L Administration des territoires et les instruments de l action publique
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Français

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Description

Les territoires sont soumis à des phénomènes sociodémographiques, économiques, environnementaux et culturels qui obligent les gouvernements et les administrations publiques à sans cesse réviser et ajuster leurs politiques, programmes et services. C’est notamment au moyen de ce que l’on appelle les « instruments de l’action publique » que les gouvernements matérialisent leurs intentions et leurs interventions sur le territoire. Ces instruments sont de plusieurs types : légal et réglementaire, fiscal et financier, nodal et informationnel, collaboratif et organisationnel.
En plus d’une introduction générale sur ce que sont, font et changent les instruments de l’action publique, cet ouvrage compte 13 études de cas – produites par des chercheurs québécois, canadiens et européens – sur le rôle que jouent ces instruments dans l’aménagement, le développement et la gestion des territoires. Il offre en quelque sorte un regard à la fois théorique, empirique et pratique sur des objec­tifs, processus, formes, effets et perspectives de développement de l’instrumentation de l’action publique.
S’inscrivant dans la continuité de travaux reconnus (dont ceux de Hood, Howlett, Halpern, Lascoumes et Le Galès) et de l’ouvrage qui lui est complémentaire, Les instruments de l’action publique et les dispositifs territoriaux (L’Harmattan, 2016), ce livre intéressera les décideurs publics, les chercheurs et les citoyens qui veulent mieux comprendre les multiples enjeux et défis liés aux territoires.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 22 février 2017
Nombre de lectures 21
EAN13 9782760546066
Langue Français
Poids de l'ouvrage 1 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,1400€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Collection dirig e par Patrice Dutil et Nelson Michaud

La Collection Administration publique et gouvernance des Presses de l Universit du Qu bec propose des titres qui mettent en vidence les nouvelles voies de la recherche et de la r flexion universitaires et professionnelles sur les grandes questions et les d fis de la gestion dans le secteur public. Les livres publi s portent sur tous les domaines de l administration publique, allant de son histoire ses tendances mergentes. La collection comprend des monographies, des collectifs ainsi que des uvres sur la pratique de la gestion. Elle a pour objectif de porter un regard sur tous les ordres de gouvernement, leurs agences et leurs r seaux, et sur les entreprises publiques. Elle peut aussi comporter des ouvrages traitant de l incidence qu ont le secteur priv , les organismes non gouvernementaux et le contexte international sur le secteur public. Les r sultats de travaux pr sent s dans cette collection sont en mesure de combler les besoins la fois des praticiens et des analystes th oriciens, et ils sont d int r t autant pour les gestionnaires publics que pour les chercheurs, les enseignants et les tudiants dans le domaine.
L administration des territoires
et les instruments de l action publique
Presses de l Universit du Qu bec Le Delta I, 2875, boulevard Laurier bureau 450, Qu bec (Qu bec) G1V 2M2 T l phone: 418 657-4399 - T l copieur: 418 657-2096 Courriel: puq@puq.ca - Internet: www.puq.ca

Diffusion/Distribution:
CANADA
Prologue inc., 1650, boulevard Lionel-Bertrand Boisbriand (Qu bec) J7H 1N7 - T l.: 450 434-0306 / 1 800 363-2864
FRANCE
Sof dis, 11, rue Soufflot 75005 Paris, France - T l.: 01 53 10 25 25

Sodis, 128, avenue du Mar chal de Lattre de Tassigny 77403 Lagny, France - T l.: 01 60 07 82 99
BELGIQUE
Patrimoine SPRL, avenue Milcamps 119 1030 Bruxelles, Belgique - T l.: 02 7366847
SUISSE
Servidis SA, chemin des Chalets 7 1279 Chavannes-de-Bogis, Suisse - T l.: 022 960.95.32

Diffusion / Distribution (ouvrages anglophones):

Independent Publishers Group, 814 N. Franklin Street Chicago, IL 60610 - Tel.: (800) 888-4741

La Loi sur le droit d auteur interdit la reproduction des uvres sans autorisation des titulaires de droits. Or, la photocopie non autoris e - le "photocopillage - s est g n ralis e, provoquant une baisse des ventes de livres et compromettant la r daction et la production de nouveaux ouvrages par des professionnels. L objet du logo apparaissant ci-contre est d alerter le lecteur sur la menace que repr sente pour l avenir de l crit le d veloppement massif du "photocopillage .
L administration des territoires
et les instruments de l action publique

Sous la direction de
Serge Belley et Diane Saint-Pierre
Catalogage avant publication de Biblioth que et Archives nationales du Qu bec et Biblioth que et Archives Canada
Vedette principale au titre:
L administration des territoires et les instruments de l action publique
(Administration publique et gouvernance; 3) Comprend des r f rences bibliographiques.
ISBN 978-2-7605-4604-2
ISBN EPUB 978-2-7605-4606-6
1. Aide de l tat l am nagement du territoire. 2. Am nagement du territoire. I. Belley, Serge, 1955- . II. Saint-Pierre, Diane, 1958- . III. Collection: Administration publique et gouvernance; 3.
HT391.A35 2017 307.1 2 C2016-942086-8

R vision Gislaine Barrette
Correction d preuves Isabelle Canarelli
Conception graphique Julie Rivard
Mise en pages Info 1000 Mots
Image de couverture iStock
D p t l gal: 1 er trimestre 2017
Biblioth que et Archives nationales du Qu bec Biblioth que et Archives Canada
2017 - Presses de l Universit du Qu bec Tous droits de reproduction, de traduction et d adaptation r serv s
Imprim au Canada D4604-1 [01]
Table des mati res
Liste des acronymes et des sigles
Liste des figures et des tableaux
Introduction / L action publique et la notion de territoire
Serge Belley et Diane Saint-Pierre
Les instruments de l action publique: ce qu ils sont
Les typologies des instruments de l action publique
Les instruments de l action publique et le territoire
La pr sentation des contributions cet ouvrage
Piloter les territoires par la planification et l am nagement
Piloter les territoires par la fiscalit
Piloter les territoires par l action organisationnelle et collaborative
Piloter les territoires par la culture
Bibliographie
Partie 1 / PILOTER LES TERRITOIRES PAR LA PLANIFICATION ET L AM NAGEMENT

Chapitre 1 / Des ports autonomes aux grands ports maritimes: les volutions du r le de l tat dans la production et la gestion de l espace portuaire vocation industrielle et logistique en France
Marion Magnan
La production de l espace portuaire saisie la lumi re des travaux sur l urbanisme op rationnel
Les trente glorieuses: l instauration d un mod le centralis de production et de gestion de l espace portuaire en France
Le r f rentiel de l action publique: affirmation du mod le de la zone industrialo-portuaire
Les ports autonomes: op rateurs d tat
Les instruments financiers de la production de l espace industrialo-portuaire
La ma trise fonci re tatique au service de l am nagement des zones industrialo-portuaires
La r forme portuaire de 2008: le retour d un tat fort, aux orientations fragment es
Les grands ports maritimes, des op rateurs de l tat
De nouveaux r f rentiels
Le maintien de dispositifs d rogatoires de ma trise fonci re
Le regain de l intervention financi re de l tat de courte dur e
Conclusion
Bibliographie
Chapitre 2 / Le Plan de d veloppement de la zone agricole (PDZA): un nouvel instrument de l action publique ou "une bonne excuse
M lanie Doyon, Fabien Loyer et Maude Desrosiers-C t
Le Plan de d veloppement de la zone agricole (PDZA), un instrument d action publique et de planification territoriale
Un nouveau dispositif de planification du d veloppement agricole
Les instruments de l action publique
La planification territoriale au Qu bec
L approche m thodologique
L appropriation et la mise en œuvre des PDZA
La mani re dont les milieux locaux utilisent ce nouvel outil
Une compr hension et une adh sion vari es des milieux la d marche
Des fa ons de faire et des motifs contrast s
Le plan de d veloppement de la zone agricole: "une premi re pour certains
L agriculture comme levier de d veloppement territorial
Que nous apprend ce type d instrument
sur l tat qu b cois et ses politiques de planification de la zone agricole?
sur la ruralit qu b coise et ses dynamiques?
Conclusion
Bibliographie
Chapitre 3 / Quand le choix des techniques contraint l organisation de l action publique: le cas des couvertures d infrastructures de transport dans les projets urbains
Jo l Idt
Une analyse empirique et comparative de projets de couverture d infrastructures
Le choix des techniques et les configurations des projets urbains
Une couverture l interface de l am nagement urbain et de l infrastructure couverte
Plusieurs formes d interd pendances intersectorielles induites par les couvertures d infrastructures
Le choix des techniques et les modalit s de coordination de l action collective
Les probl mes de coordination de l action collective engendr s par le choix de l objet technique
Des dispositifs de pilotage qui articulent transport et am nagement
Des registres de justification du projet et des l ments de d bat largement pr d termin s par l objet technique
Des modalit s de conception du projet orient es par et autour des contraintes
Conclusion
Bibliographie
Chapitre 4 / La planification strat gique comme instrument pour d velopper les territoires urbains et ruraux
Guy Chiasson et Mario Gauthier
L approche des instruments de l action publique
La planification strat gique: un instrument l preuve des territoires
Le centre-ville de Gatineau: planifier pour le dynamiser
La Vision 2020 de la MRC Pontiac: une r ponse la crise foresti re
Les instruments de l action publique l preuve de la diff renciation territoriale
Conclusion
Bibliographie
Partie 2 / PILOTER LES TERRITOIRES PAR LA FISCALIT

Chapitre 5 / La gouvernance par les instruments incitatifs? Les projets sociaux locaux face aux incitations financi res au changement en France, en Espagne et aux Pays-Bas
Mehdi Arrignon
L incitation des allocataires de minima sociaux: des instruments de l action publique comparables dans trois contextes territoriaux distincts
En France, l incitation des b n ficiaires de minima sociaux: le choix de la d gressivit
En Catalogne, des "aides compl mentaires d insertion dans le travail forfaitaires
Aux Pays-Bas galement: " to make work pay !
Une pression adaptative sur les collectivit s locales? Le r le des instruments incitatifs dans les relations entre chelons de gouvernement
En France, la d sindexation des dotations aux besoins des conseils g n raux et le soutien financier des sorties vers l emploi
Aux Pays-Bas, l incitation n gative et positive des municipalit s changer les pratiques sociales
En Catalogne, l effet de levier des incitations europ ennes: une opportunit pour th oriser les instruments de gouvernement distance
Des instruments incitatifs contre les territoires?
Les incitations et les "contre-mod les locaux
La gouvernance multiniveaux: quelles questions crois es sur les nouveaux instruments de pilotage des territoires?
Une entr e par les instruments pour repenser les formes de pouvoir
Conclusion
Bibliographie
Chapitre 6 / Le "pacte fiscal municipal au Qu bec: naissance, volution et effets d un instrument d action publique pas seulement fiscal
Serge Belley et Marc-Andr Lavigne
Les IAP: r v lateurs et r gulateurs de tensions
Vers un premier pacte fiscal
Le premier pacte fiscal (2000-2005)
Le deuxi me pacte fiscal (2007-2013)
Le troisi me pacte fiscal (2015)
Le quatri me pacte fiscal (2016-2019)
La discussion
Conclusion
Bibliographie
Chapitre 7 / Le pilotage du territoire pour le d veloppement de l hydro lectricit : le cas de la ville de Saguenay au Qu bec 179
Marie-Claude Pr mont
Le r gime fiscal foncier des installations de production d lectricit et les perceptions fiscales au Saguenay-Lac-Saint-Jean
Le r gime actuel de taxation fonci re des installations de production hydro lectrique
La production d hydro lectricit au Saguenay-Lac-Saint-Jean et les perceptions fiscales
Deux instruments, une formule gagnante pour la grande entreprise
La d finition des instruments par la province
L usage des instruments par les municipalit s
Un coefficient d galisation r v lateur
Une r organisation municipale qui p rennise des privil ges fiscaux
Conclusion
Bibliographie
Partie 3 / PILOTER LES TERRITOIRES PAR L ACTION ORGANISATIONNELLE ET COLLABORATIVE

Chapitre 8 / La gouvernance des territoires infranationaux au Canada: r flexions th oriques sur les instruments de coordination partir des agences f d rales de d veloppement r gional
tienne Audet et Anne M vellec
Les transformations de la gouvernance multiniveaux et les instruments de l action publique
La gouvernance et le choix des instruments
La gouvernance multiniveaux et les effets des instruments
La transformation de l action f d rale en mati re de d veloppement r gional: vers la recherche d une rel gitimation de l tat?
Du d veloppement r gional par le haut au d veloppement r gional partenarial
Des instruments financiers aux instruments de coordination du d veloppement r gional
Conclusion
Bibliographie
Chapitre 9 / Les prescriptions centrales de mobilisation locale: un instrument de pilotage des territoires?
G rard Divay et Youssef Slimani
Les prescriptions centrales de mobilisation locale peuvent-elles tre consid r es comme un instrument d action publique?
Une qualification plausible
L tendue de la prescription
Une convergence intrigante dans les prescriptions centrales
Les prescriptions centrales de mobilisation locale dans le pilotage des territoires
Un instrument efficace?
Un instrument ergonomique?
Un instrument l gitimant?
Un instrument p riph rique?
Un instrument n guentropique?
Conclusion
Bibliographie
Chapitre 10 / Les coop rations entre les universitaires et les professionnels territoriaux au sein des processus d instrumentation de l action publique locale en France
Yoann Morin
Un travail inductif pour comprendre les coop rations entre universitaires et professionnels de l action publique locale
La distinction entre "universitaires et "professionnels des territoires
Une m thodologie bas e sur le couple enqu tes-entretiens
Une enqu te qui t moigne de facteurs jouant sur l existence de coop rations entre universitaires et professionnels des territoires
La r flexivit professionnelle et l instrumentation de l action publique locale
Des pratiques qui se cristallisent autour d instruments de connaissances "classiques du pilotage des territoires
Des coop rations qui r v lent une volont de mise en r flexivit des pratiques professionnelles des "d veloppeurs territoriaux
Des pratiques professionnelles en tension au sein des logiques institutionnelles du d veloppement territorial
Les coop rations entre professionnels territoriaux et acteurs universitaires: l entrepreneuriat institutionnel comme forme particuli re d instrumentation de l action publique
Conclusion
Bibliographie
Partie 4 / PILOTER LES TERRITOIRES PAR LA CULTURE

Chapitre 11 / Culture, langue et diversit culturelle de nations minoritaires: les cas du Qu bec et de la Catalogne, des territoires en partage ? 303
Diane Saint-Pierre et Alexandre Couture Gagnon
Culture, langue et diversit culturelle: quelles politiques pour le Qu bec et la Catalogne?
Une br ve pr sentation des deux cas l tude: le Qu bec et la Catalogne
Les instruments d action (culturelle) publique (IAcP)
Le Qu bec et les principaux fondements des IAcP
La Catalogne et les principaux fondements des IAcP
Le Qu bec et la Catalogne face la question de la diversit culturelle
Pour le Qu bec: de l affirmation identitaire la promotion de la diversit culturelle
Pour la Catalogne: une politique culturelle ouverte et politis e
Conclusion
Bibliographie
Chapitre 12 / La culture et les territoires locaux: le d veloppement d une typologie locale au sein du champ culturel
St phane Labb et Christian Poirier
La typologie r gionale, les chelles et les indicateurs
La proposition de Fernand Harvey et Andr e Fortin
Les chelles territoriales
Les cat gories de territoires: indicateurs et variables
Une proposition de typologie culturelle locale
Des crit res de cat gorisation
Les cat gories de la typologie
La m thodologie
La typologie locale et les biblioth ques publiques
Conclusion
Bibliographie
Chapitre 13 / L valuation et la transformation des relations entre les acteurs culturels et les collectivit s territoriales en France
Chlo Langeard, Fran oise Liot et Sandrine Rui
L valuation des th tres publics: empilement des m thodes, h t rog n it des objectifs et concurrence des acteurs
L valuation saisie par l tat: la voie de l institutionnalisation
L valuation saisie par les collectivit s territoriales: la voie de l autonomisation
L valuation, un instrument de reconfiguration des relations entre acteurs culturels et partenaires publics
L valuation contre la n gociation
De l int r t g n ral de la culture son utilit sociale
Conclusion
Bibliographie
Conclusion / Nouvelles perspectives sur les instruments de l action publique territoriale
Serge Belley et Diane Saint-Pierre
Notices biographiques
Liste des acronymes et des sigles
ADCF

Assembl e des communaut s de France
AFDR

Agence f d rale de d veloppement r gional
AMI

Accord multilat ral sur l investissement
ANR

Agence nationale de la recherche
ANRU

Agence nationale de r novation urbaine
APE

Agence des participations de l tat
APECA

Agence de promotion conomique du Canada atlantique
API

Allocation de parent isol
ARUC- S

Alliance de recherche universit s-communaut s en conomie sociale
ATDD

Animation territoriale dans une perspective de d veloppement durable
ATER

Attach temporaire d enseignement et de recherche
BAnQ

Biblioth que et Archives nationales du Qu bec
CAAAQ

Commission sur l avenir de l agriculture et de l agroalimentaire qu b cois
CANNOR

Agence canadienne du d veloppement conomique du Nord
CCI

Chambre de commerce et d industrie
CCPARDC

Commission de consultation sur les pratiques d accommodement reli es aux diff rences culturelles
CDC

Corporation de d veloppement communautaire
CDN

Centre dramatique national
CE

Communaut europ enne
CEE

Centre d tudes de l emploi
CEMAGREF

Centre national du machinisme agricole, du g nie rural, des eaux et des for ts
CEREMA

Centre d tudes et d expertise sur les risques, l environnement, la mobilit et l am nagement
CGEDD

Conseil g n ral de l environnement et du d veloppement durable
CGEIET

Conseil g n ral de l conomie, de l industrie, de l nergie et des technologies
CGPC

Conseil g n ral des ponts et chauss es
CIRAD

Centre de coop ration internationale en recherche agronomique pour le d veloppement
CIRDIS

Centre interdisciplinaire de recherche en d veloppement international et soci t
CLD

Centre local de d veloppement
CM

Communaut m tropolitaine
CMM

Communaut m tropolitaine de Montr al
CNAM

Conservatoire national des arts et m tiers
CNRS

Centre national de la recherche scientifique
COSMOSS

Communaut ouverte et solidaire pour un monde outill , scolaris et en sant
CPER

Contrat de plan tat-r gion
CPTAQ

Commission de protection du territoire agricole du Qu bec
CRCOC

Chaire de recherche du Canada en organisation communautaire
CRDT

Centre de recherche sur le d veloppement territorial
CRE

Conf rence r gionale des lus
CREXE

Centre de recherche et d expertise en valuation
CRGRNT

Centre de recherche sur la gouvernance des ressources naturelles et du territoire
CRIA

Centre de recherches sur les r seaux, l industrie et l am nagement
CRICIS

Centre de recherche interuniversitaire sur la communication, l information et la soci t
CRISES

Centre de recherche sur les innovations sociales
CRSBP

Centre r gional de services aux biblioth ques publiques
CRSH

Conseil de recherches en sciences humaines du Canada
CS

Commission scolaire
CSMM

Conseil sup rieur de la marine marchande
CSRL

Commission scolaire r gionale Lapointe
CSSS

Centre de sant et de services sociaux
CURAPP

Centre universitaire de recherches sur l action publique et le politique
DATAR

D l gation interminist rielle l am nagement du territoire et l attractivit r gionale
DEC-Q

Agence de d veloppement conomique pour les r gions du Qu bec
DEO

Diversification de l conomie de l Ouest
DEP

D partement des tudes et de la prospective
DEPS

D partement des tudes, de la prospective et des statistiques
DESS

Dipl me d tudes sup rieures sp cialis es
DMDTS

Direction de la musique, de la danse, du th tre et des spectacles
DRAC

Direction r gionale des affaires culturelles
DREES

Direction de la recherche, des tudes, de l valuation et des statistiques
DRH

Direction des ressources humaines
DSSA

Doctorat en sciences sociales appliqu es
ENAP

cole nationale d administration publique
EPA

tablissement public administratif
EPCI

tablissement public de coop ration intercommunale
EPIC

tablissement public caract re industriel et commercial
ESR

Enseignement sup rieur et recherche
FEDNOR

Initiative f d rale de d veloppement conomique pour le Nord de l Ontario
FICDC

F d ration internationale des coalitions pour la diversit culturelle
FLAC

Fondation Lucie et Andr Chagnon
FQM

F d ration qu b coise des municipalit s
FRQSC

Fonds de recherche du Qu bec - Soci t et culture
FSE

Fonds social europ en
GIS

Groupement d int r t scientifique
GMN

Gouvernance multiniveaux
GPM

Grand port maritime
GRALE

Groupement de recherche sur l administration locale en Europe
GRANEM

Groupe de recherche angevin en conomie et management
GRIDEQ

Groupe de recherche interdisciplinaire sur le d veloppement r gional de l Est du Qu bec
HCERES

Haut Conseil de l valuation de la recherche et de l enseignement sup rieur
IAcP

Instrument de l action (culturelle) publique
IAP

Instrument de l action publique
ICDT

Indice composite de la dynamique territoriale
IDESCAT

Institut d Estad stica de Catalunya
IEP

Institut d tudes politiques
IFSTTAR

Institut fran ais des sciences et technologies des transports, de l am nagement et des r seaux
IGARUN

Institut de g ographie et d am nagement r gional de l Universit de Nantes
IGF

Inspection g n rale des finances
IGN

Institut g ographique national
INRA

Institut national de la recherche agronomique
INRS

Institut national de la recherche scientifique
INSEE

Institut national de la statistique et des tudes conomiques
IQRC

Institut qu b cois de recherche sur la culture
IRC

Instance r gionale de concertation
IRDSU

Inter-r seau du d veloppement social urbain
ISQ

Institut qu b cois de la statistique
ISSP

Institut de recherche sur la science, la soci t et la politique publique
JORF

Journal officiel de la R publique fran aise
KASIG

Karlsruher Schieneninfrastruktur-Gesellschaft mbH
L/AS/TT

Laboratoire/art et soci t /terrains et th ories
LASER

Laboratoire de recherche sur la sant en r gion
LEF

Loi sur l valuation fonci re
LFM

Loi sur la fiscalit municipale
LOLF

Loi organique relative aux lois de finances
MAC

Minist re des Affaires culturelles
MAMOT

Minist re des Affaires municipales et de l Occupation du territoire
MAMR

Minist re des Affaires municipales et des R gions
MAMROT

Minist re des Affaires municipales, des R gions et de l Occupation du territoire
MAPAQ

Minist re de l Agriculture, des P cheries et de l Alimentation du Qu bec
MCCQ

Minist re de la Culture et des Communications du Qu bec
MCFD

Municipalit centrale faible densit
MCHD

Municipalit centrale haute densit
MEDC

Minist re d tat au d veloppement culturel
MEDDE

Minist re de l cologie, du D veloppement durable et de l nergie
MEPA

Manitoba Economic Partnership Agreement
MI

Municipalit interm diaire
MOC

M thode ouverte de coordination
MP

Municipalit p riph rique
MRC

Municipalit r gionale de comt
MS1

Municipalit satellite de niveau 1
MS2

Municipalit satellite de niveau 2
MW

M gawatt
NMP

Nouveau management public
NTIC

Nouvelles technologies de l information et de la communication
OAC

Organisme d action communautaire
OBNL

Organisme but non lucratif
OC

Organisme communautaire
OCCQ

Observatoire de la culture et des communications du Qu bec
OCDE

Organisation de coop ration et de d veloppement conomiques
OIN

Op ration d int r t national
OLP

Observatoire de la lecture publique
OMC

Organisation mondiale du commerce
ONG

Organisation non gouvernementale
PACA

Provence-Alpes-C te d Azur
PACTE

Politiques publiques, action politique, territoires
PDZA

Plan de d veloppement de la zone agricole
PFR

Produits forestiers R solu
PIB

Produit int rieur brut
PLF

Projet de loi de finances
PMAD

Plan m tropolitain d am nagement et de d veloppement
PME

Petites et moyennes entreprises
PPU

Programme particulier d urbanisme
PPUR

Presses polytechniques et universitaires romandes
PS

Planification strat gique
PSDR

Pour et sur le d veloppement r gional
PUF

Presses universitaires de France
PUL

Presses de l Universit Laval
PUQ

Presses de l Universit du Qu bec
PUR

Presses universitaires de Rennes
RER

R seau express r gional
RFF

R seau ferr de France
RFU

Richesse fonci re uniformis e
RMI

Revenu minimum d insertion
RMR

R gion m tropolitaine de recensement
RSA

Revenu de solidarit active
RT

Rio Tinto
SADC

Soci t d aide au d veloppement des collectivit s
SAIC

Secr tariat aux Affaires intergouvernementales canadiennes
SCOT

Sch ma de coh rence territoriale
SEMAPA

Soci t d conomie mixte d am nagement de Paris
SFER

Soci t fran aise d conomie rurale
SHS

Sciences humaines et sociales
SLSJ

Saguenay-Lac-Saint-Jean
SNCB

Soci t nationale des chemins de fer belges
SNCF

Soci t nationale des chemins de fer fran ais
SPLA

Soci t publique locale d am nagement
SPLOTT

Syst mes Productifs, Logistique, Organisation des Transports et Travail
SWOT

Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats
SYNDEAC

Syndicat national des entreprises artistiques et culturelles
SZW

Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Minist re du Travail et des Affaires sociales)
TEPP

Travail, emploi et politiques publiques
TGV

Train grande vitesse
TTWAS

Travel-To-Work-Areas
TVO

Taxe de vente du Qu bec
UCS

Urbanisation Culture Soci t
UMQ

Union des municipalit s du Qu bec
UMR

Unit mixte de recherche
UMRCQ

Union des municipalit s r gionales de comt du Qu bec
UNADEL

Union nationale des acteurs et structures du d veloppement local
UNITER-RA

Universit s-Territoires en R seau-Rh ne-Alpes
UPA

Union des producteurs agricoles
UPAC

Unit permanente anticorruption
UQAC

Universit du Qu bec Chicoutimi
UQAM

Universit du Qu bec Montr al
UQAR

Universit du Qu bec Rimouski
UQAT

Universit du Qu bec en Abitibi-T miscamingue
UQO

Universit du Qu bec en Outaouais
UQTR

Universit du Qu bec Trois-Rivi res
URCA

Universit de Reims Champagne-Ardenne
UTRGV

Universit du Texas Rio Grande Valley
VRM

Villes R gions Monde
WEPA

Western Economic Partnership Agreement
WWB

Work and Social Assistance Act
ZAC

Zone d am nagement concert
ZIP

Zone industrialo-portuaire
ZLEA

Zone de libre- change des Am riques
Liste des figures et des tableaux
Figures
1.1

volution par p riode du budget portuaire annuel moyen de l tat entre 1960 et 1975
1.2

Production et gestion de l espace portuaire: un processus int gr sous le contr le des ports autonomes
1.3

volution des cr dits tatiques de fonctionnement et d investissement attribu s aux grands ports fran ais depuis 2007
3.1 /

Projet Paris Rive Gauche - Secteur Austerlitz - Les voies ferr es sont pour l instant partiellement couvertes et accueillent en surface une avenue et un immeuble en construction
3.2 /

Projet du RER de Bruxelles - Travaux de couverture de la gare de Boitsfort en fonctionnement
3.3 /

Projet de la Kombil sung - La voie rapide de la Kriegstra e avant sa couverture
4.1 /

R gion 07: Outaouais - MRC et agglom rations ou municipalit s locales exer ant certaines comp tences de MRC
8.1 /

Territoires couverts par les agences f d rales de d veloppement r gional
10.1 /

R partition des 330 r pondants, selon les structures qui les emploient
10.2 /

R partition des r pondants l enqu te, par d partement administratif fran ais
10.3 /

Formation disciplinaire des r pondants (plusieurs choix possibles)
10.4 /

Posture des professionnels territoriaux enqu t s vis- -vis du monde de l enseignement sup rieur et de la recherche (question ferm e choix unique)
10.5 /

Position des professionnels territoriaux vis- -vis du monde de la recherche, en fonction de la pr existence (ou non) d une exp rience de collaboration
Tableaux
1.1 /

Douze types d instruments d action tatique chez Hood
1.1 /

Am nagement portuaire: une forme d urbanisme op rationnel
1.2 /

Correspondance entre le concept de r f rentiel (Muller, 2014) et la politique industrialo-portuaire nationale fran aise durant les trente glorieuses
1.3 /

volution des missions des autorit s portuaires
1.4 /

Poids de l tat dans la gouvernance des tablissements portuaires (avant/apr s 2008)
1.5 /

R le de l tat dans la production et la gestion de l espace portuaire de 1965 aujourd hui: synth se au prisme des instruments de l action publique
4.1 /

Typologie des instruments
4.2 /

Processus d laboration du programme particulier d urbanisme: cheminement du dossier
4.3 /

Programme particulier d urbanisme du centre-ville de Gatineau: diagnostic urbain
6.1 /

Premier pacte fiscal (2000-2005)
6.2 /

Deuxi me pacte fiscal (2007-2013)
6.3 /

Troisi me pacte fiscal (2015)
6.4 /

Quatri me pacte fiscal (2016-2019)
7.1 /

Puissance des centrales hydro lectriques de Rio Tinto et de Produits forestiers R solu au Saguenay-Lac-Saint-Jean et leur localisation municipale actuelle
7.2 /

Perceptions fiscales de 2015 de la Ville de Saguenay en vertu de l article 222 de la Loi sur la fiscalit municipale pour les installations hydro lectriques de Rio Tinto et de Produits forestiers R solu
7.3 /

valuation des centrales de Chute- -Caron et de Shipshaw, selon le r le d valuation de la Ville de Racine, 1944
7.4 /

Taux de normalisation des r les d valuation des municipalit s de la Commission scolaire r gionale Lapointe, pour l ann e 1972
9.1 /

Liste des programmes minist riels qui soutiennent l action des acteurs locaux en 2013
9.2 /

Occurrences des mots cl s dans les programmes
9.3 /

Lignes directrices des programmes o la Fondation est impliqu e
9.4 /

Indicateurs officiels de mobilisation: tat des lieux en 2014
10.1 /

Structures employant les participants au Ier Congr s national des d veloppeurs territoriaux, organis en juillet 2013 Valence 274
10.2 /

Intitul du poste occup par les 286 r pondants cette question
10.3 /

Position des professionnels territoriaux quant la pr existence ou non de coop rations avec le monde de la recherche, en fonction du type de territoire d exercice
11.1 /

Instruments d action "culturelle publique au Qu bec et en Catalogne: d finitions et exemples de ressources
12.1 /

Homog n it des municipalit s au sein des cat gories - Typologie culturelle locale, 2013
12.2 /

Homog n it des municipalit s au sein des cat gories - Typologie r gionale de Harvey et Fortin (1995), 2013
12.3 /

Nombre de pr ts par habitant et d penses de fonctionnement par habitant des biblioth ques publiques autonomes du Qu bec, selon le type de municipalit , 2013
12.4 /

D penses de fonctionnement par habitant, selon la typologie utilis e, 2013
Les ph nom nes sociaux totaux sont pluridimensionnels, dispos s [ ] en paliers en profondeur, qui peuvent servir de points de rep re pour reconstituer leur unit indissoluble. De la cro te ext rieure de la soci t - sa base morphologique (g ographique, d mographique, cologique, instrumentale, etc.), en passant par les appareils organis s, [ ], jusqu aux valeurs et id es collectives et finalement jusqu la mentalit sociale, la fois individuelle et collective - il y a un va-et- vient perp tuel. Toutes ces couches en profondeur forment un ensemble indissoluble dans les ph nom nes sociaux totaux sans que soit exclue une certaine discontinuit entre les couches et la possibilit de conflits entre elles.
(G URVITCH , 1958, p. 20)
INTRODUCTION /
L action publique et la notion de territoire
Serge Belley et Diane Saint-Pierre

Cet ouvrage collectif prend sa source dans l appartenance de ses codirecteurs au Centre de recherche sur le d veloppement territorial (CRDT) 1 , un regroupement strat gique soutenu par le Fonds de recherche du Qu bec - Soci t et culture (FRQSC). Il est aussi le fruit de la collaboration qu entretient le CRDT qu b cois avec le Centre de recherche sur la d centralisation territoriale (CRDT fran ais 2 ), bas l Universit de Reims Champagne-Ardenne (URCA) en France, et de leur int r t commun pour les questions touchant l am nagement, le d veloppement, l administration et l avenir des territoires et, plus particuli rement, la conception, la mise en uvre et l valuation des politiques publiques qui, tous les chelons, s y rapportent.
C est la suite d un appel textes conjoint lanc en 2015 sur le th me "Les instruments de l action publique et le pilotage des territoires , et de nombreuses propositions re ues qu est venue l id e de produire non pas un mais deux ouvrages collectifs sur le sujet. Le premier, sous la direction de nos coll gues Jean-Claude N mery et Fabrice Thuriot du CRDT fran ais, est paru chez L Harmattan (collection "Administration et am nagement du territoire ) en octobre 2016, sous le titre Les instruments de l action publique et les dispositifs territoriaux . Le second, pr sent ici, rassemble les textes retenus pour l dition qu b coise.
Ces deux productions montrent la fois la vitalit , la diversit et la richesse des tudes sur les territoires, urbains et ruraux, soit des espaces biophysiques, socio conomiques, politiques et culturels. Leur originalit vient de ce que les "paliers en profondeur (Gurvitch, 1958, p. 158-170), qui composent la r alit sociale, de sa dimension la plus visible, sa morphologie, jusqu sa dimension la plus cach e et abstraite, la mentalit sociale, la fois collective et individuelle, sont mobilis s pour analyser et comprendre la cr ation, le r le, le fonctionnement et les effets des instruments de l action publique (IAP), soit les instruments par lesquels les acteurs politiques et sociaux (publics et priv s, individuels et collectifs) s approprient le territoire et cherchent, suivant leurs ressources, leurs int r ts, leurs valeurs et leurs id es, et travers leurs relations plus ou moins coop ratives ou conflictuelles, influencer sa repr sentation, son organisation, son d veloppement et son administration. Tout se passe comme si l entr e par les instruments permettait de voir et de comprendre le caract re la fois pluridimensionnel et indissoluble du territoire, et pourquoi et comment ce dernier, qu il soit dominante m tropolitaine, urbaine ou rurale, chappe difficilement au pouvoir r gulateur et souvent contraignant des appareils organis s, particuli rement de l tat, et aux repr sentations et actions plus ou moins spontan es des acteurs sociaux.
Il existe ainsi un lien dynamique d interd pendance entre le pouvoir r gulateur de l tat, les repr sentations et les actions des acteurs sociaux et le territoire. Ce lien, c est celui de l action publique qui s tablit, travers les politiques publiques, entre les acteurs politiques et sociaux propos du pilotage et de l administration du territoire; ce lien concerne aussi bien les finalit s de ces politiques que l instrumentation par laquelle ces derni res prennent forme et s op rationnalisent, pratiquement et symboliquement. La notion de territoire entendue ici ne se limite donc pas ses dimensions juridico-institutionnelle et g ographique. Pour revenir Gurvitch (1958), mais sans aller aussi loin que lui - ce dernier diff renciant jusqu dix paliers en profondeur de la r alit sociale -, nous distinguerons, au moins dans un premier temps, cinq niveaux d intelligibilit permettant d appr hender les diff rentes r alit s que recouvre la notion de territoire.
Au premier niveau, le plus tangible et visible, il y a le territoire (v cu) naturel, habit et construit qui correspond au territoire morphologique et cologique. Au deuxi me niveau, il y a le territoire repr sent et organis par les institutions politiques, mais aussi par l ensemble des organisations socio conomiques priv es, but lucratif ou non, coop ratives et communautaires qui s y meuvent et poursuivent un nombre consid rable et extr mement vari d objectifs et d actions l intention de leurs membres, leurs clients ou leurs publics. Au troisi me niveau, il y a les normes et les r gles, formelles et informelles, en fonction ou en raison desquelles sont prises toutes sortes de d cisions et d coulent un tr s grand nombre d actions et de comportements plus ou moins impos s touchant l organisation, l usage et l administration des territoires. Au quatri me niveau, il y a les valeurs et les id es qui orientent ou influencent les normes et les pr f rences des acteurs, politiques et sociaux, dans leurs rapports au territoire, pr sent et venir. Enfin, au dernier niveau, il y a les tats mentaux individuels et collectifs, mouvants, vanescents, dont les origines sont multiples et dont les influences traversent de diff rentes fa ons, et suivant des rythmes plus ou moins longs, l ensemble des autres niveaux. Il y a entre tous ces niveaux, et d autres qui pourraient s y intercaler, une interp n tration la fois ascendante et descendante qui donne un caract re dynamique et jamais achev ce qui caract rise, marque et anime un territoire et, par voie de cons quence, les IAP en g n ral et ceux qui concernent plus directement le territoire.
Les gouvernements et leurs administrations publiques, tous les niveaux, prennent des d cisions et mettent en uvre des actions au moyen de divers instruments. C est par eux que s op rationnalise l action publique dans tous les domaines, du pilotage l administration des territoires. Ce niveau des appareils (publics) organis s est celui auquel nous nous int ressons plus particuli rement, m me si la compr hension du r le et des effets des instruments a tout gagner d une analyse qui incorpore les influences multiples, crois es et cumulatives qui viennent des autres niveaux de la r alit sociale. C est en ce sens que les instruments de l action publique territoriale constituent des analyseurs et des r v lateurs efficaces des dimensions plus ou moins tangibles (morphologie, appareil organis , normes, r gles, id es, valeurs, etc.) qui composent le territoire. Et que ce dernier, plus qu une r alit biophysique, est un construit la fois politique, social, conomique et culturel (Massicotte, 2008; Robitaille et Proulx, 2014).
Nous voudrions dans ce chapitre introductif: 1) revenir sur la notion m me d instrument et les diverses conceptions qui lui sont rattach es depuis le d but des ann es 1980; 2) montrer comment cette notion et les principaux enseignements qui s en d gagent peuvent tre utiles la compr hension des politiques publiques et des IAP qui concernent le pilotage, la transformation et l administration de cette ressource particuli re que constitue, pour l tat et les acteurs de la soci t civile tous les niveaux, le territoire; 3) exposer, travers une pr sentation sommaire des chapitres de cet ouvrage, les apports, la fois originaux et diversifi s, sur les plans th orique, m thodologique, empirique et pratique, des analyses sur les IAP lorsque ces instruments servent, symboliquement ou mat riellement, r soudre des probl mes publics ou soutenir des initiatives ou des projets collectifs touchant l am nagement et le d veloppement des territoires.
Les instruments de l action publique: ce qu ils sont
Les instruments de l action publique (IAP) ont retenu l attention de nombreux chercheurs, d abord dans l espace anglo-saxon, ensuite dans l espace francophone, depuis une quarantaine d ann es. Plusieurs ouvrages et articles de synth se 3 sur le sujet ont montr que la connaissance des IAP apportait non seulement une meilleure compr hension des politiques publiques en g n ral, mais aussi des facteurs l origine des transformations que conna t la conduite de l action publique tous les niveaux. La complexit grandissante des probl mes publics et collectifs, la comp tition internationale induite par la mondialisation, le resserrement des capacit s fiscales et des finances publiques, l affirmation des droits et des libert s individuels, le d veloppement des technologies de l information et de la communication, notamment d Internet et des m dias sociaux, expliquent la cr ation des IAP et leur transformation.
Un survol de la litt rature sur le sujet r v le que plusieurs expressions ont t utilis es au fil des ans pour d crire les IAP. Dans la litt rature anglophone, on retrouve les expressions particular social techniques (Dahl et Lindblom, 1992 [1953]), instruments of government (Linder et Peters, 1989), tools of government (Hood, 1990 [1983]; Salamon et Lund, 1989; Salamon, 2002); policy tools (Schneider et Ingram, 1990, 1997; Rist, 1994) et policy instruments (Howlett, 1991, 2005; Wallace, 1995; Bressers et O Toole, 1998). Une terminologie qui traduit une conception plus pragmatique de l action publique, comparativement celle utilis e g n ralement dans la litt rature francophone et qui est plus orient e vers une "science de l tat en action (Muller, 2000, p. 3), les termes les plus utilis s tant ceux d "instruments d action tatique (Bari, 1993), de "moyens d action, d intervention ou de r gulation de l tat (Lascoumes, 1994; Muller, 2000), d "instruments des politiques publiques (Varone, 1998) ou encore d "instruments de l action publique (Lascoumes et Le Gal s, 2004). Ces diverses expressions renvoient des conceptions diff rentes de ce que sont et font ces instruments.
Ainsi, sont-ils de simples instruments techniques neutres la disposition du gouvernement pour r soudre des probl mes publics ou sont-ils plut t, comme le sugg rent Aggeri et Labatut (2010, p. 9), "le produit d une op ration de pens e d ordre sup rieur [ ] le v hicule d un dessein, d une force ? Cette seconde conception, plus englobante, invite le chercheur s int resser la gen se des IAP, c est- -dire au contexte, aux acteurs et aux motifs qui sont l origine de leur conception et de leur adoption. La compr hension de leur r le passerait autant par l analyse de leur cr ation et de leur transformation que de leur mise en uvre ou op rationnalisation. C est du moins l invitation que nous font Lascoumes et Le Gal s (2004) qui d finissent ainsi les IAP:
[Les instruments] ne sont pas des outils axiologiquement neutres et indiff remment disponibles. Ils sont, au contraire, porteurs de valeurs, nourris d une interpr tation du social et de conceptions pr cises du mode de r gulation envisag . [Ils] sont donc bien des institutions car ils d terminent en partie, la mani re dont les acteurs se comportent, cr ent des incertitudes sur les effets, des rapports de force, conduisent privil gier certains acteurs et int r ts et en carter d autres, contraignent les acteurs et leur offrent des ressources et v hiculent une repr sentation du probl me (ibid ., p. 16).
Cette d finition, qui s inscrit dans une conception institutionnaliste des instruments, rejoint la d finition de Bressers et O Toole (1998, p. 223) pour qui les instruments sont: " The results of choices made for influencing the behaviour, and sometimes the institutional arrangements, of policy targets into the future. In this sense, instrument selection is a form of institutional design.
La plupart de ces d finitions ont donc en commun d tablir un lien entre les IAP et la mise en uvre des politiques publiques. De m me, un lien est souvent fait avec la r solution d un probl me public. Il en est ainsi de Salamon (2002, p. 19) pour qui un IAP " can be defined as an identifiable method through which collective action is structured to address a public problem . Pour ce dernier toutefois, il ne peut s agir d une seule op ration technique, puisque les instruments "[are] also importantly shaped by cultural norms and ideological predispositions [ ] A strong pro-market bias underlies tool choices in the United States, for example, whereas western Europe is much more wary of the market and much more favorably inclined toward the state (ibid ., p. 11).
Les d finitions qui pr c dent et les th ories ou approches qui les recouvrent indiquent qu il y a au moins deux grandes fa ons de voir les IAP: comme des objets concrets (leur face visible dirait Gurvitch) ou comme des constructions abstraites (leur face cach e comportant un nombre plus ou moins lev de niveaux en profondeur). Dans cet ouvrage, nous nous int ressons ces deux fa ons de voir, notamment la deuxi me qui offre l avantage de montrer la vari t des registres en fonction desquels les IAP peuvent tre saisis et analys s.
Apr s un rappel des cadres de r f rence ayant fourni des rep res l tude des instruments de l action publique, Lascoumes et Simard (2011) proposent une d finition des instruments de l action publique largement inspir e du courant n o-institutionnaliste. Plut t que des outils mat riels ext rieurs pr ts tre utilis s par les acteurs politiques et sociaux pour atteindre leurs objectifs ou r soudre fonctionnellement des probl mes publics, les instruments sont vus et analys s comme des institutions au sens sociologique. Voici ce qu en disent ces auteurs:
C est dans la litt rature institutionnaliste et n o-institutionnaliste, notamment dans les travaux de Peter Hall, que les instruments trouvent une plus grande visibilit . La question du choix des instruments n est pas envisag e comme une d cision mineure, mais comme le produit de l histoire institutionnelle, de ses s dimentations et de ses ruptures. La capacit d action des institutions (leur degr de coh rence, d autonomie et de flexibilit ) est envisag e en fonction de l tendue du spectre des instruments disponibles. [ ] Une transformation de l agencement ( setting ) des diff rents instruments et de leur forme d usage permet d identifier un premier niveau de transformation, alors que l introduction d un nouvel instrument r v lera un niveau de changement et d apprentissage plus approfondi (ibid ., p. 8).
Le plus r cent ouvrage de Halpern, Lascoumes et Le Gal s (2014), publi quelque dix ans apr s Gouverner par les instruments (Lascoumes et Le Gal s, 2004), d veloppe le concept de l instrumentation travers une approche qui met l accent sur les l ments mat riels de l action collective. Le choix des instruments est significatif, selon eux, des choix de politiques publiques et des caract ristiques de ces derni res. Les IAP induisent de plus des effets propres souvent diff rents de ceux d finis au d part par les acteurs qui les utilisent, qu il s agisse d un consensus autour de l instrument, d une certaine repr sentation d une r alit ou encore d une probl matisation particuli re d un enjeu. Les instruments constituent ainsi des th ories (de l action ou du changement), des m canismes, dispositifs, moyens ou outils qui, devant un probl me ou une situation donn s, permettent d atteindre un objectif de politique publique et de produire un impact sur la soci t . C est la position de Varone (1998), rapport e par Perret (2010), pour qui l instrument est un l ment constitutif des politiques publiques. Pour cette raison, ils sont, affirme Perret, indissociables "des probl mes collectifs que l tat doit r soudre [ ] des objectifs des d cideurs politiques qu ils l gitiment [ ] des acteurs administratifs charg s de leurs applications [ ] des groupes qu ils doivent viser [et] des effets qu ils induisent (ibid ., p. 42).
Ainsi, et bien qu ils soient souvent con us l int rieur du gouvernement pour contr ler et coordonner ses propres activit s, les IAP ont une forte composante externe ou d interface. Analyser un instrument, c est aussi en ce sens s int resser aux rapports gouvernement-soci t , soit la fa on dont se construisent et se transforment ces rapports et comment ces derniers influencent en retour l volution et l usage de tel ou tel IAP.
Bref, toutes ces d finitions et fa ons de voir se retrouvent, directement ou indirectement, dans les typologies existantes sur les IAP. Il convient maintenant d en pr senter, m me sommairement, quelques-unes pour mieux appr cier la vari t des registres et des niveaux en fonction desquels il est possible d observer, d analyser et de comparer les IAP.
Les typologies des instruments de l action publique
L laboration d une typologie exige un effort de cat gorisation, lequel suppose l identification d un certain nombre d l ments ou de crit res en fonction desquels les objets ou ph nom nes observer peuvent tre class s et compar s. Le choix de ces l ments ou crit res peut varier en fonction de l angle d approche retenu ou privil gi par le chercheur, une op ration souvent li e son domaine de sp cialisation (sociologie, science politique, droit, conomie, management, etc.), ou, s agissant, par exemple, des IAP, selon les caract ristiques, institutionnelles et autres, de l espace g ographique (pays, province, r gion, ville ) ou le secteur de politiques retenus. C est pourquoi les typologies 4 , en plus d tre nombreuses, sont volutives.
L une des premi res typologies des IAP laquelle se r f rent peu pr s toutes celles qui ont suivi, est celle de Christopher Hood (1990 [1983]). Selon Lascoumes et Simard (2011), elle constitue une typologie de base pouvant s appliquer toutes les formes d organisation, tout en permettant d tudier les instruments de mani re technique.
Hood distingue les instruments permettant un gouvernement de recueillir des informations sur son environnement, qu il nomme les "d tecteurs , et ceux destin s agir sur celui-ci, qu il appelle les "effecteurs (Hood, 1990 [1983]). Ces deux grands types d instruments (de d tection et d action) (Perret, 2010, p. 56) se combinent aux quatre principaux types de ressources que poss de l tat: le fait d tre le seul disposer d un pouvoir l gal et g n ral de contraindre (Authority) , d o les instruments autoritaires ou de coercition (loi, r glementation, permis, certificat, convention, etc.); le fait d tre positionn au centre d un important r seau d information et de communication (Nodality) , d o les instruments nodaux (conseil, information, mais aussi non-information, d sinformation, secret, propagande, etc.); le fait de poss der d importantes ressources fongibles, notamment financi res (Treasure) , d o les instruments financiers (imp t, taxe, tarif, paiement, subvention, pr t, etc.); le fait, enfin, de disposer d un stock de diverses autres ressources (fonctionnaires, comp tences, territoire, infrastructures, quipements, etc.) qui lui conf rent une tr s grande (sinon la plus grande) capacit organisationnelle (Organization) , d o les instruments organisationnels.
La combinaison de ces deux cat gories g n riques d instruments et de ces quatre propri t s donne ainsi naissance huit types d instruments l interface tat-soci t . Ajoutons que ces instruments peuvent s appliquer aux individus (niveau particulier), des groupes ou publics cibles d une population (niveau interm diaire) ou encore l ensemble d une population (d une ville ou d un pays, par exemple) (niveau g n ral). Ce qui permet de d gager, th oriquement du moins, sur la base des quatre principaux types d instruments relev s par Hood (l gaux, informationnels, financiers et organisationnels), douze types d instruments de politiques (tableau I.1).
TABLEAU I.1 / Douze types d instruments d action tatique chez Hood


Source: Hood (1990 [1983]), cit dans Perret (2010, p. 395-396).
Cette "typologie de base a t reprise par plusieurs autres chercheurs qui ont tent de la pr ciser et de la mettre jour en tenant compte des caract ristiques, notamment politiques, institutionnelles et culturelles, propres un pays ou un ensemble de pays donn , et des changements que connaissent la soci t et, par voie de cons quence, les modes d interaction et d action, en un mot la capacit d agir, de l tat.
C est le cas de Howlett (1991), par exemple, qui proposera une adaptation de la typologie de Hood en hi rarchisant les instruments du moins contraignant au plus contraignant. Ainsi, il distinguera, dans cet ordre, les instruments nodaux (capacit de recueillir des informations et d informer), les instruments financiers (capacit d changer ou d utiliser des ressources mon taires), les instruments l gaux (capacit de d terminer ou de contraindre par la voie l gislative) et les instruments organisationnels (capacit physique d agir directement). Ces instruments ne sont cependant pas sans limites. Les instruments nodaux, dont les principaux supports sont l information et les messages, engagent la cr dibilit du gouvernement; les instruments financiers, dont le support est la monnaie, sont limit s en raison de la fongibilit de cette ressource; les instruments l gaux, dont les supports sont les symboles et les signes de l autorit officielle, ont comme limite leur dur e l gale; enfin, les instruments organisationnels, dont le support est mat riel, sont aussi limit s, comme la monnaie, par le stock, actuel et potentiel, de ce type de ressources.
Howlett et Ramesh (1993) regroupent quant eux les IAP dans deux cat gories principales: substantifs et proc duraux. Les premiers renvoient au degr d intervention du gouvernement dans la soci t et affectent, par cons quent, les outputs des politiques. Ces instruments peuvent tre volontaires (voluntary instruments) , pour une intervention minimale, ou obligatoires (compulsory instruments) , correspondant aux activit s coercitives du gouvernement. Entre ces deux extr mit s se trouve une gamme d instruments mixtes qui indiquent des niveaux diff rents d intervention caract risant la relation entre l tat et les acteurs sociaux. Selon Howlett et Ramesh (ibid.) , ce continuum des instruments volue comme suit: famille et communaut , organisation volontaire, march priv , information et exhortation, subvention, taxe et r glementation, entreprise publique et, enfin, prise en charge directe. Quant aux instruments de la seconde cat gorie, soit les instruments proc duraux, ils sont utilis s par le gouvernement des fins de modification du comportement des sous-syst mes ou des r seaux de politiques publiques, notamment des processus d laboration des politiques. Il existe, l aussi, plusieurs instruments interm diaires ou mixtes de sorte que le continuum oscille entre la cr ation et l op ration libres des r seaux, une extr mit , et la r forme institutionnelle par l tat, l autre extr mit , en passant par le management des informations, le financement des recherches et des groupes, et la cr ation de comit s consultatifs.
La multiplication des instruments, notamment de types volontaristes (Cr te, 2011), consultatifs et participatifs (Simard, 2014), est aussi mettre en relation avec les nouvelles formes de gouvernance. L ouvrage de Salamon (2002), qui insiste sur cet aspect, montre en effet que les instruments de type proc dural sont en hausse. C est aussi la position que d fendent Lascoumes et Simard (2011, p. 16):
Cette qu te de mod les alternatifs la bureaucratie traditionnelle a aussi favoris le d veloppement d instruments de nature plus proc durale que substantive, orientation qui s inscrit dans la conception d un tat qui devrait se concentrer, voire se limiter au " steering (orienter) plut t qu au " rowing (conduire). Ces modes hybrides de r gulation ne traduisent pas n cessairement un retrait de l tat, mais ils suscitent d importantes questions quant la transparence, l imputabilit et la l gitimit des processus de d cision.
John (2010) propose, de son c t , une grille d analyse fond e sur deux crit res: la facilit d introduction et l efficacit de l instrument. Les instruments l gaux, dont l introduction est jug e facile, auraient une efficacit faible. Les instruments financiers, dont la facilit d introduction est moyenne, auraient une efficacit faible. Les instruments informationnels, dont la facilit d introduction est lev e, auraient une efficacit moyenne, tandis que les instruments organisationnels (de type r forme institutionnelle), beaucoup plus difficiles introduire, auraient une efficacit lev e. Des diff rences sont aussi notables dans les termes utilis s pour construire les typologies des IAP (Perret, 2010).
Ainsi, les expressions politiques, programmes, strat gies, m thodes, mesures et instruments sont, dans certains cas, utilis es sans distinction alors qu elles rev tent, dans d autres cas, un sens bien diff rent. En principe, les politiques publiques ont une port e plus g n rale, pouvant contenir plusieurs programmes et strat gies (Elmore, 1987). Les programmes et les strat gies correspondent quant eux un assemblage d instruments (m thodes ou mesures) visant atteindre un but dans un contexte donn (Kaufmann-Hayoz et al ., 2001). Pour Salamon et Lund (1989), l instrument est une m thode ou un m canisme concret mis en uvre pour atteindre un objectif politique. Les instruments, la diff rence des politiques ou des programmes, comporteraient ainsi une dimension plus pratique et concr te. Ils ne sont pas pour autant - il importe de le rappeler - seulement techniques, mais le r sultat de pr f rences et de rapports de force politiques. Ainsi, pour Vedung (1998, p. 21), cit par Perret (2010, p. 34), les instruments sont "a set of techniques by which governmental authorities wield their power in attempting to ensure support and effect or prevent social change [ ] discourse on public policy instruments is discourse on power .
D autres typologies distinguent les instruments internes et externes au gouvernement. Les instruments sont qualifi s d internes lorsqu ils servent influencer les comportements des agents administratifs; ils sont externes lorsqu ils visent influencer les comportements des citoyens et la soci t en g n ral (Bemelmans-Videc, 1998; Salamon et Lund, 1989). En agissant sur les biens et les services produits par l tat, les instruments externes contribueraient influencer les processus sociaux (De Bruijn et Hufen, 1998). Bressers et Klok (1988) sont toutefois d avis que cette distinction n a pas sa raison d tre puisque tous les instruments sont susceptibles d influencer les comportements des acteurs, qu ils soient internes ou externes au gouvernement.
Ces typologies, et les crit res de distinction et de classement qui ont servi les construire, illustrent la vari t des types d instruments et des interactions que ces derniers entretiennent avec les institutions politiques, les politiques publiques, leurs objectifs ou cadrage (Houle et Macdonald, 2011), et les acteurs, internes et externes au gouvernement. Qu il s agisse d imposer ou d interdire, d informer ou de conseiller, de taxer ou de subventionner, de modifier les structures existantes ou d agir directement, c est par les instruments que les autorit s politiques, tous les niveaux, influencent ou cherchent influencer leurs propres actions et celles des autres acteurs. Les ressources, notamment le r gime politique, les comp tences et les ressources financi res, qui conditionnent fortement, chaque niveau, la capacit d action de l tat, constituent une composante centrale, voire d terminante de l efficacit des instruments. En effet, sans les ressources qui permettent son activation, un instrument ne pourra atteindre, sauf peut- tre symboliquement, les objectifs pour lesquels il a t cr et mis en place. Parmi ces ressources, il y en a une qui est commune tous les instruments en ce qu elle limite fortement, en quantit et en qualit , l ensemble des autres ressources, et conditionne de ce fait l usage et la port e sur les plans politique, social et g ographique des IAP: cette ressource, qui est aussi une contrainte, c est le territoire. Aussi convient-il de s y arr ter avant de conclure ce tour d horizon sur les IAP.
Les instruments de l action publique et le territoire
Le territoire de juridiction d une autorit politique, centrale, d concentr e ou d centralis e, constitue une ressource en m me temps qu une contrainte importante. L aire d application d un instrument, qui correspond plus ou moins dans les faits son aire d influence, est en effet fonction, sur le plan juridique et institutionnel du moins, de l tendue du territoire sur lequel cette autorit exerce l gitimement ses comp tences. En outre, les caract ristiques (biophysiques, d mographiques, socio conomiques et culturelles) de ce territoire constituent la fois des atouts et des enjeux pour cette autorit politique, comme pour l ensemble des acteurs sociaux qui y habitent ou y m nent, sur une base occasionnelle ou permanente, diverses activit s. Ce qui n exclut toutefois pas la possibilit qu un instrument acqui re avec le temps, comme le signalent Boudia et Demortain (2014) en prenant pour exemple les instruments de gestion des risques, un certain niveau de g n ralit - ou, plus justement, de "g n ricit , soit une capacit tre transpos dans plusieurs contextes - sous l action des experts qui l ont con u et promu.
Les instruments qu une autorit politique est en mesure d activer (ou non) sur "son territoire visent donc ni plus ni moins, dans le prolongement de ses politiques publiques, r guler les enjeux qui sous-tendent la valorisation et l usage des multiples ressources qu il rec le. Il peut s agir alors pour cette autorit politique d intervenir par des instruments visant, par exemple, planifier, r glementer, financer, documenter, organiser, coordonner ou valuer toute activit utilisant ou susceptible d affecter, imm diatement ou plus tard, telle ou telle autre ressource de son territoire, sinon le territoire lui-m me en tant que support et r ceptacle de ressources.
Le territoire est la fois une ressource, politique et juridique, et un r ceptacle (stock) plus ou moins bien pourvu, en quantit et en qualit , d autres types de ressources, notamment naturelles, humaines et animales. Les politiques publiques visent ainsi d nombrer, prot ger, mettre en valeur et allouer, selon certaines normes, ce stock de ressources. D o les conflits, voire les r sistances sociopolitiques qu entra nent la cr ation et l application des instruments par lesquels sont op rationnalis es ces politiques (Le Bourhis et Lascoumes, 2014). Les instruments, en effet, ne sont ni con us, ni appliqu s dans un vide, mais dans un espace-temps donn dans lequel interagissent des acteurs. Ils sont de ce fait potentiellement, sinon toujours, l objet de rapports et de jeux qui se d roulent plus ou moins en marge de l tat et de ses appareils.
Le territoire, par cons quent, n est pas seulement ce r ceptacle de ressources disponibles et plus ou moins pr tes tre utilis es, tel un instrument, par une ou des autorit s politiques. Il est aussi et surtout un syst me d acteurs apprenants plus ou moins autonomes, dou s de r flexivit et capables d impulser des initiatives et des projets de d veloppement, voire d auto-organisation. Des acteurs qui sont en mesure de r agir aux perturbations de leur environnement, interne et externe, et de s adapter (Pecqueur et Peyrache-Gadeau, 2010; Moine, 2006).
La notion de territoire est donc mettre en relation avec celles de proximit , d interd pendance, d interaction, de socialisation et de collaboration gr ce auxquelles les acteurs forment des liens de coop ration et de solidarit , acqui rent des savoir-faire, individuels et collectifs, et se reconnaissent ainsi une appartenance un milieu (Jean, 2008). Des r gulations et des coordinations territoriales (locales) en d coulent qui sont distinguer de celles qui s effectuent par l tat et le march (Boschet et Rambonilaza, 2010; Belley, 2014). C est en ce sens que le territoire est un "syst me de repr sentations communes ses membres, qui cr e ses propres r gles et qui fait merger des formes de r gulation partielles relativement autonomes (Gilly et Pecqueur, 2000, p. 133-134).
Il est ainsi plus juste, s agissant de la r gulation d un territoire (m tropolitain, urbain ou rural), de parler de la "mouvance territoriale (Divay et Belley, 2012) pour voquer toutes ces formes d interactions situationnelles, d initiatives et de projets qui, en amont et en aval, en r action ou en compl ment la r gulation publique, directe ou indirecte, par l tat et ses appareils, participent l volution et la transformation de ce territoire. Il ne s agit pas ici de conclure que l tat, sur les plans local, r gional, national ou international, n a plus d influence sur le devenir des ("de ses ) territoires, une affirmation la fois simpliste et p remptoire, mais que tout ce qui se passe sur un territoire est la fois plus dense, plus diversifi et plus complexe que ce que l tat nous donne voir et que ses politiques, programmes et instruments n orientent ni ne r glent tout. Des marges de man uvre existent qui permettent aux acteurs locaux de lancer des projets, d inventer et de mettre en uvre des solutions aux probl mes socio conomiques qu ils rencontrent.
Ainsi, les acteurs locaux, gr ce leur capacit d innovation et d apprentissage et sous l impulsion des multiples r seaux qu ils forment et sont en mesure d activer (Proulx, 2011), cr ent de ce fait, plus ou moins en marge des institutions publiques officielles, leurs propres normes et r gles de fonctionnement (Angeon, 2008; Chia, Torre et Rey-Valette, 2008). R fl chir aux instruments de l action publique territoriale, c est aussi faire intervenir la capacit d agir de tous les acteurs, publics et non publics, qui participent la construction et l administration des territoires (Belley, 2008). En ce sens, la performance d un milieu ne se mesure pas seulement l efficacit des instruments d action con us et mis en uvre par les organisations publiques, quand bien m me ces derni res y jouent un r le cl dans le d veloppement des territoires. Elle est galement la r sultante de la gouvernance socioterritoriale, c est- -dire de celle qui d coule des actions endog nes et de leurs effets, crois s et cumulatifs, sur la performance collective d un milieu (Divay, 2008, 2012).
Tout comme ils le sont pour les gouvernements, l autorit , l argent, l information et la capacit d organisation sont des ressources utiles pour les acteurs sociaux. Mais d autres ressources comme le temps, souvent b n vole, l infrastructure physique comme un local de r union, des modes d valuation qui encouragent l habilitation et la capacit d agir des acteurs, la l gitimit , la capacit mobiliser et canaliser l nergie collective sont aussi pour eux des ressources essentielles la r alisation de leurs activit s (Leblanc, 2014; Fontan, Klein et Champagne, 2014; Robitaille, Chiasson et Plassin, 2014; Robitaille, 2016). Reconna tre et appuyer par des instruments appropri s, comme des organismes locaux d interm diation, d accompagnement, de soutien et de transfert (Doloreux et Dionne, 2007; Pelland, 2010; Besouda et al ., 2013), la planification territoriale et le d veloppement durable (Gauthier, Gari py et Tr panier, 2008; Proulx, 2008), la formation, la cr ation et l animation de comit s de travail et de forums d changes et la prospective (Proulx, 2014), cette autre forme de gouvernance, c est aussi pour l tat reconna tre et encourager les contributions civiques, associatives et communautaires la gouvernance et l administration des territoires. C est surtout reconna tre que le d veloppement territorial n est pas seulement une affaire de ressources et de r sultats mais aussi de processus. D o l importance de r fl chir aux IAP en termes la fois d ing nierie territoriale et d analyse sociale de l instrumentation (Chiapello et Gilbert, 2013).
Analyser et comprendre un IAP, qu il s agisse de ses fondements, de ses aspects techniques ou de ses effets, n cessite de le relier au contexte qui l a vu na tre, aux objectifs que lui ont assign s ses concepteurs, aux ressources qui ont t mobilis es (ou non) pour permettre sa mise en uvre, aux publics cibles qui il est destin , au territoire ou la partie de territoire sur lequel il s applique, et au palier ou niveau en profondeur (plus ou moins visible ou tangible) de la r alit sociale par lequel, ou sur lequel, cet instrument est cens agir, m me si ses effets ne se limitent jamais un seul palier. C est ce que cherchent montrer, travers l analyse d une grande vari t d instruments, les diff rentes contributions de cet ouvrage.
La pr sentation des contributions cet ouvrage
Un IAP peut concerner une ou plusieurs collectivit s (nationales ou infranationales), ou encore certains groupes l int rieur d une collectivit (nationale ou infranationale), et un ou des secteurs ou domaines d intervention sur lesquels une ou des autorit s politiques ont la comp tence et les ressources pour agir. Les modes et les territoires d application des IAP sont ainsi g om trie variable tout comme les objets sur lesquels ils portent. C est bien ce que d montrent les contributions cet ouvrage collectif que nous voudrions maintenant pr senter sommairement.
Retenant comme crit re de classement le principal palier en profondeur vis par l instrument analys , nous pr senterons ces contributions selon qu elles concernent surtout (mais de fa on non exclusive): 1) la planification et l am nagement physique du territoire; 2) la fiscalit et le financement de projets et d activit s de d veloppement territorial; 3) l organisation, les collaborations et les coordinations que des projets et actions de d veloppement n cessitent ou encouragent; 4) les aspects plus immat riels, notamment identitaires et culturels, que sous-tendent les IAP.
Piloter les territoires par la planification et l am nagement
Le chapitre de Marion Magnan s attache mettre au jour les m canismes de production et de gestion de l espace portuaire vocation industrielle et logistique partir du cas des grands ports maritimes fran ais, plac s sous la tutelle de l tat. Les instruments de l action publique qui se rattachent ces espaces ainsi que leurs volutions t moignent des transformations du r le de l tat fran ais dans l am nagement du territoire et le d veloppement conomique. Loin du processus de retrait auquel on pourrait s attendre, l analyse par les instruments r v le le r le strat gique que reprennent peu peu les grands ports industriels et commerciaux dans la politique conomique fran aise.
En 2012, le gouvernement du Qu bec a adopt le Plan de d veloppement de la zone agricole (PDZA), un nouveau dispositif port par les municipalit s r gionales de comt (MRC). Le plan vise une meilleure mise en valeur de la zone agricole et, plus g n ralement, une plus grande contribution de l agriculture l occupation dynamique et au d veloppement des territoires. M lanie Doyon, Fabien Loyer et Maude Desrosiers-C t s interrogent sur les changements introduits par le PDZA dans la planification territoriale au Qu bec et sur l impact de ce nouveau m canisme sur la fa on dont l tat et les milieux locaux appr hendent la question agricole.
S int ressant aux objets sociotechniques, notamment aux infrastructures routi res et ferroviaires situ es dans trois territoires m tropolitains europ ens (Paris en France, Bruxelles en Belgique et Karlsruhe en Allemagne), Jo l Idt avance l id e que ces infrastructures op rent comme des instruments qui organisent les interactions et la coordination entre l urbanisme et le transport. En g n rant des contraintes sur le contenu et sur les modalit s de mise en uvre de l action collective, ces objets sociotechniques influeraient sur la r partition des ressources valorisables, sur les rapports de force entre les protagonistes et sur les temporalit s du pilotage des projets urbains.
Analysant deux cas de planification strat gique locale au Qu bec, l un dans un contexte territorial urbain, l autre en milieu rural, Guy Chiasson et Mario Gauthier montrent comment cet instrument est model par les configurations des acteurs des territoires concern s. Les auteurs concluent que ce sont les dynamiques politiques propres chacun de ces territoires qui permettent le mieux de rendre compte des diff rences observ es dans la mise en uvre de la planification strat gique.
Piloter les territoires par la fiscalit
Dans son chapitre, Mehdi Arrignon s int resse aux instruments incitatifs dans le secteur social en France, aux Pays-Bas et en Espagne et aux rapports de pouvoir entre chelons de gouvernement qui d coulent de ces instruments. Il s int resse notamment la r ception, par les collectivit s territoriales, des injonctions centrales l "activation sur le plan local des politiques sociales. Il montre ce qu une tude sur les instruments incitatifs centraux, notamment financiers, peut nous apprendre, empiriquement et th oriquement, sur les pratiques et les effets du "gouvernement distance .
Demeurant dans le domaine des instruments incitatifs de nature fiscale et financi re, Serge Belley et Marc-Andr Lavigne examinent de leur c t la gen se et la transformation du "pacte fiscal municipal au Qu bec. Ils montrent comment cet outil a fortement influenc , depuis son lancement, la dynamique des rapports de pouvoir dans ce secteur, largissant l espace de r gulation et de l gitimation de cet outil des enjeux qui ont progressivement d bord le cadre financier et fiscal local.
Le d veloppement conomique par l hydro lectricit s est fait au Qu bec en mettant en uvre deux principaux outils de pilotage du territoire: le d coupage territorial et la fiscalit fonci re. tudiant les r gles singuli res qui pr valent en mati re de fiscalit des installations priv es de production d hydro lectricit et leur volution sur le territoire de la ville de Saguenay au Qu bec, Marie-Claude Pr mont met en lumi re les raisons qui expliquent de nos jours les particularit s fiscales s appliquant certaines de ces grandes entreprises.
Piloter les territoires par l action organisationnelle et collaborative
Analysant le r le des agences de d veloppement r gional au Canada, tienne Audet et Anne M vellec portent leur regard sur les enjeux que soul ve l introduction d instruments de coordination dans un r gime politique de type f d ral. Les auteurs soutiennent que, loin de dispara tre, l tat cherche red ployer son action l aide de ces instruments de coordination. Leur texte montre que l approche sociologique des instruments, combin e une r flexion en termes de gouvernance multiniveaux, fournit un cadre d analyse pertinent pour saisir les conditions de production de l action publique.
Dans leurs diff rentes mesures d aide financi re aux acteurs locaux (organismes publics, sans but lucratif ou entreprises), les organismes centraux qu b cois (gouvernementaux comme philanthropiques) ins rent souvent des consid rations sur la fa on dont les activit s financ es doivent tre men es. Partant de l id e que ces consid rations peuvent tre vues comme des instruments de l action publique que les organismes centraux utilisent pour stimuler les interactions entre les acteurs locaux, G rard Divay et Youssef Slimani analysent les principaux enjeux que soul ve la g n ralisation de cet instrument, en questionnant certaines de ses propri t s et en le resituant dans l instrumentation de la gouvernance territoriale.
Le chapitre de Yoann Morin s appuie sur un double constat empirique relatif aux coop rations entre acteurs universitaires et "d veloppeurs territoriaux en France. Le premier indique que ces pratiques se cristallisent souvent autour de la mise en uvre d instruments de connaissances de l action publique de d veloppement. Le second r v le, chez les professionnels des territoires, des attentes de mise en r flexivit de leurs pratiques. La mise en uvre des instruments de connaissances du d veloppement territorial devient ainsi l occasion pour les cadres territoriaux de (se) jouer des diff rentes logiques institutionnelles qui composent leur m tier.
Piloter les territoires par la culture
Depuis l adoption de la Convention sur la protection et la promotion de la diversit des expressions culturelles de l UNESCO de 2005, la diversit culturelle serait devenue un objectif central dans les politiques publiques de nombre d tats signataires. Analysant le cas du Qu bec et de la Catalogne, Diane Saint-Pierre et Alexandre Couture Gagnon se demandent ce qu il en est de ces nations minoritaires. S int ressant aux politiques de la culture et d autres domaines connexes (langue, ducation et immigration notamment), elles y observent des d calages et des approches diff rentes par rapport aux instruments de l action publique (IAP) mis en uvre, au fil des d cennies.
Partant de la typologie des r gions culturelles du Qu bec labor e par Fernand Harvey et Andr e Fortin dans les ann es 1990, le chapitre de St phane Labb et Christian Poirier propose de l approfondir au regard des villes puisque ces derni res sont d sormais des acteurs cl s sur le plan culturel. l aide d une tude de cas dans le secteur des biblioth ques publiques, ils souhaitent contribuer, par leur mod le de typologie culturelle locale, au d veloppement des statistiques culturelles et des instruments de l action publique en mati re de culture.
Longtemps l apanage de l tat fran ais, l valuation des th tres s est d multipli e et est devenue, selon Chlo Langeard, Fran oise Liot et Sandrine Rui , une ressource pour les collectivit s territoriales, et ce, non seulement pour ma triser les d penses publiques mais aussi et surtout pour s imposer dans un syst me d action publique. C est en ce sens que l valuation en est venue, selon elles, transformer la fois les objectifs, les rapports sociaux et les modes de n gociation qui caract risent le secteur artistique et culturel fran ais.
* * *
Comme il se doit, nous voulons exprimer toute notre gratitude aux diff rentes personnes qui ont rendu possibles la r alisation et la publication de cet ouvrage collectif. D abord aux auteurs eux-m mes , qu ils trouvent ici le fruit de leur collaboration fort appr ci e et sans laquelle il n aurait pu voir le jour. Puis, Hela Zahar , doctorante l Institut national de la recherche scientifique (INRS Urbanisation Culture Soci t ), qui, au cours des deux derni res ann es, titre de membre du Comit scientifique et collaboratrice de premier plan, a apport un soutien constant aux codirecteurs, notamment en les d chargeant d une grande partie des activit s de coordination et de suivi.
Nous nous sentons galement redevables envers les membres du Comit scientifique et les experts- valuateurs, dont les suggestions pertinentes et les critiques constructives ont permis aux auteurs d am liorer leurs chapitres.
Outre les codirecteurs Serge Belley (ENAP, Qu bec) et Diane Saint-Pierre (INRS Urbanisation Culture Soci t , Qu bec), mentionnons, par ordre alphab tique, Guy Chiasson , professeur et directeur du CRDT-Qu bec, Universit du Qu bec en Outaouais (UQO, Qu bec), Jean Dub , professeur, Universit Laval (Qu bec), Olivier Dup ron , ma tre de conf rences, HDR, directeur adjoint du CRDT fran ais (EA 3312) et vice-pr sident de l Universit de Reims Champagne-Ardenne (URCA, France), Yann Fournis , professeur, Universit du Qu bec Rimouski (UQAR, Qu bec), Marie-Jos Fortin , professeure et titulaire de la Chaire de recherche du Canada en d veloppement r gional et territorial, Universit du Qu bec Rimouski (UQAR, Qu bec), Monica Gattinger , professeure et directrice de l Institut de recherche sur la science, la soci t et la politique publique (ISSP), Universit d Ottawa (Ontario), Mario Gauthier , professeur, Universit du Qu bec en Outaouais (UQO, Qu bec), Fernand Harvey , professeur, Institut national de la recherche scientifique (INRS UCS, Qu bec), Bruno Jean , professeur, Universit du Qu bec Rimouski (UQAR, Qu bec), Andr Joyal , professeur, Universit du Qu bec Trois-Rivi res (UQTR, Qu bec), Patrice Leblanc , professeur et directeur de la Chaire Desjardins en d veloppement des petites collectivit s, Universit du Qu bec en Abitibi-T miscamingue (UQAT, Qu bec), Nathalie Lewis , professeure, Universit du Qu bec Rimouski (UQAR, Qu bec), Jean-Claude N mery , professeur m rite, pr sident du Conseil scientifique du GIS GRALE CNRS (Groupement de recherche sur l administration locale en Europe) et ancien directeur du CRDT fran ais (EA 3312), Marc-Urbain Proulx , professeur, Universit du Qu bec Chicoutimi (UQAC, Qu bec), Richard Shearmur , professeur, Universit McGill (Qu bec) et Fabrice Thuriot , ing nieur de recherche au CRDT fran ais (EA 3312), docteur en droit public HDR, Universit de Reims Champagne-Ardenne (URCA, France).
Enfin, nos remerciements chaleureux vont l diteur, les Presses de l Universit du Qu bec (PUQ), et l ditrice et directrice g n rale des PUQ qui a assur le suivi de ce dossier, Martine Des Rochers , aux directeurs de la collection "Administration publique et gouvernance , Patrice Dutil et Nelson Michaud , ainsi qu Genevi ve Dubois , doctorante l cole nationale d administration publique, et Hela Zahar , doctorante l INRS Urbanisation Culture Soci t , pour leur contribution tr s appr ci e la r alisation de la revue des crits qui a servi la r daction du pr sent chapitre introductif.
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1 Avec sa soixantaine de membres (chercheurs r guliers, associ s, collaborateurs), dont une dizaine provenant d ailleurs au Canada et de l tranger, le CRDT qu b cois est un r seau de chercheurs qui sont principalement issus de six constituantes de l Universit du Qu bec (UQAR, UQAC, UQO, UQAT, INRS, ENAP). Pour plus d information: http://crdt.ca/ , consult le 2 septembre 2016.
2 Le CRDT fran ais est membre du Groupement de recherche sur l administration locale en Europe (GRALE), lequel est un Groupement d int r t scientifique (GIS) du Centre national de la recherche scientifique (CNRS). Pour plus d information: http://crdt.univ-reims.fr/CRDT3/ , consult le 2 septembre 2016.
3 Voir notamment les ouvrages de Salamon (2002), Lascoumes et Le Gal s (2004), Howlett (2005), Hood (2007), Lascoumes et Simard (2011), Halpern, Lascoumes et Le Gal s (2014).
4 Pour une recension et une comparaison de ces typologies, voir notamment Perret (2010).
PARTIE 1 /
PILOTER LES TERRITOIRES PAR LA PLANIFICATION ET L AM NAGEMENT
CHAPITRE 1 /
Des ports autonomes aux grands ports maritimes
Les volutions du r le de l tat dans la production et la gestion de l espace portuaire vocation industrielle et logistique en France
Marion Magnan

R sum
Ce chapitre analyse les m canismes de production et de gestion de l espace portuaire vocation industrielle et logistique partir du cas des grands ports maritimes fran ais, plac s sous la tutelle directe de l tat depuis les ann es 1960. L approche par les instruments de l action publique r v le le regain r cent de l interventionnisme tatique, bien que fragment , vis- -vis des grands ports industriels et commerciaux. Cette tendance t moigne de la place strat gique qui leur est nouveau accord e dans la politique conomique fran aise apr s plusieurs d cennies de mise en retrait.
Les interfaces entre le port de commerce et la ville font l objet de recherches riches et foisonnantes en urbanisme et en sciences politiques depuis plusieurs d cennies. Paradoxalement, peu de travaux depuis ceux effectu s sur la cr ation des zones industrialo-portuaires dans les ann es 1950-1960 ont t men s sur l am nagement de l espace portuaire vocation proprement industrielle et logistique. Le c ur - fonctionnel et spatial - des grands ports de commerce semble avoir t progressivement dissimul par ses franges. Ces espaces ont t touch s par le d clin de l industrie lourde (sid rurgie, p trochimie ) et s adaptent parfois difficilement la conteneurisation du trafic maritime. Ils demeurent n anmoins les principales portes d entr e et de sortie des flux de marchandises et des lieux d implantation privil gi s pour la logistique ainsi que pour les industries traditionnelles, mais aussi nouvelles.
Ce chapitre s appuie sur nos recherches doctorales en cours et s attache d crire les m canismes et outils peu connus de production et de gestion de ces espaces double vocation productive et commerciale. Ils peuvent tre d finis et circonscrits selon deux approches distinctes, fonctionnelle et administrative. D un point de vue fonctionnel, ces m canismes et outils sont caract ris s par la pr sence d infrastructures portuaires (terminaux, cluses, bassins) et terrestres (routes, voies ferr es, voies d eau) ainsi que par des terrains destin s accueillir des occupants, dont les activit s sont d pendantes d un acc s ces infrastructures (chargeurs ou transporteurs 1 ). L approche administrative favorise le terme de "domaine portuaire qui correspond l ensemble des terrains confi s en gestion une autorit portuaire. Celle-ci est l entit g n ralement publique charg e "de la gestion et de l encadrement des infrastructures portuaires, de la coordination et du contr le des activit s des diff rents op rateurs pr sents sur le port (Commission europ enne, 2001, cit e par Verhoeven, 2011, p. 15).
Ces approches fonctionnelle et administrative sont prises en compte dans le cadre de notre r flexion qui se centrera sur les sept grands ports maritimes (GPM) de France m tropolitaine 2 , dont le domaine couvre une superficie totale de 35 000 hectares 3 . La cr ation des GPM d coule de la r forme portuaire de 2008. Ce statut remplace celui de port autonome, cr en 1965. La r cente r forme a eu pour objet le transfert de l exploitation des terminaux (outillages et personnels) au secteur priv . Elle a ainsi recentr les autorit s portuaires sur leurs activit s d am nageur, soit la production et l entretien des infrastructures de transport et la gestion des contrats d occupation des terrains fournis aux divers usagers du port. L objectif de la r forme de 2008 a t en outre de modifier les instances de gouvernance portuaires tout en maintenant la tutelle tatique instaur e en 1965. Les grands ports maritimes ont le statut d tablissements publics nationaux sui generis 4 .
travers la comparaison des politiques portuaires mises en place dans le cadre des r formes de 1965 et 2008, ce chapitre vise retracer la trajectoire de l intervention de l tat dans la production et la gestion de l espace portuaire en relevant ses outils et principes. Nous montrerons que leurs volutions dans le temps (relativement) long t moignent d une transformation plus large de l action am nagiste de l tat. La comparaison mobilise la th orie des instruments de l action publique, ces derniers constituant des cat gories d analyse rigoureusement transf rables (Hood, 1983). Suivant Salamon (2011), le choix des instruments sur lesquels s appuie notre analyse d coule d une d marche inductive. Les instruments choisis comme traceurs de la politique portuaire ne l ont pas t a priori mais partir des donn es et informations collect es dans le cadre de nos recherches doctorales. Quatre instruments ont ainsi t retenus: le r f rentiel d action publique (Muller, 2014); le financement de l am nagement portuaire; la gouvernance de l op rateur portuaire; enfin, les outils de ma trise fonci re la disposition de ce dernier. Les mat riaux empiriques documentaires sur lesquels repose notre analyse couvrent de nombreux domaines d intervention: textes juridiques, budgets de l tat, litt rature grise et scientifique, rapports annuels des tablissements portuaires, documents d archives. Environ quarante entretiens semi-directifs ont galement t men s entre 2012 et 2015 aupr s des structures gouvernementales de tutelle et des tablissements portuaires.
La section 1 fournit un cadrage th orique o l am nagement portuaire est analys au prisme des volutions du r le de l tat en mati re d urbanisme op rationnel. La section 2 d crit des instruments de l action publique tablis pendant les trente glorieuses pour cr er les zones industrialo-portuaires. La section 3 montre que le maintien de ces instruments dans le temps s accompagne d une segmentation de l intervention de l tat dans l espace portuaire. La section conclusive propose une synth se et une mise en perspective des volutions relev es.
La production de l espace portuaire saisie la lumi re des travaux sur l urbanisme op rationnel
Ce travail repose sur le postulat th orique selon lequel l am nagement portuaire constitue une forme d urbanisme op rationnel non urbain et peut tre analys la lumi re des travaux qui s attachent d crypter cette forme d op rationnalisation de l action publique. Souvent oppos l urbanisme r glementaire, l urbanisme op rationnel est d fini comme une intervention directe de la puissance publique sur une portion de territoire et sa mat rialit . Il est caract ris par un p rim tre d limit , des outils d urbanisme d rogatoires, une structure op rationnelle d di e, dot e de financements publics. Il poursuit un objectif de d veloppement territorial conomique ou social (cr ation d emplois, am lioration des conditions de vie, etc.). Toutes ces caract ristiques s appliquent aux op rations d am nagement portuaire comme le montre le tableau 1.1 .
TABLEAU 1.1 / Am nagement portuaire: une forme d urbanisme op rationnel

S il n existe pas de courant de recherche constitu autour de l urbanisme op rationnel, un ensemble de travaux mettent en avant les volutions des doctrines et pratiques de l action publique am nagiste. Leurs r sultats sont pr cieux pour comparer les volutions de la production et de la gestion de l espace portuaire d autres types d espaces.
La naissance de l urbanisme op rationnel est concomitante celle de l tat-am nageur (Baudou , 1992; Jean et Vanier, 2009). Ce type d urbanisme se d finit par l homog n it et la clart des objectifs poursuivis, l ampleur des moyens mis en uvre et le faible pouvoir d influence des collectivit s territoriales. La mise en place de dispositifs d rogatoires au droit de l urbanisme (les zones urbaniser en priorit , par exemple) et la cr ation des premi res soci t s d conomie mixte d am nagement en marquent l av nement. Cette forme d intervention publique s inscrit dans le cadre d une politique volontaire et planifi e de production de l espace, sous la houlette du gouvernement central. Progr s, d veloppement conomique et modernisation sont les paradigmes qui la sous-tendent, dans un contexte de forte croissance industrielle soutenue par un tat keyn sien (Genestier, 2004).
N anmoins, la fin des ann es 1970, les fondements de l action publique am nagiste conduite par l tat s effritent. Dans un contexte de bouleversements conomiques (renforcement de l conomie tertiaris e) et politiques (affaiblissement de l tat keyn sien), on assiste la perte de croyance en l efficacit de la planification rationnelle et centralis e comme levier de d veloppement territorial. La remise en cause de ce mod le se traduit en particulier par la d centralisation de la comp tence d urbanisme au profit des communes en 1983. S il conserve certaines pr rogatives en mati re d urbanisme op rationnel, l tat n est d s lors plus l acteur principal dans ce domaine. Aussi r oriente-t-il progressivement son intervention sur des espaces jug s strat giques selon une logique que Brenner (2004) qualifie de "r chelonnement . Pour l auteur, l action am nagiste de l tat passe d un principe de redistribution un principe de s lection en se recentrant sur les territoires disposant d avantages concurrentiels suffisants (infrastructures, main-d uvre, etc.) pour s ins rer dans l conomie mondialis e. Au c ur de ce processus se trouvent les espaces urbains m tropolitains, consid r s comme les moteurs du d veloppement conomique national.
Le r chelonnement de l action am nagiste de l tat s observe aussi dans la production des infrastructures de transport. Historiquement du ressort de l tat, ces infrastuctures font l objet de politiques de d centralisation et de privatisation depuis les ann es 1980 en France et plus largement en Europe. L espace portuaire se fait l cho de ces volutions. En France, deux vagues de d centralisation portuaire ont eu lieu, respectivement en 1983 et en 2004 (Debrie et Lavaud-Letilleul, 2010). Aujourd hui, seuls les sept grands ports maritimes pr c demment cit s demeurent sous la tutelle de l tat 5 . Les volumes qu ils traitent, le rayonnement international de leurs trafics et la densit de leur tissu industriel justifient en th orie ce statut 6 .
Ce r chelonnement peut tre lu la lumi re d une recomposition plus large de l tat et de son intervention dans l conomie que Chevallier (2003) d signe comme le passage d un tat moderne un tat postmoderne. Cette transition se caract rise par une r duction majeure des interventions directes de l tat dans la sph re conomique. Cette tendance est li e la diffusion des th ories du nouveau management public (New Public Management) . Selon ces th ories, une meilleure gestion des ressources publiques passe par un transfert des activit s op rationnelles au secteur priv , des chelons administratifs inf rieurs, ou encore aux op rateurs de l tat dont le degr d autonomie doit tre accru. Cons quence de ce passage du "faire au "faire faire , l tat deviendrait "strat ge , se centrant sur la production d orientations politiques et d l guant leur op rationnalisation (Bezes, 2005). Il deviendrait parall lement "actionnaire , se retirant de la gestion des organismes publics et se focalisant sur leur contr le (Delion, 2007). Ces deux fonctions sont compl mentaires (l tat est meilleur actionnaire s il est aussi strat ge et inversement), mais distinctes.
Les deux sections suivantes sont consacr es l analyse de l volution des instruments de production et de gestion de l espace portuaire depuis les ann es 1960 jusqu aujourd hui. Il s agit de comprendre dans quelle mesure et avec quelles nuances l action publique portuaire fait cho aux recompositions de l action am nagiste de l tat que nous venons d voquer.
Les trente glorieuses: l instauration d un mod le centralis de production et de gestion de l espace portuaire en France
Sans revenir en d tail sur le contexte politique et conomique des trente glorieuses (1945-1975), il est utile de rappeler que cette p riode, qui s tale de la fin de la Seconde Guerre mondiale au milieu des ann es 1970, se caract rise par une forte croissance conomique, notamment industrielle. Le produit int rieur brut fran ais cro t annuellement d environ 5 7 . L action politique est quant elle marqu e par son caract re tr s centralis , interventionniste et planifi . Ces sp cificit s s illustrent la fois dans le domaine conomique, avec l instauration du Commissariat g n ral du Plan, et dans celui de l am nagement du territoire, politique qui na t d ailleurs cette m me p riode.
C est durant cette p riode qu une politique d industrialisation du littoral est lanc e par le gouvernement central, reposant sur le mod le d am nagement qu est la zone industrialo-portuaire (ZIP). Cette politique pr voit l int gration en un m me lieu des fonctions portuaires et industrielles. L objectif est, d une part, de d velopper l industrie et, d autre part, d adapter l outil portuaire la modernisation du transport maritime. En France, le premier projet de ZIP tre lanc est celui de Dunkerque, d s la fin des ann es 1950. Peu de temps apr s, les projets de Fos-sur-Mer et du Havre sont lanc s par le gouvernement central, puis suivent ceux de Saint-Nazaire et de Bordeaux.
Comme nous allons le voir travers l analyse des instruments de l action publique ayant permis la cr ation des zones industrialo-portuaires, celles-ci sont caract ristiques de l intervention de l tat-am nageur des trente glorieuses.
Le r f rentiel de l action publique: affirmation du mod le de la zone industrialo-portuaire
L un des principaux outils mobilis s par l tat est la diffusion du r f rentiel de la ZIP, comme mod le d am nagement. Le concept de r f rentiel est ici utilis selon la d finition qu en donne Muller (2014), savoir une vision construite du rapport au monde qui serait le support de la l gitimit d une politique publique. Un r f rentiel se fonde sur des repr sentations (ou "valeurs ), des objectifs (ou "normes ), des solutions (ou "algorithmes ) ainsi que des "images . L analyse propos e du r f rentiel de la ZIP est bas e sur la consultation des plans de d veloppement conomique et social, du deuxi me au huiti me (1954-1985), dans leur version l gislative et dans celle destin e au public et dit e par La Documentation fran aise. Ont galement t consult s les Sch mas d am nagement des aires m tropolitaines, publi s dans la collection "Travaux et recherches de prospective par La Documentation fran aise aussi.
l chelon national, les plans de d veloppement conomique et social labor s par le Commissariat g n ral du Plan s appuient sur une repr sentation (ou "valeur , si l on reprend le vocabulaire propos par Muller) de la politique conomique du point de vue de la comp titivit ( tableau 1.2 ). Dans le contexte d alors de construction du march commun, le principal enjeu du gouvernement central est en effet d assurer la performance de l appareil productif et du commerce fran ais face ses rivaux. De cette repr sentation d coule un objectif (ou une "norme ) de performance et de modernisation de l appareil industriel, d une part, et de l outil portuaire, de l autre.

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