La décentralisation au Gabon
200 pages
Français

Vous pourrez modifier la taille du texte de cet ouvrage

La décentralisation au Gabon

-

Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus
200 pages
Français

Vous pourrez modifier la taille du texte de cet ouvrage

Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Ce livre a pour ambition d'analyse le processus de décentralisation au Gabon afin d'informer le citoyen sur les acquis, les échecs et les débats concernant cette politique publique. Il nous permet d'aborder l'évolution territoriale du Gabon à travers le spectre de la décentralisation. S'interroger sur cette politique, c'est s'intéresser à l'histoire des pouvoirs et se poser la question de l'architecture territoriale des pouvoirs.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 novembre 2010
Nombre de lectures 1 274
EAN13 9782296706439
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

La Décentralisation au Gabon
Une réforme inachevée
© L’Harmattan, 2010
5-7, rue de l’École-polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-12763-0
EAN : 9782296127630

Fabrication numérique : Actissia Services, 2012
Valéry GARANDEAU


La Décentralisation au Gabon
Une réforme inachevée


Préface de Dieudonné PAMBO

Dédicace de Richard ONOUVIET
Etudes africaines
Collection dirigée par Denis Pryen et François Manga Akoa


Dernières parutions

Ferdinand BARARUZUNZA, Performances des politiques économiques en Afrique subsaharienne. Théories et évidences empiriques, 2010.
Dieudonné IYELI KATAMU, Proverbes, paraboles et argot dans la chanson congolaise moderne , 2010.
Oumar SANGARE, La production cotonnière en Haute-Guinée , 2010.
Oswaldo A. DIAZ O., Des fillettes esclaves à Libreville au XX e siècle , 2010.
Alphonse MAKENGO NKUTU, Les institutions politiques de la RDC : de la République du Zaïre à la République démocratique du Congo (1990 – à nos jours), 2010.
Pierre François EDONGO NTEDE, Ethno-anthropologie des punitions en Afrique, 2010.
Alphonse MAKENGO NKUTU, Les institutions politiques de la RDC : de l’Etat indépendant du Congo à la République du Zaïre (1885-1990), 2010.
Gaston M’BEMBA-NDOUMBA, Transports urbains publics et privés au Congo : enjeux et pratiques sociale s, 2010.
Tahirou BAH, Mali : le procès permanent , 2010.
Aly Gilbert IFFONO, Résistance et survie, Un peuple de Guinée face aux colonisations : les Kissia (Guinée, Libéria, Sierra Leone) , 2010.
Kiatezua LUBANZADIO LUYALUKA, La religion Kôngo, Ses origines égyptiennes et sa convergence avec le Christianisme , 2010.
Kiatezua LUBANZADIO LUYALUKA, L’inefficacité de l’église face à la sorcellerie africaine , 2010.
Richard EYASU, Démocratie en Afrique francophone : une pure fiction, 2010.
Ambroise V. BUKASSA, Congo-Zaïre : éternel rebelle au consensus politique , 2010.
Remerciements

Je voudrais remercier l’ensemble du personnel du ministère de la Décentralisation en particulier les anciens ministres : M. Dieudonné PAMBO et M. Richard Auguste ONOUVIET pour leur préface et pour la confiance qu’ils m’ont accordée, leur directeur de Cabinet Mme Noelline OBAME et Mme Ida RETENO ASSOUNET pour leur confiance dans mon expertise, ainsi que les membres des commission ; ad hoc : M. Michel ONDO NDONG, M. Pascal MOUSSAVOU MBINA, M. Eustache MANDJOUHOU YOLLA, M. Paul NGOMAYONG, M. Gervais MBONGO OTANDO, M. Hervé Christian NGANGUI, Mme Irène Patricia MANGUILA BOUSSAMBA, M. Joseph MBANGHA, M. Hans Emery DICKARADO, M. Gabriel Gabin MAVOUNGOU, M. Wenceslas MAMBOUNDOU, M. Pacôme ITSANA, M.André OGNANE OBANG, M. Bertrand BISSIELO MADOUNGOU, M. Alexis ESSONO OVONO, Mme Maryse MOUENKOULA, Mme Chantal MINTZIE ABESSOLO et M. Patrick MOUKALA pour tous les échanges que nous avons pu avoir et tout ce qu’ils m’ont appris sur le Gabon.
Préface
L’économie du Gabon est essentiellement basée sur l’exploitation pétrolière et minière dont l’impact sur le monde rural est très faible, où un développement du pays à deux vitesses, avec des villages qui se vident et des villes qui se saturent, avec leur cohorte de problèmes (insalubrité, promiscuité, risques sur l’environnement, bref, pauvreté). En 1960, la population rurale du Gabon représentait 80 % de la population totale du pays. Actuellement, elle est descendue à 20 %, pendant que la moyenne d’âge dans les zones rurales est passée de 45 ans en 1960 à 56 ans actuellement.
Par ailleurs, « l’enquête gabonaise pour l’évaluation et le suivi de pauvreté » organisée par le ministère de la Planification en 2004 a montré de très grandes disparités dans tous les secteurs entre les conditions de vie et d’accessibilité aux services sociaux des populations vivant dans les zones rurales et celles des centres urbains.
Ainsi, des effets combinés de l’exode rural, du vieillissement des populations rurales et du manque de structures d’encadrement des paysans, il s’ensuit une réduction de la production des richesses en zone rurale. A titre indicatif, la superficie moyenne nationale cultivée par habitant était de 24 ares en 1960 ; actuellement, elle est descendue à 4 ares.
Enfin, toutes les études prospectives prédisent la disparition inexorable des villages gabonais, avec tout ce qu’ils incarnent au niveau culturel, économique et social, si rien n’est fait pour renverser la tendance du dépeuplement des villages, que nous observons depuis 1960.
Dès lors, la mise en œuvre d’une véritable politique de décentralisation apparaît comme le moyen le plus efficace pour briser la courbe de la grande pauvreté qui grimpe de manière dramatique dans le monde rural, éviter la mort inexorable des villages et en définitive parvenir à la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), en garantissant un aménagement et un développement équilibrés du territoire national.
La politique de décentralisation peut être résumée par une image de notre sagesse africaine : « lorsque notre bras est court, nous devons nous aider d’une perche ».
Les collectivités locales sont la perche dont l’Etat s’aide pour apporter le développement au plus profond du pays, au niveau des couches les plus reculées de nos villes et villages. Pour s’en convaincre, il suffit de se poser la question suivante :
Dans quels départements ministériels se trouvent les services chargés de :
Balayer les trottoirs ;
Couper l’herbe le long des routes et des rues ;
Créer et entretenir les espaces verts ;
Ramasser les ordures ménagères ;
Entretenir les cimetières ;
Abattre les chiens errants ou les animaux dangereux ;
Détruire les vieilles cases en ruine ;
Construire les abris contre la pluie et le soleil ;
Aménager les embarcadères ;
Construire les petits ponts ;
Boucher les nids de poules ;
Dégager les troncs d’arbres tombés en travers des voies ;
Vérifier la fiabilité des balances ;
Etc….. ?
La réponse à cette question est sans équivoque : seules les collectivités locales, du fait de leur proximité et de leur capacité à se démultiplier, sont à même d’effectuer ces tâches. Par conséquent, la collectivité n’est même pas un choix de société, comme on aurait tendance à le croire ; elle est un impératif de développement et un facteur de progrès social.
Souvent, on entend certains, se réclamant d’un Etat central fort, le fameux Etat jacobin, rejeter l’idée même de la décentralisation au motif qu’elle est un risque financier pour le pays. Soit !
Mais lorsqu’on leur demande qui doit s’occuper des opérations que nous venons de citer et qui relèvent du bien-être des populations, ils « bottent en touche » et se mettent à développer non pas sur la pertinence de cette politique, mais plutôt sur la capacité des collectivités à assumer ces compétences, ce sur quoi nous sommes tous d’accord. Ainsi donc, la question n’est donc pas de savoir « pourquoi » mais plutôt « comment » faire la décentralisation ?
Plusieurs Etats en Afrique ont, de manière volontariste, situé la décentralisation au cœur de leurs processus de développement, parce que tenant compte des insuffisances avérées de l’Etat central dans l’administration des compétences que nous avons identifiées plus haut, mais aussi dans la gestion des domaines éloignés de l’administration centrale que sont « l’école du village ou du quartier, le dispensaire du village ou du quartier, la route interdépartementale, les voies communales etc. ». Selon les pays, des modalités différentes ont été mises en place.
Au Ghana , la volonté de relance de la décentralisation correspond au souhait du Président Kufuor élu en décembre 2000, de se lancer dans une nouvelle phase de la décentralisation, celle-ci étant inscrite dans le document de lutte contre la pauvreté.
Les questions à régler sont encore nombreuses :
Elargir la démocratie locale par l’élection des chefs de district ;
Faire des niveaux local et régional des niveaux décentralisés ;
Renforcer l’autonomie locale en décentralisant notamment la gestion et le paiement des fonctionnaires ;
Définir une décentralisation fiscale ;
Définir le rôle des autorités traditionnelles qui arbitrent et gèrent les questions foncières ;
Assurer une meilleure articulation des structures nationales et locales ;
Etc.
La loi 1996 propose une réforme de la décentralisation en trois points :
Création des collectivités locales à l’échelon régional (dix régions sont ainsi créées). A la même échelle, sont créées des agences régionales de développement (ARD). Ces agences sont le lieu d’orchestration de l’ensemble des collectivités locales et doivent favoriser une cohérence entre les différents niveaux ;
Remplacement de la tutelle a priori par un contrôle de légalité a posteriori ;
Transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités locales.
La loi prévoyait une expérimentation de ce nouvel édifice institutionnel pendant cinq ans. Après plusieurs « errements », la décentralisation connaît une nouvelle étape en mars 2002 : création d’une 11 ème région ; réforme fiscale qui devrait permettre de rétablir le lien entre la direction de la décentralisation et les collectivités locales (remontée et contrôle des budgets).
En Côte-d’Ivoire , l’année 2001 marque une accélération dans le processus de décentralisation. La loi 2001 comporte trois réformes :
Couverture complète du territoire des collectivités locales : extension de la communalisation aux communes rurales. Au total on devrait aboutir à environ 200 communes urbaines et 40 communes rurales. Pour accompagner la communalisation, l’élaboration d’un cadastre simplifié est prévue grâce à un financement de la coopération canadienne ;
Création d’une architecture institutionnelle à trois niveaux : les communes, les départements (56) et les régions (19) ;
Changement de gouvernance des deux principales villes du pays : Abidjan et Yamoussoukro qui n’ont plus à leur tête de maire élu. Elles sont des districts dirigés par un gouverneur ;
De plus, cette décentralisation devrait s’accompagner d’une réforme du foncier qui permettrait une rationalisation de l’usage et de l’exploitation des terres.
Au Burkina Faso , l’Etat est engagé depuis 1993 (notamment par les lois du 7 mai 1993 portant sur l’organisation de l’administration territoriale et du 12 mai 1993 portant organisation municipale), dans un processus de décentralisation des pouvoirs qui tend à promouvoir le développement communal et à renforcer la gouvernance locale. Ce dispositif a été revu à plusieurs reprises, en 1998, par les lois du 6 août portant organisation administrative et ainsi que organisation et fonctionnement des collectivités locales, puis en 2002.
Dans ce pays, la décentralisation repose sur deux niveaux de collectivités locales : la province et la commune (celle-ci pouvant être urbaine ou rurale). Seules les communes urbaines existent aujourd’hui. Le processus de délimitation territoriale des communes rurales a été entamé en février dernier. Les provinces sont mises en place depuis trois ans.
Au Bénin , la décentralisation est à un seul niveau, celui de la commune (urbaine et rurale), qui dispose de deux niveaux de subdivisions administratives, l’arrondissement et le quartier ou le village. Tout dispositif de développement local se situe à ce niveau même si un conseil département de concertation et de coordination permet l’harmonisation entre les communes du département et les services déconcentrés de l’Etat au niveau départemental.
La liste des compétences communales est arrêtée précisément et limitativement par la loi du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin. Autrement dit, à la différence du régime classique, il n’existe pas de principe général de compétences pour les affaires locales. Les conseils municipaux sont installés depuis mars 2003. Les transferts de moyens locaux et personnels avaient été planifiés et ont permis un démarrage de ces nouvelles communes. Un dispositif d’appui est en place sous la forme de la mission de décentralisation des collectivités locales, qui joue un rôle de structure de conseil, d’appui matériel et de formation au profit des communes.
Le Gabon a bien adopté la loi, mais il l’a fait dans un contexte de lutte politique (les accords de Paris), ce qui donne à penser que sa non-application résulte d’une certaine incapacité des acteurs politiques nationaux à assumer collectivement et courageusement cet épisode de l’histoire de notre pays.
Or nous devons avancer, car au-delà des luttes de factions il y a l’impératif et l’urgence d’apporter du développement dans les zones rurales et les quartiers non ou sous-intégrés de nos villes, en proie à une pauvreté de plus en plus grandissante.
Il y a donc nécessité d’une volonté politique plus affirmée mais aussi d’une relecture de la loi pour en extraire les éléments de blocage et prendre les lois et textes d’application qui s’imposent.
Le présent ouvrage de M.Valéry Garandeau est une analyse approfondie du dispositif institutionnel du Gabon en matière de décentralisation. Il retrace l’histoire de la décentralisation dans notre pays et montre que très tôt déjà, dans la période coloniale, le pouvoir central avait consenti un transfert de compétences aux communes de Libreville et de Port-Gentil par souci d’aménagement et d’intégration. Plus tard, la loi de 1960 sur les collectivités rurales, prolongés par la loi de finance de 1962, en dehors de la taxe vicinale, du produit des centimes additionnels, des patentes et des licences consentait aux collectivités rurales une ristourne de 4 % sur les grands impôts (IRPP, TVA….), ce qui leur a permis de réaliser des actes de développement qui sont restés gravés dans la conscience des Gabonais (aménagement des routes départementales, construction de ponts, d’écoles et dispensaires…).
Cet ouvrage nous force à une relecture d’un travail législatif formidable, qui pâtit d’un manque d’audace ou, pour utiliser l’expression la plus commode mais aussi la plus énigmatique de chez nous, d’un manque de volonté politique, volonté nécessaire au transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités locales, car c’est cela la clé de voûte du système de la décentralisation qui, rappelons-le, est inscrite dans notre constitution. La difficulté à appliquer le transfert de compétences a constitué une des principales pierres d’achoppement de l’application de la loi 15/96, l’Etat central, jacobin par nature, ayant, à tort ou à raison, craint de mettre à la disposition des collectivités locales des moyens dont ces derniers ne feraient pas bon usage du fait de la faiblesse de leurs ressources humaines.
Bref, l’ouvrage de M. Garandeau, parce qu’il explicite toutes les dispositions utiles de la loi, montre bien qu’il n’y a vraiment pas lieu de « paniquer », que le processus est sous contrôle et que, plutôt que d’une révolution, il s’agit d’un savoir de justice et de solidarité nationale.

Dieudonné PAMBO
Député à l’Assemblée nationale du Gabon
Ancien ministre de la Décentralisation et de l’Aménagement du territoire
Avec tout cela mes encouragements et mes remerciements pour votre précieuse contribution à mes côtés pour l’avancement du dossier « Décentralisation au Gabon » .


ONOUVIET Richard-Auguste
Ancien ministre de la Décentralisation et de la Ville
Introduction
La décentralisation se présente comme un phénomène mondial. Elle fait désormais partie du langage et des pratiques de la plupart des bailleurs de fonds qui s’investissent dans la coopération pour le développement. La Banque mondiale estime à 80 % le nombre des pays en développement (y compris les économies de transition des Europes centrale et orientale) qui expérimentent une forme ou une autre de décentralisation {1} .
• Le processus de décentralisation
Depuis la fin des années 1980, dans de nombreux États du Sud la décentralisation est devenue une priorité politique affichée. Elle se présente comme une évidence. Mais, ce n’est pas une affaire nouvelle. Rappelons ce qu’en disait A. de Tocqueville, il y a déjà un siècle et demi : « La décentralisation n’a pas seulement une valeur administrative ; elle a une portée civique puisqu’elle multiplie les occasions pour les citoyens de s’intéresser aux affaires publiques ; elle les accoutume à user de la liberté. Et de l’agglomération de ces libertés locales, actives et sourcilleuses, naît le plus efficace contrepoids aux prétentions du pouvoir central, fussent-elles étayées par l’anonymat de la volonté collective {2} ». La décentralisation ne va pourtant pas d’elle-même. La difficulté à mettre en oeuvre les politiques de décentralisation le démontre.
En effet, la décentralisation est en rupture avec les conceptions dominantes dans la période des indépendances. La libération politique était appuyée sur le droit à l’autodétermination compris alors comme le droit pour chaque peuple de construire son État. La création d’États capables de préserver l’indépendance et de construire l’unité nationale n’est pas discutable. Deux facteurs d’évolution vont affaiblir cette évidence. La libération économique ne suit pas la libération politique et les États ne sont pas en mesure d’assurer, dans le système international, une défense de leurs intérêts économiques. Les différenciations sociales croissantes rendent plus criante la sous-estimation des libertés et de la démocratie dans les politiques de développement et dans l’évolution des sociétés. La prise de conscience de cette évolution est forte ; elle n’empêche pas le sentiment que la décolonisation reste inachevée et que les raisons de cet inachèvement n’ont pas encore été analysées.
La décentralisation est contradictoire. Elle traduit le désengagement des États qui résulte des politiques d’ajustement et de libéralisation. Elle correspond aussi à une très forte revendication de démocratie de proximité et de participation, même si l’on peut nuancer cela pour le Gabon. On peut faire l’hypothèse qu’elle correspond à une tendance lourde de l’évolution actuelle et à un mouvement historique qui prend des formes diverses en fonction des situations spécifiques. Les stratégies qui encouragent la décentralisation s’étendent dans les pays industrialisés et dans les pays du Sud. Cependant, les processus de décentralisation recouvrent des formes très variées d’une région à l’autre, d’un pays à l’autre et selon l’histoire de ces régions et pays.
La montée des pouvoirs locaux est la principale manifestation de ce mouvement historique ; elle en porte les contradictions. Dans chaque pays, et sur la scène mondiale, les pouvoirs locaux sont de plus en plus visibles. Les réalités sont pourtant très différentes suivant les situations. Les difficultés de traduction illustrent cette diversité et les différences d’appréciation du phénomène. Il n’est pas équivalent de parler de municipalités, de communes, de collectivités locales, de collectivités territoriales, de pouvoirs locaux, d’autorités locales, d’institutions communautaires de base. Les collectivités locales ont existé partout ; elles plongent leurs racines dans l’histoire longue de chaque formation sociale. Cet ancrage leur donne leur légitimité ; il justifie les attentes que les citoyens, les Etats et les institutions internationales mettent dans l’action des institutions locales. Au-delà de la diversité des histoires, des cultures et des situations, il y a là un mouvement convergent, actuel, à l’échelle mondiale, dont il faut comprendre le sens.
• La décentralisation en Afrique
Présentée comme une nouvelle clef de la démocratie et du développement dans ces pays, elle a suscité le concours rapide des acteurs de la coopération internationale. La situation économique et financière ainsi que le mouvement de démocratisation des Etats africains ont beaucoup influencé le cours des processus de décentralisation en Afrique. La plupart des processus de démocratisation engagés par les pays africains depuis les années 1990 comportent un volet décentralisation. Ils reconnaissent, non sans difficultés, la liberté municipale en accordant aux communes un statut de collectivité locale décentralisée, avec élection de maires et transfert de compétences.
La diversité des politiques de décentralisation trouve, en grande partie, son origine dans l’histoire des pays : dans leur histoire précoloniale, dans leur héritage colonial et dans leur histoire de la décolonisation. « La profondeur historique et le contenu des expériences de décentralisation sont très variables dans les pays du Sud. Elles ont une histoire coloniale ancienne en Asie du Sud, plus tardive en Afrique anglophone, post-coloniale en Afrique francophone et datant seulement des années 1980/90 pour la plus grande partie de l’Amérique Latine {3} ».
L’héritage colonial est souvent marquant dans la culture politique et surtout dans les cultures juridique et administrative. Les cultures administratives issues des gestions coloniales britannique, française ou portugaise sont encore prégnantes. La gestion des empires coloniaux qui se sont partagé le continent africain a reposé sur un modèle autoritaire, malgré des variations dictées par l’identité et l’histoire des métropoles coloniales. « Le système colonial britannique a reposé sur la décentralisation et la diversité du système d’administration. L’approche française est à l’opposé de la vision anglaise avec une administration directe, jacobine et assimilationniste. Cette différence est illustrée par l’existence des communes sénégalaises de plein exercice {4} » .
Les approches de la décentralisation en sont marquées. Michèle Leclerc-Olive {5} , par exemple, distingue « une approche projet qui correspondrait à une conception anglo – saxonne ; l’appui à la décentralisation consisterait alors à soutenir les initiatives locales qui émanent de la société civile, des ONG ou du secteur privé, « sans renforcer les pouvoirs publics locaux conçus alors comme une pure administration » et une approche institutionnelle qui correspondrait à une conception latine ; l’appui à la décentralisation consisterait alors en « un appui aux autorités publiques locales et à leur administration, pour les rendre plus aptes à organiser le développement au niveau de la collectivité territoriale ».
Pour les institutions internationales, les deux principaux enjeux de la décentralisation en Afrique sont la démocratie et le développement locaux. La série de réformes administratives qui commencent dans la décennie 90 en Afrique met en avant la décentralisation en réponse à la vague de démocratisation et à la volonté de moderniser l’administration territoriale. La décentralisation se présente comme une réponse à la double crise économique et sociopolitique qui secoue les sociétés africaines et les États {6} .
La décentralisation est un moyen pour les populations africaines de prendre la parole sur les questions de gestion publique ; c’est une des modalités de l’exercice de la démocratie. On attend également de la décentralisation une libération des énergies à la base permettant de donner un nouveau souffle au développement en Afrique. La participation devrait permettre une appropriation locale des politiques de développement et une prise en charge par les populations bénéficiaires des services locaux, y compris au niveau du coût de ces services.
La réalité montre que l’engagement des gouvernements africains dans les politiques de décentralisation est motivé par deux raisons essentielles : la restauration de la paix sociale et l’émergence de pôles de développement permettant de desserrer la pression sur les grands centres urbains.
Mais, avant d’aller plus loin, il nous semble important de comprendre les enjeux sous-jacents derrière les processus de décentralisation et de réfléchir sur les diverses théories liées à celle-ci. Chacun de ces courants de pensée s’appuie sur une conception particulière de la décentralisation qui engendre des conceptions différentes sur le terrain.
• Les théories de la décentralisation
Dans sa définition la plus courante, la décentralisation désigne le transfert d’une partie du pouvoir de l’État national à des instances régionales ou locales. Du point de vue de l’action publique, à l’impératif d’unité de cette action correspond la centralisation, à la revendication de diversité, la décentralisation. Toutes les deux coexistent dans les différents systèmes politiques. Un consensus des instances internationales paraît se dégager, plus nettement au cours des années 90, pour reconnaître qu’un excès de centralisation ou une autonomie locale absolue seraient également déplorables et qu’il faut oeuvrer à la mise en place d’une meilleure collaboration entre les centres de décision nationaux, régionaux et locaux.
Malgré les dénominateurs communs de la décentralisation, il n’existe pas de consensus aux niveaux des définitions des différentes formes qu’elle peut prendre. Il convient toutefois de s’interroger sur le sens que chacun donne à ce concept de décentralisation.
À l’heure actuelle, il est employé pour dépeindre des approches, des contextes et des phénomènes qui diffèrent les uns des autres. Il n’existe donc pas une seule façon de décrire le concept, d’autant plus qu’on retrouve dans la littérature une panoplie de termes pour désigner ses différentes formes et ses divers degrés. Il en résulte une ambiguïté qui a pour conséquence que le concept de décentralisation s’applique aujourd’hui à toute une gamme de dispositifs institutionnels.
Ce terme est utilisé depuis les années 60 pour désigner un vaste éventail de programmes de réformes institutionnelles. Dès cette époque, la décentralisation apparaît comme un objet d’étude important de la part des milieux scientifiques. Cet attrait ne fait que relater « la grande popularité des politiques de décentralisation appliquées à travers le monde {7} », essentiellement dans les pays occidentaux au départ. Il existe plusieurs formes de décentralisation. Nous reprenons ici le découpage effectué par Rondinelli {8} . Il est difficile de placer un pays comme le Gabon dans telle ou telle forme on constate souvent sur le terrain une mixité des formes. Ce découpage stipule une interprétation large, qui distingue quatre formes de décentralisation :
1. La déconcentration ou décentralisation administrative est le degré le plus faible de décentralisation. Les instances périphériques déconcentrées ont un degré de dépendance très grand vis-à-vis des instances centrales. En général, ces dernières font partie d’une administration dirigée par le centre. Elles ne disposent pas de postes d’autorité autonomes, n’ont pas de compétences propres et leur financement est attribué par les instances centrales. Tout au plus, jouissent-elles d’une certaine marge de manoeuvre dans la gestion du financement et des compétences qui leur sont confiés. La déconcentration, telle que définie par de nombreux auteurs dont Rondinelli, se traduit par des administrations locales agissant comme des succursales du gouvernement central. On trouve en partie cette forme au Gabon en particulier dans le domaine scolaire.
2. La délégation ou décentralisation fonctionnelle réfère à la situation où le gouvernement central transfère la responsabilité de la prise de décision et l’administration des fonctions publiques aux administrations locales ou à des organisations qui sont soit indépendantes, soit sous le contrôle indirect du pouvoir central. Il existe de nombreuses façons de moduler les attributions pour obtenir une décentralisation sous forme de délégation. Ce type de décentralisation est à mi-chemin entre la déconcentration et la dévolution. Avec la délégation, les instances décentralisées ne font pas directement partie de l’organisation centrale. Elles possèdent une plus grande autonomie que les organisations déconcentrées. Cette autonomie est cependant limitée et moins grande que celle des instances décentralisées sous forme de dévolution. Elle est considérée comme fonctionnelle parce qu’elle est caractérisée par des fonctions qui sont confiées aux instances périphériques dans un domaine de compétence précis. Son financement est très variable et peut, selon le cas, provenir du centre, de la périphérie, ou encore des deux à la fois. Au niveau de la gestion des fonctions attribuées, les instances décentralisées par délégation jouissent d’une certaine autonomie. Cette autonomie sera d’autant plus grande si l’instance jouit également d’un certain contrôle sur les sources de financement et sur le choix des dirigeants. Cela correspond en partie au fonctionnement des collectivités locales gabonaises avec l’application mitigée de la loi 15/96.
3. La dévolution ou décentralisation politique implique du gouvernement central un transfert d’autorité dans la prise de décision de responsabilités, de ressources et de recettes à des collectivités locales. Ces dernières sont dotées d’une autonomie totale et habituellement reconnues comme des entités juridiques indépendantes. En effet, la dévolution se distingue des deux autres types de décentralisation par un degré d’autonomie très grand. Les sources de financement sont autonomes, mais pas totalement. Selon le cas, des transferts ou des subventions peuvent être versés par les instances supérieures. C’est dans la dévolution que l’autorité est la plus décentralisée. Habituellement, les dirigeants sont élus par la base, ce qui leur donne une indépendance vis-à-vis du centre. Quant aux compétences, elles sont multisectorielles. Elles sont également multifonctionnelles car elles doivent assurer toutes les fonctions découlant d’une compétence. Le transfert de pouvoir aux acteurs locaux doit s’inscrire dans une démarche institutionnelle légale afin de garantir une légitimité à ceux-ci. On trouve cela dans l’esprit de la loi 15/96 au Gabon et dans sa réforme.
4. La privatisation ou la décentralisation structurelle est le type de décentralisation le plus poussé. Elle consiste à transférer dans le domaine privé des organisations du domaine public. Sous cette forme, l’indépendance est totale. Il peut également s’agir de confier à des organisations privées des fonctions habituellement remplies par des organisations publiques. Les compétences de ces organisations sont la plupart du temps multi- sectorielles et elles disposent de toutes les fonctions dans l’usage de leurs compétences. Le financement est complètement autonome dans le cas d’une privatisation complète. En ce qui concerne l’autorité, l’autonomie est très grande et les dirigeants sont désignés par l’organisation elle-même. Cela correspond par exemple au rôle de SOVOG dans le ramassage des ordures ménagères.
• Le choix du sujet
Le Gabon n’a pas échappé à ce mouvement de décentralisation. La prise en compte des entités locales a permis cette réforme. En 1996, le gouvernement gabonais a opté pour une politique de décentralisation. Cette politique est un facteur d’importance stratégique pour le développement du pays. Avec la décentralisation, les collectivités territoriales sont devenues des espaces appropriés au sein desquels les anciens « administrés » manifestent leur capacité à prendre des initiatives et à participer de façon effective, dans leur localité, au processus de prise de décision sur le développement. L’objet de cette étude est d’examiner l’évolution dans le temps de ce changement institutionnel. La question que nous nous posons est de savoir « dans quelle mesure la décentralisation peut s’appliquer au Gabon en fonction des contraintes et des réalités de ce pays. Autrement dit, comment ce processus peut apporter une nouvelle organisation de l’Etat plus efficace et permettre sa modernisation et son développement ? {9} » . L’intérêt de ce sujet se situe à plusieurs niveaux.
Il se situe d’abord sur le plan politique . La décentralisation au Gabon, comme ailleurs en Afrique, résulte du mouvement de démocratisation des années 1990. Déjà par le passé des expériences furent tentées en ce sens dans le pays, aussi bien sous la colonisation qu’après l’indépendance. « Mais les options centralisatrices du colonisateur français, d’une part, comme celles des autorités du Gabon indépendant, d’autre part, prévalurent sur tout autre chose, empêchant ainsi l’élaboration et l’application d’un authentique statut de décentralisation au profit des collectivités locales existantes {10} ». La mise en place de la décentralisation est ainsi perçue comme l’un des signes de démocratisation du pays. Cependant, la réalisation d’une telle politique ne va pas de soi. Elle doit prendre en compte plusieurs facteurs afin d’être viable et pas seulement un texte de loi supplémentaire. D’une part, la décentralisation est une nouvelle forme d’organisation de l’Etat qui doit rompre avec plus de 30 ans de centralisme. Durant cette période, « la politique systématique de centralisation administrative et financière adoptée par les autorités gabonaises a conduit à annihiler toute initiative locale et à éloigner la responsabilité administrative de son point d’application {11} » . D’autre part la volonté exprimée de donner une certaine autonomie aux collectivités locales se retrouve dans la loi 15/96. Enfin, la décentralisation devra permettre un meilleur développement du pays.
Il se situe ensuite sur le plan économique . La décentralisation peut être un moyen d’optimiser l’offre et le financement des biens collectifs en répartissant les biens publics et la perception des recettes destinées à les financer entre les échelons de gouvernement les mieux à même de les assurer. Cela permettrait, entre autre une meilleure lisibilité du potentiel de chaque collectivité locale. Jean Pierre Elong M’Bassi estime que « l’intérêt de l’approche du développement par le biais des économies locales réside dans le fait que l’on touche de cette manière au caractère concret du développement ». « Ceci amène à concevoir le développement comme un processus de libre adhésion des populations au processus de modernisation, impliquant la mobilisation de toutes les forces vives et l’établissement de véritables coalitions locales pour la conduite des changements de toutes natures nécessaires à l’amélioration des conditions et du cadre de vie des populations {12} » . Ce point de vue donne aux collectivités locales des responsabilités importantes en matière de développement.
Il se situe enfin sur le plan social . La décentralisation est perçue comme une nouvelle répartition des ressources et du pouvoir. Elle pourrait ainsi faciliter la redistribution et l’atténuation de la pauvreté en favorisant, au niveau local, un contrôle plus grand sur les ressources et leur utilisation, à condition que la participation soit étayée par des ressources suffisantes. La décentralisation doit permette aux collectivités locales une plus grande implication dans la production et la fourniture des services publics de base tels que la santé, l’éducation, le soutien aux couches défavorisées et la lutte contre l’insécurité, la délinquance et l’exclusion sociale, la protection de l’environnement et l’amélioration du cadre de vie.
Ce travail de recherche sur la décentralisation au Gabon a pour ambition d’analyser un processus aussi ambitieux que complexe afin d’informer le lecteur sur les acquis et les débats autour du processus de décentralisation dans ce pays. Cette étude sur la décentralisation « se justifie par l’importance des objectifs et des attentes placés en elle pour le développement du pays, et aussi par les difficultés de mise en œuvre d’une telle politique dans un pays n’ayant aucune tradition démocratique {13} ».
Le sens de ce travail n’est nullement d’atteindre l’exhaustivité, ni d’aboutir à une solution définitive au problème posé. Il s’agit d’apporter des éléments de précision mais aussi un éclairage critique sur le processus de décentralisation au Gabon.
Il tente de faire prendre conscience du décalage qui existe aujourd’hui entre les attentes des citoyens vis-à-vis de leurs collectivités locales et la réalité de ce qui leur est proposé.
Ce travail a été abordé de manière chronologique et institutionnelle. Il s’agit pour nous de présenter l’évolution territoriale du Gabon à travers le spectre de la décentralisation. En effet, s’interroger sur la décentralisation c’est s’intéresser à l’histoire des pouvoirs et se poser la question de leur architecture territoriale.
Dans cette optique, nous avons divisé notre travail en cinq parties correspondant à de grandes étapes du processus de décentralisation au Gabon.
Tout d’abord, nous estimons que ce processus s’inscrit dans un processus historique de construction de l’Etat gabonais. Il est donc important de voir les balbutiements de ce processus sous la colonisation et de comprendre comment l’Etat indépendant est imprégné petit à petit de ce phénomène. Cette première partie reprend la période coloniale et celle allant de l’indépendance à la conférence nationale de 1990.
Ensuite nous expliquerons le grand tournant que constitue le vote de la loi 15/96 concernant la décentralisation. Cette loi définit de nouvelles règles de fonctionnement pour les collectivités locales. Elle indique aussi les orientations prises par l’Etat sur le mode de décentralisation voulu pour le Gabon. Après avoir analysé la loi en elle-même, nous montrerons les conséquences et le bilan de son application.
Notre troisième étape correspond à la mise en place d’un ministère de la Décentralisation et de l’Aménagement du territoire en janvier 2006 et à celle de la commission interministérielle de 2006. Cette partie est différente car contrairement aux deux premières, à partir de 2006, nous sommes devenu acteur à part entière du processus de décentralisation. Cette commission va permettre de trouver un consensus sur les questions suivantes : la suppression de la commune rurale, la création des communautés rurales, de la police municipale et de la région comme collectivités locales, la tutelle de l’Etat, le cadre juridique des ressources financières, les difficultés de recouvrement des impôts locaux. Elle est le point de départ des transformations de la loi qui vont suivre.
La quatrième étape de notre étude est marquée par la mise en place d’un comité ad hoc, en 2007, chargé de modifier la loi 15/96 et de faire des textes d’applications sur :
L’organisation des finances et de la comptabilité des collectivités locales et des établissements publics locaux ;
La tutelle de l’Etat sur les collectivités locales ;
Le transfert des compétences de l’Etat aux collectivités locales ;
Cette partie explique la stratégie choisie par le ministère à savoir la réalisation d’un séminaire sur le transfert des compétences avec les ministères concernés, la mise en place du comité ad hoc et d’un séminaire de restitution des travaux.
Enfin la dernière étape est l’institution d’un nouveau ministère de la Décentralisation et de la Ville en 2009. Il met en place un comité ad hoc chargé de modifier la loi 15/96 et de faire les textes d’application sur :
La tutelle de l’Etat sur les collectivités locales ;
Le transfert des compétences de l’Etat aux collectivités locales ;
L’organisation des finances et de la comptabilité des collectivités locales et des établissements publics locaux ;
La coopération décentralisée des collectivités locales ;
Le financement des collectivités locales ;
L’organisation et le fonctionnement des secrétariats généraux des collectivités locales.
Cette partie montre la nouvelle volonté politique du chef de l’Etat et le combat du ministre en poste pour faire adopter les textes suivants (le projet de loi organique relative à la décentralisation et le projet de loi organique relative aux transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités locales) par le conseil des ministres du 1 er octobre 2009 en attendant le passage au Sénat.
1 re Partie La gestation de la décentralisation (1905-1996)
Les prémices de la décentralisation au Gabon et dans la plupart des pays de l’Afrique francophone débutent sous la colonisation. En effet, dans le monde colonial francophone, la décentralisation fait référence à la reconnaissance par le gouvernement central de l’existence de gouvernements locaux autonomes, ayant eux des compétences spécifiques et gérés par des instances autonomes.
On retrouve cela à travers le découpage territorial mis en place par les Français. Afin d’avoir une bonne gestion de la chose publique, le colonisateur a créé une structure des hommes et des ressources. La création des communes intervient dans ce processus comme moyen de subordonner les populations locales à la puissance coloniale.
1. Les premiers pas de la décentralisation pendant la colonisation
La formation administrative du Gabon a été tardive ; il s’est écoulé plus de 15 ans entre la partition initiale de 1886 et l’organisation systématique en 1909. Il est vrai qu’avant d’être doté de frontières en 1903 le Gabon n’avait pas de définition territoriale précise. Au début, il y avait seulement des postes. Ceux – ci n’avaient pas de ressort territorial clairement défini. « C’est la pratique des lieux, les itinéraires parcourus de village à village et le long des cours d’eau qui définissaient leur aire d’influence {14} ».
1.1 Du poste à la ville
La fonction principale des postes consistait à contrôler les activités commerciales et à veiller au respect des réglementations douanières. Ils contribuèrent également à diffuser l’influence politique et servirent de lieux-test pour la mise en place de l’impôt indigène. Le poste comprend plusieurs éléments : un chef de poste français, un bureau, un drapeau, quelques miliciens et parfois une mission religieuse.
En 1905, les postes sont répartis en deux catégories : les régions et les cercles. Nous avons trois régions (Libreville – Nyanga – Mayumba et l’Ogooué) et quatre cercles (Komo, Haut-Komo, Ouroungou et Fernan-Vaz), chacun étant constitué de plusieurs postes.
En 1906, les cercles (19) passent sous la dépendance des régions, amorçant le système à deux niveaux qui constitue depuis la base de l’administration territoriale. Le changement se poursuit en 1907 avec l’arrêté du 14 décembre qui organise le territoire en 4 régions et 8 cercles. En 1908, l’organisation est à nouveau modifiée, et compliquée, par l’introduction d’une nouvelle entité, le district, subordonné à la région ou au cercle. Maîtrisant avec peine un espace encore mal connu, l’administration coloniale le décompose et le recompose en quête d’une formule satisfaisante.
Entre 1905 et 1909, les arrêtés se multiplient pour aboutir à la clarification de 1909 qui met en place les deux niveaux de l’encadrement territorial : « circonscriptions » et « subdivisions ». « Tous les postes deviennent dès lors des « chefs-lieux » , ceux des subdivisions étant subordonnés à ceux des circonscriptions qui eux-mêmes assurent le relais du chef-lieu de la colonie {15} ». Les subdivisions ne seront pas délimitées dans l’immédiat : c’est l’action de leur chef qui dessina leurs contours par la pratique des tournées. Ces appellations sont modifiées en 1934, 1946 et 1975.
Les changements de vocabulaire jalonnent les grandes réformes administratives, mais ils ne portent pas atteinte à la continuité de l’action. « A en juger par le nombre d’essais appliqués à déterminer rationnellement les espaces territoriaux, on peut être sûr que la rationalité n’était pas donnée d’emblée {16} ».
1.2 Le premier découpage du territoire
Avec l’arrêté de 1909, pour la première fois, le territoire gabonais se trouve partagé dans son intégralité. Ce découpage est déterminant pour la suite. En effet, on constate une permanence d’ensemble entre les postes de 1909 et le réseau urbain actuel. Les capitales provinciales étaient déjà toutes des chefs-lieux. De même 15 des actuelles préfectures se retrouvent déjà dans la liste des postes. La fixation du nombre respectif de régions et de postes est déterminée par les contraintes budgétaires. Ce premier découpage territorial a laissé quelques traces : des fragments de lignes alors définies servent toujours de limite entre province, départements ou cantons. Ce ne sont certes que des linéaments de l’espace administratif contemporain mais la dynamique des contours est désormais amorcée. Le découpage colonial est loin d’avoir été guidé par des principes désintéressés et il a contribué pour beaucoup au manque de cohésion nationale des nouveaux Etats africains. Examinons dans le détail l’évolution pour les différents niveaux de ce premier découpage territorial.
• La mise en place des provinces
Les circonscriptions de première grandeur ont évolué vers la constitution de grands ensembles (les provinces). De 20 en 1909, elles finirent par ce stabiliser à 9. Les neufs provinces résultent d’un compromis, atteint par approximations successives, entre un trop grand morcellement et un regroupement excessif. L’équilibre réalisé en 1950 a donné satisfaction puisqu’il n’a pas été modifié depuis. La création de ces entités a permis la mise en place des structures majeures de l’espace gabonais en terme d’encadrement administratif. La formation des provinces « n’a pas fait disparaître les « pays-ethniques » : ils constituent la trame des ensembles de deuxième et troisième grandeur {17} ». L’action du colonisateur visait clairement à la distribution territoriale des sous-ensembles ethnolinguistiques à partir de critères de distinction et d’homogénéité relative, de sorte que leur localisation corresponde avec le tracé des subdivisions administratives, même si cela devait conduire à déplacer des populations entières de leur lieu de vie naturel. Les administrateurs du Congo français en faisaient même un objectif essentiel comme l’atteste un rapport officiel de 1911 où il était spécifié : « Les circonscriptions administratives doivent constituer un tout homogène et, dans leur détermination, les facteurs ethnographiques et économiques sont d’un intérêt plus immédiat que les considérations d’ordre géographiques {18} ». Pour Roland Pourtier, ce mode de découpage n’arriva à créer qu’une seule grande unité administrative ethniquement homogène : le Woleu-Ntem.
Issues de circonscriptions initialement créées dans le but d’exercer un contrôle politique sur les populations colonisées, les provinces ont acquis une identité dont les racines plongent maintenant dans une histoire suffisamment épaisse pour qu’elles se nourrissent de leur passé. On constate aujourd’hui une polarisation des politiques de développement d’aménagement du territoire autour des capitales provinciales. En reprenant le découpage administratif à son compte, la République en a reconnu la viabilité qu’elle conforte par son action. En effet, la célébration, le 17 août, de la fête de l’indépendance qui a lieu à tour de rôle dans deux capitales provinciales est l’occasion de développer la province.
• La mise en place des départements
Ce niveau portait le nom de subdivision pendant la période coloniale. Le destin de ce niveau se confond avec celui de son chef-lieu. C’est à son échelle qu’a lieu le contact direct entre administration et administré : « aussi la prise en considération du contenu humain pour déterminer son étendue n’est-elle pas sans importance {19} ». Nous avons vu que la pratique des chefs de poste avait défini les limites de leur rayon d’action. Mais hors piste, certaines parties de la subdivision échappaient au contrôle administratif. Cette imprécision allait à l’encontre de la logique territoriale qui veut que chaque subdivision subisse la même loi. Et la loi, dans l’esprit des colons, c’est d’abord la contrainte de l’impôt et des prestations.
• La mise en place des cantons
Le canton n’a pas la même signification que les deux niveaux supérieurs de l’encadrement qui ont véritablement créé l’espace gabonais en lui donnant ses structures fondamentales. A l’origine, il s’agissait pour une administration étrangère de s’appuyer sur des chefs locaux susceptibles de relayer son action. L’absence de toute autorité à l’échelle de la province ou du département reportait à ce niveau l’organisation d’une chefferie indigène qui n’émergea que dans un grand flou. Les premiers chefs furent les otages d’une administration obsédée par la levée de l’impôt. Au fur et à mesure de cette collaboration, les chefs devinrent des partenaires plus ou moins zélés. Ce clientélisme sur lequel s’appuya les commandants manquait de rigueur administrative. « Il convenait de clarifier les choses en définissant le ressort territorial des chefs coutumiers {20} » . L’organisation se précisa au fil des années, mais c’est seulement en 1936 que fut constituée l’administration locale indigène. Une certaine ambiguïté subsista avec le maintien d’appellation diverse. L’administration coloniale a dû inventer des structures d’autorité qui n’existaient pas. Elle balançait entre le commandement ethnique et le commandement territorial. Le dosage entre les deux formes variait selon les situations locales. L’arrêté de 1936 stipules que le recrutement des chefs se fait « de préférence, parmi les descendants des anciennes familles désignées par la tradition ou la coutume pour exercer le commandement {21} ». Mais cette délégation était un leurre puisque l’autorité était donnée de façon occasionnelle, pas transmissible et en aucun cas étendue. En outre, là où les chefs avaient une autorité reconnue, ils répugnèrent souvent à collaborer ou se retranchèrent derrière des hommes-paravents. Les chefs de terre, de canton, de tribu, tout comme leurs territoires, furent pour une large part des créations coloniales.
• La mise en place des communes
Trois arrêtés de 1911 instituent les communes mixtes de Brazzaville, de Bangui et de Libreville. Ils ont pour but d’assurer une collaboration plus étroite entre l’administration et les populations en permettant à celle-ci de s’associer dans une large mesure à la gestion des affaires de la commune. Selon les termes des décrets de 1909 et 1911, la commune mixte est dotée de la personnalité civile.
Dans la foulée, le colonisateur crée plusieurs sortes de communes au Gabon. Ce sont les décrets de mai 1919 qui permettent la création dans les colonies d’un certain nombre d’institutions représentatives.
Au Gabon nous avons deux sortes de communes :
Les communes mixtes créées par arrêté du 20 juillet 1920 (art. 5) dirigées par un administrateur-maire à Libreville. L’administrateur-maire est l’ancien chef de la circonscription de l’estuaire Gabon-Komo. La ville de Port-Gentil devient une commune mixte en 1936.
Les communes de plein et de moyen exercice (les autres agglomérations urbaines du Gabon)
Les communes mixtes sont considérées comme de nouvelles structures de participation populaire à la vie politique.
Elles sont composées de trois échelons :
« Au premier, nous avons les notables nommés par le gouverneur général en conseil privé ou en conseil d’administration ;
Au second, nous avons les membres élus au suffrage restreint : moitié par la population, moitié par le collège des notables ;
Au troisième, nous aurions dû avoir des membres élus au suffrage universel {22} ».
Les communes mixtes, 20 ans durant, remplirent à peine le rôle de courroie de transmission entre les citoyens locaux et l’État colonial, un rôle fort circonscrit à quelques centres et gros villages. Ces conseils, dépouillés de pouvoir réel, ne faisaient qu’émettre des avis qui n’obligeaient ni les gouverneurs généraux, ni les gouverneurs.
En 1936, le colonisateur crée des postes de contrôle administratif (PCA) pour compléter les deux niveaux déjà créés. Ces PCA doivent permettre à l’administration coloniale d’atteindre les endroits les plus reculés. Les PCA doivent devenir de unités de deuxième niveau.
Cette même année, par l’arrêté du 28 décembre, il organise le canton et l’administration locale indigène. « Une certaine ambiguïté subsista avec le maintien d’appellations entrées dans les habitudes : « la terre, le canton ou la tribu sont constitués par un groupement de villages et des territoires qui en dépendent » . Cette terminologie trahit les hésitations de l’administration contrainte d’inventer des structures d’autorité qui n’existaient pas {23} ».
Le Gabon fut découpé en quatre échelons administratifs pour servir de cadres à l’administration indigène : le canton, la terre, le village et le quartier {24} . Cet arrêté fut pris par le gouverneur général Reste qui, une fois nommé à la tête de l’A.E.F., s’attela à réorganiser le commandement indigène sur la base des principes qu’il avait auparavant expérimentés lorsqu’il était en fonction en Afrique de l’Ouest. Selon les termes de l’article 11 de cet arrêté, les chefs de canton et de terre devaient être recrutés de préférence parmi cinq catégories de personnes, classées selon un ordre de priorité : « les descendants des chefs traditionnels, les africains lettrés et surtout ceux qui ont « rendu des services à la cause française et (sont) aptes à remplir ces fonctions par leur autorité et l’influence dont ils peuvent jouir dans le pays » , les secrétaires de première classe des chefs de terre et de canton qui ont accompli au moins quatre ans de services, les anciens militaires ayant effectué la durée légale du service et classés pour un emploi réservé, les fonctionnaires des cadres locaux supérieurs, c’est-à-dire les expéditionnaires et les interprètes ayant accompli au moins quatre ans de service {25} » .
Le statut du canton n’est pas très clair et le dosage de son commandement « ethnique » et « territorial » varie suivant les situations locales.
L’arrêté du 26 mai 1953 présente la dernière image d’ensemble de ces trois termes. Le pays est organisé en 110 cantons, 180 terres, 10 terres autonomes et deux tribus.
Dans la continuité des décrets de 1919, la loi de 1955 réorganise les municipalités au sein de la plupart des colonies africaines françaises, d’un côté, les communes de plein exercice qui constituent des collectivités réellement décentralisées, avec des conseillers et un maire élu, de l’autre, les communes de moyen exercice. Ces dernières sont des collectivités locales imparfaitement décentralisées à cause du double mode de désignation de leurs organes : nomination de l’administrateur-maire et élection des conseillers.
Cette loi érige les localités de Libreville et Port-Gentil a un nouveau statut de commune de plein exercice. Le conseil municipal est élu. Le maire, lui, est élu par le conseil municipal dont les membres, des adjoints au maire, jouissent d’un mandat d’une durée identique de 5 ans. Ils dépendent tous du ministère de l’Intérieur auquel ils rendent compte de leurs activités par l’intermédiaire du préfet. Cette réforme municipale introduit le système électif et le suffrage universel direct comme seuls modes de désignation des maires et des conseillers municipaux.
La création des communes de moyen exercice fait suite à des revendications politiques. En 1945, certaines colonies remettent en cause le système colonial. C’est dans le but d’atténuer cette contestation qu’intervient donc la réforme municipale de 1955. A défaut de pouvoir permettre à ces colonies d’accéder à l’indépendance, cette réforme établit une simple décentralisation administrative dans un cadre limité, celui des principaux centres urbains d’Afrique {26} .
La loi du 18 novembre 1955 innova en élargissant un peu les libertés communales. En effet, les commissions municipales cédèrent la place à des conseils municipaux désormais élus, tant dans les communes de plein exercice que dans elles de moyen exercice, le maire étant élu dans les premières, alors qu’il procédait toujours d’une nomination dans les secondes.
Malgré tout, la participation des populations autochtones restait marginale, pour ne pas dire nulle. Seuls quelques indigènes élevés par l’administration au rang d’« évolués » jouissaient de la citoyenneté française et pouvaient théoriquement exercer leur droit de suffrage {27} . La loi du 10 novembre 1956 modifia la loi du 18 novembre 1955 en généralisant le droit de suffrage opéré par la loi-cadre du 23 juin 1956. C’est à la faveur de cet élargissement que des élections municipales libres furent organisées pour la première fois à Libreville, en novembre 1956, qui se soldèrent par la victoire du candidat Léon Mba, son premier maire {28} . Un arrêté du 1 er juin 1957 éleva Mouila, Lambaréné, Oyem et Bitam au statut de commune de moyen exercice.
• Les tentatives de regroupement de villages
La politique de regroupement a été mise en œuvre simultanément à l’occupation administrative, mais ce principe n’était pas nouveau. « L’atomisation des villages et leur instabilité étaient considérées depuis longtemps comme une entrave à l’établissement de la domination coloniale {29} ». Pendant toute la première Guerre Mondiale, les regroupements ont été identifiés pour faciliter la collecte de l’impôt, l’exécution des prestations et compenser la fuite d’une partie de la population des villages vers les abris forestiers. Ces regroupements se sont heurtés à de fortes résistances. Devant ce mauvais bilan, le regroupement de villages a cessé après 1918.
En 1931, le regroupement de villages connaît un nouvel essor. Cela est dû au développement des voies de communication routière. Ces regroupements ont conduit à vider les parties les moins peuplées du pays. Les premières vagues de regroupement s’étaient faites sans grande considération du fonctionnement sociologique des villages. « Certains administrateurs avaient bien émis quelques réserves et mis en garde contre les perturbations que ne manquerait pas de provoquer le rassemblement arbitraire de groupes autonomes {30} ». Pour éviter tous ces débordements, l’administration fit plus attention à ce problème, en particulier dans les zones de passage afin d’éviter les regroupements de « dissidents ». Le programme consista surtout à regrouper en fonction de l’appartenance ethnique.
En 1947, nous trouvons le premier programme de regroupement des villages pour l’ensemble du Gabon. Ce projet a été élaboré par le député gabonais Jean-Hilaire Aubame. Il pensait que c’était le problème central et premier du Gabon. Ce programme peut être considéré comme la charte des regroupements modernes, tout en s’inscrivant dans le droit fil de l’action administrative. Il représente le moment où l’encadrement de l’État bientôt indépendant s’articule sur la contrainte coloniale. « La rupture avec le passé est plus apparente que réelle ; elle ne se situe que dans les intentions à caractère démocratique qui d’ailleurs feront long feu {31} » .
Dans son programme, Jean-Hilaire Aubame « préconisait la constitution de villages de 500 à 1000 habitants et estimait sur cette bas, à 770 le nombre de nouveaux villages devant se substituer aux 4111 alors présumés existants {32} ». Il s’agissait d’aboutir à des regroupements librement consentis, de faire prendre en charge par les habitants eux-mêmes cette action entreprise sous la contrainte du colonisateur.
L’auteur exposa ses idées, le 25 juin 1949, dans une lettre destinée au Haut-Commissaire. Il voulait en priorité insister sur l’action médicale et sur l’enseignement primaire. Donc chaque regroupement devait avoir un dispensaire et une école, ainsi que des équipements culturels modernes et du matériel agricole. Le programme faisait preuve d’un grand espoir : « bientôt (dans le village regroupé), engrais et outillage moderne permettront la culture intensive et l’exploitation totale du sol, le problème de la sous-alimentation sera facile à résoudre {33} ». Ce programme reste toujours d’actualité aussi bien après l’indépendance qu’aujourd’hui en 2009.
Cependant, jusqu’en 1957, la politique menée par le colonisateur français ne prit pas en compte les zones rurales. Il faut attendre la loi-cadre du 23 juin 1956 pour assister à un embryon d’organisation communale. C’est ainsi qu’en vertu d’un décret du 4 avril 1957 applicable à l’ensemble de l’Afrique noire française des collectivités rurales furent installées dans la colonie du Gabon. La création de ces entités administratives avait pour but « de conférer la personnalité juridique et un certain pouvoir d’administration, soit à la population rurale d’une circonscription administrative, soit à celle d’une fraction de circonscription, c’est-à-dire pratiquement d’un ensemble de villages, soit encore à celle d’un groupe de circonscriptions {34} ». La collectivité rurale avait donc la personnalité morale et était dotée d’un budget et d’un patrimoine propres.
Lors de la création de la collectivité rurale, le problème s’était posé de savoir si celle-ci devait se substituer aux conseils de notables établis dans le cadre des différentes circonscriptions administratives du territoire ou si elle devait correspondre simplement à une sorte de commune rurale. Selon F. Luchaire, cette deuxième conception semblait correspondre aux nécessités de la décentralisation administrative et aux vœux du législateur qui assimilait la tutelle des collectivités rurales à la tutelle communale {35} . Le décret n°57-461 du 4 avril 1957 instituant les collectivités rurales allait effectivement dans un tel sens, puisqu’il indiquait en son article 5 que la tutelle des collectivités rurales devait être définie par référence aux dispositions de la loi municipale du 18 novembre 1955 {36} .
1.3 Le choix du modèle
• Quelques mots sur le système colonial
Au niveau des collectivités locales, la personne la plus importante est l’administrateur-maire. Il assure les fonctions d’autorité municipale cumulativement avec ses fonctions initiales. Il n’est pas élu, mais nommé. Il exerce sa fonction de maire aux côtés d’une commission municipale qui fait office d’organe délibérant.
L’administrateur-maire gouverne avec une commission municipale. Les membres de celle-ci sont, à l’image de l’administrateur-maire, nommés par arrêté du commissaire de la République, en conseil d’administration, pour un mandat de quatre ans.
La commission municipale est ainsi composée d’hommes d’une certaine importance. Ne peuvent donc faire partie de la commission les personnes frappées d’une peine comportant privation des droits politiques, de même que les individus condamnés pour meurtre ou vol, ou encore à une peine supérieure à trois ans d’emprisonnement. Il en va de même pour les militaires en activité. Ce sont là des conditions valables dans toutes les communes du territoire.
La loi du 18 novembre 1955 intervient pour exiger que la commune soit divisée en sections électorales, imposant désormais l’élection comme le mode de désignation des membres de la commission municipale qui, d’ailleurs, changera de dénomination pour devenir conseil municipal. En vertu de l’article 5 de la loi, chaque section élit un nombre de conseillers proportionnel au chiffre de ses habitants et administrés français quel que soit leur statut. Au fond, cette disposition de la loi est faite pour favoriser la représentativité des Français au sein de l’organe communal qui coexiste avec un administrateur-maire (devenant plus tard maire tout court), un Français nécessairement.
L’administrateur-maire est nommé par arrêté du commissaire de la République. Ses attributions sont celles qu’on trouve dans les textes français. Officier d’état civil et de police judiciaire, il est également responsable de la police municipale et est pour l’essentiel chargé de l’exécution des lois et règlements. Il prend toute mesure nécessaire à l’application de ces lois et règlements sur le ressort territorial de sa commune. Bref, les attributions de l’administrateur-maire sont identiques à celles du maire d’aujourd’hui, même si les deux autorités municipales n’ont pas le même statut. Quoi qu’il en soit, le système administratif n’aura guère connu de modifications profondes dans les années qui ont suivi immédiatement l’indépendance du Gabon.
Pendant la période française, l’organisation de l’administration de la ville de Libreville se fonde sur le principe de la déconcentration. L’option ne résulte certainement pas d’un choix théorique. Elle est la réponse donnée à une situation de l’époque et correspond à un besoin ressenti par l’autorité centrale de déléguer une partie de son pouvoir afin de permettre à des fonctionnaires qu’elle aura désignés d’exercer des fonctions et responsabilités spécifiques, face aux problèmes d’urbanisation.
De toute façon, du fait de sa nomination, l’administrateur-maire représente le pouvoir central dans l’administration de la ville. Il exerce ses responsabilités municipales sous l’autorité du commissaire de la République qui dispose sur lui d’un pouvoir de tutelle, tout comme sur la commission municipale d’ailleurs.
Il ne peut en être autrement, puisque l’administration française reste elle-même fondée sur un système centralisateur dont la déconcentration est une des modalités. De fait, l’autorité centrale, incarnée par le commissaire de la République, reste le décideur essentiel pour la gestion de la ville.
Au départ de l’administrateur-maire, qui était nécessairement un Français, des élections municipales vont être organisées afin de constituer les structures communales mises en place par le colonisateur.
• La chefferie
La chefferie est subdivisé en trois paliers : le canton ou tribu, la terre (ensemble de villages) et le village. Ces subdivisions font référence à des hiérarchies antérieures.
Elle conserve un statut ambigu. « D’un côté, on l’exalte comme étant le témoignage du respect des coutumes et des institutions africaines que l’on réduit à la chefferie. Mais de l’autre côté on rappelle qu’elle n’existe que par la volonté du colonisateur {37} » .
Dans son traité de droit administratif gabonais, le doyen Max Remondo écrit que l’on retrouve cela dans la circulaire du 9 octobre 1929 qui indique que « l’impulsion de la nouvelle tendance politique consistait à faire de la collaboration des chefs indigènes l’une des bases de l’administration coloniale {38} » . Cette circulaire visait la mise en œuvre de la « réorganisation territoriale des chefferies sur la base de facteurs historiques, ethniques, géographiques et économiques ; le choix des chefs représentatifs ; la détermination de leur rémunération en fonction des régions et de leur manière de servir l’État colonial {39} ».
Le chef de canton, la plus haute autorité locale, et son secrétaire sont nommés par le lieutenant-gouverneur sur proposition du commandant de cercle. Pour ce dernier, il représente, la première source d’une abondante main-d’œuvre domestique. Il leur revient de « faire son champ, le champ de corvée et le champ individuel » . Et le moindre manquement entraînait, de la part du commandant du cercle, « la révocation ou la suppression pure et simple du canton qui sera rattaché à un bon canton {40} ».
Serviteur docile, le chef de canton ne jouit d’aucune prérogative légale, jusqu’à l’arrêté général du 28 décembre 1936 qui fixe le statut juridique de la chefferie. L’arrêté est précisé par la circulaire du 27 janvier 1937. Les textes concernant l’organisation de la chefferie seront valables jusqu’en 1976, date à laquelle un nouveau décret réactualisera les choses. Il pourra enfin demander un salaire à l’administration pour sa fonction.
Les salaires des chefs de canton demeurent très symboliques ; par exemple ils reçoivent 10% des taxes prélevées en tant que percepteurs. La chefferie du Gabon représente 27 des 57 chefs de canton.
Les trois piliers que nous avons vus représentent la lie de l’administration coloniale qui les identifiait à ce peuple haïssable et dont elle entendait s’écarter. Certes, tous les chefs indigènes jouissaient du monopole de la violence. Face à l’État colonial, ils assumaient tout au plus le rôle de domestiques.
La mise en place du système administratif vis-à-vis des chefferies institue un pouvoir exécutif qui ravage toute la structure de l’autorité précoloniale. En effet, le chef perd ses prérogatives, son influence sur les populations.
Le nouveau rôle qui revient au chef s’inscrit en faux par rapport aux pouvoirs antérieurs. « Il n’est pas le continuateur de l’ancien roitelet indigène… même lorsqu’il y a identité de personne, il n’y a rien de commun entre l’état des choses anciennes et le nouveau. Le chef de canton fut-il le descendant du roi avec lequel nous avons traité, ne détient aucun pouvoir propre {41} » .
L’histoire des pouvoirs locaux en Afrique est le « produit d’une accumulation d’institutions, crées à des époques diverses, les nouvelles formes de pouvoir politique ou de légitimité n’éliminant pas les précédentes, mais s’y ajoutant en les réorganisant {42} » . Certes, il y a eu une légère évolution dans la politique de l’administration coloniale et elle avait donné l’impression d’être décentralisatrice.
En effet, ce sursaut décentralisateur semblait poursuivre des objectifs hautement politiques. C’est le point de vue défendu par plusieurs auteurs comme le professeur G.Conac, pour lequel « il s’agissait de former des élites en vue de préparer la relève du pouvoir » . Il ajoute que « l’élection permettait d’autre part d’assurer une certaine démocratisation des sociétés elles-mêmes, en mettant en concurrence les notables traditionnels avec les jeunes diplômés issus parfois de milieux modestes {43} ». Toutefois, dans la mesure où elles étaient encore placées sous le joug de la puissance colonisatrice, les autorités communales ne purent échapper aux carcans d’un statut colonial, certes allégé, mais toujours pesant. Elles demeuraient donc subordonnées à l’autorité de contrôle déconcentrée qui continuait à exercer à leur égard un contrôle quasi hiérarchique.
Pour Max Remondo, la soumission directe de l’autorité communale au gouvernement colonial était en soi logique, vu que les gouverneurs et les gouverneurs généraux n’étaient eux-mêmes qu’un étage de la pyramide d’autorités déconcentrées que constituait l’édifice administratif colonial et à la base duquel se trouvait le chef de district ou l’administrateur-maire {44} . Il convient d’ajouter que tous les actes des communes devaient être approuvés par le gouverneur avant de devenir véritablement exécutoires. Malgré la loi municipale du 18 novembre 1955, le contrôle du gouverneur resta pesant jusqu’à la fin de la colonisation.
Cette relative décentralisation intervient également sous la pression des mouvements nationalistes qui se faisaient de plus en plus entendre en Afrique. Il s’agissait moins de décentraliser, c’est-à-dire de donner de véritables pouvoirs aux communautés locales, que de calmer les tensions. Néanmoins, l’héritage colonial a marqué le Gabon dans sa culture politique et surtout sa culture juridique et administrative.
2. De l’indépendance à la conférence nationale de 1990
La problématique de la décentralisation s’inscrit dans un processus d’évolution des approches de politiques de développement mises en œuvre par les États et les bailleurs de fonds au terme de la colonisation à la fin des années 1950. Cette période a été marquée par une politique volontariste de planification centralisée, avec une approche du développement basée sur des « grands projets de développement social {45} » . C’est seulement vers la fin des années 1960 et le début des années 1970 que plusieurs pays se sont engagés dans une réforme de l’administration et des gouvernements locaux. Ces réformes sont toutefois restées très incomplètes, voire fictives, et souvent limitées au monde urbain, perpétuant ainsi le dualisme du gouvernement colonial {46} entre les milieux urbain et rural. Au lendemain de l’indépendance, la politique de déconcentration s’installe dans un but de mieux contrôler les provinces par la mise en place de structures administratives, plutôt que de permettre l’émergence d’un véritable pouvoir local. L’étude de cette politique distingue deux périodes, la première allant de l’indépendance à la loi de 1975 et concernant la division du territoire en subdivisions, marquée par le maintien des structures territoriales coloniales et la seconde allant jusqu’à la conférence nationale de 1990 marquée par l’apparition de nouvelles collectivités locales. Cette chronologie permettra, dans un dernier point, d’expliciter le modèle d’organisation du territoire gabonais de type préfectoral.
2.1 Les premières lois de l’indépendance concernant le découpage territorial
2.1.1 L’affirmation de l’Etat indépendant
Au lendemain de l’indépendance, le Gabon est une jeune nation qui cherche à conforter son unité. La colonisation a permis l’affirmation d’un pouvoir central fort, contrôlant des régions artificiellement délimitées. Malgré tout, la présence européenne n’a pas été un facteur d’unité nationale réelle. L’objectif des autorités coloniales était plutôt d’exploiter les ressources du pays que de favoriser un quelconque développement.
En effet, l’encadrement colonial voulait consolider l’unité nationale. Et « la rente produite par l’exploitation des ressources naturelles est destinée à la construction de l’Etat-nation par le moyen de l’aménagement du territoire et des encadrements des hommes {47} ». Le choix des investissements reflète une volonté d’édifier une nation, de « conforter la réalité territoriale et humaine au Gabon en perfectionnant ou rectifiant le legs de la colonisation {48} ». Le développement a été conduit avec l’objectif d’édifier la « patrie » gabonaise.
La structure étatique avait pour vocation la consolidation d’une nation à partir de la diversité des éléments qui composaient la société gabonaise, car celle-ci était constituée de populations d’origines ethniques diverses, entres lesquelles existaient un clivage et un patriotisme régional {49} . Cela pouvait porter atteinte à l’unité et à la nation. En reconnaissant la société gabonaise comme un « agrégat ethnique, une mosaïque de particularismes {50} » , les dirigeants entendaient rappeler le danger qu’une telle situation représentait s’il n’y avait pas une prise de conscience de la dimension nationale.
Le discours politique de l’époque insiste sur la nécessité de la stabilisation des institutions et l’unité de tous les Gabonais. La volonté était d’asseoir l’autorité de l’Etat sur la totalité du territoire. Dans cette optique, l’État est utilisé « comme agrégateur, comme rassembleur des énergies nationales. Il s’agit de transcender les consciences tribales pour créer la conscience nationale {51} ». Tout cela engendre « d’une part, l’hostilité du constituant et du législateur à l’égard du tribalisme (du moins dans les textes) ; d’autre part, la centralisation politico-administrative, et surtout la « volonté de faire du parti unique le creuset où se fondent les 40 et quelques ethnies gabonaises {52} ».
• Un cadre territorial relativement inchangé
Le Gabon a conservé le cadre territorial mis en place par le colonisateur. L’État indépendant a simplement hérité du découpage effectué, se bornant souvent à des changements de nomination. Ainsi les termes de province, département et district se substituèrent à ceux de région, district et poste de contrôle administratif. Ce choix semblait d’autant moins évitable que le Gabon ne disposait pas en nombre suffisant de cadres qui auraient pu lui permettre de faire œuvre novatrice.
Le Président de la république rappelait que : « le souci de la première république ne pouvait être de s’attaquer tout de suite aux structures politiques et administratives laissées en place par la puissance colonisatrice, mais plutôt d’affirmer sa souveraineté internationale et de chercher les voies et les moyens permettant de construire une nation viable {53} ». Cependant, les nouvelles autorités ont essayé, dans la mesure du possible, d’éviter les regroupements ethniques, sources de tensions et donc frein à l’efficacité de l’action administrative.
Le Président se place ici comme le régulateur d’une société civile hétérogène qui risque de compromettre le développement tant que les populations continueront à se définir à partir de leurs groupes ethniques. C’est le sens des différents discours politiques lorsque Omar Bongo Ondimba dit que « il n’y a plus de tribus, il n’y a plus de clans, il y a une nation : le Gabon {54} ». Il s’agit de bâtir un État de droit asseyant sa légitimité sur ce principe de la légalité et « doté d’institutions impersonnelles et permanentes, supplantant les groupes locaux ou familiaux comme sources premières d’allégeances ».
L’État indépendant est naturellement centralisateur. Ce fondement vient de l’héritage des bureaucraties coloniales, de la multiplicité des forces centrifuges qui « menacent » les structures étatiques fragiles et du contexte de sous-développement qui impose comme nécessité un rôle de premier plan à l’État dans la promotion du développement.
Pour les dirigeants politiques gabonais, la recherche de la primauté d’une organisation centrale de l’État a toujours été un objectif permanent dans la recherche de la cohésion nationale. Dès la constitution juridique de l’État, il fallait donner une réalité à ce dernier. Il est ainsi apparu que le seul moyen qui puisse transcender les organisations traditionnelles diverses était une organisation centralisée. Aussi, dès 1960, s’impose la prééminence du pouvoir central. Malgré l’indépendance, « les autorités gabonaises n’entendent pas renoncer au modèle napoléonien de relations administratives légué par le colonisateur français. D’où le fait que le découpage administratif du territoire corresponde à celui opéré sous la colonisation, les gouvernants du Gabon indépendants n’ayant pas jugé opportun de le modifier {55} ».
Néanmoins, certains découpages ont été fondés soit sur des mobiles politiques, soit sur des mobiles d’ordre économique.
Les changements se situent essentiellement à l’intérieur de la région avec une multiplication des départements et des districts. « Cette augmentation des unités est due à l’érection des circonscriptions inférieures en circonscriptions supérieures {56} » . Le PCA avait un caractère provisoire, et finit par devenir un district. Le district reste la circonscription administrative de base. Cette nouvelle génération de centres complète l’encadrement urbain de l’espace.
Ils ont pour objectif de désenclaver des régions isolées qui vivaient sur les marges de l’État ; en même temps ils confèrent une existence administrative à certains groupes ethniques. « Bien que dans son discours l’Etat bannisse les références ethniques dénoncées sous l’appellation de tribalisme, il en va autrement de ses pratiques : la politique territoriale ne reste pas insensible aux réalités ethno-spatiales {57} ».
2.1.2 L’affirmation des communes
On retrouve cela à travers plusieurs textes juridiques : l’ordonnance n° 24/PR-MI-TC du 6 avril 1963 qui crée des communes de plein exercice et des communes de moyen exercice (conseil élu, maire nommé sur proposition du conseil) et un décret n° 00993/PR du 12 septembre 1972 fixant le régime financier et comptable des collectivités locales.
Sur bien des points l’organisation municipale gabonaise, telle qu’elle a été fixée par l’ordonnance de 1963, se présente comme celle de l’ancienne AEF, à l’image de l’organisation issue de la loi française du 5 avril 1884.
L’ordonnance de 1963 actualise le statut des communes, en accentuant l’intervention de l’autorité administrative dans leur gestion. « Témoin, l’effacement progressif de la distinction entre commune de plein et de moyen exercice qui supposait jadis, un certain souci de décentralisation. Tous les chefs lieux de province ont été érigés en commune ainsi que d’autres villes compte tenu de leur développement {58} » .
En effet, elle revoit l’organisation des municipalités gabonaises et détermine leurs règles de fonctionnement. Elle réserve un traitement correspondant à l’évolution économique et sociale de la commune.
C’est ainsi que :
Les communes de plein exercice sont dotées d’un conseil municipal présidé par un maire élu par le conseil parmi ses membres ;
Les communes de moyen exercice sont dotées d’un conseil municipal présidé par un administrateur maire nommé par décret pris sur proposition du ministre de l’Intérieur. L’administrateur maire est choisi parmi les fonctionnaires en service dans la province englobant la commune qui est confiée à son administration.
Parmi les communes de plein exercices instituées ou consacrées par cette ordonnance, nous trouvons Libreville, Port-Gentil, Oyem, Bitam, Mouïla et Lambaréné. Les localités de Moanda et Franceville furent érigées en commune de plein exercice respectivement en 1969 et 1972.
Pour le reste, ces deux catégories de communes ont une même organisation et les mêmes attributions : il convient de distinguer les organes de la commune et leurs attributions et les finances communales.
• Les organes de la commune et leurs attributions {59}
L’organe délibérant
Comme en droit français, l’organe délibérant de la commune est le conseil municipal, l’autorité exécutive le maire.
Le conseil municipal ne présente pas de grandes différences avec son modèle français. Cependant, concernant la formation de ces conseils, les textes prévoient que « pour assurer la représentation de toutes les ethnies, la liste doit comporter des candidats des différents quartiers de la commune ».
Les règles de fonctionnement du conseil municipal fixées par cette ordonnance sont, pour la plupart, identiques à celles des conseils municipaux français. Toutefois, il faut relever que les conseils municipaux gabonais se réunissent en session ordinaire trois fois par an, en session extraordinaire sur convocation du maire ou du ministre de l’Intérieur. La durée de chaque session est de 15 jours maximum. Au cours de la session, le conseil peut former des commissions chargées d’étudier les questions qui lui sont soumises.
L’article 41 indique que « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune (…) ; il donne avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements ou par l’administration supérieure …. ». L’ordonnance prévoit la compétence du conseil municipal en matière d’aliénation, d’imposition, de transaction, d’urbanisme, de vote de budget, etc., comme dans les articles L.121-26 et L.121-28 du code des communes françaises.
En matière d’interventionnisme économique, le conseil peut prendre des délibérations ayant pour objet l’intervention de la commune par voie d’exploitation directe ou par simple participation financière dans les organismes ou entreprises ayant pour tâche la mise au point de projets et l’exécution de travaux d’intérêt local.
Tous les documents émanant des municipalités doivent être communiqués sous huitaine au préfet. L’annulation d’une délibération municipale est prononcée par un arrêté du ministre de l’Intérieur, saisi dans le délai de 30 jours qui suit la réception de la délibération par le préfet. Le conseil municipal et tout intéressé peut se pourvoir contre l’arrêté du ministre de l’Intérieur devant le tribunal administratif.
Le conseil municipal est dissous sur rapport du ministère de l’Intérieur et par décret pris en conseil des ministres. En cas de dissolution, le conseil municipal est remplacé par une délégation spéciale constituée par décret du Président de la République. La durée du mandat de cette délégation spéciale ne doit pas théoriquement dépasser six mois, mais dépend de la volonté du pouvoir central, qui peut la prolonger s’il le juge nécessaire.

L’autorité exécutive
Cette ordonnance élargissait les attributions des maires conformément aux attributions des maires français. Selon les articles 75 et suivants de l’ordonnance municipale du 6 avril 1963, le maire exerçait de façon générale l’exécution des délibérations du conseil municipal. « Outre ces responsabilités, le maire devait assurer le bon ordre, ainsi que la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques (articles 77 et 78 de l’ordonnance du 6 avril 1963). Dans ce cadre, le maire disposait de pouvoirs de police municipale. En tant qu’auxiliaire de l’Etat, le maire exerçait les fonctions d’officier d’état civil et celles d’officier de police judiciaire. Dans le premier cas, il célébrait les mariages et tenait à jour les registres de l’état civil dont il délivrait des extraits et des copies certifiées conformes. Dans le second, il pouvait dresser des procès-verbaux en cas de crime ou de délit et saisir immédiatement le procureur de la République (art. 31 de l’ordonnance municipale) {60} ».
• Le cas à part de Libreville
Dans cette réforme du territoire, le statut du maire de Libreville reste à part. Il faut attendre 1968 pour voir son statut évolué. A partir de cette date, le maire n’est plus élu comme auparavant mais nommé par le Président de la république pour une période de 5 ans. « Ce dernier dispose pour ce faire de toute latitude : il choisit le nouveau le futur maire parmi les conseillers municipaux, ou dans n’importe quel service de l’administration. Les cinq adjoints proposés par le nouveau maire pour diriger les mairies d’arrondissement sont nommés par décret {61} » . L’on n’a pas affaire, pour autant, à une commune de moyen exercice dans la mesure où la nomination du maire et de ses adjoints n’est pas le fait du ministre de l’Intérieur.
Ce régime particulier tient au fait que Libreville est la capitale du pays {62} . Le pouvoir central tient à contrôler la vie administrative et politique de la capitale. « Ainsi, en 1968, c’est le Vice-président du gouvernement qui a été nommé maire de Libreville, cumulant les deux fonctions, ses adjoints étant de hauts fonctionnaires de l’Etat détachés auprès de la commune {63} ».
Le statut de la municipalité de Libreville subit de nouvelles modifications en 1972. L’ordonnance du 24 janvier 1972 rétablit le principe de l’élection du maire au sein du conseil municipal, mais subordonne toute candidature à l’obtention de l’investiture du Parti Démocratique Gabonais (PDG).
L’ordonnance du 19 mars 1974 revient au système du maire nommé par le Président de la République, après consultation du bureau politique du PDG. Elle divise la commune de Libreville en 5 arrondissements chacun ayant à sa tête un maire assisté d’un adjoint. Le conseil municipal passe de 4 à 6 membres élus, à raison de 12 membres par arrondissement qui constituent le conseil d’arrondissement.
Par la suite deux ordonnances de 1977 et 1978 étendirent aux communes de Mounana et de Tchibanga le système applicable à la commune de Libreville.
• Les finances communales
L’ordonnance détermine également les finances communales. Les articles 148 et 149 précisent que le budget se présente en deux sections : une section ordinaire et une section extraordinaire tant en recettes qu’en dépenses. Le budget suit le principe de l’équilibre. Les recettes et les dépenses se divisent en chapitres, articles et rubriques conformément à un plan type fixé par décision conjointe des ministres de l’Intérieur et des Finances.
Les recettes sont constituées des recettes ordinaires et des recettes extraordinaires.
Les recettes ordinaires des communes sont les produits des impôts ou de parts d’impôts qui reviennent à celles-ci, le montant des centimes additionnels, les produits des droits de places sur les marchés, le produit des terrains communaux affectés aux inhumations ou le montant des concessions dans les cimetières, le produit des actes administratifs, une quote-part du produit des amendes prononcées par les tribunaux, le produit des taxes communales, le revenu des biens communaux…
Les recettes extraordinaires sont notamment constituées des crédits alloués par l’État ou par tout autre organisme public sous forme de fonds de concours et de subventions pour les grands travaux et dépenses d’équipement décidés par le conseil municipal et approuvés par l’autorité de tutelle. Il s’agit également des recettes provenant d’emprunts, de dons et de legs.
Il faut noter qu’en pratique les principales ressources de financement des budgets municipaux proviennent des recettes extraordinaires, et plus précisément des crédits alloués par le budget de l’État.
L’article 151 de l’ordonnance de 1963 prévoit une longue liste de dépenses obligatoires, relatives notamment à l’entretien des propriétés de la commune, aux frais de fonctionnement de ses services, au nettoiement des rues et places, aux services d’éclairage, d’adduction d’eau, de halles, de marchés, d’abattoirs, de lutte contre l’incendie, etc. Ce même article précise que « sont facultatives toutes les dépenses n’entrant pas dans une catégorie de dépenses obligatoires dont la liste est limitative ».
2.1.3. L’institutionnalisation des collectivités rurales
La loi du 8 avril 1959 met fin à l’ambiguïté autour du statut du canton. Les termes de terre et tribu ont disparu au profit du terme de canton dont le nombre est fixé à 99. Ce nombre réduit de canton a permis de simplifier l’encadrement territorial de base.
Le mouvement de décentralisation continue avec la loi n°26/59 du 22 juin 1959 qui porte sur la création des collectivités rurales et qui détermine les règles de leur fonctionnement. Cette loi est complétée par celle du 6 mai 1960. Les collectivités rurales sont des personnes de droit public dont le ressort territorial correspond à celui du district et qui sont gérées par un conseil de collectivité.
L’institution des collectivités rurales au Gabon, prévue par le colonisateur français, n’a connu un réel fonctionnement qu’après la loi de 1960. L’idée des colonisateurs était de faire participer les populations locales à la gestion des affaires locales. Dès 1957, un décret (n°57-461) délimitait les « conditions d’institution et de fonctionnement des collectivités rurales en AOF et AEF

  • Accueil Accueil
  • Univers Univers
  • Ebooks Ebooks
  • Livres audio Livres audio
  • Presse Presse
  • BD BD
  • Documents Documents