La réforme territoriale

-

Livres
158 pages
Lire un extrait
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Est ici posée l'hypothèse que la réforme territoriale de décembre 2010 marque le retour de l'Etat sur le territoire. La République serait davantage "déconcentralisée" que décentralisée, l'Etat modelant le territoire en tenant compte de ses intérêts et des contraintes nées de nouvelles exigences de la gestion publique. Le rôle des collectivités et leur "principe d'action" sont profondément remis en question.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 novembre 2011
Nombre de lectures 44
EAN13 9782296472273
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Signaler un problème

LA RÉFORME TERRITORIALE

Du même auteur :

Guillaume Protière(sous la direction de),Espaces du droit et
droits des Espaces, Paris, L’Harmattan, Coll. “Administration
et aménagement du territoire”, 2009.

Guillaume Protière,Lapuissance territoriale. Essai sur la
décentralisation politique en France, Sarrebruck, Editions
universitaires européennes, 2010.

© L’Harmattan, 2011
5-7, rue de l’École-polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.f

ISBN : 978-2-296-56415-2
EAN : 9782296564152

Sous la direction de
Guillaume PROTIÈRE

LA RÉFORME TERRITORIALE
Une politique en faux-semblant ?

Administration et Aménagement du territoire
Collection dirigée par Jean-Claude Némery

Administrer, aménager le territoire constitue une des
missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces
de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la
décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle
administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir
pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective
sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics.
Cette collectionAdministration et Aménagement du
territoiredoit répondre aux besoins de réflexions scientifiques
et de débats sur cet ensemble de sujets.

Déjà parus

Loeiz LAURENT,Petits départements et grandes régions.
Proximité et stratégies, 2010.
Jebril OULD MAHMOUD,Les stratégies de lutte contre la
pauvreté en Afrique subsaharienne. De l'échec des politiques
néolibérales aux alternatives potentielles, 2010.
Christian LEMAIGNAN,Pensées pour le futur de nos
territoires. De la société de la connaissance à une nouvelle
civilisation dans nos territoires, 2010.
Anne-Paule BEIS et Cyrille PLANSON,Spectacle vivant jeune
public. Réseaux et coopération internationale, 2009.
Valérie-Anne JANSSENS-PEYREGA,L’influence du droit
communautaire sur la pratique des aides locales aux
entreprises, 2008.
Sylvie DIART-BOUCHER,La réglementation vitivinicole
champenoise :Une superposition de règles communautaires,
nationales et locales, 2007.
P. BOOTH, M. BREUILLARD, C. FRASER, D. PARIS (Sous
la dir.),Aménagement et urbanisme en France et en
GrandeBretagne, 2007.

es
Les communications ci-après reproduites sont issues des XIII
Rencontres juridiques, organisées le 3 novembre 2010, sous le
haut-patronage de M. Michel Mercier, ministre de la Justice et
Président du Conseil général du Rhône, conjointement par l’Équipe
1
d’accueil «Droits comparé et international des affairesla» ,
Faculté deDroit et Science politique de l’Université Lyon 2 et le
Conseil général du Rhône, dont les locaux accueillaient la
manifestation.

Outre les contributeurs, qu’il soit permis de remercier ici les
personnes qui ont activement participé à la tenue de ces
me
rencontres :M Marie-OdileNicoud,Doyen de laFaculté de
Droit et Science politique, M. Pierre Jamet, directeur général des
services et directeur de cabinet du Président duConseil général du
Rhône, M. Jean-Louis Navarro, directeur de l’Équipe d’accueil
«D.C.I.A», Maître Jean-BaptisteBlanc, conseiller général du
me lles
Vaucluse, MAmélieGillot-Kargol, MCéline Moille et Hélène
Hurpy, M. Vincent Thibaud,A.T.E.R. à laFaculté deDroit et
Science politique et les services administratifs de cette même
mes
Faculté (particulièrement MKarineGuignabaudet etDelphine
Lonati et M.BrunoFayolle).

1 er
Depuis le 1janvier 2011, celle-ci est devenue l’Équipe d’accueil «Droits,
contrats, territoires ».

7

PROPOS INTRODUCTIFS

LA LOI DU 16 DÉCEMBRE 2010 DE RÉFORME DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
1
L’ARNAQUE ET LE TERRITOIRE

BertrandFaure, Professeur à l’Université de Nantes

Il en va un peu des réformes comme des révolutions: elles
s’opposent à l’ordre précédent tout en réutilisant les éléments de
cet ordre et les réflexes qui l’ont construit.De sorte que répudiation
et continuité vont toujours ensemble. Ceci se vérifie
particulièrement dans cette réforme territoriale.
La continuité se situe dans la panacée technocratique qui
consiste dans une tendance à régler lesproblèmes sous l’angle du
technicien, à s’en remettre à l’homme de l’art technocratique et aux
ressources de sa méthode scientifique qui, fussent-elles appliquées
à la matière vivante qu’est unecollectivité territoriale,parviendront
à livrer une sorte de produit juridique irréfutable.Et, de la même
manière qu’on planifiait hier le progrès économique,on entend
aujourd’hui planifier une organisation administrative du territoire
simple et efficace.
Mais, on touche là la première limite du pouvoir
technocratique : le redressement de nos institutions passera par un
foisonnement de règles, une floraison de solutions tâtonnantes et
ponctuelles, toutes empiriques, qui bousculeront les cadres
2
classiques et les solutions traditionnelles.Alors, il ne faut pas
s’attendre à une recomposition du paysage institutionnel
puissamment redessinée de la main du législateur. Pour
recomposition, on aura un raccommodage. On verra des régions
reconfigurées en syndicats forcés de départements et auxquelles on
remet la bride surleur liberté d’initiative en quadrillant
précisément tous les cas dans lesquels cette liberté devra désormais
s’exercer. On en attend une unité politique d’abord, administrative
ensuite. Mais c’est une figure de tableau noir.Ce sera, à coup sûr,
un saut dans l’inconnu et, peut-être, le risque d’une plus grande

1
Cette étude est publiée avec l’aimable autorisation des organisateurs du colloque
de l’Université de Toulouse 1Capitole,Réformes et mutations des collectivités
territoriales, les 21 et 22 octobre 2010. On se sera servi pour la rédaction du titre
du dernier livre de MichelHouellebecq,La carte et le territoire, Paris,
Flammarion, 2010.
2
Pour une illustration d’une certaine continuité dans l’évolution, voirinfra, à
propos des circonscriptions électorales législatives, la communication de Philippe
Blachèr «Constitution et territoire. L’exemple du découpage des circonscriptions
électorales », p. 21.

11

complexité administrative. Curieuse interrogation pour une
réforme qui prétend restaurer la clarté de l’action publique. La
simplification à laquelle la réforme invite l’administration
décentraliséetoutentière ne s’étendra déjàpasàson équipement
juridiqueavecles mutationsd’espèceainsiinfligées au statut plus
que centenaire de collectivité territoriale.
Mais les difficultés viennent également de la bataille qui aura
marqué l’adoption parlementaire du texte. Bien des éléments n’ont
pu aboutir sous leur forme initiale.La loi devra être plus
globalement présentée comme issue des tractations entre un
pouvoir qui s’est mis à douter de sa réforme et un contre-pouvoir
local, puissamment représenté au sein du Sénat, se traduisant par
des arrangements et des concessions risquant de compromettre
d’emblée sa réalisation. Qu’une assemblée, dans un mouvement
d’opposition, refuse certains changements exigés par la réforme et
voici la simplification poursuivie sur tel point, freinée sur tel autre :
tout l’édifice est ébranlé et l’administration décentralisée exposée à
de nouveaux désordres. C’est le cas avec la métropole devenue, par
renoncement du gouvernement, un modèled’établissement public
de coopération intercommunale de plus, concurrent de la
communauté urbaine etde la communautéd’agglomération, alors
que le rapportBalladur lui voyait une autre ambition: celle d’une
collectivité territoriale de plein exercice absorbant les grandes
agglomérations avec leur département. On a aussi assisté à de très
nombreuses corrections parlementaires qui, au bout du compte,
doivent bien s’interpréter comme favorables aux petites communes
et au monde rural. Il s’agit même d’une entreprise systématique:
référendum impératif pour les fusions de communes, relèvement
du seuil démographique entraînant le changement de leur mode de
scrutin avec liste bloquée, rétablissement de la majorité qualifiée
des communes pour de nouveaux transferts de compétence à
l’EPCI, maintien de la possibilité d’être soutenu financièrement par
les départements et les régions, rétablissement de la garantie
3
minimaled’un siègeau seinde l’EPCIqui les intègrent …Cette
immunité relative des petites communes signe le couronnement du
paradoxe pour une réforme qui s’affiche moderne etconduità
s’interroger sicelle-ci ne marquerapas plus l’avenir par ses
contresens que par son inspiration de départ.

3
Voirinfrala communication de Stéphane
l’intercommunalitéàlalumièrede laréforme
décembre 2010 », p. 89.

12

Guérard «La réforme de
territoriale françaisedu 16

Mais ce n’est pas tout. Il n’y a rien d’aussi redoutable qu’une
technocratie rudimentaire qui se réclame du «bon sens», de
l’évidence des choses, pour rechercher ses diagnostics dans des
clichés, des accusations–les collectivités sont dépensières -. Il est
un fait que la réforme, ses attendus, portent la suspicion d’un
gaspillage des deniers publics jusque sur les collectivités
territoriales.Leur liberté de décider qui a toujours été la leur, leur
collaboration pour tous les domaines qui regardent leur population
entrent désormais dans le viseur enn’étant plus nécessairement
4
conforme à une nouvelle politique administrative. Il s’agit, en
réalité, de l’extension du processus de la Révision générale des
politiques publiques jusque sur l’administration décentralisée.
C’est devenu le catéchisme d’un ordre administratif nouveau qui,
vis-à-vis de l’administration d’État qui constitue son domaine
d’origine, place tous les autres ministères sous lamaîtrise effective
du ministère duBudget.Cet ordre se signale par le rejet de tout ce
qui ne se chiffre pas:toutce qui n’est pasbudgétaire n’est pas
pertinent.On subordonnera alors toutedécisionàl’absoludes
chiffres sanschercheràs’éleveràune vision globaledu problème
pourarbitrer entre sesdifférents impératifs.Et,l’aptitudeàse
placer au-dessus des acquis institutionnels locaux pour ne pas
s’estimer tenu par leurs éléments essentiels est assez considérable
chez les territorialistes improvisés du gouvernement.Ce souci de
5
l’économie se révèlede façondiffuse toutau longdu texte: la
disparition des conseillers généraux et régionaux au profit des
conseillers territoriaux,l’encadrementde la compétence générale
des départements et des régions, la réduction du nombre de
viceprésidentsd’EPCI…Au fondles français peuvent entendre les
leçons sur le bon usage des deniers publics, sur les vices du
« millefeuille» territorial et espérerdans le souffled’une réforme
qui balayera le bric-à-brac d’unsystème confus et réputé couteux.
Mais si indiscutables soient ces généralités, il faut, pour en
apprécier exactement les dommages, faire la part des
responsabilités.Alors on prendra une vue plus juste de la réalité
avec le rapport de laCour desComptes du 27 octobre 2009 où il
est intéressantd’apprendre le prixde la«conduite par l’État de la
Décentralisation»,lesagents et les servicesde l’État ayant

4
Voirinfrala communication deGeneviève Koubi, «Réforme de
l’administration territorialede l’État: quel renouveau de la déconcentration ?»,
p. 33.
5
Pour la fiscalité locale, voirinfrala communicationd’OlivierNégrin,
« Territoire et fiscalité directe locale », p. 137.

13

continué de croître, avec une multiplication par trois des dépenses,
dans les vingt-cinq dernièresannées où,simultanément,l’effort fait
pour décentraliser aurait dû se manifester par leur recul.Pour
résoudre le problème qui lui était posé, le réformateur aurait trouvé
des ressources considérables à élargir le viseur et porter une égale
appréciationcritiqueauxchosesde l’État et aux choses locales.
Mais encore fait-il qu’àlasatisfactionde l’impératif
économique affiché, la réforme apporte des solutions utiles. Les
déchirantes révisions que celle-ci inflige à la vie locale et à son
droit ne prennent leur sens que par l’efficacité réellede l’entreprise
à redresser les finances publiques. Or, au réformateur, ces solutions
risquent pourtantd’apprendre la modestie, un rapide examen
critique suffisant à montrer que le gain obtenu par la suppression
de 3903 conseillers généraux et 1757 conseillers régionaux pour
3471 conseillers territoriaux sera compensé par la réévaluation des
indemnités offertes à ces derniers (+ 20 %) et les frais de transport
etd’hébergement liésàleurdouble mandat.Il sera,en outre,
nécessaired’impliquer leur suppléant, donc de l’indemniser,en vue
de maintenir lecontactavecl’électeur.
Et qui sait lorsqu’on réformebrutalement dans un pays qui
s’étaitdoucementdécentralisé,on ne livre pas le terrainà de
brutaux facteursd’inadaptation ?En éloignant l’électeurde l’élu
par le faitd’unconseiller territorialaccaparé par ses fonctions
délibératives, on risque de laisser la direction effective des
départements et des régions un peu plus dans les mains des agents
administratifs qui pourraient finir pardéloger l’homme politiquede
sa gestion quotidienne et, finalement, de ses libres choix.
La suppression proclamée de la compétence générale des
6
départements et des régionsva également dans le sens de la
restriction de la dépense publique.Mais le réformateur s’est
employé de manière tellement confuse, cherchant à ménager la
solidarité des territoires et envisageant tous lescasd’espèces s’y
rapportant,sanscompter lesdomaines exclus,qu’on n’est pas loin
de penser qu’onaboutira àune situation équivalentau statu quo.
Alors, on se sera détourné du contact démocratique entre le citoyen
et l’élu, corps étrangeràlaréforme parce qu’élément non
quantitatif, pour tout subordonner à une orientation du présent,
mais sans pour autant parvenir à des solutions considérables.

6
VoirinfraLa spécialisation desla communication de Mathilde Kernéis, «
administrations intermédiaires, la consécration en trompe-l’œilde larégion»,
p. 115.

14

Finalement, identifier cette réforme à la simplification
administrative et à l’assainissement budgétairerisque de passer
pour un faux-semblant.
Mais si la « suppression » de la clause de compétence générale
ressemble à un affaiblissement de la démocratie locale en ce
qu’elle manifeste le mépris de l’homme organisé en société locale,
l’association départements-région s’apparenterait plutôt à un
détournement de cette démocratie locale.D’abord en ce que, motif
pris d’un fonctionnement plus simple des rouages institutionnels
locaux, s’y dissimule une sorte de réforme invisible: la fusion
entre les départementset leur région est entrevue à l’horizon. Le
département n’apparaîtra plus que comme unepiècedétachéed’un
nouvel engin institutionnel auquel il finira par ne plus être
indispensable. Mais, face à son dessein, le réformateur devait user
de prudence.Le passage par une réforme future qui tirera les
conséquences de celle-ci est habile à échapper aux reproches
d’inconstitutionnalité etd’impopularité soulevée par l’opération
ainsi masquée par le temps.
Mais il y a ensuite que si la façade région-départements est
compliquée,le ressort serasimple.S’il est encoreaventuréde
donner une figure définitive et générale de la fonction du groupe
départements-région,on peut néanmoins s’attendreà ce
qu’électionsau sommet faites,onassisteàunedirectiondu
territoire au niveau central de la région par le parti politique
vainqueur–encore que certains départements seront de taille
politique et financièreàs’opposer –.De telle manière qu’onaura
remplacé une décentralisation territoriale multiple par une
recentralisation partisane.Il faut voir,en effet,qu’alors qu’au
niveau communal les partis apparaissent plus provinciaux, plus
multiples, il est possible que ces mêmes partis se présentent de
manière plus structurée et disciplinée au niveau régional,
aboutissant à une confiscation de la volonté locale et à une
direction de la société locale devenant un simple jeu de
professionnels de partis.
Encore qu’unbémol s’impose:issud’un scrutin uninominal et
non de liste, le conseiller territorial ne devra son élection
qu’àluimême puisqu’ilaura ainsi réussiàrassembler sur sapersonne une
majorité de voix, contrairement au cas du « notable » que son parti
décide de placer en bonne position sur une liste.Alors, davantage
arrivé par sa situation personnelle, le nouvel élu sera voué à se
comporter, au sein des deux assemblées, de manière beaucoup plus
libre vis-à-vis de leur président.

15