Dérouler les implications du droit au logement opposable - 13e rapport du haut comité pour le logement des personnes défavorisées

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L'année 2007 a été marquée par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, l'occasion pour le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées de revenir sur les enjeux de sa mise en oeuvre. Il apporte sa contribution à travers trois thèmes : la place du logement locatif social dans les parcours résidentiels ; l'évolution à la hausse des coûts du logement (loyers, prix de vente dans l'ancien et dans le neuf, coûts de construction et de travaux) ; la prise en charge des sans-abri dans le dispositif d'hébergement.

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Publié le 01 juin 2008
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Langue Français

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Dérouler les implications du droit
au logement opposable
e13 Rapport du haut comité
pour le logement des personnes défavorisées
mars 2008Sommaire
1. La loi DALO a créé une obligation de résultat qu’il faut
maintenant honorer 5
2. Le logement locatif social à l’épreuve du DALO 11
2.1 La mise en œuvre du DALO renforce les attentes de la collectivité et des citoyens à l’égard
du logement locatif social 13
2.1.1 - Le DALO vient interpeller un parc de logements locatifs sociaux déjà bousculé
par la crise du logement 15
2.1.2 - Le logement locatif social est confronté à cinq exigences 17
2.2 La réglementation laisse place à une grande diversité de pratiques 23
2.2.1 - De la demande à l’attribution : un parcours dont les règles
sont obscures au demandeur 25
2.2.2 - Les locataires HLM ont droit au maintien dans les lieux,
mais le plus souvent envie de mobilité 35
2.3 Propositions pour un logement locatif social plus transparent, favorisant les parcours résidentiels 41
3. Le DALO et la cohésion sociale confrontés au coût élevé
du logement 49
3.1 Le renchérissement du coût du logement constitue une diffculté dans la mise
en œuvre du DALO et un facteur d’inégalité sociale et territoriale 51
3.2 La hausse des loyers et celle des prix de l’accession ont fait du logement le premier
poste de dépenses des ménages pauvres et modestes 55
3.2.1 - La part des dépenses de logement dans le budget des ménages a connu
une forte progression 57
3.2.2 - Depuis 20 ans, les hausses de loyers ont été supérieures à l’infation 59
3.2.3 - Les accédants ont été confrontés à un doublement des prix de vente en moins de 10 ans 63
3.2.4 - Foncier et coûts de construction contribuent au renchérissement 65
3.3 Les aides de la collectivité n’ont pas intégré l’évolution des coûts 67
3.4 Propositions pour faire face au coût élevé du logement 734. Les exigences du DALO pour la prise en charge des sans-abri :
le cas particulier des grands exclus 77
4.1 La loi DALO impose au dispositif d’hébergement d’aller au bout de ses missions 79
4.2 Les grands exclus restent mal pris en compte par le dispositif d’hébergement 83
4.3 Propositions pour permettre une prise en charge adaptée à la situation des grands exclus 89
5. Face à l’urgence de la rue et du mal-logement, l’obligation
de résultat appelle des mesures d’exception 93
Annexes 97
Annexe 1- A vis du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées sur le projet
de loi instituant un droit au logement opposable 99
Annexe 2 – Hommage à l’Abbé Pierre 103
Annexe 3 – C ourrier au conseiller du président de la République concernant la vente
de logements locatifs sociaux 105
Annexe 4 – Avis du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées
sur le fnancement du logement locatif social 107
Annexe 5 – A vis du haut comité pour le logement des personnes défavorisées sur certaines
dispositions du rapport de la Commission pour la libération de la croissance 109
Annexe 6 – Liste des sigles employés 121
Annexe 7 – Liste des membres du haut comité pour le logement des personnes défavorisées 12311. La loi DALO a créé
une obligation de résultat
qu’il faut maintenant honorer
1 Droitaulogementopposable.
5L’obligation de résultat était devenue indispensable diffcultés sontexacerbées,Étatetcollectivitésconsta-
à la mise en œuvre du droit au logement. tentl’impuissancecollectiveàatteindrelesobjectifs
2deproductionduSDRIF.
L’année2007resteracommeunedatehistoriquepourle
droitaulogement.Ellefutaussiuneannéeparticulière-  Le développement d’un protectionnisme local,favo-
mentdensedanslavieduhautcomitépourlelogement riséparcettecomplexitéinstitutionnelle,etquijoueen
despersonnesdéfavorisées. faveurdesprocessusdeségrégationterritorialeetde
rejetdespopulationslesplusendiffcultés.
C’estlorsdesesderniersvœuxàlaNation,le31décem-
bre2006,quelePrésidentJacquesCHIRACannonçaitsa Faceàcesobstacles,ledroitaulogementétaitcondamné
décisiondedemanderàsonGouvernementdes’engager àresterundroitvirtueltantquel’onneluiauraitpasfait
danslavoiedudroitaulogementopposable.Le22février, franchirunenouvelleétape.Lapremièreétape,celledela
uneloiinstituantledroitaulogementopposableétait loidu31mai1990,avaitdéfniledroitaulogement:
adoptéeparleParlement,sansunseulvotecontre.Elle «Toute personne ou famille éprouvant des diffcultés par -
étaitratiféele5mars. ticulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses
ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une
LedroitaulogementopposableétaitproposéparleHaut aide de la collectivité, dans les conditions fxées par la
comitédepuisson8erapport,endécembre2002,afn présente loi, pour accéder à un logement décent et indé-
dedépasserlesobstaclesstructurelsauxquelsseheur- pendant ou s'y maintenir.»
taienttouslesoutilsdelamiseenœuvredudroitau Elleavaitfaitdelagarantiedecedroit«undevoirde
logement. solidaritépourl’ensembledelanation»etappuyésamise
enœuvresurdesplansdépartementaux,fxant àl’État
 Une insuffsance d’offre de logements sociaux et, etauxdépartementsuneobligationdemoyens.LeHaut
pluslargement,delogementsabordablesdansun comitéaestiméqu’ilétaitdevenunécessaired’ouvrirune
contextedecrisedulogement.Cetteinsuffsance ren- deuxièmeétape,celledel’obligationderésultat.
voieàl’ensembledespolitiquesdelogement,sociales,
d’urbanisme,d’actionfoncière…Ellenepeutpasêtre La loi du 5 mars 2007 n’est pas l’aboutissement,
combattueparlesseulsoutilsdesPDALPD(plansdépar- mais le point de départ du droit au logement oppo-
tementauxd’actionpourlelogementdespersonnes sable.
défavorisées).
Danssonrapportdedécembre2003,leHautcomitéavait
 U ne complexité institutionnellequirenddiffcile la défni lestroisconditionsàréunirpourrendreledroitau
miseencohérencedel’ensembledecespolitiques.Les logementopposable:
compétencesnécessairesàlamiseenœuvredudroit  d ésigneruneautoritépolitiqueresponsable,
aulogementsont,defait,répartiesentrel’ensemble  d oterl’autoritéresponsabledesmoyensd’agir,
desniveauxdelapuissancepubliqueetladéfaillance  donnerdesvoiesderecoursaucitoyen.
d’unseulsufft àempêcherd’atteindreundroitau
logementdéfinicommeunobjectifcommun.Sile L’idéedel’opposabilitédudroitaulogementamisdu
développementdel’intercommunalitéetdeladélé- tempspours’imposer.Appliquéedepuisplusd’unsiè-
gationdesaidesàlapierreontrécemmentpermisde clepourlascolarisation,ellerestaitconsidéréecomme
progresserauniveaud’uncertainnombredebassins utopiqueenmatièredelogement.Ilestvraiqu’elleétait
d’habitat,biendesterritoiressontrestésensituation porteused’exigencesfortespourl’État,etd’éventuelles
d’échec.EnÎle-de-France,toutparticulièrement,oùles remisesencausedel’organisationdescompétencespoli-
2 SchémadirecteurdelarégionÎle-de-France.
7tiques.Longtemps,leHautcomités’estentendurépondre disposedesmoyensbudgétairesetjuridiquespourmener
queledroitaulogementopposableétait,certes,unobjec- àbientouteactionnécessaireàlamiseenœuvredudroit
tiflégitime,maisqu’ilfallaitd’abordconstruire.LeHaut aulogement,enpalliantlecaséchéantlesdéfaillancesde
comitésoutenaitquel’introductiondel’opposabilitéétait telleoutellecollectivité.
nécessairepourquelespolitiquesdeproductioncorres-
pondantauxbesoinssoientenfn menéessurl’ensemble Étape par étape, il convient désormais de suivre la
duterritoire.L’exempledel’Écossenousmontraitqu’ilétait mise en œuvre du DALO.
possibled’avancerparétapes,ensuivantuncalendrier
fxéparlaloi. LeGouvernementayantapprouvécetteproposition,lesparle-
mentairesontintroduitdanslaloiunarticlecréantunComité
Cedébatestaujourd’huiderrièrenous.Lemouvement desuividelamiseenœuvredudroitaulogementopposable,
associatifs’estfaitleporteurdelaproposition,quiafait associantleHautcomité,lesassociationsreprésentatives
soncheminauprèsdespolitiques,puislaquestionaété d’éluslocauxetlesassociationsetorganisationsœuvrant
tranchéeparlaloidefaçonclaireetirréversible.Biensûr dansledomainedulogementetdel’insertion.Laloiaconfé
lesconditionsdeladécisionontétécellesdel’urgence. àceComitélachargedeprésenterchaqueannéeauPrési-
Pourautant,laloidu5mars2007estuntextefondateur: dentdelaRépublique,auGouvernementetauParlementun
erelleadésignéuneautoritéresponsable,l’État,arrêtéun rapport,lepremierdevantl’êtrepourle1 octobre2007.
calendrierd’entréeenvigueurdudroitopposable,créé
uneinstancederecoursamiable,lacommissiondemédia- L’actionduHautcomitéaucoursdesmoisquiontsuivile
tion,etdésignéunejuridictionchargéedesrecoursconten- votedelaloi«DALO»aétéprioritairementconsacréeà
tieux,letribunaladministratif.Elleaclairementpositionné l’animationdutravaildeceComitédesuivi,quiestprésidé
l’hébergementàlafoiscommeundroitpourceuxquien parleprésidentduhautcomitépourlelogementdesper-
ontbesoin,etcommeuneétapeverslelogementdécent sonnesdéfavorisées.Lecomitéaétéoffciellement installé
3etindépendant.ElleaouvertlapossibilitéàdesEPCI,à le5juilletmaisc’estdèslemoisd’avrilqu’àl’initiativede
titreexpérimental,d’assumerpardélégationdel’Étatla XavierEmmanuellileHautcomitéorganisaitdesréunions
responsabilitédudroitaulogementsurleurterritoire.Elle detravailaveclesdifférentsorganismesappelésàysiéger.
aréviséàlahausselesengagementsdeproductionde C’estcequiapermisd’adopterunrapportdanslesdélais
logementslocatifssociauxduplandecohésionsocialeet fxés parlaloi.Cerapport,quicontient37propositions
intégréuncertainnombred’avancéessouhaitéesparles visantà«rendreeffectifledroitaulogementopposable»
acteursdulogementetdel’insertion. aétéremisauPrésidentdelaRépubliquele15octobre.Il
estlefruitd’uneconcertationentresesmembresetilfaut
Sollicitépouravissurleprojetdeloi,leHautcomitéa seréjouirdeconstaterqu’ilaétépossible,dansdesdélais
indiquéauGouvernement,qu’ilémettaitunavisfavora- courts,dedégagerunconsensussurdespropositionsfor-
blesousréservedelacréationd’uneinstancechargéede tesmalgréladiversitédesacteursreprésentésdanscette
remettredespropositionsd’ordrelégislatifetréglemen- instance.Lecomitédesuiviaparailleurscommencéà
taire.Laraisondecettedemandeétaitàlafoisd’assurerla suivrelespremièresmesuresd’applicationdelaloi,en
vigilancesurl’applicationdelaloi,maisaussideveillerau examinantsestextesd’applicationetveillantàlamise
erespectdela2 conditiondudroitaulogementopposable: enplacedetableauxdebord.Ilvamaintenantsuivre,pas
quel’autoritéresponsabledudroitaulogementsoitbien àpas,lesdifférentesétapesprévuesparlaloi.2008est
dotéedesmoyensluipermettantd’assumersonobliga- lapremièreannéed’entréeenvigueurdudispositifavec
ertion.Ladésignationdel’Étatcommeautoritéresponsable l’ouverturedurecoursamiableau1 janvier,etl’ouverture
n’apasmisfn, eneffet,àl’éclatementdescompétences, durecourscontentieuxpourlesménagesnonlogésoumal
eretilconvientdes’assurerquel’Étatoul’EPCIdélégataire logésau1 décembre.
3 Établissementspublicsdecoopérationintercommunale.
Le DALO a mis la résignation hors la loi : le droit pourlesquelsildevradisposerdescréditsnécessaires.Le
au logement est possible, il faut s’en donner les développementdel’offredelogementslocatifssociaux
moyens. doitêtreassurépardesobjectifsàhauteurdesbesoins:le
préfetdoits’assurerquel’évaluationdesbesoinsestfaite,
L’ouverturedesvoiesderecoursvad’abordconstituerun négocierlaterritorialisationdesobjectifsquiendécoulent
révélateur,rendantvisible,publiqueetquantifée lasitua- aveclescollectivitésterritorialesconcernées,etgarantir
tiondemal-logementdansnotrepays.Ellevafaireappa- leurmiseenœuvreeffective,quitteàcequelaloivienne
raîtresonacuitémaisaussilesfortesinégalitésdanssa renforcersesprérogativessicelas’avèrenécessaire.
répartitiongéographique:d’oresetdéjànoussavonsque
danscertainsdépartementsledécalageestconsidérable Lerecoursdevantletribunaladministratifaétéprévu
entrelesbesoins,mêmelimitésen2008auxplusurgents commeunegarantiepourlecitoyenquesademandesera
d’entreeux,etlescapacitésderéponsesurleparclocatif priseencompte,pascommeunmodedegestiondevant
social. conduire,àlafn del’année2008,àdresserunconstatd’im-
puissance.L’applicationdesdécisionsdescommissionsde
Onentenddéjàcertainsdiscoursprétendumentréalis- médiationdemandecertesquedesmoyensexceptionnels
tesquipréparentlesdemandeursàl’idéeselonlaquelle, soientmisauservicedudroitaulogement,auplanfnancier
comptetenudel’insuffsance delogementssociauxdispo- commeauplanjuridique,maiselleestpossible.
niblessurlecontingentpréfectoral,touslesménagesdési-
gnéscommeprioritairesparlescommissionsdemédiation Le Haut comité a choisi de contribuer à la réfexion
nepourraientpasêtrerelogés.Ilsacceptentparavancela sur la mise en œuvre du DALO à travers 3 thèmes
condamnationdel’Étatparlestribunauxadministratifsà d’actualité.
erpartirdu1 décembre2008.
PourleHautcomité,levotedelaloiDALOetlamiseen
Untelrenoncementneseraitpasacceptable.Laloi,dontil placeducomitédesuivicréentunenvironnementnou-
convientderappelerqu’elleaétéadoptéedanslesdeux veauetluiconfèrentuneresponsabilitéparticulière.Pour
assembléessansaucunvotecontre,n’apasfxé unesim- autant,sonrôlenesauraitselimiteràsaparticipation
pleobligationdemoyens:ellecontientuneobligation activeauComitédesuivi.Commechacundesorganismes
derésultat,avecdeséchéancesprécises.LeHautcomité quiysiègent,ilgardesacapacitéàdéveloppersaréfexion
nesous-estimepaslesdiffcultés, mais,commelelégis- propre.Ilasouhaité,danscerapportannuel2007,sesaisir
lateur,ilconsidèrequeleséchéancespeuventetdoivent detroissujetsquiluisemblentdevoirêtreexaminésàla
êtretenues.C’estparcequ’ilsavaitcesdiffcultés quele lumièredelaloiDALO.
Hautcomitéademandéqu’unComitédesuiviremette
trèsrapidementdespropositions.C’estchosefaitedepuis  Lepremierdecesthèmesconcernelaplaceduloge-
octobre.LeComitédesuiviarappeléque,silepréfet mentlocatifsocialdanslesparcoursrésidentiels.Sou-
doitprioritairementutilisersoncontingentpourlogerles misàdestensionsdufaitdudécalageentrel’offre
ménagesdésignésparlescommissionsdemédiation,les disponibleetlademande,lelogementlocatifsocialfait
autresréservatairesétaientégalementconcernésparla parfoisl’objetdemauvaisprocès.Ilestcependantlégi-
miseenœuvredespriorités.Ilappartientaupréfetdefaire timedel’interrogersursatransparenceetsacapacité
appliquerpartouslesrèglesdeprioritédel’attributiondes àservirledroitaulogementet,au-delà,lesparcours
logementslocatifssociaux.Lecomitédesuiviafaitdes résidentielsdeceuxquiéprouventdesdiffcultés àse
propositionspourassurerlemaintiendansleslieuxde logerdansdebonnesconditions.
ménagesexpulsés,pourtraiterl’habitatindigneenévitant
chaquefoisquepossiblederenvoyersesoccupantsversle  Ledeuxièmeestl’évolutiondescoûtsdulogement.Le
logementsocial,pourmobiliserdeslogementslocatifspri- renchérissementconsidérableconstatéaucoursdes
vésconventionnés:aupréfetdemobilisertouscesoutils, dernièresannéesestunedescausesmajeuresdes
9diffcultés quelacollectivitééprouveàrépondreaux  Ils’agitlàderapidescoupsdeprojecteursurtroissujets
besoinsdelogementdetous.Ilfaitdulogementun parmitousceuxsurlesquelsilesturgentd’agir.Maisau-
problèmequivabienau-delàdespauvres.C’estun delà,c’estbienl’ensembledespolitiquesdulogementet
facteurd’exclusion,depauvretéetd’inégalitéquidoit deleursmoyens,auniveaulocaletauniveaunational,qui
êtreprisencompte. doiventêtreréexaminéesàlalumièreduDALO:ledroitau
logementacrééuneobligationderésultatdontilconvient
 Letroisièmeestlapriseenchargedesplusexcluspar désormaisdedéroulerlefldesimplications.
ledispositifd’hébergement.LaloiDALOaouvertune
voiederecoursauxdemandeursd’hébergement.Elle
aégalementaffirméquelespersonnesaccueillies La loi du 5 mars 2007 a répondu à deux des trois
nedevaientplusêtreremisesàlaruesansqu’une conditions du droit au logement opposable :
propositiond’orientationverslelogementouversun  désigner une autorité politique responsable ;
hébergementdurableleuraitétéfaite.Untelprincipe  donner des voies de recours au citoyen.
n’adesensquesil’hébergements’adapteàtous,y Il faut maintenant répondre à la troisième condi-
comprisceuxquisontlespluscassés,etsedonneles tion :
moyensdelesconduireversuneperspectived’inser-  d oter l’autorité responsable des moyens
tionadaptée. d’agir.
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