Analyse comparative de l'activation de la protection sociale en France, Grande-Bretagne, Allemagne et Danemark

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Le présent rapport a été réalisé pour le ministère du Travail (Dares). Après avoir présenté la méthodologie utilisée pour la comparaison de la protection sociale dans quatre pays européens (France, Grande-Bretagne, Allemagne et Danemark), le rapport présente séparément les différents pays concernés. Au terme de cette étude, il souligne cinq points qui posent question : la spécificité française de la fragmentation des prestations ; la fragmentation des opérateurs de l'activation des personnes, jugée inefficace et d'inefficiente ; mauvais taux d'emploi des personnes âgées ; jeunes moins employés que dans les autres pays étudiés ; innovation avec l'installation d'un nouveau système de financement de la protection sociale.

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Publié le 01 avril 2006
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« L E D E S C A R T E S I » 2 9 , P R O M E N A D E M I C H E L S I M O N 9 3 1 6 6 N O I S Y - L E - G R A N D C E D E X TÉL. 01 45 92 68 00 FAX 01 49 31 02 44 M É L . c e e @ c e e . e n p c . f r
Analyse comparative de l’acti-
vation de la protection sociale
en France, Grande-Bretagne,
Allemagne et Danemark
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JEAN-CLAUDEBARBIER
Contributions de NDONGOSAMBASYLLA ANNEEYDOUX
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RAPPORT DE RECHERCHE
Analyse comparative de l’activation de la protection sociale en France, Grande-Bretagne, Allemagne et Danemark
JE A N- CL A U D EBA R B I E R Matisse, Université Paris I-Panthéon-Sorbonne
C o n t r i b u t i o n s : AN N EEY D O U X(C E E , U n i v e r s i t é d e R e n n e s) e t ND O N G OSA M B ASY L L A( E E Cd o c t o r a n t)
A v r i l 2 0 0 6
N° 31
ISS N1776-2979 IS BN2-11-096180-5 
Analyse comparative de l’activation de la protection sociale en France, Grande-Bretagne, Allemagne et Danemark Jean-Claude aBriber avec des contributions de Anne Eydoux et dNongo Samab Sylla
RESUMÉ
Le rapport cherche à répondre mentation des prestations. On à une question, posée par la peut se demander si cette frag-Dares (ministère du Travail) mentation est un obstacle à qui souhaitait, prioritairement, l’activation des personnes. Le approfondir la compréhension RMI est exceptionnel, on l’a de la diversité des arrange- souligné, en ce qu’il n’oblige ments existant dans les États pas les personnes à chercher membres à l’intérieur du cadre un emploi, même quand elles des lignes directrices (plus sont d’âge actif. La question spécialement les lignes 1 et 8) de la simplification ou de de la stratégie européenne l’unification des minima n’est pour l’emploi (SEE), qui pas une question de rationalité concernent « l’activation de la économique, en dernière ins-protection sociale », pour les tance ; il n’y a aucune raison comparer avec la situation économique supérieure pour française. les unifier, si les acteurs perti-Après un court chapitre (cha- nents en France pensent que pitre I) qui alerte sur les ques-lneuuerr . Cmuelstit pluinciet éq uedsotiito n céonmtii--tions de méthodologie compa-rative, le chapitre II est dédié à nemment politique. Mais la une revue de la littérature in- présente comparaison montre ternationale à propos de quunee,  sidmapnlsi fidcaatiuotrne se stc opnotsesxitbelse,.  l’« activation ». Ensuite, le Elle est aussi coûteuse, comme rapport envisage, séparément, les pays concernés par la com- l’enseigne l’Allemagne, le paraison : le chapitre III, pays le plus proche du cas consacré au Danemark, est le français. plus étoffé ; le chapitre IV 2. La seconde question est s’intéresse à l’Allemagne et le celle de la fragmentation des chapitre V à la Grande-Breta- opérateurs de l’activation des gne. Au chapitre VI sont ana- personnes. Le rapport publié lysées les données statistiques par M. Marimbert à propos du portant sur les dépenses de service de l’emploi en janvier politiques de l’emploi et les 2004 a, sur ce point, déjà plan-marchés du travail. Le chapitre té le diagnostic : le système VII offre une synthèse des français est le plus éclaté en dimensions comparatives étu- Europe. Ici aussi, la question diées et conclut par quelques est éminemment politique, remarques à propos du cas mais, à la différence de la français. question des minima sociaux, Au terme de ces enquêtes qui entraîne des questions comparatives, cinq questions lceos mpprléeoxcecsu pdaeti ojnuss tidcee ffsiociceianlcee, peuvent être soulignées : pourraient plus facilement pri-1. La première souligne la mer. Il est frappant de voir spécificité française de la frag- combien l’examen de cette
efficience est difficile en France. Tout se passe comme si la multiplicité des opéra-teurs était un obstacle majeur à la réforme vers plus d’effi-cacité et d’efficience de l’in-tervention en faveur de l’ac-tivation. Des formes de décen-tralisation ont eu lieu dans beaucoup de pays. La Grande-Bretagne et la France, de ce point de vue, sont plutôt l’exception. 3. La France est très mal pla-cée en comparaison interna-tionale pour l’augmentation des taux d’emploi des actifs âgés. 4. La France est aussi mal placée concernant l’activation des jeunes. La réforme Hartz IV, en Allemagne, a été d’abord centrée sur les jeunes : un ratio spécial de personnel pour les jeunes a été adopté comme objectif : 75 jeunes pour 1 responsable de suivi. Les jeunes Danois, d’un autre côté, à la fois sont actifs très jeunes et disposent de presta-tions généreuses pendant leurs études. 5. En comparaison internatio-nale, et, dans la comparaison particulière avec l’Allemagne, la France apparaît avoir inno-vé, en installant un nouveau système de financement de la protection sociale, qui est, par principe – parce qu’il est inti-mement lié à la diminution des cotisations employeurs –, un dispositif favorable à l’activa-tion de la protection sociale, en contexte bismarckien.
Mots clés: activation, protection sociale, marché du travail, stratégie européenne pour l’emploi, comparaison internationale, politiques de l’emploi.
Analyse comparative de l’activation de la protection sociale en France, Grande Bretagne, Allemagne et Danemark, dans le cadre des lignes directrices de la stratégie européenne pour l’emploi
Janvier 2006
Rapport de recherche pour la Dares, Ministère du Travail
Jean-Claude Barbier (directeur de recherche CNRS)1 Matisse, Université Paris I Panthéon Sorbonne2
Avec deux contributions de Ndongo Samba Sylla (doctorant CEE) et Anne Eydoux (CEE,Université de Rennes)
1Jusqu’au 31 décembre 2005, l’auteur appartenait à l’unité « Empl oi, marchés du travail et protection sociale »  du CEE. 2106-112, Boulevard de l’Hôpital, 75647 Paris Cedex 13. Adresse e-mail :frpn.clie.@rambreie.Balaudan-CJe (jusque mi-février 2006). Ensuite :rasi.1rfeJC-nadualBae.ierbunr@-piv
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Remerciements
En conservant évidemment la seule responsabilité de l’analyse, l’auteur remercie vivement Thomas Bredgaard et Flemming Larsen (Université d’Aalborg, Danemark) ; Dr Matthias Knuth (IAT Gelsenkirchen, Allemagne) pour leur aide et pour la mise en œuvre en commun d’une démarche de recherche comparative de longue durée dont le présent rapport est issu. Je remercie spécialement Ndongo Samba Sylla, pour le long compagnonnage d’analyse sur les sujets traités dans ce rapport, qui vont bien au-delà des contributions qu’il y a signées.
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Introduction générale
Sommaire
Chapitre I - La question posée, réflexions préliminaires de méthode
Chapitre II - Une synthèse de la littérature à propos de l’« activation » (N.S. Sylla et J.C. Barbier)
Chapitre III – L’activation de la protection sociale au Danemark, une enquête (1998-2005)
Chapitre IV – L’activation de la protection sociale en Allemagne, une enquête (2004-2005)
Chapitre V – Le Royaume-Uni, mise en perspective de l’idéal type libéral d’activation de la protection sociale
Chapitre VI – Des sociétés pleinement actives ? Marchés du travail et protection sociale, une analyse quantitative transversale (A. Eydoux)
Chapitre VII – Conclusions et synthèse des enseignements de la recherche
ANNEXES
Annexe 1Compléments sur le Danemark
Annexe 2Méthodes d’enquête, Danemark
Annexe 3Méthodes d’enquête, Allemagne
Annexe 4Références bibliographiques
Annexe 5Les stratégies d’activation en France, présentées de façon comparative (texte à paraître en anglais).
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Introduction générale
Le présent rapport est écrit pour le ministère du Travail (Dares) dans le cadre de la convention qu’il a financée au Centre d’études de l’emploi (2004-2005). S’agissant d’un rapport de recherche écrit au cours d’une période de deux ans, fondé sur des enquêtes de terrain multiples (l’enquête danoise est la plus approfondie : elle a profité du fait que l’auteur a pu visiter le pays à plusieurs reprises en 2004-2005 et établir des relations de travail étroites avec la communauté des spécialistes du marché du travail à l’université, dans l’administration et dans les cercles européens), le rapport contient sans doute des redites. De telles redites seraient à éliminer s’il s’agissait d’une publication académique.
En second lieu, le rapport n’a aucunement été conçu comme une enquête sur quelques pays dont la description des institutions pourrait intéresser le ministère du Travail français ; il existe de nombreuses monographies sur ces sujets et une pléthore de travaux auxquels chacun peut aisément se rapporter. Ce qui est important, c’est d’introduire une perspective comparative approfondie. C’est la raison qui nous a amené à inclure, dans le rapport, une annexe 5, qui présente (en anglais, dans le cadre d’un réseau international de recherche) le système français dans des termes comparatifs : manière supplémentaire d’aider le lecteur à décaler son regard.
Avant même d’être synthétisée dans le chapitre VII, la perspective comparative a donc commandé la rédaction et l’analyse : d’où le fait qu’en dehors de la partie synthétique, des éléments comparatifs sont présents dans les chapitres concernant chacun des pays étudiés. D’où le fait aussi, que le lecteur découvrira que l’homogénéité des données n’est pas assurée partout : seuls certains aspects sont importants à approfondir dans tel ou tel pays pour servir à la perspective comparative ici adoptée. Enfin, les pays, comme on va le voir, sont à des étapes différentes d’une dynamique qui, par ailleurs, nous l’avons souvent écrit, ne conduit pas à la convergence.
Contrairement à ce qui avait été envisagé au début de l’enquête, les éléments qui concernent le Royaume-Uni ressortent d’un petit nombre d’entretiens avec des spécialistes et ne résultent pas d’enquêtes dans l’administration du travail et de l’emploi au Royaume-Uni. Plusieurs enquêtes avaient été conduites pour les précédents rapports remis à la Dares à propos de la stratégie européenne ; une connaissance approfondie avait également été accumulée auparavant par l’auteur. Cependant, il apparaîtra évident au lecteur que les informations sur le cas britannique ne sont pas de la même qualité que celles concernant la France, l’Allemagne et le Danemark.
Une des raisons essentielles de cette déviation par rapport au plan d’enquête initiale a été le manque de temps : d’une part, si l’enquête danoise n’a posé aucun problème et a pu même être menée de façon plus approfondie que prévu, la comparaison France-Allemagne a été retardée pour des raisons internes au CEE ; d’autre part, en 2004, le CEE a connu des réorganisations d’ampleur : elles ont bouleversé le programme de travail de l’auteur, à l’époque animateur scientifique de l’unité de recherche « Emploi, marchés du travail et protection sociale » du Centre.
Après un court chapitre qui alerte sur les questions de méthodologie de comparaison internationale (chapitre I), nous avons pensé qu’il était utile de commencer le rapport par une
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revue de la littérature internationale sur la question de l’ « activation » (chapitre II). Ensuite le rapport envisage les pays concernés par la comparaison séparément : le chapitre III, consacré au Danemark est le plus étoffé ; le chapitre IV est consacré à l’Allemagne et le chapitre V à la Grande Bretagne, davantage cas miroir que résultat d’une nouvelle enquête. Au chapitre VI, nous analysons les données statistiques concernant les dépenses de politiques de l’emploi et les marchés du travail. Le chapitre VII présente une synthèse des dimensions comparatives étudiées, finissant par quelques remarques concernant le cas français.
Notons, après nos deux précédents rapports écrits pour la Dares, en collaboration avec N.S. Sylla (Barbier et Sylla, 2001 ; 2004c) que celui-ci ne fait que peu allusion à la place de la SEE dans la comparaison (nous avons une section sur la question au Danemark). C’est aussi, au moment où l’importance politique de la SEE a nettement régressé sur l’agenda européen, peut être un signe de la relativité de son influence : les réformes d’activation que nous présentons ici ont toutes un point commun clair : elles sont déterminées, déclenchées, en dernier ressort – malgré l’influence des idées qui circulent internationalement, malgré la socialisation importante des élites (Barbier, 2005f) par les phénomènes et des changements internes, nationaux, d’idées, de référentiels, d’intérêts, d’institutions et d’acteurs, le tout replacé dans une dynamique historique et des cohérences sociétales particulières. L’activation de la protection sociale est certes, empiriquement, démontrée ici comme une tendance commune, à un niveau très général, mais elle n’emporte nulle convergence de systèmes.
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I – La question posée : réflexions préliminaires de méthode
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