La sécurité fiscale

-

Français
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Description

Dans un monde dominé par une économie mondialisée et dans lequel les règles de droit sont devenues de plus en plus incertaines et fluctuantes, la question de la sécurité fiscale est devenue fondamentale. Cet ouvrage analyse les principales difficultés rencontrées par les acteurs du système fiscal, issues pour la plupart des incessantes modifications de la loi fiscale.

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Publié par
Date de parution 01 décembre 2011
Nombre de lectures 121
EAN13 9782296475274
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

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La sécurité fiscale

Finances publiques
Collection dirigée par Thierry LAMBERT

Lesfinances publiques connaissent un développement important et
se diversifient. Les finances de l’État, les finances communautaires,
les finances internationales et comparées, la science et la technique
fiscales ne sont que quelques-uns des domaines couverts par les
finances publiques contemporaines.
La présente collection a pour vocation de publier des travaux
originaux (thèses, essais, colloques...) ou de facture plus classique
(manuels, commentaires de textes, recueils de documents...).
Elle a aussi pour ambition de rééditer des ouvrages aujourd’hui
introuvables, mais fort utiles, dès lors qu’ils s’imposent comme
référence et qu’ils sont agrémentés d’une préface substantielle.


Déjà parus

Emmanuel Tauzin,L’intérêt de l’entreprise et le droit fiscal,
2011.
Nicolas GUILLET,Les transformations de l’administration
fiscale, 2011.
Mohamed HARAKAT,Les finances publiques et les impératifs
de la performance : le cas du Maroc, 2011 ?
Hind JALAL,Analyse genre de la politique fiscale au Maroc,
2011.
Célestin FOUMDJEM,Blanchiment de capitaux et fraude
fiscale, 2011.
Slim BESBES,Le principe de la légalité de l'impôt en droit
tunisien, 2011.
Georges DUMAS,La politique économique : 12 ans pour rien
(1995-2007), 2010.
Félix ATECK A DJAM,Droit du contentieux fiscal
camerounais, 2009.
Jean-Joseph-Louis GRASLIN,Essai analytique sur la richesse
et sur l’impôt, (réédition du texte de 1911 présenté et commenté
par Djalel MAHERZI, 2008.
Marc LEROY (dir.),L’Administration de l’impôt en France et
dans le monde, 2008.
Haiying WANG-FOUCHER,La vérification de comptabilité en
Chine à l’épreuve des modèles occidentaux, 2008.

sous la direction de Jacques Buisson








La sécurité fiscale


















L’HARMATTAN








Du même auteur

-Le sursis au paiement de l’impôt(LGDJ, Bibliothèque de
science financière, 1996)
- La sécurité financière et l’Etat(L’Harmattan, 2004)
-Finances publiques(Memento Dalloz, 2009)














© L'HAR M ATTAN, 2011
5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-56276-9
EAN : 9782296562769


Journée d’études du 9 octobre 2009
organisée par le Centre de recherche Droit de la sécurité et
de la défense de l’Université Paris Descartes
et l’Institut international des sciences fiscales



La sécurité fiscale

Avant-propos, par Jacques BUISSON, Professeur à
l’Université Paris Descartes (Paris V)

Propos introductif, par Jean-Pierre LIEB, chef du service
juridique de la fiscalité au ministère du Budget, des
Comptes publics, de la Fonction publique et de la Réforme
de l’Etat

Première partie
Les principes fiscaux et l’exigence de sécurité

Faut-il recourir au principe de confiance légitime?, par
Benoît DELAUNAY, Professeur à l’Université de Poitiers

Faut-il réécrire le Code général des impôts?, par
Alexandre MAITROT de la MOTTE, Professeur à
l’UPEC (Paris XII)

Regard comparé sur le régime britannique,Olivier par
CAHN, Maître de conférences à l’Université de
CergyPontoise

La sécurité fiscale et les libertés publiques, parChristian
LOPEZ, Maître de conférences à l’Université de
CergyPontoise

7


Seconde partie
Les procédures fiscales et l’exercice de la
sécurité

La sécurité du contribuable vis-à-vis de l’administration,
par Thierry LAMBERT, Professeur à l’Université
AixMarseille III

La sécurité de l’administration vis-à-vis du contribuable,
par Jacques BUISSON, Professeur à l’Université Paris
Descartes

Le droit de reprise,Jean-Claude DRIE, Docteur en par
droit, avocat à la Cour

La charge de la preuve,par Christophe de la MARDIERE,
Professeur à l’Université de Bourgogne

Avant-propos

Jacques BUISSON
Professeur à l’Université Paris Descartes
(Paris V)

La dénonciation de l’insécurité est devenue de nos

jours aussi banale que fréquente, et cela dans tous les
domaines de la vie, qu’elle soit privée ou publique. La
matière fiscale n’a pas échappé à cette dénonciation,
récurrente dans tous les propos des personnes assujetties à
l’impôt. Qui en effet n’a jamais entendu tel ou tel
particulier, tel ou tel chef d’entreprise, voire même tel ou
tel agent public fulminer contre les changements
incessants et quasi systématiques de la loi fiscale,
conduisant au mieux à des changements de comportement,
de stratégie commerciale ou financière, d’organisation
interne, au pire à de profondes remises en cause des
activités personnelles ou professionnelles.
Lespouvoirs publics s’en sont émus. Cette
instabilité de la loi fiscale a en effet été relevée et
stigmatisée dans de nombreux rapports publics
(notamment le rapport Fouquet) qui ont constaté que
nombre d’entreprises étrangères étaient dissuadées de
s’implanter en France en raison de la versatilité du droit
fiscal français.
Lasécurité fiscale a fait l’objet d’une journée
d’études, organisée conjointement par le Centre de
recherche Droit de la Sécurité et de la Défense de
l’Université Paris Descartes et par l’Institut international
des Sciences fiscales, qui s’est déroulée à Paris le 9
octobre 2009.
Lesthématiques étudiées sont regroupées autour de
deux axes : d’une part, les principes fiscaux et l’exigence

9

de sécurité, d’autre part les procédures fiscales et
l’exercice de la sécurité.
Lepremier axe –les principes fiscaux et l’exigence
de sécurité– a conduit à s’intéresser la sécurité fiscale au
regard des normes et au regard des libertés.
S’agissantdes normes, plusieurs thèmes ont été
approfondis.
Enpremier lieu, compte tenu de l’influence
grandissante du droit communautaire, la question s’est
tout naturellement posée de savoir si le recours au principe
de confiance légitime n’est pas de nature à exercer une
influence salutaire sur la tendance croissante des pouvoirs
1
publics à modifier les règles fiscales existantes.
Endeuxième lieu, les textes fiscaux étant réunis
dans un code particulièrement volumineux, touffu, sinon
fouillis, il a paru important de s’interroger sur l’éventuelle
2
réécriture du Code général des impôts. Cette réécriture est
d’autant plus actuelle et nécessaire que le CGI est l’un des
rares codes à n’avoir pas fait l’objet d’une nouvelle
codification depuis la création de la Commission
3
supérieure de codification en 1989.
Entroisième et dernier lieu, s’est imposée une
comparaison entre les normes nationales et celles existant
4
dans d’autres Etats, en particulier le Royaume Uni . Cette
comparaison est d’autant plus utile qu’en dépit des
divergences profondes existant entre droit national, et plus
généralement droit continental, et droit marqué par la
Common Law, elle a fait apparaître des difficultés
similaires à celles rencontrées en droit national.
Outreles normes, il convient également de
confronter la sécurité fiscale avec les libertés publiques.


1
B.Delaunay.
2
A.Maitrot de la Motte.
3
Décret n. 89-647 du 12 septembre 1989, J.O. 13 septembre 1989, p. 11 560.
4
O.Cahn.

1

0

Le problème est en effet de savoir quelles sont les limites
du pouvoir fiscal au regard non seulement de libertés aussi
fondamentales que la liberté d’aller et venir (problème de
la rétention des passeports…), la liberté d’établissement,
pièce maîtresse du droit communautaire, ou le droit de
propriété, mais aussi des infractions fiscales susceptibles
5
d’être commises, notamment dans le but d’éluder l’impôt.
Lesecond axe –les procédures fiscales et
l’exercice de la sécurité– s’intéresse au couple
Administration-Contribuable et nécessite de répondre aux
deux questions suivantes : quelles relations le contribuable
entretient-il avec l’administration ? quels sont les pouvoirs
du contribuable contre l’administration ?
Lepremier thème étudié (le contribuable avec
l’administration) est lui-même subdivisé en deux
éléments.
Toutd’abord, de quelle sécurité le contribuable
dispose-t-il vis-à-vis de l’administration. La réponse à
cette question fait apparaître que cette sécurité est
manifestement renforcée par la mise en œuvre de
techniques nouvelles (rescrit, accord préalable en matière
de prix de transfert) et par l’octroi de garanties
supplémentaires accordées aux contribuables
(généralisation du débat oral, caractère contradictoire de la
procédure), sans que pour autant elle soit absolue, compte
tenu de l’accroissement des pouvoirs de l’administration
6
fiscale (flagrance fiscale).
Ensuite,et à l’inverse, de quelle sécurité
l’administration dispose-t-elle vis-à-vis des contribuables.
Il est important de souligner que si l’administration
dispose de forts pouvoirs de redressements (ou de
rectifications) dans le champ fiscal, eux-mêmes assortis de
forts pouvoirs contraignants, c’est certes pour assurer le

5
C.Lopez.
6
T.Lambert.

1

1

principe d’égalité devant les charges publiques, mais
également pour récupérer des fonds indûment détournés
7
des caisses publiques.
Quantau second thème (le contribuable contre
l’administration), il permet de rendre compte de la relative
insécurité rencontrée par le contribuable au travers tant du
droit de reprise que de la charge de la preuve.
Onsait que les délais de reprise sont
particulièrement importants, puisqu’ils conditionnent
l’éventuelle forclusion de l’administration lors des
redressements qu’elle opère. Il n’est dès lors pas inutile de
faire le point sur lesdits délais, qui sont en principe brefs,
mais souffrent de nombreuses dérogations tendant à les
8
prolonger .
Enfin,le problème de la preuve, tantôt à la charge
du contribuable, tantôt à la charge de l’administration,
mérite également une attention soutenue. Lorsqu’elle est à
la charge du contribuable, il existe des modes de preuve
particulièrement désavantageux pour lui (aveu, preuve
9
négative…) dont il est important de souligner l’existence.
Leprésent ouvrage recense les principales
communications qui ont été prononcées lors de cette
journée d’études. Elles sont précédées par un propos
introductif élaboré par des représentants prestigieux du
ministère du Budget, en charge des questions fiscales, qui
10
étaient présents lors de cette journée d’études. A défaut
de prétendre à l’exhaustivité, puissent ces réflexions
constituer une contribution pertinente et utile à l’édifice de
la sécurité à laquelle tout contribuable aspire.


7
J.Buisson.
8
J.C.Drié.
9
C. de la Mardière.
10
J.P.Lieb et R.Heurtier.

Propos introductif à la sécurité juridique
en matière fiscale*

Jean-Pierre LIEB
Chef du service juridique de la DGFIP

Richard HEURTIER
Directeur divisionnaire de la DGFIP

«L’administration se doit d’offrir davantage de
sécurité juridique à ses usagers». Aujourd’hui, cette
exigence fait l’unanimité. Certains l’érigent même, avec la
confiance légitime, comme un principe de rang
constitutionnel regrettant presque le culte de la légalité, la
prééminence de la loi. Cela étant, l’articulation de ces
principes, leur coexistence et leur bon usage, seul garant
de leur respect, requièrent parfois de rappeler chacun à ses
obligations, mais aussi à ses limites (I).
Quoi qu’il en soit, que de chemin parcouru depuis
30 ans. Faut-il rappeler qu’un avis avait, en son temps, été
sollicité par le Gouvernement au Conseil constitutionnel
sur la conformité à la constitution de l’article 1649
quinquies E du Code général des impôts (CGI), codifié à
l’article L 80 A du Livre des procédures fiscales (LPF)?
Ses doutes avaient alors été relayés par d’éminents
11
auteurs selonlesquels cet article bouleversait la
hiérarchie des compétences et des règles de droit, pouvait
conduire toute autorité administrative à s’investir du


* Cettecontribution n’engage pas la Direction générale des finances
publiques.
11
JeanMarc SAUVE – chronique sur l’«Application de l’article 1649
quinquies E du CGI : développement récents de la jurisprudence» - RJF 1981
- 28/12/1980.

1

3

pouvoir de modifier le sens et la portée des textes et était
susceptible de porter atteinte au principe d’égalité des
contribuables.
Quels ont alors été les facteurs de cette évolution
dans le sens d’une protection accrue du contribuable (II) ?
Comment, au delà de maniement des concepts généraux,
s’exprime concrètement cette préoccupation au sein de
l’administration fiscale (III) ? Quels sont les apports et les
enjeux d’une procédure telle que le rescrit fiscal sur
laquelle l’engagement de la Direction générale des
finances publiques (DGFIP) est sans précédent et sans
équivalent (IV)? Quelles voies explorer demain pour
innover encore en matière de garantie apportée à tous dans
le respect des droits de chacun (V) ?
Ces questions sont autant de chantiers sur lesquels
l’administration fiscale s’engage, résolument, consciente
tout à la fois de ses limites et de leurs enjeux, de la
nécessité d’améliorer la qualité du service qu’elle rend
sans créer d’inégalité, de faire du développement de son
offre de sécurité juridique un levier important du
changement de la conception que se font les uns et les
autres des rapports entre administration et contribuables.

Accroître la protection des droits des contribuables :
comment l’administration concilie-t-elle
des principes de rang différent ?

En France, le principe de légalité régit notre
système juridique. En droit fiscal, il découle l’article 34 de
la Constitution qui précise que les règles concernant
l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des
impositions de toute nature sont fixées par la loi.

1

4

12
Cela étant, comme le souligne Gilles Bachelier,
« onvoit bien qu’un système fiscal ne peut être
entièrement régi par la loi. Il nécessite en permanence ici
des adaptations, là des ajustements. Cette «respiration »
de la loi fiscale est opérée par la doctrine
administrative». Elle l’est également, de plus en plus, par
l’émergence récente dans plusieurs administrations, et
notamment à la Direction générale des finances publiques
(DGFIP), de principes protecteurs des droits de l’usager au
rang desquels s’inscrit le principe de bonne
administration. Du principe de bonne administration
découle notamment les principes de sécurité juridique et
de confiance légitime.
(i)l'expression même de sécurité juridique est Si
d'un usage très récent au sein de l'administration fiscale, la
sécurité juridique est une préoccupation constante de
celle-ci.
Pour autant, comment définir la notion de sécurité
juridique ? Olivier Fouquet dans son rapport consacré au
13
sujet rappelle la définition donnée par la Cour de justice
des Communautés européennes dans les termes suivants :
«le principe de sécurité juridique impose la clarté et la
précision des règles de droit et des actes individuels qui
constituent à un certain moment le cadre juridique dans
lequel les autorités exercent leurs compétences et les
14
particuliers leurs activités» .et, surtout, la L’annonce
stabilité de ces règles permettent aux contribuables


12
Dans ses conclusions Avis CE 20 octobre 2000, n° 222675, Melle Bertoni.
13
Améliorer la sécurité juridique des relations entre l'administration fiscale et
les contribuables : une nouvelle approche (juin 2008).
14
Conclusionsde l'avocat général Fintan-Duff, 15 février 1996. En ce sens,
CJCE, 16 juin 1993. aff. C-325/91, France c/Commission. § 26, Rec. 1993, p.
1-3283.

1

5

d’évoluer dans un environnement juridique à l’abri des
15
aléas et de revirements affectant les règles énoncées.
En réalité, c'est un concept pluriel qui recouvre des
aspects très divers et dont le champ varie selon
l'interlocuteur. Notons, à cet égard, qu'il concerne à la fois
les contribuables et l'administration. Cette notion se définit
peut-être plus aisément par réaction à un sentiment
d'insécurité qui recouvre des ressorts très différents,
certains renvoyant à des éléments tangibles, concrets et
réels, d'autres à des impressions, des perceptions, voire des
projections plus irrationnelles.
Onpeut ainsi citer, sans nécessairement à ce stade
les affecter à l'un ou l'autre de ces ressorts :
-l'instabilité de la norme : il convient de garder à
l'esprit que l'imagination du législateur ou la volonté
gouvernementale n'en sont pas les seules causes,
l'évolution de la jurisprudence étant aussi une autre source
de bouleversement ;
-l'inégalité perçue ou réelle des armes dans les
relations contribuables/administration ;
-la complexité, voire l'absence de lisibilité ou de
compréhension des textes qui s'est trouvée très
concrètement illustrée lors d'une décision du Conseil
constitutionnel censurant le plafonnement de certains
avantages fiscaux au motif que le texte voté atteignait un
tel degré de complexité qu'il en devenait inintelligible (cf.
décision no 05-530 DC du 29 décembre 2005) ;
-la perception d'un pouvoir discrétionnaire de
l'administration dont certaines décisions, peu ou mal
expliquées, n'emportent pas une conviction immédiate ;
-la crainte des effets rétroactifs de certains
dispositifs dans un contexte juridique où pourtant il est de
plus en plus difficile pour un gouvernement de recourir à

15
En ce sens chronique de Jean Claude Bouchard dans la Revue de droit fiscal
n°20 « La note 442 du 28 mars 1928, un retour vers le futur ? » - 18 mai 2007.

1

6

ce type de pratique compte tenu d'une jurisprudence
exigeante tant du Conseil constitutionnel que de la Cour
européenne des droits de l'homme ;
-le flou volontaire ou inévitable de certains
dispositifs, notamment répressifs. Ainsi, le dispositif de
répression des abus de droit est-il critiqué par certains
comme organisant à dessein l'insécurité juridique.
(ii) Leconcept de confiance légitime est le
corollaire du principe de sécurité juridique. Selon
JeanPierre Puissochet, «la confiance légitime n'est rien d'autre
que la sécurité juridique vue sous l'angle du particulier
16
» .«Elle implique le respect de la confiance que les
citoyens peuvent légitimement placer dans la stabilité de
leur environnement juridique tel que délimité et
17
caractérisé par la puissance publique» .

(iii)Dans ce rapide panorama de l’articulation des
principes de gestion administrative, le rescrit n’est qu’une
composante de la sécurité juridique.
er
Le1 alinéade l’article L 80 A et l’article L 80 B
du LPF confèrent à un contribuable la faculté de se
prévaloir, dans certaines conditions, de l'interprétation que
l'administration lui a fait connaître des textes fiscaux par la
voie d’une réponse particulière, alors même que cette
interprétation serait contraire à la loi. L’administration n’a
pas la faculté de refuser de façon rétroactive le bénéfice
d’une telle position formelle prise individuellement au
titre des articles précités; elle peut seulement, le cas
échéant, contester que le contribuable remplissait les
conditions auxquelles sa prise de position subordonne le
bénéfice de l'interprétation qu'elle donne.


16
J.-P.Puissochet (juge à la CJCE), Vous avez dit confiance légitime ? :
L'État de droit, Mélanges Guy Braibant, Dalloz 1996, p. 581 et s.
17
Chronique de Jean Claude Bouchard dans la Revue de droit fiscal n°20, 18
mai 2007 « La note 442 du 28 mars 1928, un retour vers le futur ? ».

1

7

L’applicationde cette règle ne confère aucunement
à l'administration fiscale la faculté de se substituer au
législateur. D’une part, un contribuable ne peut
revendiquer le bénéfice d'une interprétation formelle qui
ne lui serait pas destinée. D’autre part, l’administration
fiscale peut à tout moment, pour rétablir le droit
applicable, remettre en cause l’interprétation illégalement
faite qui permettait au contribuable destinataire de la prise
de position d’échapper à l’application du droit. Enfin,
aucun effet de droit n’est attaché à l’opinion émise par
l’administration, notamment à l’endroit d’une réponse
défavorable sur une situation (qui reste, en toute
hypothèse, régie par les dispositions législatives et
réglementaires en vigueur).
Celaétant, afin de garantir au contribuable qui a
sollicité l’administration la sécurité juridique attachée à
l’interprétation qu’elle lui a signifiée et qu’il a appliquée
de bonne foi, cette remise en cause ne peut être faite que
pour le futur.
er
Ainsi,le 1alinéa de l’article L 80 A et l’article L
80 B du LPF ne confèrent pas à l’administration fiscale le
pouvoir de déroger à la loi, mais ont pour objet d’offrir
aux contribuables une sécurité juridique en instituant une
garantie particulière qui rend juridiquement opposables
ses interprétations et, partant, prémunit ceux-ci contre les
changements de sa doctrine.
Lagarantie de stabilité et de prévisibilité de
l’action de l’administration fiscale (c’est-à-dire la
er
protection) qu’un contribuable de bonne foi tient du 1
alinéa de l'article L 80 A du LPF lui permet d’appliquer
une position formelle individuelle (même illégale) qu’elle
a prise tant qu’elle ne modifie pas (pour l’avenir) son
appréciation et que ni la situation, ni la législation, ni la
doctrine ou la jurisprudence n’ont subi de modification. A
ce sujet, comme le relève O. Fouquet dans le rapport

1

8

précité, le rescrit correspond à l’idée que «les services
publics sont tenus d’honorer les prévisions justifiées qu’ils
ont fait naître dans le chef des citoyens» (p. 17).
Lasécurité juridique s’exprime alors à travers
l’intangibilité de l’acte administratif qui engage
l’administration et sa non-rétroactivité qui permettent de
stabiliser l’environnement juridique d’un contribuable de
bonne foi qui a pris soin de la solliciter sur l’interprétation
d’un texte fiscal avant de le mettre en œuvre. Qu’il suive
ou non la position qui lui a été formulée, le contribuable
doit être fixé, en toute hypothèse, sur l’interprétation que
18
fera l’administration fiscale de sa décision de gestion.

Quels ont été les facteurs d’évolution
de cette préoccupation ?

Lasécurité juridique est aussi une notion dont le
contenu a évolué de manière sensible au cours des
dernières années sous l'influence de différents facteurs.
Lapremière illustration peut être trouvée dans
l'expression ancienne et régulièrement renouvelée d'une
demande d'un encadrement étroit des modalités
d'organisation des relations entre l'administration fiscale et
les contribuables. Ces demandes des contribuables ont été
relayées par diverses associations notamment
professionnelles mais aussi par des élus. Cette demande
s'est d'abord concentrée sur le moment du contrôle et a
conduit à des réformes importantes. Ce fut le cas, il y a
19
plus de vingt ans avec les suites du rapport Aicardi. Mais
cette préoccupation s'est progressivement étendue à
l'ensemble des relations nouées entre les contribuables et
l'administration. Ainsi désormais cohabitent aujourd'hui la

18
Instruction administrative 13-L-11-10 n° 27 à 29.
19
Rapportde la commission pour l'amélioration des rapports entre les
citoyens et les administrations fiscales et douanières (juillet 1986).

1

9

charte du contribuable vérifié dédiée spécifiquement au
temps du contrôle et la charte du contribuable décidée par
Jean-François Copé en 2005 lorsqu'il était ministre du
Budget qui met sur un même plan les droits et devoirs du
contribuable et de l'administration fiscale.
Unautre facteur, qui a structuré le débat et en a
renouvelé ses termes, a été la prise de conscience que
l'instabilité et la complexité croissante de la norme
générale devaient être compensées par une stabilité de la
norme d'application individuelle, idée promue avec succès
20
par les rapports de Bruno Gibertet d’Olivier Fouquet et
qui s'est traduite par le développement en I'espace de 5 ans
d'une véritable politique de promotion du rescrit.
Ilne faut pas non plus mésestimer au sein de
l'administration fiscale, la prise de conscience collective
que I'insécurité juridique était source de dangers pour
l'État et ses agents. Le développement de contentieux à
l’initiative de certains contribuables mettant en cause pour
faute la responsabilité pécuniaire de l’Etat, voire la
responsabilité personnelle de fonctionnaires sur le plan
pénal (non seulement dans le cadre d'opération de
contrôle, mais également dans l'exercice de fonctions de
gestion plus classiques), la croissance du nombre d'audits
ou de contrôles externes (au premier rang desquels il
convient de mentionner ceux de la Cour des comptes, des
commissions des finances des assemblées plus enclines à
utiliser mieux et plus souvent leur pouvoir de contrôle sur
pièces et sur place) ont été autant de facteurs d'une prise
de conscience que l'État et ses collaborateurs avaient un
intérêt direct à agir et à décider dans un environnement
juridique sûr, documenté et stable.
Cetableau ne serait pas complet sans mentionner
l'émergence des diverses exigences communautaires qui

20
Améliorer la sécurité du droit fiscal pour renforcer l’attractivité du territoire
(septembre2004).

2

0

ont introduit une rupture réelle par rapport à un passé
encore récent. La plus évidente est celle qui résulte du
développement d'une jurisprudence importante en matière
fiscale et singulièrement en matière de fiscalité directe,
domaine où la coordination communautaire est la plus
limitée. En I'espace d'une dizaine d'années, peu de pans de
la fiscalité française ont échappé directement ou
indirectement à des décisions de la Cour de justice dont
certaines ont conduit à remettre en cause des éléments clés
du paysage fiscal français. A cela s'est ajoutée la montée
en puissance d'un réel contrôle des mesures fiscales sur le
terrain des aides d'État par la Commission européenne,
dont les conséquences financières peuvent être
individuellement très lourdes pour Ies contribuables. En
effet, tout manquement dans ce domaine se traduit
inévitablement par une procédure visant à la récupération
de l'aide illégale. Mais le facteur communautaire n'est pas
la seule contrainte internationale source d'insécurité
juridique tant pour les contribuables que pour l'État. L'une
des plus réelles, sans être la seule, peut être trouvée dans
l'intervention de la Cour européenne des droits de l'homme
dont la jurisprudence a pu remettre en cause l'ordre
juridique existant. Les contentieux concernant la
procédure de visite et de saisie de l'article L. 16 B du Livre
des procédures fiscales et les modifications législatives qui
en découlent en sont un excellent témoignage. La
conclusion de ces dernières observations est simple :
aujourd'hui la sécurité juridique en matière fiscale ne peut
plus se concevoir dans le seul espace national désormais
trop étroit.
Enfin,dernier facteur d'évolution à l'œuvre, le
sentiment ou plutôt la prise de conscience politique et
administrative qu'une norme fiscale n'est acceptée et
comprise que si elle a pu être expliquée, discutée voire
conçue et bâtie avec les contribuables eux-mêmes. Cela se

2

1

traduit par un recours croissant aux consultations externes
préalables aux grandes réformes, mais aussi, comme le
recommandait Olivier Fouquet, par l'organisation de la
consultation publique sur des projets d'instructions
administratives via une mise en ligne sur le site
www.impots.gouv.fr. Il faut y ajouter la décision récente
de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi,
de rendre opposable à l'administration les projets
d'instruction soumis à consultation publique.

Comment s’exprime cette préoccupation ?

Cettepréoccupation d'une plus grande sécurité
juridique s'incarne de manière très diverse. On peut
schématiquement considérer qu'elle s'exprime, d'une part,
en amont de la création de la norme et, d'autre part, une
fois que celle-ci a été adoptée.
Lorsde la phase de création de la norme, l'absence
de sécurité rime avec la crainte d'une remise en cause des
avantages acquis, des mesures de tempérament existantes,
des solutions particulières à certains secteurs ou
professions mais aussi avec l’oubli de la prise en compte
de certaines situations singulières, de traitement non
exhaustif des différents cas de figure ou encore avec des
imperfections techniques potentielles.
Àplusieurs moments du processus décisionnel, ces
craintes sont susceptibles de s'exprimer. Ainsi dès la phase
de conception du texte et dès les premiers arbitrages
politiques connus ou annoncés, les contribuables et leurs
représentants, notamment les associations professionnelles
demandent à être informés le plus précisément possible et,
si possible, consultés sur les projets de textes avant qu'ils
ne soient soumis à la représentation nationale, voire
transmis au Conseil d'État.

2

2