Evaluation des dispositifs de secours et d'intervention mise en oeuvre à l'occasion des tempêtes des 26 et 28 décembre 1999 : rapport complémentaire

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Le rapport complète celui remis en fin d'année 2000. Il permet de compléter les données sur les indemnisations et de mieux mesurer la vulnérabilité et les limites d'efficacité du dispositif de protection ainsi que d'évaluer les mesures de précaution à mettre en oeuvre à l'avenir.

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Publié le 01 janvier 2001
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  PREMIER MINISTRE             EVALUATION DES DISPOSITIFS DE SECOURS ET D’INTERVENTION MIS EN ŒUVRE A L’OCCASION DES TEMPETES DES 26 ET 28 DECEMBRE 1999          RAPPORT COMPLEMENTAIRE DE LA MISSION INTERMINISTERIELLE                     Janvier 2001 - -
Sommaire :  
1 - MALGRE LA GRAVITE EXCEPTIONNELLE DES SINISTRES, LA DIMENSION FINANCIERE DES IMPERATIFS DINDEMNISATION ET DE REPARATION GENERES PAR CES TEMPETES SEMBLE AVOIR PU, DANS L ENSEMBLE, ETRE CORRECTEMENT APPREHENDEE. 7 
1.1 - LE MONTANT DE DOMMAGES AUQUEL IL FALLAIT FAIRE FACE ETAIT SUPERIEUR A100MILLIARDS DE FRANCS,ORDRE DE GRANDEUR QUI A ETE CONFIRME. 7 1.1.1 - Aucune des grandes masses évoquées antérieurement dans le rapport détape na fait lobjet, depuis, dune révision significative à la baisse alors que, par ailleurs, le recensement des dégâts nétait pas lui-même exhaustif. 7 1.1.2 - Toutefois, même si un tel chiffre situe ces événements météorologiques au tout premier rang des catastrophes dorigine naturelle auxquelles ont été confrontés ces dernières décennies les pays développés, celui-ci doit être par certains aspects relativisé. 9 
1.2 - LE FAIT POUR LAFRANCE DE DISPOSER DUN SYSTEME DE PROTECTION ET DE COUVERTURE DES RISQUES TRES ELABORE A CONSTITUE UN ATOUT CERTAIN. 17 1.2.1 - Les mécanismes publics de secours dextrême-urgence, dabord, sont bien rodés et ne donnent généralement pas lieu à problème. 17 1.2.2 - Linclusion obligatoire, ensuite, du risque « tempête » dans les polices dassurance-dommages multirisques a permis une large diffusion de cette garantie. 18 1.2.3 - Les régimes mixtes de garanties « catastrophes naturelles » (« cat-nat ») et « calamités agricoles » contribuent par ailleurs, avec leurs vocations spécifiques, au renforcement de ce dispositif de base dune façon qui est également considérée comme avantageuse par rapport à nos voisins. 19 1.2.4 - Enfin, le recours, classique en France en cas dévénements exceptionnels, à une série daides budgétaires dappoint, complète cet ensemble. 21 1.2.5 - Rares, en fait, semblent être les pays où la couverture de risques contre les aléas naturels est aussi systématique. 22 
1.3 - L’EXIGENCE DUNE REPONSE RAPIDE A LA SOMME DES INQUIETUDES MANIFESTEES A ETE EGALEMENT CORRECTEMENT MESUREE. 24 1.3.1 - Tout de suite, en effet, lattention a été portée au déploiement sans délai des mécanismes dassurance. 24 1.3.2 - Par ailleurs, en un temps très bref, et ce en dépit de conditions difficiles multiples, a pu être réalisée une première estimation des dégâts, qui sest révélée par la suite assez fiable. 25 1.3.3 - Surtout, en deux semaines seulement, un plan global dintervention, aussi complet que possible, a pu aussi être élaboré et, aussitôt, faire lobjet dune annonce publique unanimement attendue. 26 1.4 - L’AMPLEUR DES EFFORTS FINANCIERS ET PARTICULIEREMENT BUDGETAIRES A REALISER NAPPARAIT PAS NON PLUS, AU TRAVERS DES DECISIONS PRISES,AVOIR ETE SOUS-ESTIMEE. 28 1.4.1 - Un volume total très important de crédits a été mobilisé sous forme soit daides directes, soit de prêts. 29 1.4.2 - Des aménagements successifs ont permis, de surcroît, de donner un caractère plus massif, et a priori plus complet encore, à lensemble de ce dispositif. 29 1.4.3 - Pour lexercice écoulé, les premières dotations de crédits sont même apparues plutôt « surcalibrées » dans plusieurs domaines. 29 
1.5 - ENFIN,POUVAIT FAIRE ESPERER QUE LE MOINS POSSIBLE DE SITUATIONSLA VARIETE DES MESURES ADOPTEES DIFFICILES SOIENT LAISSEES A LTRAITEMENT ECONOMIQUE OU SOCIAL OU HORS DU CHAMPECART DE TOUTES FORMES DE DEXPRESSION DE LA SOLIDARITE NATIONALE. 30 1.5.1 - Un élargissement des conditions normales de mise en jeu des garanties dassurances ou de mutualisation de risques a été, en premier lieu, recherché. 30 1.5.2 - La volonté de prendre, dune façon ou dune autre, le relais là où les mécanismes dassurance trouvent difficilement à sexercer sest traduite, en second lieu, par un éventail étendu de dispositions : 31 
’ ’ 2 - UN AN APRES, L EXAMEN DES CONDITIONS D APPLICATION DE CES DISPOSITIONS PERMET, AU-DELA DE NOMBREUX ELEMENTS DE SATISFACTION, DE FORMULER PLUSIEURS OBSERVATIONS QUANT AUX LIMITES D EFFICACITE ET A LA VULNERABILITE LATENTE DE NOTRE DISPOSITIF DE PROTECTION. 36 2.1 - LA VITESSE DE MISE EN ŒUVRE DE CES DISPOSITIONS A ETE PARFOIS LOCALEMENT LOBJET DE CRITIQUES QUI,MEME SI ELLES ONT ETE EN GENERAL INJUSTEMENT SEVERES,TRAHISSENT LA PERSISTANCE,AU SEIN DES PROCEDURES ADOPTEES,DE CERTAINES VISCOSITES. 36 2.1.1 - Globalement, les premières mises à disposition de fonds au profit des victimes sont intervenues dans des délais raisonnables mais qui ont été source initiale dimpatiences. 36 
 
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2.1.2 - Il a fallu, en effet, composer avec nombre de freins dont on aurait pu, pour ceux qui sont de nature administrative, faire léconomie : 44  
2.2 - EN DEPIT DE LA SOPHISTICATION DES MECANISMES DE PROTECTION ET DE SOLIDARITE DEPLOYES,LA COUVERTURE DE RISQUES EST RESTEE MALGRE TOUT INEGALE DANS SA QUALITE ET EMPREINTE DE FAILLES QUI IMPOSENT REFLEXION.  53 2.2.1 - Les conséquences financières de ces tempêtes seront gommées de manière généralement plutôt satisfaisante pour une part notable des sinistrés. 53 2.2.2 - En revanche, la situation est moins évidente pour plusieurs catégories de victimes : 58 
2.3 - ENFIN,SANS AMENAGEMENTS PARTICULIERS ET SANS UNE POLITIQUE DE PREVENTION PLUS ACTIVE,LA CAPACITE DE NOTRE DISPOSITIF DE COUVERTURE DE RISQUES A SUPPORTER UN CHOC FINANCIER DE TELLE ENVERGURE NE SAURAIT ETRE CONSIDEREE COMME NECESSAIREMENT ACQUISE A LAVENIR. 62 2.3.1 - De fait, plusieurs éléments ont permis au système actuel de surmonter cette crise sans remise en cause de la nature même de son architecture. 63 2.3.2 - Mais un contexte un peu plus défavorable pourrait mettre assez vite en évidence la vulnérabilité latente de ce dispositif. 66 2.3.3 - Or, cette vulnérabilité financière de notre système de couverture de risques nest pas assez compensée par une politique exigeante en matière de prévention. 69 
3 - VIS-A-VIS DE RISQUES MAJEURS, DONT LA PERSPECTIVE DACCROISSEMENT DE FREQUENCE ET D ECHELLE NE PARAIT PLUS DEVOIR ETRE ECARTEE, LA MISE EN ŒUVRE DE MESURES DE PRECAUTIONS SUPPLEMENTAIRES DOIT ETRE RECHERCHEE. 78 3.1 - AMELIORER,DABORD,LA REACTIVITE DENSEMBLE DES DISPOSITIFS PUBLICS DAIDE ET DE REPARATION. 79 3.1.1 - En s'inspirant, en premier lieu, pour leurs modalités de gestion, de celles plus opérationnelles des dispositifs de secours. 79 3.1.2 - En optant avant tout pour des principes de simplicité dans la conception et la mise en uvre des interventions. 81 3.1.3 - En faisant mieux comprendre à leurs utilisateurs, voire en les adaptant le cas échéant, les règles de comptabilité et des marchés publics régissant « lurgence ». 82 3.1.4 - Enfin, en accompagnant immédiatement, par la mise en place de moyens accrus, leffort exigé des fonctionnaires dans de telles circonstances. 83 3.2 - EDANS LES PRATIQUES COLLECTIVES LE SOUCI DE PREVENTIONNRACINER ENSUITE PLUS PROFONDEMENT . 83 3.2.1 - En appréhendant dabord mieux la nature et lacuité des risques auxquelles lopinion doit être sensibilisée. 84 3.2.2 - En diffusant, par ailleurs, une information auprès du public et des professionnels plus pertinente et plus complète sur les moyens de se prémunir contre les effets des tempêtes. 85 3.2.3 - En usant dune palette plus large dinstruments dincitation à la prévention. 87 3.2.4 - En organisant mieux, en dernier lieu, le contrôle du respect des normes et la détection des négligences dangereuses.  92 
3.3 - RENFORCER,ENFIN,LA SOLIDITE ET LUNIVERSALITE DE NOTRE DISPOSITIF DE COUVERTURE DE RISQUES. 93 Outre ce qui pourrait être fait en limitant les dépenses par un effort accru de prévention, il pourrait y être contribué : 93 3.3.1 - En permettant aux sociétés dassurances de constituer des provisions mieux proportionnées aux enjeux à venir. 94 3.3.2 - En élargissant la gamme des dégâts assurables couverts par le risque « tempête ». 94 3.3.3 - En engageant une réflexion sur la protection de notre patrimoine forestier. 94 
 
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président : 
rapporteur général : 
rapporteur : 
 Rapport complémentaire présenté par la mission interministérielle   composée de :
M. Gilles SANSON,inspecteur général de ladministration.
M. Olivier ROCHEREAU,contrôleur général des armées, représentant le ministère de la défense.
M. Bruno RAVAIL,
représentant le secré:tariat général de M. Jean-Yves AUDOUIN, la défense nationale 
représentant le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie : Mme Valérie DESMOUCEAUX,
représentant le ministère de l’intérieur :
représentant le ministère de l’équipement, des transports et du logement :
représentant le ministère de l’agriculture et de la pêche :
représentant le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement :
M. Raymond FEKIK,  M. Christian POURNY,    M. Jean-Yves THIBAULT,
M. Michel QUATRE,   M. Loïc PRESSENSE,
M. Claude BROCAS,
  M. Pascal DOUARD,  
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inspecteur de ladministration.
préfet, directeur chargé de la protection et de la sécurité de lEtat.
inspecteur des finances. inspecteur général de ladministration.  colonel des sapeurs-pompiers, chef de l’inspection de la défense et de la sécurité civiles.  colonel de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, adjoint au chef de linspection de la défense et de la sécurité civiles.
ingénieur général des ponts et chaussées.  ingénieur général géographe.
ingénieur général du génie rural, des eaux et des forêts.  
ingénieur en chef des ponts et chaussées, sous-directeur de la prévention des risques majeurs.  
    1 - Face aux conséquences des tempêtes « Lothar » et « Martin », les dispositifs déployés ont été à la fois :  - denature opérationnelle, et dans lurgence les victimes de ces intempéries.pour secourir sur le terrain La qualité des interventions et les difficultés qui se sont posées ont été analysées dans le cadre durapport d’étaperemis au mois de juillet dernier ;  - et denature financièrepour indemniser les sinistrés ou les aider à surmonter cette épreuve, ainsi que, pour réparer les dégâts. Lobjet de cerapport complémentaireest précisément de traiter cet aspect qui conduit à sinterroger également sur la politique menée en matière deprévention.    2 - Jamais notre système de couverture de risques navait été sollicité de façon aussi prononcée pour faire face à une catastrophe dorigine naturelle :à la mise à contribution extrêmement forte des nombreux mécanismes d’assurance et de mutualisation des risques dont nous disposons a dû s’ajouter un effort financier complémentaire ans précédent de l’Etat. s    3 - Ce système dont larchitecture est traditionnellement vantée était-il pour autant structuré, et a-t-il bénéficié des aménagements adéquats, pour affronter de façon satisfaisante des problèmes dune aussi grande diversité et dune aussi grande ampleur ? Autrement dit, la collectivité a-t-elle été en mesure à travers lui dapporter des réponses pertinentes aux drames individuels multiples que ces événements ont pu donner à vivre ? Telle a été linterrogation principale de la mission, dont lattention sest portée dabord sur lorganisation initiale du dispositif, puis sur ses modalités dapplication et les limites auxquelles celles-ci se sont heurtées.   A) Ainsi, malgré la gravité exceptionnelle des sinistres, la dimension financière des impératifs d’indemnisation et de réparation générés par ces tempêtes semble avoir pu, dans l’ensemble, être au départ correctement appréhendée(1èrepartie):  le montant constaté de dommages auquel il fallait faire face était supérieur à 100 milliards de
  
 
francs, ordre de grandeur qui a été confirmé ;   fait de déjà disposer en France dun système global de protection et de couverture de le risques très élaboré a constitué, en lespèce, un atout certain pour intervenir ;  à la somme des inquiétudes manifestées a été également lexigence dune réponse rapide correctement mesurée ;   deréaliser napparaît pas non plus avoir été sous- même, lampleur des efforts financiers à estimée ;  enfin, la variété des mesures adoptées pouvait faire espérer que toutes les situations difficiles soient traitées dune manière ou dune autre et au moins par la solidarité nationale.
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B) Un an après ces tempêtes, l’examen des conditions d’application de cet ensemble de dispositions permet toutefois, au-delà de nombreux éléments de satisfaction, de formuler plusieurs observations quant aux limites d’efficacité et à la vulnérabilité latente de notre dispositif de protection(2ème partie) :  vitesse de mise en uvre  lade ces dispositions, dabord, a été parfois lobjet de critiques récurrentes qui, même si celles-ci ont été en général injustement sévères, nen trahissent pas moins la persistance, au sein des procédures adoptées, de certaines viscosités ; ensuite, en dépit de la sophistication des mécanismes de protection et de solidarité déployés, la couverture de risques procurée à chacun est malgré tout restée inégale dans sa qualité et empreinte de failles qui imposent réflexions ;
la capacité de notre dispositif à supporter un choc financier de grande envergure ne enfin, saurait être considérée comme nécessairement acquise sans une politique plus active de prévention.
C) Aussi vis-à-vis de risques majeurs, dont la perspective d’accroissement de fréquence et d’échelle paraît de moins en moins devoir être écartée, de nombreuses mesures de précaution supplémentaires me devraient être considérées comme nécessaires et font l’objet de propositions(3èpartie) : premier lieu, la réactivité densemble des dispositifs publics daide et deafin daméliorer, en réparation ;   afin denraciner, ensuite, plus profondément dans les pratiques collectives le souci de prévention des conséquences des aléas naturels ;  en dernier lieu, la solidité et luniversalité de notre dispositif de couvertureafin de renforcer, de risques.
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 1 - MALGRE LA GRAVITE EXCEPTIONNELLE DES SINISTRES, LA DIMENSION FINANCIERE DES IMPERATIFS D’INDEMNISATION ET DE REPARATION GENERES PAR CES TEMPETES SEMBLE AVOIR PU, DANS L’ENSEMBLE, ETRE CORRECTEMENT APPREHENDEE.      1.1 - LE MONTANT DE DOMMAGES AUQUEL IL FALLAIT FAIRE FACE ETAIT SUPERIEUR A 100MILLIARDS DE FRANCS,ORDRE DE GRANDEUR QUI A ETE CONFIRME.  
 
  
 
 
 
Compte tenu de l’ampleur des besoins manifestés(1.1)au-delà de la mise en œuvre d’un système de  et, couverture des risques déjà très élaboré en France(1.2), beaucoup a été fait pour intervenir rapidement (1.3), en même temps que massivement(1.4) pour laisser le moins possible de situations difficiles à l’écart de toute forme de soutien ou hors du champ d’expression de la solidarité nationale(1.5).
Cette agrégation comptable brute doit être toutefois complétée par dautres éléments dappréciation pour caractériser plus finement limportance réelle des préjudices subis, alors que la part de drames personnels quils ont pu représenter ainsi que leur aspect émotionnel et affectif ne peuvent être par ailleurs oubliés.
1.1.1 - Aucune des grandes masses évoquées antérieurement dans le rapport d’étape n’a fait l’objet, depuis, d’une révision significative à la baisse alors que, par ailleurs, le recensement des dégâts n’était pas lui-même exhaustif. A) Ainsi, 7 catégories principales de dommages ayant pu faire l’objet d’une première évaluation approximative chiffrée avaient été identifiées initialement. 
 
Dommages
!  partielle au travers des 42,3 milliards de francs versés par les assurances dans le cadre du régime « tempête » ; !  indemnisation totale ou partielle au travers des 2,5 milliards
naturelles » ;
!  pris en compte dans le cadre du régime des Ceux ! Ceux non assurés au réseau électrique ;  non assurables » aux collectivités locales ;Ceux «  !
 !  ! Ceux au patrimoine de lEtat.
        
7
(milliards de francs)
> 2,5
2
2,3
2 >
 B) Or, un an après ces tempêtes, les corrections qui peuvent être effectuées concernant l’estimation de ces différents chapitres s’avèrent marginales.  Ainsi,le montant des détériorations aux biens immobiliers de l’Etat, qui navait été au demeurant cerné que pour quelques ministères, devra être vraisemblablement revu à la baisse : celui relatif, par exemple, aux infrastructures du ministère de la défense ne devrait guère dépasser 160 millions de francs alors que les premières estimations étaient de 660 à 690 MF1. Par ailleurs, lesindemnisations accordées dans le cadre du régime « catastrophes naturelles »ne devraient guère excéder, finalement, 2 milliards de francs u lieu des 2,5 milliards dabord envisagé2 a s .  Mais pour le reste,la poursuite des investigations a plutôt conduit à entériner ces appréciations: la fédération française des sociétés dassurances (FFSA) a confirmé ses premières évaluations, de même quont pu être confirmées à lissue dun travail plus approfondi les analyses du laboratoire déconomie forestière de lécole nationale du génie rural, des eaux et des forêts (ENGREF), à lorigine du bilan partiel des préjudices aux forêts.    C) En même temps, ce premier total, en tout état de cause non exhaustif, exigerait d’être complété.  Les exemples de ce quil ne prend pas encore en compte pourraient être multipliés :  -pour deux postes essentiels de dégâts, ceux relevant théoriquement dune  possibilité de couverture au travers desrégimes d’assurances « tempête » et « catastrophes naturelles », nont pu être retenus que les seuls montants des indemnisations versées. Echappent donc à cette agrégation le montant des franchises ou les dommages ayant pâti soit dune garantie incomplète de risques soit dune absence de toute souscription de police ;  - des sagissantforêts, une partie des dommages induits qui ne sont pas susceptibles dêtre évalués à court terme nont pas non plus été intégrés : effets éventuels sur la biodiversité, dégradation des sols, prolifération dinsectes ou de maladies, vulnérabilité accrue à lincendie, diminution de la qualité de leau, moindre attractivité touristique ;  -il en est de même desautres dommages subis par l’environnement naturel, dont lappréhension est scientifiquement complexe. Si ceux-ci ont fait lobjet dune première évaluation physique établie à la demande du ministère de laménagement du territoire et de lenvironnement3, il nest pas toujours aisé den donner une estimation financière4;    
                                                          1Une évaluation globale à 810 MF fournie par la direction des affaires financières du ministère de la défense en avril 2000 intégrait pour 60 à 90 MF les dégâts au patrimoine forestier du ministère et pour 60 MF des dégâts affectant véhicules et aéronefs. Le chiffrage de 160 MF ne porte que sur les dégâts ayant donné lieu à réparation effective sur les infrastructures et casernements. 2Source : caisse centrale de réassurance (CCR).  3lenvironnement sur les catastrophes de décembre 1999.Projet de rapport à la commission des comptes et de léconomie de  4du conservatoire de lespace littoral et des rivages lacustres ont par exemple atteint Les travaux nécessaires à la remise en état des sites 9,8 MF, mais lévaluation des effets des tempêtes sur les milieux et les espèces ne répond pas à une logique de valorisation financière.  8
  
 
 
-pour ce qui a trait dautre part à la détermination de la somme, sans aucun doute très élevée, despertes indirectes pour la collectivité provoquées par les interruptions de fourniture de services, d’énergie ou d’eau à la suite des défaillances des principaux réseaux, les études ne sont encore que limitées et souffrent dapproximation méthodologique5. Le montant des indemnisations au titre des pertes dexploitation des entreprises nen donne, en tous cas, quun reflet très fragmentaire. Au demeurant, la valorisation plus générale des effets économiques de ces événements na pas été à ce jour engagée par lINSEE, et le projet de rapport de la commission des comptes et de léconomie de lenvironnement nen propose quune évocation non quantifiée ; -le coût de lensemble desjournées de travail perduesna pas non plus été  pris en considération. Ce qui a été versé au titre du chômage partiel, soit 13,6 MF, ne recouvre quune partie de la réalité.
1.1.2 - Toutefois, même si un tel chiffre situe ces événements météorologiques au tout premier rang des catastrophes d’origine naturelle auxquelles ont été confrontés ces dernières décennies les pays développés, celui-ci doit être par certains aspects relativisé.  Il résulte en effet, pour une part notable, dun effet de cumul de dégâts souvent dimportance financière unitaire moyenne ou mineure - ceux au réseau électrique et aux forêts faisant, bien évidemment, exception - qui ont été extrêmement diffus sur lensemble du territoire.   A) L’histoire de l’assurance compte peu de précédents de catastrophes d’origine naturelle d’ampleur financière comparable.  Les statistiques des réassureurs mondiaux ne font ainsi guère ressortir que les tremblements de terre de Kobé en 1995 (100 milliards de dollars de dégâts), de Northridge à Los Angeles en 1994 (44 milliards de dollars) et dIzmit lan dernier (20 milliards de dollars) ainsi que lecyclone Andrew en Floride en 1992 (30 milliards de dollars) qui dépassent nettement, en termes de coût, les tempêtes Lothar et Martin en France (14,2 milliards de dollars6).  Le coût de ces dernières, sinon, est supérieur, par exemple, à ceux des cyclonesHugoen 1989 (9 milliards de dollars) ouGeorges 1998 (10 milliards de dollars), pour les en Caraïbes, ou celui de latempête verglaçante au Québecde lhiver 1998 (2,5 milliards de dollars).  
                                                          52000) sest ainsi risqué à évaluer, sur laLe rapport du conseil général des Mines sur « la sécurisation du système électrique français » (mai base duncoût pour la collectivité de l’électricité non distribuéeau cours de ces tempêtes de 60 F/KwH, à25 milliards de francsle montant total des dommages résultant de la défaillance du système électrique. 6trimestre 2000, au cours duquel les principales estimations du coûtEn retenant pour ces tempêtes la parité moyenne euro-dollar du second des dommages ont été faites.  9