La participation des usagers aux politiques publiques locales
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Description

Les processus participatifs ne sont-ils qu'une comédie, mis à la disposition des élus locaux ? Ou peuvent-ils être la clé d'un nouvel acte de l'action publique, plus en adéquation avec les attentes des habitants ? Néanmoins, les collectivités doivent appréhender les différents écueils de cette participation ; car, à travers l'analyse de différentes expériences participatives, c'est la démocratie locale que la participation citoyenne vient interroger. L'usager aura-t-il demain un rôle plus efficient dans la conduite des politiques publiques locales ?

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 15 mars 2015
Nombre de lectures 31
EAN13 9782336372402
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Couverture
4e de couverture
Titre

Katline R OQUEFORT -C OOK







La participation des usagers
aux politiques publiques locales

Une volonté affichée… pour quelle réalité ?
Copyright























© L’Harmattan, 2015
5-7, rue de l’École-Polytechnique, 75005 Paris
www.harmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
EAN Epub : 978-2-336-72251-1
PRESENTATION
Le Master 2 professionnel de droit public, « Collectivités territoriales et politiques publiques » de l’université de Cergy-Pontoise se donne pour objectif, depuis sa création par le Professeur Patrice Chrétien en 2004, de former des juristes spécialisés dans les questions relatives aux politiques publiques locales. Si l’accent est donc mis sur l’acquisition et la maîtrise des connaissances, procédures et mécanismes indispensables à tout étudiant se destinant à une carrière au sein d’une entité locale, l’objectif est également de former des juristes capables de prendre du recul par rapport aux techniques juridiques et de réfléchir à l’évolution de la décentralisation et au rôle joué par les collectivités. C’est à cette condition que ces futurs acteurs locaux pourront, dans un contexte politique d’évolution du monde des collectivités, s’adapter et accompagner les changements des politiques et missions menées par les collectivités territoriales.
Le Master mêle ainsi professionnalisation, en entretenant des liens étroits avec le milieu local environnant et en offrant aux étudiants la possibilité de suivre la formation en alternance, leur octroyant ainsi une expérience professionnelle réelle et enrichissante, mais aussi volonté de réflexion universitaire : c’est dans cet objectif que les étudiants doivent finaliser leur parcours un rédigeant un mémoire, travail de recherche, qui les conduit à approfondir et à s’interroger sur un thème qui les intéresse.
Il était toutefois dommage que le résultat de cette réflexion, portant aussi bien sur des problématiques concrètes, techniques, que théoriques, ne soit pas davantage connu : afin que ces travaux, méritants et intéressants, ne restent pas cantonnés dans le monde universitaire et parce que la qualité et l’intérêt de ces études pour les acteurs de la vie locale sont réels en termes d’éclaircissement, de précision, de questionnement, nous avons souhaité que les meilleurs mémoires de fin d’année puissent faire l’objet d’une publication et d’une diffusion. La volonté de valoriser et de promouvoir ces travaux se trouve ainsi concrétisée par la publication de certains de ces mémoires soutenus durant l’année.
Nelly Ferreira & Laetitia Janicot Co-directrices du Master « Collectivités territoriales et politiques publiques »


Je tiens à remercier

M. Bel, pour avoir accepté d’être mon maître de mémoire, Mme Ferreira et Mme Janicot, pour la transmission de leur savoir,
Mes tutrices, Mme Makowiecki et Mme Gouédard, pour leur aide dans la conception de ce mémoire,
M. Potier, Mme Paillas, Mme Nael et Mme Beaucourt, pour m’avoir accordé de leur temps,
Mes camarades de promotion, pour leur bonne humeur, Mes proches, pour leur grand soutien.
PRÉFACE
La participation des citoyens aux politiques publiques locales semble constituer un élément essentiel, presque inhérent, de la décentralisation : ce sont bien des exigences de rapprochement des centres de décision des citoyens, de plus grande proximité des besoins locaux, de développement de démocratie locale qui ont notamment justifié les premières lois de 1982 en la matière. L’intervention des citoyens dans la vie publique locale apparaît donc comme une étape supplémentaire et nécessaire à l’effectivité de la décentralisation. Les politiques publiques mises en œuvre par les entités décentralisées et qui ont des conséquences sur la vie des habitants, ne semblent pouvoir se réaliser sans que ceux-ci n’interviennent. Telle est du moins la volonté affichée par les élus locaux.
Cette participation des citoyens peut intervenir à différents moments du déroulement de l’action publique : ces derniers peuvent être associés dès l’élaboration, agissant donc sur le contenu même des politiques locales, de manière toutefois plus ou moins efficiente selon la modalité de cette association, mais aussi à la mise en œuvre et à l’évaluation de ces actions publiques. La parole de l’usager est donc prise en compte et assimilée à celle d’un expert, devant permettre une amélioration de celles-ci.
L’auteur recense ainsi un certain nombre de modes d’interaction qui peuvent laisser penser que le citoyen est devenu un acteur incontournable des politiques qui le concernent directement.
Or, si Katline Roquefort-Cook montre bien la variété de ces modalités d’intervention des citoyens, elle relève également que celles mises en œuvre sont de nature simplement informative, ou consultative, mais beaucoup plus rarement décisionnelle. En outre, si certaines sont formalisées par le biais de comités ou de conseils, elles peuvent aussi être informelles et le plus souvent, laissées entre les mains des élus pour ce qui concerne leur installation et leurs modalités d’organisation. La notion de participation recouvre donc des procédures très différentes qui n’aboutissent pas toutes au même degré d’intervention de l’usager et qui ne permettent pas toutes une action effective de ce dernier.
Le bilan qui est fait apparaît donc assez mitigé, ces diverses modalités n’associant que trop rarement le citoyen à la prise de décision. La seule information ou le recueil d’un avis apparaît bien en-deçà de ce que le terme de participation paraît impliquer.
Il est vrai aussi que ces procédures peuvent présenter des difficultés (la représentativité des membres des conseils ou comités, les difficultés à faire participer les citoyens, la méfiance des élus, voire des agents et l’éventuelle remise en cause du régime représentatif local…) que l’auteur n’ignore pas, mais elle met aussi en exergue tout l’intérêt à ce que cette participation ne reste pas qu’un simple affichage, qu’une incantation ne servant dans certains cas qu’à légitimer une action locale.
En effet, à travers cette participation des usagers aux politiques publiques locales, c’est aussi l’effectivité de la démocratie locale qui est interrogée. En soulignant les insuffisances des procédés les plus fréquemment utilisés, en n’omettant pas les difficultés que ceux-ci posent également, l’auteur montre la nécessité d’une meilleure et plus efficace prise en compte de l’expression des citoyens, afin qu’elle ne reste pas aléatoire ou illusoire. Cette amélioration des procédures de participation est d’autant plus nécessaire que la question de la démocratie, notamment locale, se pose avec toujours plus d’acuité. L’ambition en la matière est indispensable. A ce titre, ce mémoire méritait d’être publié.
NELLY FERREIRA Maître de conférences en droit public
LEXIQUE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS
CADA : Commission d’accès aux documents administratifs
CGCT : Code général des collectivités territoriales
MAPTAM : Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, adoptée le 27 janvier 2014
MDPH : Maison départementale des personnes handicapées
RSA : Revenu de solidarité active (créé en décembre 2008 pour remplacer le revenu minimum d’insertion)
INTRODUCTION
En 2009, à la question « Dans notre démocratie, aujourd’hui, le peuple a-t-il vraiment le pouvoir de changer les choses ? », 64 % des sondés répondent non 1 . Plus de la moitié des Français estiment donc ne pas pouvoir peser sur les décisions prises pour eux. Ce chiffre inquiétant pour un pays se voulant une démocratie, est d’autant plus déconcertant que depuis une quarantaine d’années de nombreux dispositifs participatifs en direction des usagers se sont développés dans le cadre de la mise en œuvre des politiques publiques.
Si l’on utilise la définition de Jean-Claude Thoenig, une politique publique est « un programme d’action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementale » 2 . Les politiques publiques seraient donc la somme des actions menées par l’Etat ou les collectivités territoriales, destinées à améliorer la vie des Français et à permettre le vivre ensemble. Dans cette optique, les services publics sont la continuité, sinon l’émanation, des politiques publiques qu’ils mettent en œuvre. En effet, traditionnellement, l’expression « service public » désigne deux éléments différents : une mission, qui est une activité d’intérêt général, et un mode d’organisation consistant, de façon directe ou indirecte, à faire prendre en charge ces activités d’intérêt général par des personnes publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics) ou des personnes privées mais sous le contrôle d’une personne publique. Ici, la notion de service public ne sera pas abordée comme une mission ou un mode d’organisation mais comme une structure au service du public, de l’usager et participant aux politiques publiques et les mettant en œuvre.
L’objet de ces politiques publiques a beaucoup évolué depuis la mise en place de l’Etat moderne ; leur étendue et leur ampleur se sont en effet adaptées aux formes d’intervention de l’Etat. Peu développées lorsque l’Etat se veut simple gendarme de la vie publique et qu’il n’intervient que dans les domaines régaliens (justice, police, armée, politique étrangère), les politiques publiques voient leurs champs d’action grandir avec la mise en place d’un « Etat-providence », plus interventionniste. La conception de l’Etat-providence 3 , expression utilisée pour la première fois en 1864, va rapidement s’imposer en France dès la fin du XIX ème siècle, puis durant les « trente glorieuses ». L’Etat, plus soucieux d’intervenir pour le bien-être social des citoyens, va développer ses politiques publiques.
Corolairement à cette évolution étatique, la société va également changer pour peu à peu revendiquer un droit à la parole et exprimer le souhait de voir son opinion prise en compte. Si, pendant longtemps, les décisions publiques et notamment les politiques publiques ont été forgées par la seule administration, les citoyens vont souhaiter être davantage impliqués dans leur élaboration. De manière plus visible, les « évènements » de mai 1968 et la révolte estudiantine en sont un exemple. Les usagers des services publics vont vouloir participer et prendre une part plus active dans la conception des politiques publiques. La racine latine « participio » qui signifie « prendre part à », montre bien l’implication que recouvre l’action de participer : il ne s’agit plus de « recevoir » des décisions élaborées par d’autres, mais d’agir, d’intervenir quant au contenu, à la mise en œuvre et à l’évaluation des politiques mises en œuvre pour leur bien-être social.
Cette nécessité d’associer les citoyens aux politiques publiques est intégrée, au niveau international, dans le domaine de l’environnement : la Convention d’Aarhus, adoptée le 25 juin 1998 par la Commission Economique pour l’Europe des Nations Unies (CEE-NU), entrée en vigueur le 31 octobre 2001 et ratifiée par la France le 8 juillet 2002 (avec une entrée en vigueur au 6 octobre 4 ), pose trois grands principes pour permettre une participation efficace des citoyens à la thématique environnementale : l’accès à l’information, la participation au processus décisionnel et l’accès à la justice. Ce principe de participation sera défini en France comme le « principe selon lequel le corps social est pleinement associé à l’élaboration de projets et de décisions publics ayant une incidence sur l’environnement, et dispose d’une possibilité de recours une fois la décision prise » 5 . En 2001 l’Union européenne s’est également emparée de cette thématique de la participation pour mettre en place un dispositif de recueil des avis et des témoignages des citoyens et des entreprises face au constat selon lequel 73 % des entreprises européennes considéraient que les autorités européennes ne les écoutaient pas 6 . En France, cette conception participative a d’abord été investie par l’Etat, mais, avec le processus de décentralisation au début des années 1980, les collectivités territoriales vont très vite s’emparer des mécanismes permettant une participation active des usagers à leurs politiques publiques. Echelon privilégié de la participation des usagers aux politiques publiques par leur proximité, les collectivités territoriales et leurs groupements, par leurs compétences étendues en matière sociale notamment, ont vocation à être les moteurs de cette participation. Cette légitimité des collectivités à être acteurs de la participation des usagers est d’ailleurs ressentie comme telle par ces derniers : « Les Français identifient le niveau local comme un espace où ils peuvent plus facilement participer : une majorité (54 %) estime que les citoyens peuvent faire entendre leur voix au moins de temps en temps dans les décisions quand celles-ci sont prises au niveau des communes ou des agglomérations (contre 18 % au niveau national et 11 % au niveau européen) » 7 .
Les collectivités ont donc mis en place des actions participatives pour recueillir l’avis de leurs usagers et construire avec eux des politiques publiques efficaces, dans une logique de performance et d’efficience de l’Administration toujours plus prégnante. Cette participation est ici envisagée non pas comme un élément de démocratie participative locale, mais comme une forme d’« administration délibérative » 8 où l’Administration n’interagit plus seulement avec les élus mais également avec les usagers dans un rapport d’égalité.
Toutefois, malgré le développement des actions de participation des usagers aux politiques publiques, les critiques restent vives pour les collectivités qui se voient reprocher une mauvaise gestion des deniers publics et voient leur existence remise en cause (ainsi, la disparition des conseils départementaux à l’horizon a-t-elle été envisagée). Ainsi, pour Marcel Gauchet : « La décentralisation n’est pas démocratique ! Le modèle reste celui du potentat qui ne rend compte à personne, sauf à ses électeurs une fois de temps en temps. C’est là que se situe l’écueil fondamental de la décentralisation française » 9 . En effet, l’absence de réel pouvoir décisionnel, le manque de représentativité des usagers intervenant dans les expériences participatives, viennent délégitimer ces formes de démocratie locale. Les dispositifs participatifs des collectivités permettent-ils donc de véritablement construire des politiques publiques plus efficientes, dans la lignée des lois de modernisation de l’action publique 10 ?
Nous verrons que, si la participation des usagers recouvre une réalité plurielle, avec des expériences plus ou moins approfondies selon les domaines d’action et les procédés participatifs utilisés, sa mise en œuvre reste, elle, difficile. Malgré une volonté politique affichée, le passage à la mise en pratique concrète demeure plus aléatoire, induisant un changement de mode de gouvernement qui peut apparaître aux yeux des élus comme coûteux et « moins » légitime que les décisions émanant du régime représentatif.
1 Sondage VIAVOICE en 2009, cité par Mélanie GRATACOS, Réfléchir ensemble à la démocratie de demain, Etude pour le Conseil économique et social, 23 avril 2013
2 J-C. THOENIG, « L’analyse des politiques publiques », in Traité de science politique , sous la direction de J. LECA et M. GRAVITZ, 1985
3 Pour François-Xavier MERRIEN, la notion d’Etat-providence « évoque clairement l’une des nouvelles fonctions de l’État moderne : s’occuper du bien-être social des citoyens, et non plus seulement de la police, de battre monnaie, de gérer ses relations internationales ou de faire la guerre. En second lieu, elle suggère la rationalisation et l’objectivation du droit au secours que constitue le passage d’une solidarité subjective (en mon âme et conscience) à une solidarité objective fondée sur des droits des citoyens et/ou des travailleurs. Elle met en évidence enfin le fait que dans les États-providence, lorsque les solidarités primaires sont défaillantes, les citoyens (et parfois les résidents) peuvent compter sur la puissance publique, émanation de la solidarité nationale ». François-Xavier MERRIEN, L’Etat providence , PUF, Que sais-je ?, 3 ème édition, 2007.
4 Loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorisant l’approbation de la Convention d’Aarhus et décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 portant publication de la Convention d’Aarhus.
5 Définition de la commission nationale de terminologie et de néologie, vocabulaire de l’environnement, JORF n° 0087 du 12 avril 2009.
6 Institut Régional d’Administration de Nantes, contribution du groupe ATE2, promotion Jacques Delors , La prise en compte de l’usager dans l’élaboration des politiques publiques et son impact sur la qualité, 2007-2008.
7 Enquête TNS Sofres pour la Commission nationale du débat public, Le citoyen et la décision publique , 12 juin 2014
8 Conseil d’Etat, Consulter autrement, participer effectivement , Rapport public 2011, La documentation Française, 2011, cité par Suzanne MAURY (sous la direction de.), Les politiques publiques, La documentation Française, 2013
9 Hugo Soutra, Jean-Baptiste Forray, lagazettedescommunes.fr, « La décentralisation n’est pas démocratique » selon le philosophe Marcel Gauchet », publié le 5 janvier 2015.
10 De la révision générale des politiques publiques (RGPP) inscrite dans la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, à la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM).
PARTIE I : LA PARTICIPATION DES USAGERS, UNE REALITE PLURIELLE


La participation des usagers aux politiques publiques est assez récente et coïncide avec l’évolution des services publics qui, peu à peu, vont intégrer l’usager comme un réel acteur de l’Institution (Chapitre I). La question est alors de savoir quelle place les collectivités laissent désormais à la parole de l’usager (Chapitre II).
CHAPITRE I : Le recours à l’usager dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques, une évolution de la conception française des services publics.
L’usager n’a que très récemment été perçu comme un probable collaborateur des services dans la mise en œuvre des politiques publiques, quelles qu’elles soient. Il a fallu attendre que l’Administration elle-même vienne à se questionner sur son fonctionnement pour que la question de la parole de l’usager et sa prise en compte soit abordée.
I. Du citoyen assujetti à l’usager contributeur
La relation des Français avec leur administration a évolué au cours des siècles : tout d’abord passif , le citoyen va peu à peu devenir un véritable acteur des politiques publiques, cette évolution est marquée par un contexte de modernisation de l’action publique et de recherche d’une meilleure efficience des administrations. Le citoyen, devenu usager des services publics, est alors encadré par un régime juridique particulier et se positionne à l’« égal » des agents des services publics, comme véritable source de savoir.
A) L’évolution de la prise en compte des citoyens dans l’élaboration des politiques publiques
Si pendant l’Antiquité, l’exemple athénien a prouvé que la prise en compte des citoyens dans l’élaboration des politiques publiques est ancienne, la parole des citoyens a ensuite très largement été ignorée. Au Moyen-Age, puis entre le XV ème et le XVIII ème siècle, le citoyen, qui ne l’était pas encore, était cantonné au rôle de financeur des politiques publiques, en tant que simple contribuable, sa participation à leur élaboration n’était pas requise. En a résulté une forme d’assujettissement des citoyens, considérés comme de simples destinataires passifs des politiques publiques.
Depuis les années 1960, on observe une évolution de la volonté étatique pour réformer l’Administration. Cette volonté va être « guidée » par des mouvements contestataires tel s que Mai 68, révolution sociale qui va se répercuter aussi bien sur l’industrie, avec une remise en cause du fordisme et son utilisation des masses ouvrières dans des travaux répétitifs et abrutissants, telles des machines, que sur l’Administration qui va se voir contraindre d’assimiler ces changements sociétaux qui mettent le citoyen au cœur de l’action publique.
A travers les différentes réformes, la place et le rôle des citoyens vont évoluer jusqu’à changer la sémantique utilisée jusqu’alors ; on passe de « l’administré » à « l’usager ». Ce changement de terminologie traduit bien le désir de voir apparaitre un citoyen co-constructeur des politiques publiques, puisque le terme « usager » se rapporte à une liberté que celui d’« administré » ne sous-tend pas. C’est ce que Jacques Chevallier énonçait : « L’usager apparaît ainsi, à la différence de l’assujetti comme un « sujet de droits », capable de discuter avec l’administration et de la contraindre à offrir certaines prestations. Le concept d’usager traduit donc bien l’avènement d’une nouvelle représentation de la relation entre l’administration et les citoyens : le développement d’une administration « de service » transforme l’administré d’objet passif, aboulique et docile en sujet actif, volontaire et rétif » 11 . La transition va s’opérer dans les textes avec notamment la « Charte des services publics » en 1992 qui a pour but « la satisfaction du besoin de l’usager, pris comme individu responsable et non plus simplement comme un administré » 12 .
La volonté perpétuelle de réforme de l’Administration sous la V ème République va permettre d’« élargir la place et renforcer le rôle des usagers dans le fonctionnement des services publics » 13 . En effet , dans un souci constant de meilleure efficience de l’action publique , l’Etat va chercher à associer les usagers à ses politiques publiques.
B) Les facteurs de la participation des usagers aux politiques publiques
On peut constater, sous la V ème République, un désir constant d’améliorer l’Administration. C ette remise en cause cyclique trouve ses origines dans ce que Pierre Rosanvallon a appelé la « crise de l’Etat providence » ; les difficultés de la structure étatique trop centralisée, la lourdeur administrative et des services publics mal gérés sont critiqués.
Si la volonté de réforme des institutions n’est pas nouvelle 14 , la méthode, elle, l’est : associer les usagers constitue une nouvelle façon de construire les politiques publiques. Par l’écoute des exigences et des expériences des usagers, par une communication accrue et par la modification de son contact avec eux, l’Etat cherche à regagner la confiance des usagers 15 , à obtenir une nouvelle légitimité et par leur participation, à les faire adhérer aux nouvelles institutions. La participation des usagers aux processus d’élaboration des politiques publiques est donc née avant tout d’une stratégie étatique de réforme de l’Administration.
En permettant ainsi que la voix des usagers soit entendue, l’Etat va renverser la construction classique de l’Administration dominante sur un administré dominé. Désormais, l’usager est au cœur du processus, au centre du service public car il est la raison de l’existence des institutions : sans les usagers , les services publics n’auraient pas de raison d’être. Néanmoins, il est également important que l’usager se sente investi de ce rôle et l’endosse, d’où là nécessité d’être informé et d’avoir accès aux documents administratifs, ce qui aboutira notamment à la création de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA) 16 , et à la loi DCRA du 12

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