appel à la concurrence par voie d’appel d’offres ;
c) De publicité » .
Les critères de choix découlent de l’article 14 du décret 90/1257 qui, dans son alinéa 2, dispose que « sauf dans les cas prévus à l’article 16 (cf. 2, ci avant), le marché sera conclu avec le soumissionnaire le mieux placé suivant entre autres les critères ci-après :
• prix proposé ;
• garanties techniques et financières offertes pour la poursuite avec succès des activités de l’entreprise privatisée ;
• incidence de l’opération sur l’économie nationale, l’emploi, l’environnement et les finances de l’ETAT ».
À côté de l’obligation de recourir à la concurrence par voie d’appel d’offres, il est prévu une dérogation par décret du président de la République pour favoriser « l’acquisition d’une technologie nouvelle » . Une disposition qu’il faut saluer, bien qu’elle n’ait jamais été activée dans la pratique, du fait d’une approche plutôt mécanique des processus de privatisation.
5. Mesures de sauvegarde
Afin de préserver l’outil de production dans un moment normal de flottements que constitue la période pré privatisation, les textes ont prévu des mesures de sauvegarde à travers l’article 18 du décret n°90/1257 : « Lorsque la décision de privatiser une société d’ETAT ou un établissement public est prise :
a) Les fonctions de tutelle sont exercées ad intérim par le Comité interministériel qui devient par substitution membre du Conseil d’Administration ;
b) La gestion courante de l’entreprise est confiée à une personne spécialement désignée à cet effet ;
c) Il ne peut être disposé d’aucun actif de l’entreprise pendant cette période intérimaire, sauf accord préalable du Comité interministériel ».
Les mesures de sauvegarde prévues par la loi traduisent le souci légitime des autorités d’encadrer et de préserver l’outil de production dans une période trouble. La période pré privatisation est, en effet, porteuse d’incertitudes dans la mesure où la direction générale est sur le départ, comme je l’explique plus loin, et que le doute plane sur le sort des principaux cadres de direction, a priori responsables, à tort ou à raison de la déconfiture. Les employés, quant à eux, appréhendent le passage du « doux cocon étatique » à la « jungle sociale » qu’est, pour eux, le secteur privé.
La situation est de nature à démotiver l’ensemble du personnel et de favoriser des comportements attentistes voire hasardeux et indélicats, et partant, une dégradation de l’outil de production. L’expérience des privatisations, à travers le monde et singulièrement au Cameroun, tend à accréditer cette vision pessimiste ; ce qui valide le souci de mettre en place non seulement des mesures de sauvegarde mais encore de veiller à un raccourcissement des délais de privatisation.

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