La compétence internationale des collectivités territoriales françaises
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Description

L'irruption des collectivités locales françaises sur la scène internationale a bouleversé des modes de fonctionnement publics bien établis. La politique extérieure devient aussi l'apanage des autorités territoriales même si l'Etat conserve la prééminence. En ce qui concerne les départements-régions d'outre-mer, et singulièrement ceux d'Amériques, l'exercice de cette compétence locale internationale est fort affirmé. En quoi cette politique internationale des DOM est-elle spécifique ? Quelle problématique soulève-t-elle ?

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 janvier 2005
Nombre de lectures 227
EAN13 9782336262970
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

© L’Harmattan, 2005
9782747578028
EAN : 9782747578028
La compétence internationale des collectivités territoriales françaises

Pierre-Yves Chicot
PREFACE
C’est toujours un plaisir et un honneur de préfacer un ouvrage de qualité, comme celui que fait paraître Pierre-Yves CHICOT. Un plaisir parce qu’il est agréable de dire du bien des auteurs que l’on estime et que c’est une façon particulière de prolonger les liens personnels, un honneur, lorsque, comme c’est le cas, le préfacier n’est pas le directeur de la recherche. Celle-ci fut conduite sous l’autorité de Madame la professeure Dominique CUSTOS, à laquelle il faut rendre un vigoureux hommage pour avoir permis l’éclosion de cet ouvrage qui fut, dans sa première forme, une thèse en vue du doctorat de droit public, soutenue brillamment à l’Université de Caen en 2002.
Pierre-Yves CHICOT est particulièrement bien placé pour traiter de la « compétence internationale des collectivités territoriales françaises : l’exemple de l’action extérieure des départements-régions français d’Amérique », lui qui connaît parfaitement de l’intérieur le fonctionnement de ces collectivités, et notamment de celles qui font partie de ces « D.F.A. » qui justifient pleinement l’objet de cet ouvrage.
Le sujet choisi est d’une particulière importance et l’évolution des textes lui a donné une dimension plus grande encore. On imagine que Pierre-Yves CHICOT a dû remercier le législateur d’avoir donné une impulsion nouvelle à sa recherche à l’occasion du vote de la loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000. Les articles 42 et 43 de cette loi, très longuement analysés — et encadrés — par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 7 décembre 2000, confient en effet un rôle nouveau aux départements-régions d’outre-mer dans la conduite des relations internationales. Cette compétence, symboliquement régalienne car elle touche à l’idée même de souveraineté, échappe, très partiellement, aux autorités étatiques centrales, les collectivités territoriales cherchant à nouer des contacts juridiques avec des collectivités publiques étrangères.
Limitées aux seuls jumelages pendant longtemps, ces relations ont pris une autre tournure depuis la décentralisation des années 1980 et il a fallu attendre la loi du 6 février 1992 pour que soit consacré le principe d’une coopération décentralisée, en réalité extérieure, qui trouve ainsi un fondement juridique solide. Mais, outre-mer, le besoin de coopération est plus fort encore que dans les collectivités métropolitaines, et les régions d’outre-mer ont acquis dès la loi du 31 décembre 1982 une compétence consultative pour la politique diplomatique dans les zones où elles sont situées. Il ne s’agit plus alors pour les R.O.M., de simples accords avec des collectivités territoriales homologues ou voisines, mais de la possibilité d’être associées à une politique extérieure avec des Etats, au nom de l’idée selon laquelle les collectivités d’outre-mer seraient mieux à même de nouer des relations juridiques avec des pays situés dans leur environnement géographique. Avec ces pays, il existe ce que Pierre-Yves CHICOT appelle une « altérité de proximité » qui rend certains pays considérés comme « étrangers » parfois plus proches que ne peut l’être la métropole. Il est remarquable de constater que des organisations supranationales comme le Conseil de l’Europe et l’Union Européenne ont permis le développement de cette action extérieure des collectivités d’outre-mer françaises.
La place particulière des collectivités ultramarines dans ce droit de la coopération décentralisée justifie qu’une étude spécifique soit consacrée à l’action des départements-régions d’outre-mer d’Amérique, qui est une véritable décentralisation diplomatique et dont la présentation renforce l’originalité de l’ouvrage. L’Association des Etats de la Caraïbe, dans laquelle des collectivités territoriales françaises (Guadeloupe, Guyane et Martinique) siègent aux côtés d’Etats en qualité de membres associés au titre de la République française, illustre ce changement de perspective par rapport aux seules politiques de coopération transfrontalière à laquelle auraient pu se limiter les relations extérieures de collectivités territoriales. Elle symbolise aussi le grand écart auquel sont soumises ces collectivités françaises, entre leur lien avec la métropole et l’Europe et celui avec les Etats de leur zone géographique.
Il est évident que le sujet de la compétence internationale des collectivités territoriales françaises n’est pas épuisé par l’ouvrage de Pierre-Yves CHICOT, ne serait-ce parce qu’il est en perpétuelle évolution. Mais celui-ci aura contribué à nourrir la réflexion des juristes, des diplomates et des politiques. Quel meilleur destin peut-on souhaiter à un livre ?
Michel VERPEAUX Professeur à l’Université Paris-1 (Panthéon-Sorbonne)
Sommaire
Page de Copyright Page de titre PREFACE LISTE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS UTILISEES Introduction générale Première partie - Les bases juridiques de l’action extérieure des collectivités locales
Titre 1 - Les bases juridiques internes de l’action extérieure des collectivités locales françaises Titre 2 - Les bases juridiques externes de l’action extérieure des collectivités locales françaises
Deuxième partie - L’effectivité de l’action extérieure des départements-régions français d’Amérique
Titre 1 : - La participation des départements-régions français d’Amérique à l’ordre juridique international Titre 2 - La mise en oeuvre de l’action extérieure des départements-régions français d’Amérique
Conclusion générale BIBLIOGRAPHIE
LISTE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS UTILISEES

I. ANNUAIRES, OUVRAGES, RECUEILS, REVUES, etc.
A.F.D.I. : Annuaire français de droit international
A.J.D.A. : Actualité juridique du droit administratif
B.O.P.M. : Bulletin officiel du Premier Ministre
C.D.E. : Cahiers de droit européen
E.D.C.E. : Etudes et documents du Conseil d’Etat
G.A.J.A : Grands arrêts de la jurisprudence administrative
G.D.C.C. : Grandes décisions du Conseil constitutionnel
J.C.P. : Jurisclasseurs périodiques
J.D.I. : Journal du droit international
J.O.C.E. : Journal Officiel des Communautés européennes
J.O.R.F. : Journal Officiel de la République française
Leb. : Recueil des arrêts du Conseil d’Etat (Lebon)
L.G.D.J. : Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence
P.F.N.S.P. : Presse de la fondation nationale des sciences politiques
R.D.P. : Revue de droit public
R.F.A.P : Revue française d’administration publique
R.F.D.A : Revue française de droit administratif
R.F.D.C. : Revue française de droit constitutionnel
R.F.F.P. : Revue française de finances publiques
R.F.S.P. : Revue française de sciences politiques
R.G.D.I.P. : Revue générale de droit international public
R.I.S.S. : Revue internationale des sciences sociales
R.M.C.U.E. : Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne
R.T.D.E. : Revue trimestrielle de droit européen
Vol. : Volume

II. JURIDICTIONS INTERNATIONALES ET INTERNES
Cass. : Cour de Cassation
C.E. : Conseil d’Etat
C.I.J. : Cour Internationale de Justice
C.J.C.E. : Cour de Justice des Communautés Européennes
T.A. : Tribunal administratif

III. ORGANISATIONS INTERNATIONALES, INSTITUTIONS PARLEMENTAIRES ET GOUVERNEMENTALES, ASSOCIATIONS, INSTITUTIONS DE RECHERCHES, DIVERS
A.C.P. : Afrique, Caraïbes, Pacifique
A.E.C. : Association des Etats de la Caraïbe
ALENA : Association de libre échange Nord-américain
A.P.G.C. : Association des Présidents de conseils généraux
A.R.E. : Association des Régions d’Europe
Ass. Nat. : Assemblée Nationale
A.S.R.D.L.F. : Association Régionale de Langue Française
B.E.I. : Banque européenne d’investissement
B.R.G.M. : Bureau des Ressources Géologiques et Minières
C.A.G.I. : Centre d’Analyse Géopolitique et Internationale
CARICOM : Caribbean Common Market
CARIFTA : Association Caraïbe de Libre Echange
C.C.R.E. : Conseil des Communes et Régions d’Europe
C.D.S. : Comité de Développement Spatial
C.E.E. : Communauté Economique Européenne
C.E.P.A.L.C. : Commission Economique pour l’Amérique latine et les Caraïbes
CEREGMIA. : Centres d’Etudes et de recherche en Economie, Gestion, Modélisation et Informatique Appliquée
C.I.A.T. : Conférence Interministérielle d’Aménagement du Territoire
C.N.C.D. : Conseil National de la Coopération Décentralisée
C.N.F.P.T. : Centre National de la Fonction Publique Territoriale
C.O.I. : Commission de l’Océan Indien
COTRAO : Communauté de Travail des cantons et des Régions des Alpes occidentales
C.R.P.L.C. : Centre de Recherche sur les Pouvoirs Locaux dans la Caraïbe
C.P.R.L.E. : Conférence Permanente des Pouvoirs Locaux et Régionaux d’Europe
C.R.P.M. : Conférence des Régions périphériques Maritimes
C.T.P. : Communauté de Travail des Pyrénées
DATAR : Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale
DOCUP : Document Unique de Programmation
D.O.M. : Département d’Outre-Mer
E.C.L.A.C. : Economic Commission for Latin America and the Caribbean
F.A.C. : Fonds d’Aide de Coopération
F.E.D. : Fonds Européen de Développement
F.E.D.E.R. : Fonds Européen de Développement Régional
F.E.O.G.A. : Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricole
F.I.C : Fonds d’Intervention Caraïbe-Guyane
F.M.C.V. : Fédération Mondiale des Cités Unies et Villes Jumelées
F.N.S.E.M. : Fédération Nationale des Sociétés d’Economie Mixtes
F.S.E. : Fonds Social Européen
G.I.P. : Groupement d’Intérêt Public
G.L.C.T. : Groupement Local de Coopération Transfrontalière
G.R.E.T. : Groupe de Recherche et d’Echanges Technologiques
I.D.B. : Inter-american Development Bank
I.N.S.E.E. : Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques
L.E.A.D. : Laboratoire d’Economie Appliquée au Développement
M.I.M. : Mouvement Indépendantiste Martiniquais
M.P.G.I : Mouvement Pour une Guadeloupe Indépendante
N.A.F.T.A. : North American Free Trade Agreement
N.O.E.I. : Nouvel Ordre Economique International
N.P.I : Nouveaux Pays Industrialisés
O.C.D.E. : Organisation de Coopération et de Développement Economique
O.E.C.S. : Organisation Eastern Caribbean States
O.M.C. : Organisation Mondiale du Commerce
POSEIDOM : Programme d’Options Spécifiques à l’Eloignement et à l’Insularité des Départements d’Outre-Mer
P.C.F. : Parti Communiste Français
P.E.D. : Pays En Développement
P.I.C. : Programme d’Initiative Communautaire
P.O.M. : Pays d’Outre-Mer
P.T.O.M. Pays et Territoire d’Outre-Mer
P.U.F. : Presse Universitaire de France
P.U.A.M. : Presse Universitaire d’Aix-Marseille
Q.E. : Question écrite
Q.O. : Question orale
REGIS : Programme d’Initiative des Régions Isolées
R.O.M. : Région d’Outre-Mer
S.F.D.I. : Société Française de Droit International
T.C.A. : Traité de Coopération Amazonienne
T.O.M. : Territoire d’Outre-Mer
U.E. : Union Européenne
Z.A.L.E. : Zone Américaine de Libre-Echange
Z.E.E. : Zone Economique Exclusive
« Rattacher les colonies à nous par un gouvernement sage et ferme, par les liens d’un intérêt commun, par l’attrait puissant de la liberté. Que les colonies soient toujours françaises au lieu d’être seulement américaines... Qu’elles fassent partie de notre République une et indivisible et qu’elles soient surveillées et régies par les mêmes lois et par le même Gouvernement ». BOISSY D’ANGLAS, 17 Thermidor an III, séance de la Convention 1 .
Introduction générale
Cette citation, aussi vieille soit-elle, frappe par la fraîcheur surprenante qu’elle conserve. Cette pensée de Boissy d’Anglas traduit encore fidèlement, malgré les évolutions qui se sont produites, la doctrine des autorités centrales concernant les départements-régions d’outre-mer en général, et les départements-régions français d’Amérique en particulier, objets premiers de notre étude.
La volonté d’un rattachement permanent de ces collectivités à la République Française a conduit l’Etat à ignorer pendant très longtemps la géographie. Plusieurs moyens y ont concouru, avec au premier rang l’assimilation culturelle. Parallèlement, la norme qui possède à la fois la capacité de gommer les différences en proclamant l’égalité, qui peut réduire l’éloignement en cultivant l’uniformité, a incontestablement permis à cette volonté politique étatique de connaître un succès durable.
A l’inverse, les vicissitudes presque inhérentes à l’histoire humaine, la force d’attraction de la proximité qui renvoie en miroir l’image du « même », la régionalisation qui préside à l’organisation du monde, ont définitivement convaincu les départements-régions d’outre-mer de la nécessité de conduire des politiques internationales. A une pratique soutenue vont succéder des interventions normatives pour tenter d’accompagner, d’encadrer, ou le cas échéant, de freiner ces initiatives locales dans le champ international. En tout état de cause, aujourd’hui, le local, en faisant irruption dans la sphère internationale, entretient un rapport avec le global et participe de ce fait aux mouvements du monde.
Les collectivités territoriales ne sont plus confinées dans le strict cadre des frontières de l’Etat. Aussi, est-il donc clair que les Etats et les organisations internationales, sujets du droit international, ne sont plus les seules personnes publiques à agir dans le cadre de relations internationales. Si les collectivités territoriales ne sont pas directement à l’origine de la formation du droit international, elles en sont devenues objets. En France hexagonale, comme en France extra-hexagonale, les collectivités décentralisées concurrencent l’Etat, finalement avec son consentement, sur le terrain des affaires internationales.
Pour ce qui concerne les départements-régions d’outre-mer, on assiste, aussi curieux que cela puisse paraître à un empiétement du niveau local sur l’espace diplomatique des autorités centrales 2 . En effet, les années passant, les autorités territoriales parviennent progressivement à avoir un droit d’immixtion dans la politique diplomatique qui intéresse leur région. Cette inflexion laisse à penser que de la décentralisation de la coopération internationale on s’achemine vers une décentralisation diplomatique somme toute très limitée. Au stade du propos liminaire, il convient de tenter de comprendre dans quelle mesure les collectivités territoriales françaises, et notamment les départements-régions d’outre-mer, sont devenus des acteurs majeurs des relations internationales. Les interrogations nécessaires à l’explication sont les suivantes : pourquoi existe-t-il des politiques publiques locales internationales (I) ? En quoi la politique internationale locale des DOM est-elle spécifique (II) ? Quelle problématique soulève l’action extérieure des DOM (III) ?

I. Pourquoi existe-t-il des politiques publiques locales internationales ?
En France aussi 3 , les relations qu’entretiennent les collectivités locales avec l’Etat ont subi d’importantes inflexions en raison de la politique de décentralisation initiée en 1982 et renforcée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Substituer les rapports tutélaires à des rapports partenariaux exprime dès lors parfaitement la tendance qui s’est amorcée depuis deux décennies. L’accentuation de la responsabilité locale (A) a conduit à une prolifération des acteurs publics locaux sur la scène internationale (B).

A. L’accentuation de la responsabilité locale
La décentralisation conforte l’idée d’autonomie locale en ce sens que les collectivités locales peuvent produire des politiques publiques au même titre que l’Etat, par le mécanisme du transfert de compétences à leurs autorités élues. Elles disposeraient ainsi d’un « gouvernement », et ne seraient plus seulement des administrations locales 4 . Cette autonomie locale est tout aussi manifeste lorsqu’on sait que les relations entre les collectivités locales et l’Etat s’organisent de plus en plus autour de compromis générés par des négociations. La décision publique procède de moins en moins de la seule volonté de l’Etat. Aux rapports tutélaires d’antan succèdent des relations empreintes de partenariat sans que l’on parvienne pour autant à une symétrie entre ces deux catégories de personnes publiques.
Toutefois, l’idée d’une recomposition des Etats modernes n’est pas vaine et expliquerait un déplacement dans la localisation du politique, résultat de la proximité privilégiée au détriment de la centralisation des décisions publiques 5 . On observe que cette proximité naît d’une tendance qui consiste pour le citoyen à s’emparer de la chose publique en vue de tenter d’en déposséder le politique. Les personnes physiques à titre personnel ou constituées en associations veulent jouer un rôle actif dans l’organisation politique.
Ce type de comportement permet au final à la collectivité locale plus proche des citoyens de voir croître ses domaines d’intervention. La politique étrangère est également concernée par cette évolution. C’est ainsi que celle-ci n’est plus l’objet de préoccupations exclusives de l’Etat. Le citoyen et la collectivité locale s’intéressent désormais de très près aux choses du dehors.
Les relations internationales ne sont plus considérées comme un domaine réservé de l’Etat parce que celui-ci disposerait des moyens et de la compétence technique pour concevoir cette politique publique. Les relations internationales cessent d’être proprement attachées à la collectivité étatique pour intéresser également la collectivité locale. Au fil du temps, l’absence d’étanchéité des frontières a eu pour effet de renforcer la mise en relation des hommes et des peuples. Aux rapports interétatiques s’ajoutent des rapports inter-locaux dont l’origine relève de personnes publiques de nationalités différentes.
La substitution progressive du local en lieu et place de l’Etat dans bien des domaines, ou encore la concurrence que ce dernier subit de la part de ce même local sont le signe que les élus locaux sont devenus de véritables décideurs publics. En France, la perception des administrations locales comme des gouvernements locaux a contribué à la réalité de la notion de gouvernance locale. C’est ainsi que le territoire infra-national devient aussi bien un enjeu important de pouvoirs qu’un objet politique de tout premier plan. La force du territoire national est davantage pensée en termes d’agrégations de territoires locaux performants. La politique d’aménagement du territoire avec une finalité de croissance, vide de sens l’idée de centre d’impulsion unique au profit d’une pluralité de centres d’impulsion localisée dans les provinces proches ou très lointaines.
Utilisé au cours des vingt dernières années dans la recherche de l’amélioration du fonctionnement du système politico-administratif effectivement en vigueur dans un pays donné, le concept de gouvernance locale est perçu comme un instrument au service de l’efficience de l’action publique locale. Au fond, celui-ci englobe : la réforme de la fonction publique 6 , une organisation gouvernementale plus efficace, un renforcement marqué de la transparence et de la responsabilité au sein de l’administration 7 .
En outre, le terme de gouvernance ne correspond pas simplement à une mode anglo-saxonne, mais bien à une réalité politique et institutionnelle qui déploie ses effets à l’échelle de la France. Dans la foulée de la décentralisation et de la prise en compte de nouvelles échelles territoriales, la gouvernance locale cadre bien avec les exigences de la construction européenne 8 , et plus généralement de la mondialisation 9 .
La gouvernance locale recouvre une réalité dynamique qui inclut notamment l’éclosion de politiques publiques internationales. Sur le terrain, les autorités territoriales aspirent à être des « managers » de leurs territoires, et contribuent entre autre à faire émerger la collectivité locale comme acteur collectif sur la scène internationale. Au départ, l’objectif recherché ne vise pas à soustraire à l’Etat ce qu’il a toujours considéré comme ses compétences, mais en raison des tendances libérales très actuelles exhortant l’Etat au minimalisme dans l’action, les élus locaux sont contraints de se prévaloir de ce qu’on qualifie « d’attributs du modernisme entrepreneurial » 10 .
Concrètement, la volonté d’une communication efficace, la conscience de la compétition inter-territoires nécessitant l’attraction de capitaux et de ressources humaines performantes constituent les attributs essentiels de l’entrepreneur politique. En définitive, l’échelon local n’est plus cet espace politique dénué de conscience et de consistance pour lequel l’Etat doit trouver la solution qui correspond à sa situation 11 . Aussi, la gouvernance locale induit forcément une accentuation de la responsabilité locale, à l’inverse d’un schéma d’administration qui inféode et qui dicte de son siège d’implantation (Paris). Dans la pratique, cette notion va mettre en évidence et/ou générer des attitudes aboutissant par exemple pour ce qui nous intéresse, à une prolifération des acteurs publics locaux sur la scène internationale.

B. La prolifération des acteurs publics locaux sur la scène internationale
La vie internationale n’est plus comme au début du siècle dernier celle des seuls Etats souverains avec leur territoire strictement délimité par des frontières. La mondialisation de l’économie, les facilités de communication font qu’aujourd’hui la vie internationale devient une préoccupation prégnante du citoyen. Les relations internationales interpellent non seulement les Etats mais aussi des institutions de plus en plus nombreuses, parmi lesquelles les collectivités territoriales qui se considèrent comme transnationales 12 .
Même si l’Etat demeure le principal pilier du droit international classique 13 , force est de constater qu’il n’est plus actuellement le seul à communiquer et à coopérer avec l’extérieur. Le principe de territorialité qui fonde l’assise traditionnelle de l’Etat demeure, mais les frontières deviennent plus perméables sous le flot de la diversité des échanges dont ceux des collectivités infraétatiques.
Les collectivités publiques décentralisées françaises, en établissant des relations avec leurs homologues étrangers, ne sont-elles pas susceptibles de secréter du droit ? On peut répondre par l’affirmative. Néanmoins, on ne saurait qualifier ce droit, de droit international dans son sens traditionnel, c’est-à-dire avec une origine ressortant des Etats ou des organisations internationales. En revanche, c’est un droit qui confronte plusieurs ordres juridiques différents grâce aux collectivités locales. C’est un véritable droit d’un type particulier qui voit le jour parce que les conventions signées avec un homologue étranger, parfois soumises au droit étranger, engagent les collectivités locales françaises, et produisent par conséquent des effets juridiques 14 . En tout état de cause, on est bien en présence d’un droit a-national constitutif d’une avancée majeure puisqu’on a longtemps cru que les collectivités locales ne pouvaient intervenir et produire du droit que dans le strict cadre national.
De telles considérations qui pourraient sidérer bien des juristes ne peuvent absolument pas être écartées en tant qu’objet d’étude sérieuse. L’explosion du système international par la transformation des acteurs, l’existence d’un monde multicentré constitué d’un nombre presque infini de participants qui a parfois une capacité d’action internationale plus ou moins autonome de l’Etat, en témoignent. Ces éléments tangibles laissent à penser que l’ordre juridique international ne relève plus exclusivement des Etats 15 . A titre d’exemple, les ambassades, haut-lieu des rapports inter-étatiques, ne sont plus à elles seules le lieu de cristallisation des rapports internationaux 16 .
Le thème de la fin des frontières est largement attaché à l’idée selon laquelle les Etats sont parvenus à un stade de leur histoire où ils renoncent à certains pans de leur souveraineté face au processus de mondialisation 17 . Dans ce bouleversement qui a pris de court nombre d’observateurs de la vie publique, il faut envisager, hormis la Corse, le cas des départements-régions d’outre-mer de la France qui sont dans une situation particulière par rapport aux collectivités continentales. En effet, ces derniers se trouvent précisément dans des sphères d’influence où l’Europe et la France ne jouent pas forcément les premiers rôles. De ce fait, les politiques internationales menées comportent des spécificités avec des répercussions sur leur régime juridique.

II. En quoi la politique internationale des DOM est-elle spécifique ?
Les départements-régions d’outre-mer s’inscrivent bien entendu dans ce vaste mouvement de production de politiques internationales par les autorités locales. Après observation, on s’aperçoit que les liens entretenus avec des homologues étrangers le sont généralement avec des partenaires circonscrits dans l’environnement immédiat. Cela ne signifie pas pour autant que l’action extérieure des collectivités locales françaises se borne exclusivement aux collectivités étrangères situées de l’autre côté de leurs frontières. Loin s’en faut, les collectivités locales coopèrent avec leurs homologues du Sud, notamment dans le cadre de projets et programmes liés au développement économique et social 18 .
Situés en Amérique (la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique) ou dans l’Océan Indien (l’île de la Réunion.), les départements-régions d’outre-mer sont tout de même des territoires européens, et à ce titre, ils ont développé des relations avec d’autres collectivités européennes, notamment celles dites régions ultrapériphériques 19 . Mais l’aspect le plus dense de l’action extérieure des départements-régions d’outre-mer concerne la coopération avec les pays de leur environnement géographique, autrement dit la coopération régionale (A). L’emploi de cette terminologie spécifique ne signifie pas simplement que les relations internationales ainsi menées se limitent à la région où sont situées ces collectivités ultramarines françaises. La coopération régionale renvoie à des considérations socio-culturelles qui contrastent avec la vision de l’Etat (B).

A. De la coopération internationale décentralisée en général à la coopération régionale
Un exercice de clarification s’impose puisque l’immixtion des collectivités locales françaises dans la sphère internationale a entraîné la prolifération d’expressions pour décrire le phénomène. Plusieurs vocables sont employés pour parler de ces interventions locales qui recoupent au fond une réalité identique, celle de l’action extérieure ou internationale 20 des collectivités infraétatiques françaises continentales ou ultramarines.
L’action extérieure peut donc être conçue comme le terme générique qui pourra être décliné par la suite, en fonction de la situation ou le contexte dans lequel se place la collectivité locale. Elle englobe toutes les actions entreprises par la collectivité dans le cadre international, d’où la notion de relations internationales locales. L’action extérieure ou l’action internationale, compte tenu de son caractère évasif, renvoie à de multiples domaines : les simples rapports d’amitié entre deux personnes publiques étrangères ; la coopération internationale pour le développement économique, social, culturel, humain ; la participation à la politique diplomatique de l’Etat.
Toutefois, à l’épreuve des faits, on s’aperçoit que le terme le plus couramment usité pour désigner les relations internationales locales est celui de coopération. L’expression est quelque peu réductrice mais n’est pas injustifiée. C’est aussi l’occasion à travers cette notion d’avoir des indications sur la vision de l’Etat quant à ce nouveau domaine d’intervention des collectivités locales.
Aussi, faut-il comprendre que la coopération internationale locale vient compléter, renforcer la politique de coopération de l’Etat. En effet, les autorités centrales subordonnent la licéité de l’action internationale au fait que celle-ci n’interfère pas défavorablement avec la politique étrangère de l’Etat. La coopération internationale locale doit servir autant que possible les intérêts de la collectivité nationale en contribuant à étendre le rôle de la France dans le monde.
« S’il y eut, peut-être, une certaine méfiance au début de la part de l’Etat, face à une coopération qu’il ne maîtrisait pas, cet état d’esprit est en tout cas aujourd’hui largement révolu. La conception à l’honneur est plutôt que la mobilisation des collectivités territoriales, des entreprises, des ONG et autres acteurs de la société civile disposant d’un ancrage local, mais aussi de compétences et de savoir-faire spécifiques, constituent une valeur ajoutée irremplaçable pour l’action internationale de la France, une action internationale dont la diversité constituerait ainsi un des principaux atouts devant les exigences d’adaptation à des situations complexes » 21 .
Le pouvoir central est aussi animé du souci de ne pas voir les collectivités décentralisées s’aventurer sur le terrain diplomatique, d’où les précautions prises dans la terminologie officiellement usitée 22 . Consacré par la loi, c’est le terme de coopération décentralisée 23 qui est retenu, mais d’autres expressions sont invariablement employées. On parle de politique étrangère locale, de diplomatie de proximité, de diplomatie des peuples. Ces expressions traduisent moins la simple coopération internationale locale avec des homologues étrangers que la mise en place de véritables politiques publiques internationales pensées par les autorités locales. L’emploi de telles expressions marque bien la distinction entre les relations inter-étatiques et les relations inter-collectivités locales d’Etats différents, d’où une forte volonté d’autonomie dans l’action internationale. Pourtant, en principe, les relations internationales locales devraient entrer dans le cadre de la politique étrangère de l’Etat.
Lorsqu’on parle de coopération décentralisée ou de coopération internationale décentralisée, on veut signifier que l’Etat reconnaît que les autorités locales élues disposent désormais de pouvoirs légalisés leur permettant de nouer et d’entretenir des liens avec des personnes publiques locales étrangères. La coopération transfrontalière ou transfrontière 24 existe lorsque cette coopération s’établit avec un homologue frontalier de la collectivité locale française. La coopération interrégionale trouve son sens dans le cadre de la construction européenne, et exprime les relations entretenues entre plusieurs régions européennes.
Les départements-régions d’outre-mer pour leur part se trouvent dans une situation particulière. Leur politique internationale renvoie de manière presque systématique à la notion de coopération régionale. Recouvrant une réalité précise, la coopération régionale signifie en premier lieu que les relations internationales des départements-régions d’outre-mer s’exercent essentiellement dans leur zone géographique d’implantation. L’autre signification conduit à considérer que l’insertion des départements-régions d’outre-mer, voire leur intégration dans leur environnement régional, tend à rompre avec la vieille politique d’assimilation à la France et à l’Europe 25 .
Pour les DFA, est-ce admettre qu’ils peuvent être plus américains que français ? Bien que cette observation ne soit pas fausse dans le fond, à tout le moins du point de vue de la géographie, une telle conception n’est pas forcément celle qui est popularisée par les autorités centrales. Pour quelle raison ? L’action extérieure des départements-régions d’outre-mer vue à travers le prisme des relations de proximité participe de la réconciliation de ces collectivités avec elles-mêmes. En effet, la politique d’assimilation culturelle avait conduit les habitants des DOM à ignorer pendant longtemps leurs voisins, privilégiant ainsi les liens avec la France et l’Europe situées à plusieurs milliers de kilomètres. Aujourd’hui encore, il est plus aisé de se rendre dans une capitale européenne via Paris que dans les pays voisins des DOM à partir des aéroports ultramarins 26 .
Pour l’Etat, la coopération régionale procède d’une conception utilitariste, c’est-à-dire que les DOM sont invités à être les têtes de pont avancées de la France et de l’Europe dans leur zone géographique. On en conclut que la façon même de concevoir la coopération régionale révèle une vision contrastée du centre français et de la périphérie locale située en Amérique.

B. Une vision contrastée de la coopération régionale
Toute réflexion sur les relations internationales fait intervenir la notion de puissance 27 . Sur le plan interne, la notion de puissance a pour équivalent le terme « pouvoir ». L’engagement depuis bientôt vingt ans dans la politique de mise en valeur des territoires locaux par les compétences qui leur sont dévolues, ainsi que l’élection au suffrage universel direct des autorités territoriales, sont de nature à ériger les collectivités locales en pouvoir local.
La coopération régionale corrobore ce raisonnement à partir du moment où on admet que la collectivité locale, puissance publique locale, va investir un nouveau champ d’action en vertu des pouvoirs dont elle se sent investie 28 . Cette initiative est d’autant plus notable que le domaine concerné est celui des relations avec l’étranger, longtemps présentées comme relevant du seul monopole étatique.
Les relations internationales locales peuvent être qualifées de nouvelles formes de relations inter-personnes publiques. La tendance qui se dégage est celle d’une certaine exclusion de l’Etat dans la mesure où cette politique publique participe d’une inspiration typiquement locale. Cette vision des choses correspond à la coopération identitaire 29 , c’est-à-dire la relation avec l’autre qui me ressemble. Nous la qualifions d’altérité de proximité. Cette approche des choses est quelque peu embarrassante pour l’Etat parce qu’elle prend le contre-pied de la politique d’assimilation qui a toujours alimenté le principe de l’exclusif caractérisant la relation coloniale. L’idée selon laquelle la conception de la coopération décentralisée serait le fait de l’Etat équivaut pour partie à illustrer cette vision utilitariste des départements d’outre-mer. Une telle manière de procéder s’expliquerait par le fait que le statut international de la France et son rang sont sérieusement diminués par la nouvelle donne stratégique et diplomatique 30 . La France n’est plus une nation d’exception avec un statut international privilégié. Aussi, existe-t-il une « mutation diplomatique » à accomplir qui consiste moins à détenir la puissance que la capacité d’exercer sur son environnement une certaine influence politique, idéologique, intellectuelle et culturelle 31 .
A une logique de puissance, la diplomatie française est appelée à substituer une logique d’influence. Les DOM-TOM entrent ainsi à nouveau en scène. Les territoires excentrés de la France lui ont toujours conféré une dimension internationale et une façade maritime remarquables. Aujourd’hui, au lieu de continuer à les confiner dans un illusoire isolement, la France encourage l’ensemble des collectivités ultramarines à coopérer avec les pays de leur zone géographique. Il faut toutefois souligner que la demande émane d’abord du niveau local, pour ensuite être exaucée, à partir du moment où l’Etat perçoit les intérêts que comportent pour l’influence de la France les rapprochements qui naîtraient de ses collectivités avec leurs voisins. Dans cette optique, la coopération régionale apparaît donc comme une politique publique d’application locale conçue et financée par le pouvoir central 32 .
Pour leur part, les collectivités locales d’outre-mer ainsi que les collectivités locales continentales, et pour ce qui nous occupe les départements-régions français d’Amérique désirent introduire davantage d’autonomie dans l’action extérieure qu’elles entendent mener. Sans vouloir contrarier la politique étrangère étatique, celles-ci souhaitent agir d’après une rationalité qui leur est propre et qui se distingue par conséquent du jeu de l’Etat. De même, l’affectation de crédits locaux au bénéfice de la coopération régionale par les autorités territoriales contribue à favoriser l’émergence de politiques publiques internationales qui relèvent spécifiquement de la volonté et de la décision locales.
L’idée d’autonomie dans l’action internationale des départements-régions d’outre-mer en général, et d’Amérique en particulier, met en perspective une problématique intéressante, qui du reste, explique et motive cette étude.

III. Quelle problématique soulève le développement des relations internationales des DOM ?
La perméabilité des frontières, confirmée par l’irruption des collectivités locales sur la scène internationale, a entraîné le recours à d’autres modes de régulation juridique quand elle n’a pas exigé l’innovation normative. Il a alors été question de repenser le droit 33 . Ce qui était inconcevable hier l’est désormais aujourd’hui en raison de la perte du monopole de l’Etat dans le domaine de l’action internationale. A la vérité, de nos jours, les collectivités locales agissent concurremment avec l’Etat dans le champ des affaires extérieures. Bien qu’elles ne soient pas des personnes de droit public souveraines, les collectivités territoriales françaises se prévalent en vertu du droit, de la compétence internationale 34 .
La dialectique du global et du local a pour effet de conduire l’Etat à transférer ses pouvoirs aussi bien au profit d’entités supranationales que d’entités infranationales. La problématique ainsi posée de l’exercice de la compétence internationale par les collectivités territoriales s’apprécie à l’aune d’une double réalité. D’une part, l’action extérieure entre désormais dans le champ des affaires locales et est confirmée par la loi (A) ; d’autre part, l’exercice d’une telle compétence repose également sur une vision renouvelée de la souveraineté étatique (B).

A. L’existence de la compétence internationale sur la base de la notion d’affaires locales
«La compétence c’est la capacité légalement reconnue à un sujet d’accomplir un acte juridique, que ce sujet soit une personne de droit public ou de droit privé » 35 . La compétence dérivée de la coopération internationale décentralisée respecte les termes de cette définition. L’article 131 de la loi du 06 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République en autorisant les collectivités locales à passer des conventions (actes juridiques) avec des collectivités territoriales étrangères dans les limites de leurs compétences locales, a légalement reconnu le droit à ces dernières d’exercer une nouvelle compétence qui déploie ses effets dans le champ de la sphère publique internationale. Cette compétence internationale locale résulte donc explicitement d’un texte 36 .
Si on part du principe que le conseil élu d’une collectivité territoriale règle par ses délibérations les affaires de cette collectivité, la clause générale de compétence donne donc vocation à toute collectivité territoriale d’intervenir dans tous les domaines d’intérêt local qui la concernent 37 . Parce qu’elles comportent un intérêt public indéniable, les relations internationales entrent ainsi dans le champ des affaires locales 38 . Mieux, c’est une innovation reconnue par la loi. On parle de reconnaissance parce qu’en matière d’action internationale locale le fait a fréquemment précédé le droit.
L’exercice de la compétence internationale locale par ses titulaires comporte un fondement tiré des faits que le droit ne peut pas ignorer. Nous avons déjà souligné que les affaires internationales sont devenues un objet de préoccupation majeure des autorités territoriales parce que le citoyen plus proche de la périphérie que du centre s’est aussi emparé de cette matière. Ces actions à l’extérieur exercées par l’échelon local vont se transformer progressivement en politique publique au fur et à mesure que le pouvoir central admet la légitimité de la décentralisation de la coopération internationale, c’est-à-dire l’octroi d’une compétence à des autorités élues. Dans un grand nombre de cas, la structure et les compétences des autorités locales sont le résultat de la demande du citoyen, de l’histoire locale, de la capacité administrative, de l’intérêt institutionnel, du sentiment d’efficacité et des négociations politiques 39 .
Appliquée à la coopération régionale qui intéresse les DOM en général, la compétence internationale locale trouve sa source dans ces multiples manifestations. Par exemple, si on considère la demande du citoyen, on va l’interpréter comme tendant à reposer sur des motivations économiques et par conséquent sur le besoin de développement. En ce qui concerne l’histoire locale qu’on pourrait décrire précisément comme l’histoire de l’aire Caraïbe/Amérique latine à laquelle appartiennent les DFA, celle-ci met en exergue l’existence d’un système socio-culturel dans cette zone géographique, dont l’Association des Etats de la Caraïbe apparaît comme la nouvelle expression institutionnelle 40 . Enfin, l’objectif d’efficacité s’exprime par la volonté des collectivités locales de faire seules ou avec l’Etat, mais en tout état de cause, les démarches exclusives de l’Etat sont très mal acceptées par les pouvoirs locaux, dès lors qu’il s’agit de relations internationales intéressant les zones géographiques où sont situées les DFA.
Par exemple, en 2001, le déplacement de Monsieur Jospin au Brésil à propos de la construction du pont au-dessus de l’Oyapock, et reliant ainsi directement la Guyane française au Brésil, a provoqué la colère des présidents du conseil régional et du conseil général qui n’avaient pas été associés à cette mission diplomatique. En coulisse, les élus de droite encourageaient les exécutifs à tancer le Gouvernement, arguant du fait que la droite républicaine faisait preuve d’une ouverture d’esprit plus large dans ces domaines, prenant l’exemple du Président de la République qui n’hésitait pas à inclure des élus locaux dans les délégations qui l’accompagnent lors de tournées dans les pays voisins de la Guyane. Les protestations locales ont été prises au sérieux, puisque deux mois plus tard, pour la première visite officielle depuis l’indépendance en 1975 d’un membre du Gouvernement français au Surinam (Etat voisin de la Guyane), une importante délégation d’élus locaux était présente pour suivre en direct les discussions menées entre les deux Etats sur la sécurité, la santé et la défense 41 .
Les discussions engagées 42 entre le Gouvernement et les élus des départements-régions d’outre-mer ont permis l’adoption de dispositions législatives extrêmement favorables à la participation effective des départements-régions d’Amérique à la politique étrangère de la France dans la zone Caraïbe/Amérique latine 43 . Ceux-ci disposent notamment d’un pouvoir d’initiative de création de droit international en invitant l’Etat à signer des traités avec des Etats voisins, ainsi que d’un pouvoir de représentation de l’Etat pour négocier et signer des accords avec un ou plusieurs Etats voisins 44 .
Grâce à la décentralisation, les collectivités locales obtiennent des compétences élargies. La décentralisation des pouvoirs continue donc à créer de nombreux terrains d’apprentissage pour le développement de compétences et de pratiques démocratiques 45 . En vertu de la clause générale de compétence, les personnes publiques locales se voient reconnaître une vocation générale à intervenir dans tous les domaines touchant au développement local 46 . De ce fait, le principe de libre administration locale connaît une portée nouvelle, et tend à se rapprocher de l’autonomie locale.
En définitive, on peut apporter la preuve de l’existence de la compétence internationale aussi bien sur le terrain du fondement textuel spécifique que sur celui de la clause générale de compétence. On rejoindra la position qui consiste à soutenir qu’une disposition confiant au conseil d’une collectivité locale la tâche de régler par ses délibérations les affaires locales consacre une compétence limitée aux affaires locales 47 . Avec l’immixtion des pouvoirs locaux ultramarins dans la politique diplomatique de l’Etat, la question de savoir si la coopération décentralisée institue une nouvelle compétence au profit des collectivités territoriales n’est pas dépassée, mais est posée avec encore plus d’acuité.
L’intérêt supplémentaire de la recherche réside dans l’étude du régime juridique de cette compétence internationale locale. A ce stade du propos, on cherchera toutefois à consolider l’argumentaire en s’appuyant sur la vision renouvelée de la souveraineté. L’idée de l’exercice de la compétence internationale au profit de départements et de régions en France coïncide avec les bouleversements que connaît le droit public français, en intégrant des concepts tels que la citoyenneté locale ou la souveraineté partagée. Ces bouleversements contribuent indéniablement à conférer à nouveau une place de choix au droit d’outre-mer dans le cadre du droit public français.

B. L’existence d’une compétence sur la base d’une vision renouvelée de la souveraineté étatique
La difficulté à admettre que des collectivités secondaires puissent se prévaloir de la compétence internationale est liée à la volonté de conserver une vision traditionnelle de la France, Etat unitaire, et pendant longtemps centralisé. On méconnaît alors la diversité des statuts juridiques qui existent au sein de la République, ainsi que la capacité de cette dernière à mettre en œuvre de grandes réformes à l’image de la décentralisation de 1982 et son acte II de 2003. C’est vrai que la souveraineté internationale exige « qu’à l’égard des autres pays ou organisations internationales, l’Etat est seul responsable de l’exercice des compétences sur son territoire » 48 . Néanmoins, la souveraineté peut être analysée comme une addition de compétences, et celles-ci peuvent faire l’objet de transferts 49
La vision renouvelée de la souveraineté équivaut à l’affaiblissement de la souveraineté par le haut en référence aux constructions supranationales. Dans le même temps, le renoncement de l’Etat à certaines fonctions, ou le consentement de l’Etat à partager l’exercice de ces fonctions, peut aussi l’être au profit de ses collectivités territoriales. On fait donc allusion à la notion de souveraineté partagée 50 . La souveraineté peut donc être conçue comme une réalité divisible 51 dans la mesure où l’Etat peut transférer des compétences au niveau supranational, mais aussi au profit du niveau infranational.
En ce qui concerne les relations internationales locales, elles sont déduites de l’exercice en commun d’une compétence puisque celle-ci n’est plus exclusive ni de l’un, ni de l’autre. La décentralisation de l’action internationale peut être valablement interprétée comme la manifestation de la divisibilité ou le partage de la souveraineté, puisque dès le départ on admettait que seul l’Etat pouvait intervenir dans la sphère internationale 52 .
La décentralisation de la coopération internationale participe du mouvement de l’autonomie locale qui tend à se renforcer de plus en plus en France 53 . Le mouvement ira en s’approfondissant, particulièrement grâce à la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Outre-mer, à l’exemple de la Nouvelle-Calédonie qui demeure un cas à part 54 , l’autonomie locale est caractérisée par l’affirmation d’une citoyenneté locale, ainsi que la possibilité d’adopter des textes dénommés « lois du pays », et la reconnaissance d’institutions propres. Plus généralement, pour les autres collectivités territoriales, c’est l’extension des marges de manœuvre des autorités locales qu’il convient de prendre en compte. Sachant que la France demeure un Etat unitaire, ces extensions des libertés locales peuvent surprendre, lorsqu’elles interviennent dans des matières où l’on pensait que le monopole de l’Etat était intouchable.
Les relations extérieures faisaient encore partie très récemment de ces missions régaliennes par nature. La doctrine qui s’est exprimée sur ce sujet reconnaît volontiers que les dispositions précitées issues de la loi d’orientation pour l’outre-nier du 13 décembre 2000 manifestent une association des départements-régions d’outre-mer à la souveraineté de l’Etat 55 . Cette nouveauté pour les départements d’outre-mer concourt à renforcer l’exercice de la compétence internationale locale par une vision renouvelée de la souveraineté.
Les collectivités départementales et régionales sont autorisées à assurer concurremment avec l’Etat, des missions dites régaliennes. C’est ce processus de la décentralisation des relations internationales, singulièrement dans l’outre-mer, que les travaux de recherche précédents se sont attachés à étudier 56 .
L’objectif de la présente étude consiste à mettre en lumière les évolutions qui sont intervenues dans les relations des collectivités territoriales avec l’Etat, singulièrement dans le domaine des relations extérieures. Ces relations posent de nouvelles interrogations politiques et juridiques ouvrant la voie à de nouvelles perspectives de recherche. L’autonomie administrative dont jouissent les collectivités territoriales depuis vingt ans ne signifie-t-elle pas que ces dernières commencent à disposer d’une parcelle, même infime de souveraineté ? La décentralisation de la coopération internationale des départements-régions d’outre-mer ne tend-elle pas à dériver vers une décentralisation diplomatique limitée ?
Le corps de l’étude comporte deux parties dont les développements visent à montrer la pertinence de l’affirmation juridique selon laquelle les collectivités décentralisées sont titulaires de la compétence internationale locale. Il convient de considérer en premier lieu les bases juridiques de l’action extérieure des collectivités locales (première partie), pour ensuite vérifier l’effectivité de l’action extérieure des départements-régions français d’Amérique (seconde partie).
Première partie
Les bases juridiques de l’action extérieure des collectivités locales
L’importance du phénomène de l’action extérieure des collectivités locales françaises n’a pas laissé insensible les juristes qui y ont vu un objet d’analyse. Les raisons immédiatement invocables pour expliquer l’intérêt que celui-ci suscite sont de trois ordres : d’une part, son développement qui s’est effectué en marge du droit ; d’autre part, sa prise en compte par l’administration centrale puis finalement par le législateur, enfin, l’interrogation posée concernant le possible exercice de la compétence internationale par les collectivités locales françaises.
La coopération internationale décentralisée concerne ici les collectivités françaises. D’après ce que rapporte Monsieur Charpentier, la définition d’une « certaine zone de compétences internationales des régions françaises sur des bases constitutionnelles, légales et conventionnelles » 57 . En définitive, les fondements juridiques de l’action extérieure des collectivités locales françaises ne doivent pas être recherchés uniquement dans l’ordre juridique interne (titre 1), mais également dans l’ordre juridique externe (titre 2).
Titre 1
Les bases juridiques internes de l’action extérieure des collectivités locales françaises
L’irruption des collectivités locales françaises dans la sphère internationale, où évoluent traditionnellement les Etats, conduit à une interrogation de nature juridique. La confrontation entre les partisans et les détracteurs de cette innovation du niveau local, et l’inquiétude qu’elle a générée, créaient du même coup un nouveau champ de recherche pour les spécialistes. Loin de rester marginal, le mouvement se généralisait, on y a donc vu une atteinte au principe de l’exclusivité de l’Etat dans les relations extérieures. Cette observation a conduit Madame Marie-Claude Smouts à poser la question suivante : « que reste-t-il de la politique étrangère ? » Elle fait remarquer que pendant très longtemps « la vie internationale avait été confondue abusivement avec les relations interétatiques, et la politique étrangère avec la pratique diplomatique » 58 . Malmenée par la prolifération des acteurs non étatiques et l’essor des flux transnationaux, la politique étrangère semble également se banaliser.
Il faut établir un distinguo entre la diplomatie, qui demeure une attribution par principe exclusivement régalienne, et la coopération internationale, où l’Etat et les collectivités publiques trouvent leur compte, sans omettre de préciser que la limite de l’action internationale locale réside dans l’homogénéité de la politique extérieure française. L’Etat joue dès lors un rôle prééminent en matière de coopération internationale, et non plus un rôle exclusif.
La prise en compte de la coopération internationale décentralisée par le pouvoir central, en dépit des craintes qui subsistent, pose inéluctablement la question de l’exercice de la compétence internationale des collectivités territoriales. On s’aperçoit qu’au regard du temps, la forte réticence du pouvoir central va s’estomper pour permettre au législateur d’admettre finalement, par la loi du 06 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, la possibilité pour les collectivités locales de formaliser dans des conventions, la rencontre de volontés locales françaises et étrangères. L’action internationale infraétatique (« low level relations ») était consacrée dans la loi.
En 1992, l’état d’esprit qui anime le législateur fondé sur le principe de réalité, est renouvelé à travers les dispositions de la loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000. Les nouvelles prérogatives octroyées aux départements-régions français d’outre-mer témoignent d’une extension de la décentralisation de la coopération internationale. Cette évolution des relations internationales locales est particulièrement marquante, puisque les collectivités locales sont explicitement associées à la politique diplomatique de l’Etat, intéressant les zones géographiques où elles sont situées. Les développements s’articuleront autour du principe de l’exclusivité régalienne en matière de politique extérieure française à la prééminence de l’Etat (chapitre 1), et l’évolution des fondements juridiques internes de l’action extérieure des collectivités locales (chapitre 2).

Chapitre 1
Du principe de l’exclusivité régalienne en matière de politique extérieure à la prééminence de l’Etat
La question de la compétence internationale des entités fédérées a été réglée depuis bien longtemps. On n’a pas exclu à côté de l’Etat fédéral, la participation de l’entité fédérée à l’ordre juridique international, même s’il existe un rapport asymétrique entre les deux. Autrement dit, la compétence de principe appartient à l’Etat fédéral, ce qui induit une compétence résiduelle de l’entité fédérée 59 .
En ce qui concerne les Etats de conception unitaire, il était clair que seul le pouvoir central pouvait se livrer à des actions dans la sphère internationale. Les collectivités territoriales françaises ne pouvaient agir que dans le strict cadre des frontières nationales, en raison d’une forte tradition centralisatrice, justifiée par la norme suprême. Le libellé de l’article 72 alinéa 2 de la Constitution de 1958, relatif à la libre administration des collectivités territoriales, affadit cependant le jacobinisme atavique qui caractérise la France. La liberté générale de mouvement octroyée aux collectivités publiques, grâce à la décentralisation à partir de 1982, s’avérera plus prometteuse que précise.
La répartition des compétences sur laquelle va reposer la décentralisation de 1982 s’opère par « bloc de compétences » au profit de chaque niveau (commune, département, région). L’Etat, pour sa part, conserve les grandes fonctions de souveraineté : défense, justice, police, grands équilibres économiques, affaires étrangères... Toutefois, cette réforme va encourager les entités non étatiques dans leur désir toujours plus vivace d’agir dans le cadre de relations internationales avec leurs homologues étrangers. En effet, l’article 65 de la loi du 02 mars 1982, aujourd’hui abrogé, bien que visant les régions, officialise les relations internationales locales.
Il existe dès lors un partage de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales quand on pénètre dans le champ de la coopération internationale. En effet, la norme législative qui consacre ce phénomène parle non pas d’action extérieure des collectivités locales, mais de coopération décentralisée. Le choix de la terminologie n’est pas le fruit du hasard. Pendant longtemps, l’opposition opiniâtre cultivée contre l’action extérieure des collectivités territoriales a reposé sur la peur de voir ces entités soustraire à l’Etat une part de son privilège diplomatique, ce dont il est bien entendu nullement question. L’autorisation délivrée aux collectivités publiques d’agir à l’extérieur est interprétée de manière restrictive 60 .
Les velléités d’immixtion du niveau local dans la sphère de compétence de l’Etat ont pour conséquence d’accorder un rôle prééminent et non plus exclusif à ce dernier. Son autorité est toutefois garantie par les mécanismes de contrôle mis en place par la Constitution et la loi. C’est ainsi que le délégué du gouvernement, pivot du pouvoir central, a la charge de veiller au respect des intérêts nationaux. Il lui incombe, en vertu de la loi, d’exercer un contrôle de légalité sur les actes des collectivités décentralisées.

Section 1 : L’action internationale est une mission régalienne
Le principe de droit international de l’unité de l’Etat, revient à confier traditionnellement le pouvoir de traiter avec l’étranger à la puissance publique étatique 61 . Il appartient au pouvoir exécutif d’assumer cette mission régalienne. Pour autant, le pouvoir législatif est intéressé par la politique internationale de l’Etat 62 .
Cette vision des choses a le mérite de régler la querelle byzantine relative au prétendu « monopole contesté du pouvoir exécutif sur l’activité diplomatique » 63 . En d’autres termes, le Parlement est trop facilement écarté. L’approche historique, qui n’est pas inutile, nous apprend que la conduite des affaires internationales est l’œuvre de l’Etat depuis le XVème siècle. Les chancelleries ont décidé de mettre en place un instrument structurel efficient : le système de la représentation diplomatique permanente. Le domaine de la diplomatie se révèle être tout au long de l’histoire une mission étatique 64 . Le fondement des relations diplomatiques repose sur le droit de légation de l’Etat. Celui-ci se traduit par l’envoi réciproque de missions diplomatiques qui jouissent de privilèges et d’immunités.
Monsieur de Béchillon distingue six fonctions classiques de l’Etat, dont celle inhérente à la diplomatie, décrite comme une activité normative 65 . Autrement dit, les règles internationales auxquelles souscrit l’Etat par les personnes habilitées vont intégrer l’ordre juridique interne, et seront sources de légalité.
Monsieur Cadoux, en citant les attributions essentielles ou régaliennes, soutient que le monopole s’exerce dans le domaine de la contrainte, de la justice, de la monnaie, des relations internationales, ou fonction diplomatique qui consiste à créer une exclusivité au profit de l’Etat, ayant seul la capacité juridique pour s’engager avec d’autres Etats par la conclusion de traités 66 .
Monsieur Carré de Malberg, en parlant de fonctions de l’Etat, énonce la fonction législative, administrative et juridictionnelle. Il inclut la fonction diplomatique, mise en exergue par les actes de gouvernement pris dans le cadre de la fonction administrative 67 .
Quelles sont les bases juridiques qui confèrent le caractère régalien à l’action internationale ? Quels sont les organes centraux titulaires de prérogatives internationales ?

Paragraphe 1 : Les bases juridiques
Il existe en droit français des textes qui fondent la compétence exclusive de l’Etat en matière de politique extérieure. La jurisprudence, pour sa part, n’a pas contredit ce principe.

A. Les bases textuelles
C’est dans la Constitution, et dans une moindre mesure, dans des dispositions de nature réglementaire, qu’on peut trouver les fondements textuels de l’action internationale comme une mission régalienne.
1°- Les dispositions constitutionnelles

L’examen de la norme fondamentale révèle que la nature unitaire de l’Etat français fait obstacle à une concurrence de prérogatives dans le domaine diplomatique, et ce, en vertu de l’indivisibilité de la souveraineté qui légitime la centralisation normative. L’Etat unitaire implique une seule souveraineté s’exerçant sur la totalité du territoire 68 . L’étude du texte de la Constitution révèle une absence de partage dans la production de la règle internationale. La source normative y est unique.
a- L’article 1er de la Constitution : l’expression de la centralisation de la politique étrangère

L’esprit de la Constitution du 04 octobre 1958 traduit l’expression d’un réflexe institutionnel atavique. En effet, le legs historique révolutionnaire, faisant de la France un Etat centralisé, est repris dans la règle des règles qui consacre la cinquième République 69 .
L’article 1 de la Constitution dispose :
« La France est une République indivisible, laique, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. »
Cette disposition met en relief les grands traits de la République française. Elle est décrite comme une République laïque, démocratique et sociale. Mais en tout premier lieu, elle est présentée comme une République indivisible. A l’indivisibilité, les Constitutions françaises depuis 1791, y associaient l’unité. La France a abandonné ce dernier principe à partir de 1958, en raison principalement de l’hétérogénéité de l’Union française.
En effet, les droits et obligations applicables étaient bien différents dans les diverses portions du territoire. Pourtant, après la décomposition de l’empire colonial, le principe est réaffirmé et énoncé. Par exemple l’article 59 alinéa 6 de la loi n° 82-213 du 02 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions 70 , dispose que l’émergence du niveau régional en métropole et outre-mer ne porte atteinte ni à l’unité de la République, ni à l’intégrité du territoire. Bien entendu, les rédacteurs de la loi pensaient à l’indivisibilité de la République.
En droit français, l’indivisibilité de la République s’oppose à tout transfert de souveraineté nationale, mais envisage tout de même l’hypothèse du partage 71 . Pour Monsieur Duguit, l’indivisibilité de la souveraineté et de la République signifie qu’aucune collectivité ne peut se prévaloir d’une « quote-part de la souveraineté et que le fédéralisme...est contraire aux principes essentiels du droit français 72 ». Monsieur Louis Favoreu 73 explique que la France est un Etat unitaire et indivisible car les collectivités territoriales ne disposent pas d’un pouvoir réglementaire autonome, non susceptible d’être révoqué par la « collectivité supérieure ». Ces auteurs affirment de façon tranchée l’expression de la limitation de l’exercice des compétences des collectivités territoriales au sein de l’organisation étatique française.
Nonobstant le thème récurrent de la centralisation du pouvoir dans la définition du jacobinisme, il n’est pas question pour autant, en ce qui concerne la cinquième République, d’occulter la démocratie, synonyme d’une participation effective du peuple par l’exercice du suffrage universel. Par ailleurs, le citoyen exerce un droit de regard sur la politique extérieure, et les gouvernants en tiennent compte dans la mesure où le paramètre de l’opinion n’est pas négligé, tant en ce qui concerne la gestion régulière des affaires internationales que lorsqu’il s’agit de solliciter ses suffrages. En dépit de cette observation, force est de constater que ce domaine demeure fortement spécialisé. C’est certainement une des raisons qui tend à expliquer le haut degré de centralisation des affaires diplomatiques.
Hormis l’érection de l’indivisibilité de l’Etat au rang de règle fondamentale, la Constitution désigne le pouvoir étatique comme étant chargé de mener la politique étrangère.
b- L’article 20 de la Constitution : la mise en œuvre de la centralisation de la politique étrangère

L’Etat, en tant que sujet du droit international, et donc acteur premier des relations internationales possède les compétences et les moyens nécessaires aux rapports inter-étatiques. Cette collaboration internationale n’existe que dans la mesure où l’Etat envisage l’élaboration d’une politique extérieure qui relève de lui seul, en dépit de l’irruption d’acteurs de second rang dans la société internationale.
C’est ainsi que l’article 20 alinéa 1 de la Constitution du 04 octobre 1958 indique clairement : « le Gouvernement conduit et détermine la politique de la Nation ». Par voie de conséquence, il appartient à l’organe exécutif de conduire et de déterminer la politique étrangère française, celle-ci étant classée parmi les politiques publiques qui incombent à l’Etat. Il s’agit donc d’une prérogative régalienne qui consiste pour les gouvernants à discerner l’intérêt national dans la sphère internationale.
« L’Etat a une compétence exclusive pour se conférer à lui-même son organisation » 74 . Aussi, la France a voulu que dans son organisation interne, le contenu et les modalités d’application de la politique étrangère pouvant être définie : « comme la capacité à entrer en relation avec d’autres collectivités de nature différente ou pas 75 », soient le fait de la puissance publique étatique.
2°- Les dispositions décrétales

Nous considérons ici deux décrets déjà anciens qui assurent l’unité des relations étrangères de la France dans ses relations, tant avec les Etats qu’avec les organisations internationales. Ce sont les décrets du 25 décembre 1810 et du 14 mars 1953 76 , affirmation du monopole diplomatique de l’Etat.
Le monopole diplomatique comme attribut étatique existe dans les textes depuis fort longtemps. Il faut remonter à l’arrêté du Directoire du 22 Messidor an VII, qui prévoyait déjà que les agents étrangers n’ont de rapports avec les autres ministères que par l’intermédiaire du Ministère des affaires étrangères.
a- Le décret du 25 décembre 1810 relatif aux affaires étrangères

L’article premier du décret est ainsi énoncé :
« Aucun de nos Ministres, ayant Département, Ministres d’Etat, Conseillers d’Etat, Chefs d’administration ne pourront sous quelque prétexte que ce soit, recevoir des lettres des Ambassadeurs, Ministres ou Chargés d’affaires étrangères, membres de légations étrangères ou Officier à un quelconque Service étranger. Toute lettre qu’il recevrait traitant d’une affaire quelconque de petite ou de grande importance sera dans les vingt-quatre heures de sa réception, renvoyée en original à notre Ministre des relations Extérieures. »
L’article 2 du décret est ainsi énoncé :
« Il est expressément défendu à nos Ministres, Conseillers d’Etat, de répondre soit par écrit, soit verbalement à aucune demande, plainte ou affaire que ce soit de petite ou de grande importance qui leur serait adressée par un agent étranger, l’unique réponse doit être qu’ils doivent s’adresser au Ministre des Relations Extérieures ». 77
Il est clair que ce décret doit être replacé dans son contexte historique, cependant il fait partie de l’immense héritage napoléonien auquel se réfère encore la République Française. Ce décret pose avec rigueur l’organisation étatique en matière de relations extérieures et le monopole dont jouit l’Etat dans ce domaine. Un rôle majeur est accordé au Ministre des Affaires étrangères qui concentre le pouvoir dans le cadre des relations extérieures au sommet de l’organisation administrative nationale. Si aujourd’hui des entités infraétatiques peuvent agir hors du cadre des frontières nationales, il n’en demeure pas moins qu’il serait erroné de conclure à une obsolescence du principe de « l’Etat maître pour les relations avec l’étranger » 78 .
La diplomatie demeure une compétence exclusive de l’Etat, et ne peut, en principe, entrer dans le champ des compétences des collectivités locales. Il faut établir un distinguo entre l’activité diplomatique, qui est une prérogative étatique par essence, et la faculté de nouer des liens avec l’étranger, qui peut être entreprise simultanément par l’Etat et les collectivités locales. Pour ces dernières, obligation leur est faite que ce soit des entités du même rang. La compétence normative internationale demeure le privilège des autorités aptes à représenter la collectivité nationale.
b- Le décret du 14 mars 1953 relatif aux affaires étrangères 79

Il s’agit d’une norme réglementaire de la Quatrième République dont certaines dispositions sont devenues désuètes. La Constitution de 1946 confiait au Ministre des Affaires étrangères le pouvoir de négocier et de ratifier les traités. C’est une prérogative qui est aujourd’hui du ressort du Président de la République.
On a observé sur le plan administratif la multiplication de structures internationales dans différents ministères. Par conséquent, on a pu craindre un rôle amoindri du Quai d’Orsay, ainsi qu’un risque de désordre et d’éclatement de la politique étrangère. C’est en ce sens, que le décret du 14 mars 1953 qui insiste sur la spécialisation de l’administration des affaires étrangères et le respect de ses prérogatives en la matière, n’est pas suranné. La France n’a pas renié des organes et des fonctionnements qui font d’elle un Etat toujours centralisé.
Pour attester de l’actualité des dispositions des décrets de 1810 et 1953, il est intéressant de noter que le décret n° 79-443 du 1 er juin 1979 80 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l’organisation des services de l’Etat à l’étranger cite dans ses visas les deux normes précitées. Comme il est souvent d’usage, une circulaire du 08 juin 1979 81 a été prise pour l’application du décret du 1 er juin 1979.
Le 08 novembre 1993, à l’initiative du Premier Ministre une circulaire relative à l’organisation des services de l’Etat à l’étranger et au rôle des ambassadeurs est produite. Cette circulaire prise pour l’application du décret n° 93-1210 du 04 Novembre 1993 portant organisation de l’administration centrale du Ministère des Affaires étrangères, indique que la circulaire du 08 juin 1979 n’a rien perdu de son actualité. Aussi, les décrets de 1810 et 1953 ne sont pas frappés, à tout le moins dans l’esprit, de désuétude.
Le Conseil d’Etat, le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation, pour leur part admettent et protègent la compétence diplomatique, attribut de la puissance régalienne.

B. Les fondements jurisprudentiels
Le juge administratif et le juge constitutionnel, lorsqu’ils sont saisis, ont en commun, l’obligation de se prononcer sur la conformité aux textes des prérogatives de la puissance publique. Cependant, ils ne manquent jamais l’opportunité qui leur est offerte de rappeler ou de définir les compétences qu’il revient à l’administration étatique d’exercer. C’est ainsi que le Conseil d’Etat et le Conseil Constitutionnel ont toujours affirmé que l’Etat était le titulaire de la compétence en matière de politique étrangère. Du reste, la Cour de Cassation, s’étant déclarée compétente pour interpréter une convention internationale, ne perd pas non plus de vue « la protection de l’action diplomatique de l’exécutif » 82 .
1°-Le Conseil d’Etat

On comprend la position adoptée par le Conseil d‘Etat 83 , essentiellement à partir d’une notion, certes vieille mais pas obsolète, « d’acte de gouvernement ». Sa caractéristique première permet de décrire cet acte comme « intégralement soustrait au contrôle juridictionnel non seulement quant à l’opportunité, mais encore quant à sa régularité » 84 . La doctrine s’accorde à penser que la notion recouvre deux catégories d’acte 85 . Celle qui intéresse les rapports de l’exécutif avec le Parlement, et celle qui comprend les actes rattachés à la conduite des relations internationales.
Pour ces derniers actes, le Conseil d’Etat a mis au point la théorie de l’acte détachable qui permet au requérant de contester l’acte devant la juridiction administrative, d’où une immunité juridictionnelle relative. Le commissaire du gouvernement Odent, à défaut de définir l’acte détachable, le décrit comme un «acte qui n’est pas la conséquence directe, nécessaire, inéluctable d’une convention diplomatique, qui ne se confond pas avec une telle convention » 86 .
Le doyen Duez, lui y voyait une mesure d’exécution détachable du traité, « tournée vers l’ordre interne et non «vers l’international » 87 . Pour le commissaire du Gouvernement Bacquet, « l’acte peut être jugé indépendamment de ses origines et de ses incidences internationales. Il ne donne pas lieu à une appréciation de la conduite des relations extérieures de l’Etat » 88 . Madame Zoller, devant ce foisonnement de positions estime qu’il n’existe pas de définition, et qu’il est plus aisé de fournir des exemples que d’en faire la théorie 89 .
L’immunité juridictionnelle de certains actes du pouvoir exécutif est nécessaire, pour démontrer l’existence d’une activité diplomatique, dont le bénéfice de l’exercice revient à l’Etat. Toutefois, il convient de recourir aux avis donnés par le Conseil d’Etat à l’occasion de sa mission de conseil du Gouvernement pour en être totalement convaincu.
a- L’acte de gouvernement comme preuve de la centralisation de l’activité diplomatique

Traditionnellement, on considère comme point de départ pour appréhender la notion d’acte de gouvernement, la célèbre jurisprudence du Conseil d’Etat de 1875, dit « Prince Napoléon » 90 . La juridiction administrative avait été saisie d’une plainte du Prince Napoléon Joseph Bonaparte, en raison de l’absence de son inscription sur la liste des généraux. Au-delà des faits, il est intéressant de s’arrêter sur le moyen utilisé par le Ministre de la guerre et les conclusions du commissaire du Gouvernement David.
Pour le ministre, la mesure attaquée contenait un caractère politique, qui en faisait un acte de gouvernement échappant au contrôle juridictionnel. En revanche, le commissaire du Gouvernement ne considérait pas la mesure comme un acte de gouvernement, et encourageait le Conseil d’Etat à abandonner définitivement le mobile politique pour se déclarer compétent. La qualification de l’acte de gouvernement est alors circonscrite à l’occasion de cette espèce dans une sphère convenablement déterminée. La sphère... « est naturellement limitée aux objets pour lesquels la loi a jugé nécessaire de confier aux Gouvernements les pouvoirs généraux auxquels elle a virtuellement subordonné le droit particulier des citoyens dans l’intérêt supérieur de l’Etat ». Les pouvoirs discrétionnaires du Gouvernement tiennent des « lois constitutionnelles », du « règlement et de l’exécution des conventions diplomatiques » 91 .
En définitive, le commissaire du Gouvernement vient dire entre autre chose, que le recours à l’acte de gouvernement se justifie lorsqu’on se place du point de vue de l’activité diplomatique. Fondamentalement, on peut expliquer la théorie des actes de gouvernement par le souci du juge administratif de ne s’immiscer ni dans les relations entre le Parlement et le pouvoir exécutif, ni dans l’action diplomatique « considérée comme une prérogative exclusive et traditionnelle de l’exécutif » 92 .
La jurisprudence du Conseil d’Etat relative aux actes de gouvernement, poursuit notamment l’objectif d’éviter que la liberté de manoeuvre de l’exécutif dans ses relations diplomatiques, ne soit entravée 93 . En conséquence, envisager l’impunité de ces actes contribue à conférer un privilège dans le domaine diplomatique. C’est la prérogative centralisée de la politique étrangère dont le bénéficiaire nommé est le pouvoir exécutif 94 .
Le refus du juge administratif de connaître d’un recours, au motif qu’il s’agit d’une décision se rattachant aux relations internationales, conduit à une conclusion dénuée d’équivoque. En effet, non seulement il reconnaît que l’exercice de cette compétence revient à l’exécutif, de plus celle-ci ne peut souffrir de contestation de la part du citoyen, exception faite du recours à l’acte détachable des relations diplomatiques ou des conventions internationales.
Lorsqu’il s’est agi pour le Conseil d’Etat de se prononcer sur les relations transfrontalières des collectivités locales, s’il n’y a pas vu une dislocation de l’Etat, il n’a pas manqué de rappeler le respect des compétences fondamentales des autorités centrales.
b- L’avis du Conseil d’Etat du 16 mai 1980

Le Conseil d’Etat avait été saisi par le Ministre des Affaires étrangères, afin de savoir s’il existait une contradiction entre la promotion de la conclusion d’arrangements mettant en relation collectivités ou autorités locales françaises et étrangères, et les dispositions de la Constitution. Il s’agissait de connaître de la licéité des relations internationales (ou coopération transfrontalière) des collectivités de la République, que le Conseil de l’Europe et l’Union Européenne encouragent encore aujourd’hui ardemment.
La demande d’avis s’inscrivait dans un contexte particulier. En effet, la France s’apprêtait à adhérer à la Convention cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, ouverte à la signature à Madrid le 21 mai 1980.
En séance du 16 mai 1980, un avis sera rendu par le Conseil d’Etat 95 . Les articles visés sont les articles 1, 20, 52, 55, et 72 de la Constitution. La réponse à la question posée par le Gouvernement est formulée en trois temps.
D’emblée, la Haute juridiction administrative dans sa fonction consultative rappelle la centralisation des affaires internationales, et dénie formellement aux collectivités territoriales la compétence pour créer du droit international. Cette capacité, en vertu du titre VI de la Constitution, est confiée au pouvoir exécutif. Le souci du Conseil d’Etat est « qu’aucune ratification ou loi d’approbation ne doit porter atteinte à la compétence fondamentale qui est celle de l’Etat ».
Deuxièmement, le Conseil d’Etat va rechercher si le projet de Convention ne porte pas « atteinte à l’ordre des pouvoirs au sein de la République ». Ce n’est pas le cas en l’espèce, puisqu’il constate que le projet n’énonce pas de stipulations normatives. Cependant, il invite le Gouvernement à la vigilance, afin que dans le futur, ces initiatives locales ne mettent pas en cause « les pouvoirs de l’Etat », « les principes d’unité et d’indivisibilité de la République ».
En tout dernier lieu, le Conseil d’Etat adopte une démarche prospective et s’inquiète de la difficulté de contenir de telles initiatives dans le cadre légal. Il invite les collectivités et autorités territoriales à ne pas se convertir en « autorité diplomatique ». Ce travers sera évité selon lui, si le Gouvernement informe les destinataires de la Convention, et s’il contrôle les textes nés des rapports du fait de ladite Convention entre collectivités territoriales françaises et homologues étrangers.
Le Conseil d’Etat a eu le souci de recourir à une méthode qui vise à garantir le respect des principes constitutionnels. Ces principes qui sont, la libre administration des collectivités locales et l’indivisibilité de la République, déterminent le cadre des interventions de la loi et du pouvoir exécutif 96 . En bref, la méthode consiste à garantir les compétences du pouvoir central sans limiter la marge de manœuvre des collectivités publiques inférieures qui se livreraient à des actions non entachées d’inconstitutionnalité.
A la lumière de l’examen des décisions du Conseil Constitutionnel, on s’aperçoit que les préoccupations du Conseil d’Etat ne sont point éloignées de celles du premier.
2°- Le Conseil Constitutionnel

Il s’agit pour le Conseil Constitutionnel de veiller au respect des prérogatives étatiques. Il vérifie que le législateur ne confère pas aux collectivités territoriales des compétences qui d’une façon ou d’une autre, empiètent sur celles que la Constitution réserve aux organes de l’Etat.
En ce qui concerne la protection des prérogatives internationales de l’Etat, on s’arrêtera sur deux décisions 97  : celle du 19 juillet 1983 98 et du 26 janvier 1995 99 .
a- La décision 83-160 DC du 19 juillet 1983

Le Conseil Constitutionnel avait été saisi, concernant une loi portant approbation d’une convention fiscale entre l’Etat et le territoire de Nouvelle Calédonie, au motif que ce lien contractuel conférait à ce territoire d’outre-mer (TOM) une capacité internationale. Par conséquent, la souveraineté nationale subissait une division de l’intérieur en accordant une prérogative internationale à une collectivité de l’Etat.
Le Conseil constitutionnel n’a pas fait droit aux prétentions des requérants, et s’est s’attaché à démontrer l’absence de prérogatives de cette nature : « Ni la convention approuvée par la loi... ni cette loi elle-même ne sont contraires à l’indivisibilité de la République, proclamée par l’article 2 de la Constitution, ou à l’article 34 définissant le domaine de la loi... ni à l’article 72 de la Constitution consacrant l’existence et les droits des collectivités territoriales ».
Par les termes de cette décision, il faut comprendre que l’engagement de ces collectivités dans le cadre des relations internationales est exorbitant du droit commun. Néanmoins les dispositions du statut territorial ne contribuent pas à leur accorder une latitude d’action contraire à la Constitution 100 . Le Conseil Constitutionnel prend soin de protéger les compétences des autorités centrales en signifiant l’absence de concurrence entre le pouvoir exécutif et ladite collectivité publique, en ce qui concerne le « treaty making power ». Dès lors, la loi approuvant la convention fiscale n’était pas irrégulière.
En outre, la convention passée entre le centre et la périphérie est de « pur droit interne », et dénie au territoire calédonien tout attribut de souveraineté. Les rapports entre l’Etat et ses collectivités ne peuvent être des rapports régis par le droit international.
b- La décision 94-358 DC du 26 janvier 1995

La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 04 janvier 1995, dite « loi Pasqua », avait été déférée au Conseil Constitutionnel dans les conditions prévues à l’article 61 alinéa 2 de la Constitution.
La loi mise en cause a complété la loi du 06 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, dite « loi ATR », en insérant dans son article 83 deux articles 133-1 et 133-2. Ces dispositions autorisent les collectivités territoriales et leurs groupements à adhérer à un organisme public de droit étranger. Est aussi permise la participation au capital d’une personne morale de droit étranger (article 133-1). Les requérants alléguaient que cette disposition était contraire au principe de la souveraineté nationale et de la libre administration des collectivités territoriales.
Le Conseil Constitutionnel va articuler son argumentation autour de deux éléments. Le premier consiste à montrer le caractère profondément restrictif de ces initiatives transnationales (exploitation d’un service public et réalisation d’un équipement local) ; et le second insiste sur la subordination de ces actions au respect des engagements internationaux de la France.
En conséquence, si le Conseil Constitutionnel reconnaît la capacité des collectivités secondaires à agir à l’extérieur, il assure la protection des compétences régaliennes en soumettant celles-ci à un strict respect des accords scellés à priori par l’Etat. Le juge constitutionnel écarte par la même, une concurrence des responsabilités en matière de politique extérieure entre l’Etat et les collectivités territoriales. L’assujettissement aux normes internationales préexistantes combiné avec l’objet limité de la coopération transfrontalière signifie que ces dernières ne sont pas investies du pouvoir de produire de telles normes.
Les conventions qui permettent l’adhésion à un organisme public, ou à la participation au capital d’une personne morale de droit étranger, sont soumises au contrôle de légalité du représentant de l’Etat. Les conditions d’application de l’article 72 mises en cause lors de la saisine sont bien remplies. Ainsi, les collectivités territoriales ne disposent pas d’un pouvoir autonome de créer du droit en l’absence de tout contrôle.
L’affirmation de l’exclusivité de l’Etat dans le domaine de la politique extérieure est clairement perçue, lorsque le Conseil Constitutionnel reprend les termes de l’article 133-2 de la loi déférée qui prohibe tout lien contractuel entre une collectivité territoriale et une entité étatique étrangère. « Aucune convention de quelque nature que ce soit, ne peut être passée entre une collectivité territoriale ou un groupement et un Etat étranger ». Pourquoi ? Tout simplement, parce qu’il appartient aux autorités centrales de l’Etat d’établir des liens de cette nature avec l’étranger. L’instrument conventionnel désigné est le traité. Le Conseil Constitutionnel peut alors conclure que ces actions locales « ne sont pas de nature à porter atteinte aux conditions essentielles de l’exercice de la souveraineté ». Les actes passés entre collectivités territoriales françaises et leurs homologues sont des actes administratifs locaux. Comme lors de sa décision de 1983, le souci du Conseil Constitutionnel consiste à veiller, dans le cadre de cette matière, à ne pas affecter le principe d’indivisibilité de la souveraineté qui fonde le centralisme normatif.
Le dernier considérant de la décision insiste sur le fait que l’autorisation de l’article 133-1 (liberté de conclure des conventions avec des personnes locales étrangères) de la loi soumise au contrôle de conformité, est une simple autorisation facultative, « dont elles ne sont nullement contraintes d’user ». En revanche, on peut se demander si ce dernier considérant n’a pas une vertu apaisante. En effet, on peut douter que des collectivités qui ont mené des actions de coopération transfrontalière avant qu’un cadre légal n’ait été établi, y renoncent au moment où des moyens sont mis à leur disposition par la loi. Les décisions du Conseil Constitutionnel affirment donc une spécialisation fonctionnelle des organes de l’Etat.
Il convient maintenant d’identifier précisément quelles sont les autorités du pouvoir exécutif qui accomplissent cette mission régalienne.

Paragraphe 2 : Les organes centraux titulaires de prérogatives internationales
De l’avis des organes centraux de l’Etat, les objectifs poursuivis par la politique extérieure nécessitent que cette dernière soit centralisée. La politique extérieure intéresse la viabilité même de l’Etat. En effet, il s’agit d’assurer sa sécurité, son inviolabilité, son indépendance, son influence politique et particulièrement aujourd’hui, sa compétitivité économique et commerciale, d’où l’apparition d’un sous-ensemble de la diplomatie, dénommé « diplomatie économique ». La diplomatie économique est définie par Monsieur De La Genière comme l’action économique extérieure de la France 101 . Cette activité met en exergue le rôle confié à la Direction du Trésor et à la Direction des Relations Economiques Extérieures (DREE), conformément à la politique gouvernementale, au service de l’économie française et de sa diplomatie. Elle a généré un nouveau type de missions présidentielles à l’extérieur, où, à l’occasion de voyages, hormis ses collaborateurs et les ministres intéressés, le chef de l’Etat est accompagné de grands patrons 102 .
Le caractère fonctionnel de l’Etat s’apprécie à travers l’œuvre des organes étatiques qui représentent celui-ci, qu’ils soient élus au suffrage universel tel le Président de la République, ou nommés comme c’est le cas des ministres. Une analyse fonctionnaliste tend à montrer que la diplomatie fait apparaître aux premiers rangs, les chefs d’Etat, les chefs de gouvernement et les Ministres des Affaires étrangères 103 .
Ce phénomène s’amplifie notamment à partir du début du siècle, et s’explique par la volonté de resserrer les liens entre les différents homologues de même stature. Par la même, le rôle autrefois réservé aux ambassadeurs et diplomates, véritables faiseurs de la politique étrangère de l’Etat, est réduit 104 .
Les organes centraux, ainsi désignés, sont les institutions de premier rang, car ils ont « le pouvoir de vouloir pour une collectivité » 105 . La légitimité du Président de la République par son élection au suffrage universel direct, va fonder son pouvoir de vouloir pour la collectivité française. Il associera à ce pouvoir des ministres qu’il nommera sur proposition d’un Premier Ministre, qu’il aura choisi.

A. La prééminence du chef de l’Etat et le rôle minoré du Premier ministre
De façon traditionnelle, le Président de la République, incarnation personnifiée de l’Etat, dispose d’attributions importantes en matière de politique étrangère. Néanmoins, en Allemagne, du point de vue de la Constitution, c’est le Ministre des Affaires étrangères qui assure la politique étrangère du gouvernement. Mais le Chancelier fédéral, en déterminant les grandes orientations, peut empiéter sur les prérogatives du Ministre. On parle de « cohabitation coopérative, mais compétitive » 106 .
L’absence de Constitution écrite en Grande-Bretagne aboutit au cas de figure suivant : la prérogative relative à la politique extérieure revient au monarque, chef de l’Etat. Il déclare la guerre et fait la paix, d’où une prérogative de défense nationale. Il conclut des alliances et traite avec les puissances étrangères, ce qui correspond à une activité de représentation et de scellage des traités internationaux. Pour autant, dans la pratique, l’essentiel de l’activité diplomatique relève du Premier Ministre et du Ministre des Affaires étrangères.
Aux Etats-Unis, en raison de l’influence du Congrès et de la prépondérance grandissante du Président dans les affaires étrangères, le département d’Etat et son Secrétaire d’Etat jouent un rôle de second plan.
En France sous la cinquième République, la politique extérieure est considérée comme étant l’une des principales prérogatives du Président de la République. Le Général de Gaulle, sur la question de l’action extérieure, a expliqué qu’elle relevait de sa responsabilité puisqu’elle engage la France à longue échéance 107 . Ni Georges Pompidou, ni Valéry Giscard d’Estaing, ni François Mitterrand 108 n’ont contredit cette manière de voir lorsqu’ils ont été en exercice, n’hésitant pas à affirmer leur responsabilité en la matière. Jacques Chirac, devenu Président de la République, n’a pas failli à la tradition. Les affaires étrangères apparaissent dès lors, comme un attribut naturel du chef de l’Etat 109 . Ce constat est largement répandu dans la doctrine 110 . Toutefois, il n’existe pas d’unanimité lorsqu’il s’agit de parler du « domaine réservé » du chef de l’Etat.
Les expériences successives de cohabitation entre 1986 et 1988, entre 1989 et 1993, entre 1997 et 2002, ont permis de mettre en exergue l’importance du Premier Ministre au sein du pouvoir exécutif à caractère bicéphale. De manière concomitante, il a également permis au Président de la République de faire valoir l’importance du « domaine réservé », en particulier, en ce qui concerne la conduite de la politique internationale française.
Il convient, pour être précis, d’établir une distinction entre la première et la seconde cohabitation. Si cette dernière a révélé un consensus courtois sur la politique étrangère entre Messieurs Mitterrand, Balladur et Juppé, la première a laissé place à des affrontements ouverts entre Messieurs Mitterrand et Chirac. En ce qui concerne la dernière cohabitation, particulièrement longue, même si les deux têtes de l’exécutif partageait la même aspiration quant à la magistrature suprême, l’un voulant la garder, l’autre voulant y accéder, la politique étrangère a globalement fait l’objet d’un consensus de tous les instants. Les positions des uns et des autres ont été différentes parce que les données n’étaient pas les mêmes.
En 1993, à la fois, la personnalité d’Edouard Balladur 111 et la fin prochaine de la carrière politique de François Mitterrand avaient rendu cette coexistence institutionnelle paisible. En revanche, en 1988, Messieurs Chirac et Mitterrand devaient s’affronter à l’occasion de l’élection présidentielle. Par conséquent, la cohabitation fut tumultueuse.
Le Président de la République de l’époque considérait que la voix de la France ainsi que la responsabilité publique de l’action extérieure relevaient du chef de l’Etat. Ce n’était pas le point de vue de Jacques Chirac, Premier Ministre, qui contestait l’idée d’un domaine réservé du Président de la République en ce qui concerne la politique étrangère.
La limite aux ambitions internationales du Premier Ministre se trouvait simultanément, dans le blocage que généraient ces conflits et les railleries venant du reste du monde, face à cette division au plus haut sommet de l’Etat 112 . Il fut contraint, comme tous les autres Premiers Ministres de la cinquième République, de respecter la pratique constitutionnelle. De même, l’importance de l’unité des positions françaises, dans un monde où les intérêts nationaux sont âprement disputés du fait de la libéralisation des échanges, a contraint Messieurs Chirac et Jospin à s’entendre.
François Mitterrand et Jacques Chirac se sont opposés à l’existence d’un domaine réservé de l’institution présidentielle 113 , mais en accédant à la magistrature suprême, ils ont appliqué l’observation de Michel Rocard. Celui-ci préfère parler de prééminence du Président dans la définition et la conduite des grandes orientations de la politique étrangère comme «une tradition de la cinquième République, légitimée par l’attitude de ceux-ci 114 ».
Lorsqu’en tant que personnages politiques de haut rang de l’Etat, les présidents de l’Assemblée Nationale et du Sénat ont manifesté des velléités d’immixtion dans la politique étrangère, en recevant des personnalités étrangères au Parlement, Messieurs Mitterrand et Balladur se sont entendus pour rappeler les limites du pouvoir législatif.
Hormis le Chef de l’Etat et le Premier Ministre, d’autres membres du pouvoir exécutif jouent un rôle important : le Ministre des Affaires étrangères et le Ministre de la Coopération.

B- Le Ministre des Affaires étrangères et le Ministre de la Coopération
Il revient au Ministre des Affaires étrangères, en accord avec les orientations données par le Président de la République, de conduire la politique étrangère française, grâce notamment, aux agents diplomatiques qui sont placés sous ses ordres. En dépit de cette autorité exercée sur le corps diplomatique, selon le Général de Gaulle, les ambassadeurs restent les interprètes directs du chef de l’Etat 115 . C’est une interprétation, on ne peut plus juste de la Constitution. En effet, aux termes de l’article 14 alinéa 1, il appartient au Président de la République d’accréditer les ambassadeurs.
Le Ministre des Affaires étrangères tient une place particulière à cause du rapport étroit qu’il entretient avec le Président de la République. Il est le seul ministre à s’entretenir aussi fréquemment avec le chef de l’Etat, et dont l’action ne subit pas le filtre de Matignon. Il fait une communication en conseil des ministres, seul point de l’ordre du jour sur lequel se sont entendus le Président et le ministre. Il est intéressant d’observer que la politique étrangère est celle qui échappe le plus au Premier Ministre quand on la compare aux autres politiques publiques. Evidemment, en sa qualité de chef du Gouvernement, il est tenu informé et se prononce sur ces questions, mais il est incontestable que son influence est moindre, compte tenu de l’omniprésence présidentielle, et le relais fidèle qu’est le Ministre des Affaires étrangères.
En France, parmi les organes centraux titulaires de prérogatives dans le champ des affaires étrangères, il convient d’évoquer le rôle joué par le Ministre de la coopération. Son action correspond à une des options fondamentales de la politique étrangère de la France. Le Ministère de la Coopération est un de ceux qui succèdent au Ministère des colonies 116 . A l’issue de la décolonisation des années 60, la France continuera à entretenir des liens privilégiés avec ces nouveaux Etats (notamment d’Afrique subsaharienne).
Le dispositif de la coopération française distingue la zone de solidarité prioritaire (ZSP) de la zone de partenariat économique (ZPE). L’appartenance à la ZSP (61 pays en janvier 1999 117 ) détermine l’éligibilité au fonds de solidarité prioritaire géré par le Ministère des Affaires étrangères et aux interventions de l’Agence Française de Développement (A.F.D.). Grâce à la ZPE, la France privilégie une intervention par le canal multilatéral, et reste présente par des relations de coopération dans les domaines scientifique, culturel, technique ou économique. Enfin, il existe le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement dont l’une des fonctions consiste à déterminer les pays de la ZSP.
Selon ce que rapporte un ancien ministre, l’action du Ministère de la Coopération a pour trait distinctif de concerner les relations entre les nations industrielles et les nations sous- équipées. Elle est gouvernée par trois principes : celui de l’universalité de la politique française d’aide au développement ; celui du principe des limites géographiques d’une zone de coopération privilégiée, et celui du respect des choix souverains des pays partenaires 118 .
Monsieur Clovis Beauregard, ancien président de la Chambre de Commerce et d’Industrie de Fort-de-France, considéré comme l’un des principaux pionniers de la coopération régionale dans la Caraïbe à partir des départements français d’Amérique, insiste sur le rôle prééminent du Ministère de la Coopération en ce qui concerne les relations entre Etats industrialisés et pays en voie de développement. La coopération régionale entre pays voisins de la Caraïbe doit, selon lui, se réaliser sous l’égide de l’Etat en vue d’encourager leur propre développement 119 .
Il apparaît d’ailleurs, que l’action extérieure des collectivités territoriales, dénommée coopération décentralisée, « concurrence », non pas le Ministère des Affaires étrangères, mais le Ministère de la Coopération. La concurrence est de nature cordiale, dans la mesure où depuis quelques années, le Ministère de la Coopération encourage de façon technique et financière la coopération décentralisée 120 . Les collectivités décentralisées, continentales et ultramarines, peuvent, tout en veillant à la cohérence de la politique étrangère, concourir à conforter l’action extérieure de la France 121 .
L’Etat a eu conscience du bénéfice à tirer, pour la coopération française du développement de relations entre les collectivités locales et leurs homologues étrangers. Ce constat est vrai, tant pour les départements métropolitains, que pour les départements ultramarins. Pourtant Monsieur Camille Darsières, ancien Député de la Martinique, peu convaincu de la reconnaissance de la coopération régionale dans la Caraïbe de la part de l’Etat, a déclaré : « Il y a dans le bulbe rachidien des ministres, que la coopération régionale est un attribut de la souveraineté. Il ne s’agit pas de contester la souveraineté que je respecte, mais de trouver un compromis 122 »
L’évolution des mœurs politiques et administratives ainsi qu’une pratique soutenue des collectivités territoriales ont finalement permis d’admettre que la coopération internationale est une mission partagée entre l’Etat et ces dernières.

Section 2 : La coopération internationale : une mission partagée entre l’Etat et les collectivités territoriales
La perte du monopole étatique de l’action internationale n’est pas seulement constatée en France mais aussi ailleurs 123 . Les acteurs se multiplient et se prévalent d’ambitions en politique étrangère sans même se soucier la plupart du temps de l’Etat. Si on considère seulement la France, les implications sont doubles. D’un côté, il existe dès lors le risque d’une grande complexité pour homogénéiser la politique extérieure nationale malgré le contrôle administratif. Dans ce cas, l’adaptation des diplomates et des préfets aux nouvelles exigences de l’époque s’avère indispensable. De l’autre, la création de nouvelles institutions et/ou structures s’impose.
La présence des personnes publiques locales dans le champ des relations internationales trouve son fondement constitutionnel dans le principe de libre administration des collectivités locales. Néanmoins, la mise en œuvre de cette liberté locale ne perd pas de vue l’exigence à garantir la prééminence de l’Etat.

Paragraphe 1 : Le fondement constitutionnel de l’association des collectivités locales à l’action internationale
Selon Monsieur Virally, le droit est une discipline sociale et s’applique donc à des relations sociales 124 . En matière de coopération internationale locale, c’est l’initiative de la société qui a conduit la norme à intervenir. Le fait a précédé le droit. Néanmoins, en France, à défaut d’une intervention législative rapide 125 , son fondement juridique a été trouvé dans le texte de la Constitution, à l’article 72.
A condition de ne pas contrevenir à l’indivisibilité de la République et à la stricte répartition des compétences au sein de l’Etat, le principe de la libre administration des collectivités territoriales leur permettrait d’agir hors des frontières nationales. Aussi a-t-on admis la validité juridique de l’action extérieure des collectivités territoriales. En dépit de l’autorisation délivrée aux collectivités décentralisées de pouvoir contracter avec des entités de leur rang, elles ne peuvent se prévaloir de la qualité de sujet de droit international.

A. La négation de la qualité de sujet du droit international aux collectivités locales
L’analyse classique veut que les personnes morales qui agissent dans la sphère internationale se prévalent de la qualité de sujet du droit international. La prise en compte de l’immixtion des collectivités locales dans cette sphère pose comme interrogation celle de la reconnaissance à leur égard de cette qualité. Mais, en invoquant à nouveau le principe de l’unité de l’Etat, n’est-on pas conduit à leur nier une quelconque subjectivité internationale ? La réponse, bien entendu, aura une valeur affirmative.
La nature unitaire de l’Etat français prohibe le démembrement diplomatique, même si le phénomène des relations internationales infraétatiques est reconnu comme le résultat de relations humaines transétatiques qui correspond à la physionomie du monde actuel globalisé 126 . En outre, le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 19 Juillet 1983 précitée, a admis « qu’aucune stipulation ne reconnaît au territoire (d’outre-mer, collectivité territoriale) la qualité d’autorité souveraine ou de personne du droit international 127 ».
Le sujet du droit international, ou personne internationale, est défini comme « celui à qui s’adressent les règles du droit international pour lui imposer directement des devoirs ou lui attribuer des droits. C’est l’être individuel ou collectif, à qui le droit international reconnaît l’aptitude à être titulaire de droits et d’obligations régis par le droit international, à mettre en jeu des procédures réglées par le droit international 128 ».
«La condamnation de l’attribution d’une subjectivité internationale 129 » aux collectivités publiques inférieures a été bien montrée par Monsieur Ndiaye dans sa thèse. Elle induit une non reconnaissance du rattachement des actes de celles-ci à l’ordre juridique international. Autrement dit, sa conduite n’est pas prévue directement et effectivement par le jus gentium , comme contenu d’un droit ou d’une obligation.
Les actes des collectivités françaises sont dictés par le droit interne et se rattachent à l’ordre juridique interne. La possibilité offerte aux collectivités hexagonales de signer des conventions avec leurs homologues italiens, espagnols, allemands, luxembourgeois ou suisses, et de soumettre celles-ci à l’ordre juridique étranger, ne leur confère pas le statut de sujet du droit international 130 .
En effet, les conventions passées entre ces entités ne peuvent créer de droit supérieur aux lois des pays concernés 131 . Par ailleurs, le statut de «membre associé » accordé en 1994 aux départements français d’Amérique, au sein de l’Association des Etats de la Caraïbe (AEC), organisation internationale à vocation régionale, n’enlève rien à leur statut exclusif de cellule de base de l’Etat français.
Le droit international refuse de se prononcer en faveur de la reconnaissance d’une personnalité internationale aux entités fédérées, donc à fortiori pour les collectivités territoriales décentralisées d’Etat unitaire. En revanche, il renvoie aux dispositions internes des Etats, en ce qui concerne l’autorisation d’exécuter des actes dans le cadre de relations internationales, et engageant l’Etat.
L’expression du consentement d’un Etat à être lié par un traité est déterminée par le droit interne, même s’il s’agit de décision intéressant la sphère internationale 132 . En France, l’étude du droit interne nous révèle que les collectivités locales ne sont pas investies de la compétence de faire le traité. Toutefois, le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales a été interprété de telle manière, qu’on y a vu le fondement de l’exercice licite de relations internationales, par lesdites collectivités.

B. Le principe de libre administration comme le fondement constitutionnel de l’action extérieure des collectivités locales
Les collectivités territoriales de la République ont bénéficié de la juridictionnalisation croissante du droit constitutionnel français qui comporte désormais une nouvelle ramification constituée par le droit constitutionnel des collectivités locales 133 . A la faveur du mouvement de décentralisation, le juge constitutionnel a conforté l’affranchissement des collectivités territoriales de la tutelle du pouvoir central. Qu’on en juge par les exemples qui suivent.
La décision en date du 23 mai 1979 Territoire de Nouvelle Calédonie, a consacré la valeur constitutionnelle du principe de libre administration des collectivités territoriales 134 . Par ailleurs, seule la loi peut imposer des obligations à ces dernières, même si ces dispositions législatives requièrent une intervention du pouvoir réglementaire.
En outre, le juge constitutionnel est venu dire que si le législateur est chargé par la Constitution de définir les conditions de la libre administration, il ne peut en restreindre la portée 135 , ni y porter atteinte 136 . Sans remettre en cause le caractère unitaire de l’Etat, il n’a pas contredit l’hétérogénéité des statuts afférents aux collectivités locales 137 .
Avant la réforme du 28 mars 2003, la version de l’article 72 alinéa 2 a été interprétée par le juge constitutionnel comme un moyen de garantir la liberté d’auto-administration des collectivités locales. Aussi, la doctrine, de façon majoritaire, n’a pas hésité à désigner le principe de libre administration des collectivités locales comme fondement constitutionnel de l’action extérieure des collectivités locales. Quand bien même, l’article 65 aujourd’hui abrogé 138 de la loi du 02 mars 1982 reconnaissait aux régions, dans des conditions très restrictives, la possibilité d’entretenir des relations avec des collectivités frontalières, le problème demeurait entier.
En effet, il s’agissait de savoir quelle norme supérieure fondait une telle autorisation pour l’ensemble des collectivités territoriales de la République, puisque dans la pratique, la collectivité régionale n’était pas la seule concernée. Dès 1977, une relation entre la licéïté de l’action extérieure des collectivités territoriales et le principe constitutionnel de libre administration était établie. Parce qu’une « conception intégriste de la souveraineté ne saurait prévaloir » 139 , l’article 72 alinéa 2 de la Constitution n’exclut pas que le niveau infraétatique ait des préoccupations qui ne soient pas strictement limitées à la sphère interne.
Il a donc été finalement admis que l’article 72 alinéa 2 de la Constitution ne constitue pas un obstacle juridique aux actions de coopération des collectivités locales, hors du territoire national. Néanmoins, celles-ci sont subordonnées à un respect rigoureux des prérogatives de l’Etat, mis en exergue par le Conseil Constitutionnel, et garanti par l’indispensable contrôle de légalité par le préfet, des actes initiés localement 140 .
Certains auteurs ont conclu que l’article 65 de la loi du 02 mars 1982 constituait un fondement insatisfaisant de la coopération décentralisée. Il convenait de privilégier l’article 72 alinéa 2 de la Constitution du 04 octobre 1958 par rapport à l’ancien article 65 de la loi du 02 mars 1982 141 . Bien que la Constitution de 1958 ne contienne aucune disposition sur l’action extérieure des collectivités publiques, l’article 72 alinéa 2 est un indice sérieux qui permet de conclure « qu’une collectivité locale peut donc conclure des accords avec une collectivité infraétatique étrangère dans les conditions prévues par une loi 142 ».
A l’opposé de la thèse majoritaire, l’article 72 alinéa 2 a été rejeté comme fondement de la coopération décentralisée, en raison de l’absence de confirmation de la part du Conseil Constitutionnel sur la conception des pouvoirs implicites, « inférée du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales » 143 .
De même, à partir d’une démarche comparée, Monsieur Beyerlin constate que ni l’article 28-2 de la loi fondamentale allemande, ni l’article 72 alinéa 2 de la Constitution de 1958 n’attribuent de compétences au-delà des frontières de l’Etat 144 . A l’Assemblée Nationale, une attitude identique a conduit une partie des députés, hostile à l’article 65 de la loi du 02 mars 1982, à proclamer l’exclusivité des compétences internationales au profit de l’Etat dans notre système constitutionnel 145 , d’où le caractère inopérant de l’article 72.
L’invocation du principe de territorialité, pour limiter, voire interdire la liberté d’action des collectivités publiques locales en matière de coopération décentralisée, ne s’est pas non plus révélée pertinente. En effet, « les limites territoriales des collectivités locales ne constituent pas nécessairement la limite de l’intérêt de ces collectivités 146 ». L’intérêt local peut être extra-territorial.
L’objectif de la coopération transfrontalière en Europe vise à conduire les collectivités locales, à considérer le paramètre extérieur dans leur politique de gestion d’activités qui leur incombe (environnement, services publics...), tout en assurant par ce biais la promotion du développement local. La coopération régionale menée dans la Caraïbe et dans l’Océan Indien à partir des départements-régions d’outre-mer tend à une extraversion de l’intérêt local. Les considérations de la collectivité ne sont pas uniquement d’ordre interne, l’intérêt local pouvant être localisé à l’extérieur. Le ressort territorial où s’exercent ces missions locales peut être situé hors des frontières nationales. Le corollaire est la conclusion de conventions entre les collectivités locales françaises et étrangères, qui ont dès lors un intérêt local en commun, non circonscrit exclusivement à la zone géographique nationale.
Au titre de la loi n° 84-747 du 02 août 1984 147 , les régions d’outre-mer ont une vocation première qui est celle de promouvoir le développement économique régional. C’est un intérêt éminemment local, et par répercussion national. Pour exercer de façon efficiente cette compétence dans un monde qui fonctionne en économie ouverte, l’intérêt local connaît forcément un prolongement hors des limites régionales. Le développement économique, commercial, industriel passe par la prise en compte de données externes au territoire local.
Même si on admet que « la compétence matérielle d’une collectivité locale » demeure « indissociable de sa compétence territoriale 148 », il faut tout de même reconnaître que le ressort territorial est aujourd’hui considérablement élargi. La loi ATR du 06 février 1992, dans son article 66, encourage, dans le cadre de la coopération intercommunale, à l’élaboration de projets communs de développement au sein de « périmètres de solidarité » 149 . Que sont ces « périmètres de solidarité », autres que l’addition de territoires communaux, engendrant non plus la seule considération du territoire de la commune où on se trouve pour exercer les compétences définies par la loi ? L’extension territoriale peut aller jusqu’à dépasser les frontières nationales, particulièrement pour les collectivités situées à la lisière des frontières.
Aujourd’hui, l’action internationale des personnes publiques locales s’est installée dans les mœurs politiques et administratives. Aux craintes d’un ébranlement de l’Etat par l’accroissement du phénomène, s’est substituée une assurance prudente tant au niveau du Parlement que de l’Exécutif 150 .
On sait désormais que l’exercice de la souveraineté de l’Etat n’exclut pas la reconnaissance d’un droit des collectivités locales à se livrer à la coopération internationale. Cette dernière matière est décentralisée. D’une exclusivité régalienne de la politique extérieure, on est passé à une prééminence de l’Etat qui doit être constamment garantie.

Paragraphe 2 : La garantie du respect de la prééminence de l’Etat
La libre administration dont bénéficient les collectivités de la République n’est pas l’équivalent du libre gouvernement, mais exprime bien le concept d’autonomie locale 151 . Cette liberté constitutionnelle souvent présentée comme une modalité de l’administration territoriale rend compte de la dimension administrative de la décentralisation française, en dépit de sa signification politique, mise en exergue par l’existence d’élections politiques pour la désignation des organes 152 . Carré de Malberg l’avait déjà présentée comme « une concession de la collectivité supérieure » 153 qui autorise la liberté de s’administrer mais non de légiférer 154 .
Le mouvement multiséculaire de centralisation n’est guère remis en cause en France. Le pouvoir, pour les personnes publiques locales, de produire des actes à caractère administratif est soumis au contrôle du représentant de l’Etat. Le juge administratif, si besoin est, seul habilité à prononcer l’illégalité d’un acte de nature locale, devra être saisi. Le couple préfet/juge reflète alors la double limite institutionnelle et juridique de l’autonomie locale.

A. Les délégués du gouvernement
La démultiplication de l’Etat sur l’ensemble du territoire est assurée par l’institution préfectorale dont dispose l’article 72 alinéa 5 de la Constitution (titre XII). Elle est désignée comme le délégué du gouvernement : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».
Le préfet se présente comme le concentré organique des intérêts nationaux, la garantie de la pérennité de l’unité de l’Etat et du centralisme normatif. Les pouvoirs publics s’autorisent à multiplier l’existence de délégués du gouvernement en fonction des circonstances. La coopération internationale étendue aux entités infraétatiques, a créé un besoin de coordination entre les actions nationales et locales dans ce domaine. C’est ainsi que les autorités centrales ont mis en place un Délégué pour l’action extérieure des collectivités locales. Sa mission de coordination vise à veiller à l’homogénéité de la politique étrangère française, donc à la prééminence de l’Etat pour toute activité réalisée hors des frontières nationales, ou à l’intérieur des frontières nationales avec une entité étrangère.
1° - Le préfet

Traiter de l’institution préfectorale dans le cadre de cette étude nous conduit à privilégier les aspects des fonctions du préfet du point de vue du sujet circonscrit à l’action extérieure des collectivités territoriales. Par conséquent, il ne nous appartient pas de nous livrer à une glose générale sur le contrôle de légalité ou sur les autres aspects de ses missions qu’on retrouve dans l’abondante littérature juridique en la matière.
Le préfet, dont traite le titre XII de la Constitution consacré aux collectivités territoriales, rend compte de la déconcentration de l’Etat. La décentralisation, du fait de l’émergence de l’autonomie locale, a conforté la déconcentration garantie du caractère unitaire de l’Etat. L’une des raisons d’existence de l’Etat consiste à concilier l’unité nationale et les libertés locales 155 . On peut observer que toute « compétence arrogée » 156 , transférée ou partagée avec les collectivités décentralisées, provoque une recentralisation systématique selon des procédés divers. Il s’agit du renforcement de la déconcentration, et plus insidieux, le refus ou le gel du montant des dotations financières pour accompagner la matière transférée.
La compétence internationale exercée aujourd’hui par les collectivités territoriales a entraîné une délégation de l’Etat dans le domaine de la diplomatie et de la coopération internationale. Le délégué du Gouvernement, dépositaire de l’autorité de l’Etat et incarnation de sa continuité, s’est révélé comme l’organe idoine pour assurer sa prééminence. Pour mieux comprendre la déconcentration dans le domaine de la coopération internationale, il semble utile de montrer en quoi le préfet constitue une limite institutionnelle et constitutionnelle au principe de libre administration.
a- Le préfet, limite constitutionnelle au principe de libre administration

Pour rappeler brièvement la définition, on peut dire que la déconcentration est une organisation de tradition ancienne reposant sur le principe hiérarchique, qui permet au Gouvernement de confier des pouvoirs de représentation et de décision à des agents nommés à un échelon territorial, et en charge des intérêts nationaux. C’est la loi du 28 Pluviôse an VIII qui institue le préfet départemental.
En 1981, François Mitterrand pour accéder au rang suprême de chef de l’Etat a fait campagne sur un thème fort, celui du « changement ». La volonté de transformer l’Etat a abouti au processus de décentralisation qui a complètement rénové le rôle du préfet.
C’est ainsi que le contrôle de légalité et d’opportunité opéré a priori sur les actes des collectivités publiques était dès lors révolu. Il a été remplacé par un contrôle a posteriori exercé par le tribunal administratif avec son concours, et portant exclusivement sur la légalité desdits actes. Ce réexamen de l’exercice des compétences de l’Etat a été amorcé par les lois de décentralisation de 1982, et poursuivi par la loi du 06 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. Son article 1 er alinéa 1 dispose : « l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’Etat ».
La règle de droit commun pour l’administration territoriale de la République s’articule autour d’un double aspect : la délégation de la puissance étatique donc la déconcentration, et les actions décentralisées des collectivités territoriales. L’Etat n’intervient plus systématiquement du centre, et ne se substitue plus aux initiatives locales 157 . Cependant, ce désengagement n’est qu’apparent car son contrôle se perpétue par le truchement du préfet. Au surplus, le décret du 1 er juillet 1992 portant charte de la déconcentration 158 place le préfet au centre du nouveau mode d’administration territoriale de la République. L’Etat central s’éloigne pour mieux se rapprocher du « local » par son représentant, en l’investissant de plus en plus de missions dévolues naguère aux ministères.
La réforme de l’Etat entreprise depuis 1995 s’inscrit dans une démarche de déconcentration des décisions. Il s’agit d’une part, de clarifier les compétences des différents échelons de décision au sein de l’administration ; d’autre part, de libérer les services centraux des ministères de missions accomplies plus efficacement au niveau des territoires locaux. L’administration centrale se consacre désormais de façon prioritaire à ses tâches de pilotage et d’évaluation des politiques publiques 159 . Le préfet devient l’autorité interministérielle par excellence. L’interrogation relative à l’avenir du corps préfectoral ne semble plus d’actualité. Aussi, certains ont pu écrire que cette nouvelle logique gouvernée par le principe de subsidiarité suscite un « renouveau de la fonction préfectorale » 160 .
Dans le domaine de l’action extérieure, il existe une coopération entre l’Etat et les collectivités territoriales, avec un objectif explicite qui est la vivification de la coopération internationale. En résumé, une coopération interne pour une meilleure coopération externe qui laisse une large place à la déconcentration dans le domaine de la coopération internationale et de la diplomatie.
b- La déconcentration dans le domaine de la coopération internationale et de la diplomatie

Dans sa décision du 25 février 1982, le Conseil Constitutionnel a souligné que le délégué du gouvernement devait assurer la sauvegarde des intérêts nationaux auxquels se rattache l’application des engagements internationaux 161 . Par ailleurs, certains auteurs ont souligné le danger qui consisterait à voir certaines collectivités territoriales nouer des relations avec des entités d’un pays avec lequel la France serait en indélicatesse 162 .
En 1986, le Premier Ministre de l’époque, à propos de la multiplication des initiatives locales à l’étranger avait pu déclarer en ces termes : « La diplomatie est un métier. Il faut faire attention qu’ici ou là, il n’y ait pas de bavures » 163 . La déconcentration dans le domaine de la coopération internationale et de la diplomatie permet ainsi au préfet d’assurer la prééminence de l’Etat. « La récente fonction diplomatique » du préfet peut être perçue comme un moyen d’accompagnement de la décentralisation de l’action extérieure de l’Etat. A l’inverse, elle peut également servir comme mécanisme pour maintenir la centralisation d’un domaine autant que possible, ou permettre « la recentralisation des décisions et des interventions » 164 .
Les préfectures traitent davantage des questions de relations internationales en raison de la profusion des actions locales avec ou vers l’étranger. En outre, les affaires européennes au niveau local reviennent aux préfectures avec la déconcentration de la gestion des crédits communautaires. La circulaire du 18 février 1992 de la Direction Générale des Relations Culturelles Scientifiques et Techniques du Ministère des Affaires étrangères a permis la mise en place d’une procédure, visant à déconcentrer les crédits de cofinancements nationaux de la coopération décentralisée, en faveur de pays de l’Est et certains pays du Sud.
En vertu de ces nouvelles missions préfectorales, un Délégué pour l’action extérieure a proposé la possibilité pour les préfets de signer certains accords internationaux de portée limitée, ainsi que certains accords de voisinage 165 . Il appartient au préfet ou au Délégué pour l’action extérieure de représenter l’Etat dans le cadre d’institutions régionales de coopération. L’association ponctuelle des élus locaux des régions frontalières au sein des commissions interétatiques de coopération transfrontalière relève du pouvoir discrétionnaire de l’autorité déconcentrée. C’est beaucoup moins vrai, lorsqu’il s’agit d’associer des exécutifs locaux à des missions de coopération présidées par le préfet, dans la Caraïbe ou dans l’Océan indien.
Les élus locaux ultramarins sont de moins en moins timorés sur ce sujet, et n’hésitent pas à interpeller les ministres concernés quand ils ne sont pas systématiquement associés aux affaires internationales intéressant leur zone géographique. Par la participation de la Guadeloupe, de la Guyane, et de la Martinique, en qualité de membres associés à l’Association des Etats de la Caraïbe, les présidents des conseils régionaux des départements français d’Amérique ont ravi au préfet la représentation de l’Etat.
La coopération décentralisée rapproche l’action publique internationale de l’action locale. Si la marge de manœuvre des collectivités locales a été élargie grâce à la décentralisation, la déconcentration a été renforcée. Cette déconcentration est affirmée, lorsqu’en tant qu’organe subordonné, le préfet se mêle de diplomatie de par le nombre croissant de circulaires qu’il reçoit provenant du département ministériel des affaires étrangères et contenant les instructions à appliquer sur la politique étrangère de la France.
En outre, dans le cadre du contrôle de légalité, le préfet doit s’assurer de la validité de l’acte scellant la coopération entre une collectivité française et une collectivité étrangère. En procédant au contrôle de la légalité de l’acte, le représentant de l’Etat assume une mission traditionnelle. Mais, elle est aussi innovante du fait qu’il convient désormais de vérifier si ledit acte n’interfère pas défavorablement avec la politique étrangère de la France.
Dans son avis en date du 25 octobre 1994, le Conseil d’Etat a rappelé qu’il appartenait au préfet, conformément à l’article 72 alinéa 5 de la Constitution et des pouvoirs que lui conféraient les lois du 05 juillet 1972 et du 02 mars 1982, de veiller au respect du contrôle de légalité des conventions signées entre collectivités territoriales françaises et étrangères. Ces conventions qui ne constituent pas des engagements internationaux au sens du titre VI de la Constitution, ne sauraient déroger aux règles de la légalité interne. En outre, il lui incombe de vérifier que les collectivités et leurs groupements n’excèdent pas leurs compétences, et respectent les engagements internationaux 166 .
L’association de plus en plus active des assemblées locales des départements-régions d’outre-mer à la politique diplomatique française, notamment grâce aux dispositions de la loi d’orientation du 13 décembre 2000 pour l’outre-mer, laisse apparaître un renforcement de la déconcentration diplomatique qui a été mise en place.
Ce mécanisme spécifique est qualifié de « déconcentralisation ». C’est une procédure en vertu de laquelle une compétence de l’Etat ne peut être mise en œuvre qu’après l’intervention d’un avis émis par une assemblée d‘élus 167 . La « déconcentralisation » dans le cadre de l’action extérieure des DOM est l’œuvre de la loi du 31 décembre 1982 portant organisation des régions de Guadeloupe, Martinique, Guyane et Réunion, ainsi que la loi du 02 août 1984 relative aux compétences des régions d’outre-mer 168 .
La consultation des régions d’outre-mer est requise pour l’élaboration de tout traité international qui intéresse la zone géographique desdites régions. On en déduit une participation indirecte des exécutifs locaux à la conception de la norme internationale. Ce n’est pas une nouveauté dans la mesure où la première expérience de « déconcentralisation » outre-mer résulte du décret 60-406 du 26 avril 1960 169 qui organise une consultation des conseils généraux des départements d’outre-mer (consultation obligatoire) et des chambres consulaires (consultation facultative). Ces consultations procèdent de l’adaptation prévue par l’article 73 de la Constitution.
Le développement des relations internationales des collectivités publiques locales de la République pourrait amener à conclure à une évolution dans la mentalité jacobine de l’Etat. Cependant, l’analyse de l’existence d’une déconcentration accrue dans le domaine de la coopération internationale et de la diplomatie relativise quelque peu cette vision. En définitive, les relations internationales décentralisées se développent, certes, mais sous le contrôle vigilant du préfet. On assiste à un glissement de la centralisation avec une prépondérance de l’autorité déconcentrée 170 . L’apparition du Délégué pour l’action extérieure des collectivités locales tend à corroborer le constat opéré.
2° - Le Délégué pour l’action extérieure des collectivités locales

Cette institution qu’on peut ranger dans la catégorie des délégués du Gouvernement est la preuve de l’intérêt marqué de l’Etat pour les relations internationales décentralisées. Contrairement à l’institution préfectorale, il ne subit pas de démultiplication sur l’ensemble du territoire, il est unique. Toutefois, à l’instar du préfet, il a la charge de veiller aux intérêts nationaux contenus dans la politique étrangère de l’Etat, qui ne doivent pas être mis à mal par les collectivités publiques à l’occasion d’actions de coopération décentralisée.
C’est un décret du 08 Juin 1983 171 qui consacre l’institution du Délégué pour l’action extérieure des collectivités locales. Il est intéressant de noter que le premier a occupé ce poste fut Monsieur Yves Delahaye, diplomate de son état. Entre 1990 et 1998 172 , c’est un préfet, Monsieur Hubert Perrot, qui est en charge des affaires relatives aux accords passés entre collectivités publiques françaises et étrangères.
La symbiose entre le préfet traditionnel dans le département ou la région et le Délégué à l’action extérieure des collectivités locales réside dans le traitement «en amont » de l’action extérieure infraétatique, c’est-à-dire à partir des collectivités territoriales 173 . Généralement, le Délégué choisi connaît bien le Ministère de l’Intérieur, l’administration territoriale et le processus de décision interministérielle. En outre, la nomination d’un préfet en 1990 (après 2 ans de vacances) à ce poste est révélatrice de l’extériorisation croissante des initiatives locales et de l’adaptation du pouvoir central à un phénomène nouveau qui perdure et s’accentue.
Le Délégué pour l’action extérieure des collectivités locales est un agent de l’Etat central nommé par le Gouvernement et qui reçoit ses instructions de celui-ci. C’est ainsi que le Délégué, ou son adjoint, ont assisté, tant à l’Assemblée Nationale qu’au Sénat, comme commissaire du Gouvernement aux côtés des ministres, à la défense du projet de loi relatif à l’administration territoriale de la République qui consacre la coopération décentralisée.
La création d’une fonction de Délégué pour l’action extérieure des collectivités locales est sans nul doute corrélative au partage improvisé (en dépit du décret instituant les jumelages 174 et l’article 65 de la loi du 02 mars 1982) de compétence dans le domaine de la coopération internationale entre l’Etat et les collectivités locales.
Le principe est celui de son rattachement au secrétariat général du Ministre des Affaires étrangères. Il est placé sous l’autorité hiérarchique du Premier Ministre en tant que chargé du secrétariat de la Commission nationale de la coopération décentralisée. En fait, c’est une institution interministérielle dont la création imprime la marque de la déconcentration dans les domaines de la coopération internationale et de la diplomatie.
a- La nécessité d’une institution nouvelle

Le phénomène nouveau est celui de la décentralisation de la coopération internationale. Par un effet d’entraînement, la coopération est aussi déconcentrée, puisque les collectivités publiques ne peuvent voir leurs actions internationales déclarer valables qu’après le contrôle effectué par le préfet. Le souci des pouvoirs publics est celui du respect de l’équilibre entre deux exigences fondamentales fondées sur des textes. D’une part, l’affirmation de l’Etat détenteur de la compétence diplomatique ; d’autre part, la mise en œuvre du principe de la libre administration des collectivités territoriales qui autorise légalement aujourd’hui, la possibilité de contracter avec des homologues étrangers.
Au début des années 80, le compromis prend la forme de l’institution d’un Délégué pour l’action extérieure des collectivités locales. En effet, c’est un représentant de l’Etat en charge de l’encadrement et du conseil des collectivités locales dans leurs actions extérieures. Avant même l’intervention du décret précité du 08 juin 1983, le Ministre de l’Intérieur et le Ministre des Relations extérieures de l’époque, à l’origine de cette proposition, exposaient dans une circulaire n° 1739/SG en date du 26 mai 1983, dont les destinataires étaient les commissaires de la République et les chefs de postes diplomatiques et consulaires, les motifs de la création d’une telle institution, la mission qui lui était dévolue et les modalités de son action.
Les raisons de la mise en place de cette nouvelle institution résultent d’un constat effectué par l’Etat. Il est le suivant : l’action internationale des collectivités locales connaît un développement si important qu’il convient de la suivre avec une attention particulière à défaut de légiférer. Une institution tel que le Délégué révèle le souhait du Gouvernement d’être informé de façon « systématique et régulière » de l’action extérieure de ces collectivités. L’objectif de la collecte de l’information automatique et régulière correspond à un encadrement technique et juridique des accords passés entre les collectivités infraétatiques françaises et étrangères.
A cet égard, il est important de noter le travail accompli par le premier Délégué. Les contacts permanents avec les chercheurs universitaires, les invitations à des colloques, les articles produits sur la question ont conduit le premier Délégué, d’après ce qu’il rapporte, à mieux penser la coopération décentralisée afin de l’asseoir juridiquement et institutionnellement dans les textes 175 . A ce titre, les propositions contenues dans son premier rapport (février 1984) ont été intégrées dans la circulaire du Premier Ministre du 10 mai 1985. Aujourd’hui encore, les propositions du Délégué constituent un matériau important de l’organisation et du perfectionnement de la coopération décentralisée. Son rapport est annuel et destiné aux termes de la circulaire du 26 mai 1983 aux Ministres des Affaires étrangères, au Ministre de l’Intérieur et au Ministre de la Coopération.
Le Délégué recueille les informations concernant les relations entretenues par des collectivités locales françaises et étrangères. En fait, il analyse et attire l’attention du gouvernement sur les problèmes qui peuvent se poser à cette occasion. Ainsi, la cohérence de la politique étrangère et le monopole diplomatique de l’Etat doivent être préservés par le suivi des initiatives locales.
A côté de cela, il est chargé d’apporter un concours aux préfets pour tout ce qui concerne la coopération décentralisée. Comme nous l’avons vu, le préfet, dont le champ d’action classique était le territoire national, est appelé aujourd’hui à apprécier des actes administratifs contenant des éléments d’extranéité. L’assistance du Délégué pour l’action extérieure des collectivités locales s’avère nécessaire face à un droit administratif français en mutation dont certaines situations juridiques inédites dépassent la formation classique des préfets.
Ces difficultés sont doublées de l’indisponibilité de certaines informations indispensables pour juger de la licéité de certaines initiatives. L’accès réciproque à l’information passe par la concertation étroite entre les préfets, le Délégué et les différents services des administrations centrales de l’Etat, notamment ceux du Ministère de l’Intérieur (Direction Générale des Collectivités Locales), ceux du Ministère des Affaires étrangères et ceux du Ministère en charge de l’outre-Mer.
La circulaire du Ministère des Affaires étrangères du 11 décembre 1990, adressée aux chefs de poste diplomatiques et consulaires, ainsi que celle du 04 janvier 1991 du Ministère de l’Intérieur destinée aux préfets, outre le fait de présenter les fonctions du Délégué, insistent sur une collaboration dans l’échange d’informations entre les préfets, les ambassadeurs, les consuls et le Délégué.
Il incombe au Délégué de conseiller et de veiller à ce que les initiatives locales respectent les règles fixées par la Constitution et par la loi, et que celles-ci n’interfèrent pas défavorablement avec la politique étrangère de la France. Il s’agit de fournir une aide aux collectivités locales en élaborant le cadre juridique des accords. De plus, sa mission pédagogique consiste à expliquer, informer, sensibiliser sur les questions auxquelles le Gouvernement attache de l’importance, et qui touchent de façon globale à la place de la France dans le monde. L’objectif, bien entendu, consiste à préserver l’homogénéité de la politique étrangère globale française.
La tâche du Délégué qui n’était au départ, ni de gestion, ni d’administration, a évolué dans la mesure où l’action internationale des collectivités locales ne s’essouffle pas, mais se développe. Le rôle du Délégué tend à s’inscrire dans la longévité. « L’appareil neutralisant» dont parlait Yves Delahaye 176 , est alors devenu indispensable. Le Délégué apparaît comme l’instrument qui doit permettre, avec le moins de heurts possibles, « l’ouverture de l’administration territoriale à la dimension internationale 177 ». Cette ouverture est également l’œuvre d’une nouvelle structure de concertation entre l’Etat et le niveau local, c’est la Commission Nationale de la Coopération Décentralisée.
b- Un outil de concertation entre le pouvoir central et le pouvoir local : la Commission Nationale de la Coopération Décentralisée

C’est un décret du 24 octobre 1994 178 qui organise la Commission Nationale de la Coopération décentralisée. Avant de s’y consacrer, il convient de considérer sa genèse.
1) De la genèse de la Commission Nationale de la Coopération Décentralisée
Une brève incursion historique nous apprend que sa nécessité s’imposait depuis longtemps. En effet, une commission avait déjà précédé la Commission Nationale de la Coopération Décentralisée (C.N.C.D.). Il s’agissait de la « Commission de la Coopération Décentralisée pour le Développement », créée le 27 janvier 1989 par un arrêté de Monsieur Jacques Pelletier, Ministre de la Coopération et du Développement 179 . Son action limitée intéressait essentiellement les « pays du Sud ». Cette commission, composée de représentants de l’Etat et des collectivités territoriales était chargée de favoriser la coordination des actions et d’informer les différents acteurs.
Monsieur Yves Delahaye dans son rapport de 1985, préconisait déjà un « Comité pour l’action extérieure des collectivités territoriales ». En 1992, au cours de la discussion sur l’adoption de la loi ATR, Monsieur Rocard, Premier Ministre, insista sur la nécessité de mettre en œuvre une structure paritaire composée d’élus et de représentants de l’administration, par la voie législative, et ce, en vue d’étudier tous les aspects de la coopération décentralisée 180 .
Dans le projet de loi sur l’administration territoriale de la République, la Commission faisait l’objet d’un article 66. Sa création illustre la volonté d’assurer le progrès et la cohérence de la politique nationale dédiée à la coopération décentralisée.
L’article 66 du projet de loi, moins laconique que l’article 134 de la loi du 06 février 1992, lui attribuait quatre missions à la hauteur de la tâche qu’on entendait lui confier : dresser un bilan de l’état de la coopération décentralisée ; faire toute suggestion d’évolution en tenant compte des objectifs des parties concernées, y compris les partenaires étrangers ; assurer l’information réciproque des collectivités territoriales et des administrations de l’Etat sur les objectifs des uns et des autres ; proposer les moyens d’améliorer le fonctionnement de la coopération décentralisée afin de favoriser sa cohérence et sa complémentarité. Il avait été prévu également l’information régulière de la C.N.C.D. sur les grandes orientations de la politique internationale de la France.
La nouvelle commission à mettre en place connaîtra des fortunes diverses. Le Sénat a supprimé l’article 66 à chaque lecture devant son assemblée. De l’avis des membres de la Haute Chambre, cette structure aurait fait double emploi avec le Délégué 181 . Mais pour Monsieur Perrot, le Sénat craignait plutôt qu’une telle instance offcielle ne s’apparente à une soustraction par l’Etat des libertés consenties aux collectivités territoriales dans le domaine de l’action extérieure 182 . L’article 66 a été rétabli (amendement n° 230).
Monsieur Alain Vivien proposait de créer une dynamique de travail au sein d’une instance, pour éviter le risque de la création d’une structure administrative de réconfort pour des élus en mal de légitimité. La formule consistait à décomposer la C.N.C.D. en quatre sections, chaque section étant respectivement chargée de la coopération décentralisée avec les pays en développement, les pays de l’Union Européenne, les autres pays européens, et enfin avec les voisins des départements et territoires d’outre-mer 183 . Sa proposition n’a pas été retenue.
Finalement, il a été inséré dans la loi ATR un article 134 relatif à la Commission Nationale de la Coopération Décentralisée, chargée d’établir et de tenir à jour un état de la coopération décentralisée, et de formuler toute proposition relative à celle-ci. Pour sa mise en place, la loi renvoyait à un décret en Conseil d’Etat. Il intervint le 24 octobre 1994. La C.N.C.D. a été installée officiellement en juillet 1996 par Monsieur Hervé de Charrette, Ministre des Affaires étrangères.
2) Le décret n° 94-937 du 24 octobre 1994 relatif à la C.N.C.D.
Si cette nouvelle structure administrative met en exergue l’ambivalence de la coopération internationale française, il n’en demeure pas moins, qu’elle contribue, quand on étudie sa composition, son mode de fonctionnement et sa mission, à assurer la prééminence de l’Etat en matière d’action à l’étranger.
Beaucoup d’interrogations sont intervenues concernant la C.N.C.D. après l’adoption de la loi ATR. Au nombre de celles-ci, on peut retenir les suivantes : serait-elle présidée par un élu ou par un représentant de l’Etat ? Un ministre ou un haut fonctionnaire ? A quelle autorité serait-t-elle rattachée ? Comment serait-t-elle organisée de façon verticale ou horizontale ? Les associations seraient-elles parties prenantes ? Aux termes des dispositions du décret du 24 Octobre 1994, la Commission apparaît comme une structure non pas d’essence locale, mais d’essence étatique où le pouvoir central est prédominant. Les dépenses de fonctionnement de la commission sont inscrites au budget du Premier Ministre. Il en est l’ordonnateur.
La C.N.C.D. est composée de 32 membres qui représentent les élus des collectivités territoriales et les membres des ministères intéressés par la coopération décentralisée. La présidence est assurée par le Premier Ministre, à défaut par un ministre qu’il désigne. Son secrétariat est tenu par le Délégué (article 7).
L’organisation paritaire est relative dans la mesure où il y a en réalité 17 membres provenant de l’Etat, lorsqu’on compte le Premier Ministre, et 16 élus locaux. Au surplus, les quatre membres qualifiés de l’article 4 du décret sont nommés par le Premier Ministre sur proposition du Ministre des Affaires étrangères et du Ministre chargé des Collectivités Locales. La volonté de verrouillage de l’Etat ne fait déjà pas de doute.
La composition de la Commission illustre l’encadrement de la part de l’Etat. Peut-être a-t-on craint que cette structure créée par décret ne devienne un « Ministère des Affaires étrangères bis », dont le président serait un élu local au service exclusif de la « politique étrangère des collectivités territoriales 184 ».
L’autre aspect révélateur de l’omniprésence de l’Etat est le mode de désignation au sein de la Commission. C’est la nomination. En effet, les quatre personnalités qualifiées intégrées à titre consultatif ainsi que les représentants des élus sont nommés pour trois ans par le Premier Ministre.
Il est à noter que parmi les cinq membres représentant les conseils régionaux, le décret impose la présence d’un représentant des régions d’outre-mer et un membre représentant l’assemblée de Corse. Evidemment, l’obligation contenue dans le décret tient compte de la singularité institutionnelle de la Corse et du particularisme géographique des départements d’outre-mer. En effet, si la Commission doit formuler des propositions et tenir un état de la coopération décentralisée, rôle premier qui lui est dévolu, il semble logique qu’en ce qui concerne les ROM et la Corse, que ce soit leurs représentants qui interviennent en leur nom.
Etant donné que la volonté affichée par le pouvoir exécutif est d’inscrire résolument la Commission dans l’orbite étatique, il n’est pas surprenant que l’article 6 alinéa 1 er du décret du 24 octobre 1994 soit ainsi libellé : « les collectivités territoriales et leurs groupements tiennent la commission informée de tout acte de coopération entrant dans le champ du titre IV de la loi du 06 février 1992 susvisée, conclu avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements. La Commission collecte et met à jour en tant que de besoin cette information ».
Cet alinéa a plutôt une valeur injonctive : « Les collectivités...tiennent la commission informée... » . Le décret fait obligation aux collectivités territoriales d’informer la Commission de toute convention passée avec des collectivités étrangères, de toute participation de collectivité étrangère au capital de société d’économie mixte locale, de toute création ou participation à un groupement d’intérêt public.
Il peut paraître étrange que les collectivités informent la Commission alors que le contrôle administratif du préfet est requis pour la validité des conventions passées avec des collectivités étrangères. S’agit-il d’une double transmission ? La réponse est négative, parce que dans la pratique, d’après une circulaire 185 , la collecte est organisée pour le compte de la C.N.C.D. par les autorités chargées du contrôle de légalité qui reçoivent toutes les conventions de coopération décentralisée.
La C.N.C.D. a aussi un rôle de proposition en vue de renforcer la coopération décentralisée. Elle est consultée sur tout projet de loi ou de décret relatif à la coopération décentralisée. La consultation n’est pas obligatoire : « Elle peut être consultée... ». La commission se voit par ailleurs confier un pouvoir d’initiative (article 6 alinéa 2 et 3).
En définitive, la C.N.C.D. n’est qu’un organisme consultatif de l’administration active avec une spécialité déterminée. Par ce biais, le désir constant de l’Etat de rester maître du jeu des relations extérieures tant au niveau étatique qu’infraétatique est sauf. De plus, la fréquence des réunions de la commission (deux fois par an) laisse perplexe sur l’efficience de l’association réelle des élus locaux au processus décisionnel relatif à la coopération décentralisée. Le Gouvernement n’a pas renoncé à exercer une très forte autorité sur la coopération internationale, pan fondamental de sa politique diplomatique. Le juge administratif pour sa part, intervient pour apprécier la manière dont est exercée la compétence internationale locale.

B. L’intervention du juge administratif
L’intervention du tribunal administratif permet d’apprécier si une collectivité locale n’a pas excédé ses compétences à l’occasion d’une action à l’étranger, ou en France, en direction d’un homologue étranger. Simultanément, elle permet de garantir le rôle premier de l’Etat en matière internationale en enfermant ces initiatives dans des conditions d’exercice strictes. Enfin, la jurisprudence produite, à partir de cas d’espèces relatifs à la coopération décentralisée, a permis de bâtir le régime juridique général de l’exercice de la compétence internationale locale. A partir de l’étude de la jurisprudence administrative, on s’aperçoit que l’autorisation ou l’interdiction de l’action internationale locale par le juge administratif repose sur deux éléments constants.
En tout premier lieu, c’est la poursuite d’un intérêt local qui va fonder la licéité de l’exercice de la compétence internationale locale. Si l’intérêt local n’est pas établi, il peut entraîner une annulation de l’acte relatif à l’action de coopération. Si un mobile politique à l’origine d’une action extérieure est allégué et décelé, il peut également donner lieu à une annulation de la part du juge en vue d’une interruption de l’initiative prise.
Seuls les pouvoirs publics nationaux peuvent formuler une appréciation politique sur les affaires étrangères, même si les collectivités ont la liberté de choisir leurs partenaires étrangers. On a toujours craint que la généralisation de telles pratiques ne dénature complètement l’intérêt local qui doit guider en tout point l’action de la collectivité. C’est bien là le fondement de l’exercice des compétences locales en général. L’exercice de la compétence internationale locale n’échappe pas à cette règle.
En conséquence, la coopération décentralisée doit respecter la poursuite d’un intérêt local, tout en étant dénuée de toute préoccupation idéologique ou politique. On peut tout de même observer que le Conseil d’Etat, pour ne pas faire obstacle à des opérations locales comportant un élément d’extranéité, procède de façon croissante à une interprétation in extenso de la notion d’intérêt local.
1°- La recherche de l’intérêt public local et l’absence de mobile politique

L’exemple le plus ancien révélé par la jurisprudence concerne le vote d’une subvention par le conseil municipal de Goussainville, le 07 mai 1938, « en vue de l’achat d’une voiture d’ambulance et de médicaments pour l’Espagne républicaine ». La délibération fut annulée au motif qu’elle était dénuée d’utilité communale 186 .
A l’occasion d’autres affaires, le juge administratif a tranché dans le même sens. Il a statué sur la nullité d’une délibération de la commune de Tremblay-les-Gonesse par laquelle était octroyée une subvention de 4500 euros au bénéfice « d’un bateau pour le Nicaragua ». Il ne résultait pas de l’instruction que la subvention était destinée à satisfaire un intérêt public apprécié dans le cadre communal. 187 .
La même solution a été retenue par le Conseil d’Etat pour d’autres communes à l’occasion de la même opération. En revanche, il est bon de souligner qu’à l’occasion de ces espèces, le juge ne condamne pas l’acte humanitaire, mais les motivations de la délibération. En effet, celles-ci portaient une appréciation politique sur l’attitude américaine au Nicaragua 188 .
Dans une affaire concernant une ville d’outre-mer, le juge administratif a annulé une délibération du conseil municipal qui accordait un don de véhicules usagés du parc communal et des pièces détachées pour voitures à la ville de Diego Suarez à Madagascar. La motivation du juge reposait sur l’absence de lien entre l’opération projetée et l’intérêt local. La solution apparaît excessive et en totale contradiction avec la pratique. On peut penser que dans l’esprit du juge, seule la région pouvait se livrer, jusqu’en 1992, à la coopération interrégionale, puisque c’est à ce type de coopération qu’il fait allusion. Par conséquent, le conseil municipal avait excédé ses compétences, non pas parce qu’il voulait se livrer à une opération de coopération décentralisée, mais parce qu’il s’appropriait une mission confiée au conseil régional, si on s’en tient à l’article 65 de la loi n° 82-213 du 02 mars 1982 relatif aux droits et liberté des communes, des départements et des régions 189 .
En 1989, le conseil général de la Guadeloupe, après la chute du couple dictateur Ceaucescu, avait décidé le vote d’une subvention en faveur de la Roumanie. Cette affaire n’a pas fait l’objet de la même appréciation puisque le contrôle de légalité n’a pas donné lieu à un déféré préfectoral. Les motivations de l’organe délibérant s’articulaient autour de considérations humanitaires. Le caractère légal de l’acte n’a pas été remis en cause, en dépit du fait que le vote de la subvention ne comportait aucun élément d’intérêt local. La délibération du conseil général de la Guadeloupe aurait pu être déférée devant le tribunal administratif, au motif pris que les collectivités départementales ne sont pas investies de la compétence de se livrer à des actions humanitaires ; l’action de coopération ne s’effectuant pas dans le cadre des compétences du Conseil Général 190 .
Aujourd’hui, il n’est pas rare de constater que les entités locales s’investissent de plus en plus dans le cadre d’actions d’assistance humanitaire à l’extérieur. Cette manifestation de générosité de la coopération des hommes ne rencontre pas d’opposition de la part du juge malgré l’absence d’intérêt local. Il apparaît que le caractère illicite prégnant d’une entreprise de coopération décentralisée se trouve donc dans l’existence d’un mobile politique sur lequel va reposer la décision d’engager l’action internationale locale. On observe par ailleurs, que les collectivités territoriales peuvent agir hors du cadre de leurs compétences traditionnelles. C’est donc la preuve qu’elles sont convaincues d’être investies de l’exercice de la compétence internationale.
La coopération décentralisée échappe au principe de spécialité, et ne se borne pas à être une modalité d’exercice des compétences des collectivités territoriales. La clause générale de compétence permet à la collectivité d’adapter ses interventions en fonction des circonstances, mais toujours sous le contrôle du juge administratif 191 . Celui-ci a eu l’occasion de reconnaître des compétences au profit des collectivités territoriales en l’absence de texte législatif 192 . L’interprétation des textes a permis au juge d’affirmer la compétence d’une collectivité territoriale malgré un texte ancien qui l’attribuait à une autorité d’Etat 193 .
A la différence de la coopération interétatique, la coopération décentralisée privilégie la coopération des hommes. C’est une nouvelle forme de relation entre Etats, reposant essentiellement sur les rapports entre entités infraétatiques dans un espace dit « transnational ». Elle s’inscrit parfaitement dans le mouvement moderne de la mondialisation guidé par le décloisonnement des frontières, et correspond à la volonté d’établir des voies parallèles à la coopération classique.
Il est reconnu que le droit international possède deux fonctions : l’une qui consiste à créer et à consolider un ordre normatif international ; et une autre de nature sociale, qui vise à promouvoir la concertation au sein de la communauté internationale, en vue d’assurer la paix et la sécurité internationales 194 .
Sans se prévaloir de la qualité de sujet du droit international, les entités infraétatiques peuvent influer de manière croissante sur la formation du droit international en considérant la fonction sociale qui lui est assignée. Les collectivités territoriales françaises jouent aujourd’hui un rôle d’acteur au sein de la communauté internationale, dans le cadre de l’aide au développement et de l’assistance humanitaire en particulier, tant à destination des pays d’Europe centrale et orientale que des pays du Sud 195 .
Il est intéressant de remarquer que le Conseil d’Etat est de plus en plus enclin à ne pas censurer les interventions à l’étranger des collectivités territoriales, en entendant la notion d’intérêt public local de façon toujours plus extensive. C’est ainsi que la question de la coïncidence entre l’intérêt public local et la solidarité internationale était soumise à son appréciation une nouvelle fois, à l’occasion d’une décision du 28 juillet 1995 196 .
2°- L’interprétation extensive de l’intérêt local
Commençons par exposer les faits pour mieux comprendre l’origine du contentieux. Par délibération en date du 19 juin 1990, la commune de Villeneuve-d’ Ascq avait décidé d’allouer à deux étudiants étrangers (roumains et polonais) une bourse mensuelle d’un montant de 762.25 euros, pour une durée de trois ans, afin de leur permettre de préparer un doctorat dans le domaine des « techniques de pointe » au sein d’un laboratoire de l’Université des Sciences et Techniques de Lille. Le préfet a déféré la délibération devant le tribunal administratif de Lille, qui, par un jugement du 04juillet 1991, a procédé à l’annulation de celle-ci, arguant de l’absence de « caractère d’utilité communale ». La commune déboutée s’est pourvue devant le Conseil d’Etat qui a infirmé la décision de première instance. Les motifs de la solution du tribunal administratif reposaient sur deux points : l’absence d’intérêt communal n’était pas établie, et la commune n’avait pas entendu intervenir dans un différend de caractère politique.
Le commissaire du gouvernement Schwartz, n’était pas du tout favorable à admettre la validité de la délibération municipale qui ne pouvait être appréciée que sur le seul terrain légal de l’intérêt local, et conclut au rejet de la requête. Néanmoins, d’un point de vue moral, il reconnaissait la difficulté de la condamner, mais l’affaire devait être réglée sur le terrain du droit. Au surplus, comme il l’observait lui-même, de nombreuses collectivités menaient déjà des actions internationales de ce type. Il considérait que l’autorisation accordée aux collectivités décentralisées, d’initier des expériences internationales, devait s’accommoder avec l’exigence d’assurer la prééminence de l’Etat en la matière. En l’espèce, la commune n’agissait pas dans le cadre de ses compétences naturelles, d’où le risque pour l’Etat de voir les collectivités locales s’immiscer dans la politique étrangère, « domaine régalien réservé par essence à l’Etat », selon Monsieur Schwartz.
Conscient du rôle du juge administratif chargé de protéger le domaine de l’Etat, et soucieux de trouver une solution au foisonnement de ces initiatives locales, le commissaire du gouvernement propose d’admettre le principe du versement de subventions municipales à des associations locales en vue d’actions internationales, et de refuser la licéité de toute aide directe locale vers l’extérieur, normalement du ressort de l’Etat 197 .
Par ailleurs, bien que le législateur de 1992 n’ait pas prévu les actions d’aide internationale, le commissaire du gouvernement propose de retenir l’article 131-I de la loi ATR qui autorise les collectivités locales à passer des conventions avec leurs homologues étrangers. Celles-ci pourraient apporter leur aide dans les limites de leurs compétences et du respect des engagements internationaux de l’Etat à destination de l’étranger. De plus, l’existence de la convention permettrait au préfet de contrôler la compatibilité de l’action avec la politique extérieure gouvernementale.
Le Conseil d’Etat, en dépit du solide argumentaire de son commissaire du gouvernement ne le suivra pas. Pour dégager l’intérêt local de la subvention, il va s’appuyer sur le jumelage existant entre la commune requérante et les villes dont sont originaires les deux étudiants bénéficiaires des bourses d’enseignement supérieur. Par ailleurs, il retient que les établissements universitaires au sein desquels sont inscrits les étudiants entretiennent des relations de coopération avec l’Université des Sciences et Techniques de Lille, dont le siège est implanté sur le territoire de la commune de Villeneuve-d’Ascq. Enfin, la volonté de la commune était de faciliter l’accueil d’étudiants de haut niveau dans des techniques de pointe, dans le but d’encourager le développement de projets ultérieurs, associant des structures de recherche, des entreprises de Villeneuve-d’Ascq et des collectivités d’origine des deux étudiants.
L’intérêt local, par extension, c’est également l’aide immédiate apportée à des étudiants d’Europe de l’Est, pour placer en meilleure position possible la commune, la région du Nord, et la France finalement, dans le cadre des actions de coopération et de développement en direction des pays d’Europe centrale et orientale. L’alignement de l’intérêt local sur l’intérêt national est particulièrement manifeste.
Les collectivités locales n’agissent-elles pas par leurs actions comme des compléments naturels à la politique de coopération internationale menée par l’Etat, faisant ainsi naître une interdépendance ? De ce fait, l’utilité communale n’était pas absente, contrairement à la démonstration du tribunal administratif de Lille. Il faut avouer que d’un degré de juridiction à l’autre, l’appréciation de l’utilité communale peut être bien différente 198 .
En outre, l’utilisation de l’expression « utilité communale » employée par le tribunal administratif, n’est pas reprise par le Conseil d’Etat. Même si le commissaire du gouvernement semble confondre « utilité communale » et « intérêt local », on peut remarquer que la première expression pose une exigence plus rigoureuse pour légitimer un acte local que l’invocation du simple intérêt local.
Comment identifier ce qui serait utile de ce qui serait inutile ? Ce qui serait d’intérêt local ou pas ? Le vieux débat resurgit 199 . Une telle recherche semble vaine, car le critère est réputé « introuvable » 200 . Le recours à la clause générale de compétence apparaît comme le seul satisfaisant. Pour autant, on lui reproche de faire de l’intérêt local le prétexte de tous les dessaisissements lorsque celui-ci est interprété de manière restrictive, et le moyen d’alourdir les charges locales si l’interprétation est extensive 201 .
Le Conseil d’Etat reste fidèle à sa méthode de contrôle, en recherchant si l’intérêt local est présent, et si l’acte de la collectivité s’apparente à une démarche politique 202 . Cependant en l’espèce, on peut s’apercevoir qu’indubitablement, le Conseil d’Etat procède à une interprétation extensive de l’intérêt local pour admettre la légalité de la délibération. Cette attitude apparaît comme la preuve de la reconnaissance de la compétence des collectivités territoriales pour agir dans la sphère internationale, quand bien même l’intérêt local serait difficilement discernable.
Le commissaire du gouvernement Schwartz parle de la « difficile conciliation entre l’intérêt communal qui borne implacablement l’action d’une commune, et la solidarité internationale ». En effet, une commune ne peut agir sur le fondement du premier alinéa de l’article L. 121-26 du code des communes : « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » que s’il existe un intérêt public répondant directement aux besoins de la population, et si elle respecte une neutralité dans l’action 203 .
Une aide internationale entrait difficilement dans le cadre légal, dans la mesure où la délibération donnait l’éclaircissement suivant en ce qui concerne l’initiative municipale : elle correspon