Evaluation du plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances (1999 - 2002)

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La collection Evaluation du plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances (1999 - 2002) comporte 6 volumes et résulte des travaux d'évaluation réalisés dans le cadre du mandat confié par la Mission interministérielle et son comité permanent interministériel à l'Observatoire le 26 septembre 2000. Le rapport d'évaluation général présente les orientations qui s'articulent autour des thèmes suivants : observation des consommations ; information du public ; prévention et prise en charge des usagers ; objectifs de la politique pénale ; action extérieure de la France et lutte contre les trafics. Pour plus d'informations, consultez le site http://www.ofdt.fr

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Publié le 01 septembre 2003
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En prévoyant dès sa conception son évaluation, le plan triennal 1999-2002 de lutte contre la drogue et de préven-tion des dépendances a clairement choisi dinnover. Alors quil nexiste pas en France de véritable culture de lévalua-tion,a fortiorice domaine, le plan fait le pari que ce travaildans contribuera à servir laction contre les drogues et à en favoriser lacceptabilité sociale. Cest dire, malgré les limites inhérentes au caractère précurseur de la démarche et à labsence de véritable appa-reil méthodologique, la valeur sans précédent de lexercice ici présenté. Un exercice dont on mesurera dautant mieux lapport quon gardera toujours à lesprit que lévaluation de ce plan concerne leffectivité des mesures préconisées et non leur pertinence. Enfin, dune façon plus générale, cest en prenant acte de la nature légitimement critique de lévaluation, que le lecteur de ce rapport évitera toute interprétation hâtive et erronée de ses observations.
Dans la même collection Évaluation des programmes départementaux de prévention Évaluation du volet formation Évaluation du rapprochement de structures spécialisées pour une prise en charge globale des addictions Évaluation du programme de réduction des risques et de médiation sociale dans le 18earrondissement de Paris Évaluation des conventions départementales dobjectifs
www.ofdt.fr
ISBN : 2-11-094177-4
ÉATLUVANIODU PLAN TRIENNAL
de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances (1999-2002)
Rapport général
Sous la direction de Michel SETBON Olivier GUÉRIN Serge KARSENTY Pierre KOPP
Septembre 2003
ÉAVULNTAOIDU PLAN TRIENNAL
de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances (1999-2002)
Rapport général
Sous la direction de Michel SETBON Olivier GUÉRIN Serge KARSENTY Pierre KOPP
Septembre 2003
Évaluation du plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances (1999-2002) Novateur et même précurseur dans bien des domaines, le plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances l’aura notamment été dans un registre a priori moins attendu : celui de l’évaluation. D’autant plus qu’en France, cette pratique fait trop souvent défaut. Elle était jusqu’alors absente des politiques relatives aux usages de substances psychoactives. Longtemps mal comprise, l’évaluation de l’action publique est apparue, en pratique, comme une nécessité complexe et exigeante. Le présent rapport est l’aboutissement d’un exercice ardu qui a été confié à des équipes de l’Observatoire et à une commission scientifique d’experts associant deux qualités indispensables : une connaissance précise du milieu et de l’objet à évaluer et une indépendance scientifique réelle par rapport à ceux qui ont eu à mettre en application ce plan. L’évaluation ne porte pas d’appréciation sur le sens et la pertinence des mesures qui composent le plan mais elle procède à un examen de l’effectivité de leur mise en place.
Le résultat est un document dense et rigoureux qui permettra au lecteur d’apprécier la mise en place d’une politique publique, rapportée à la disponibi-lité des moyens et à l’implication des acteurs. En tenant compte des apports de cette évaluation pour améliorer la définition de ce qu’ils ont l’intention de faire, les nouveaux planificateurs auront ainsi la possibilité de faire encore évoluer les politiques publiques en matière de conduites addictives.
Philippe-Jean PARQUET Président du Conseil d’aministration de l’OFDT
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Évaluation du plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances (1999-2002)
CONTRIBUTIONS AU RAPPORT – MÉTHODE DE TRAVAIL Telle qu’elle a été posée dans le cadre du mandat confié à l’OFDT par le Comité permanent interministériel de lutte contre la drogue et la toxicomanie, la démarche d’évaluation du plan triennal du gouvernement précisait les rôles respectifs des acteurs engagés dans le processus. Cette organisation devait non seulement assurer une implication suffisante des acteurs institutionnels ayant en charge la mise en œuvre des orientations fixées par le plan, mais également garantir que les conclusions et les recommandations que l’on pourrait tirer du produit de l’évalua-tion puissent se faire « à bonne distance » de ceux-ci. Pour cela, la commission « évaluation » issue du Collège scientifique de l’OFDT devait jouer un rôle de pilotage. Il convient donc d’indiquer la nature des contributions de chacun. La commission « évaluation » du Collège scientifique
Voici comment ont été définies et assumées les missions de cette instance : la conception et la validation du référentiel d’évaluation ; le pilotage d’un travail interne d’évaluation capitalisant, dans le présent rapport final, les apports des évaluations spécifiques et des autres données disponibles ; chapitres, la rédaction des conclusions et desla validation du corps de texte des recommandations.
L’équipe de l’OFDT
Les missions de l’équipe comportaient : la sélection des critères et des indicateurs pertinents pour juger de la réalisation des objectifs définis dans le plan triennal ; la collecte et l’analyse des données disponibles au regard des critères et des indicateurs retenus ; la rédaction du corps de texte des chapitres. 5
La MILDT et son Comité permanent interministériel Le rôle de ces instances dans la procédure d’évaluation peut se résumer ainsi : « mandat d’évaluation » confié à l’OFDT et mis en œuvre parl’adoption d’un la commission « évaluation » de son Collège scientifique ; la validation d’un « référentiel » (arborescence explicitant les liens causaux entre les différents niveaux de résultat attendus dans la mise en œuvre des mesures du plan) ; l’utilisation des conclusions et des recommandations du rapport final d’évaluation.
Dans le présent rapport, les chargés d’études de l’OFDT ont rédigé les textes des différents chapitres reprenant les axes prioritaires du plan triennal sous la direc-tion d’un membre référent de la commission « évaluation » qui a, pour sa part, rédigé les conclusions et les recommandations.
Les membres de la commission « évaluation »
Michel Setbon – Sociologue, Directeur de recherche au CNRS, membre du laboratoire « Économie et sociologie du travail » à Aix-en-Provence ; Président de la commission. Olivier Guérin – Avocat général à la Cour de cassation. Serge Karsenty – Sociologue, Chargé de recherche au CNRS, membre du laboratoire « Droit et changement social » à Nantes. Pierre Kopp – Professeur agrégé d’économie à l’Université Panthéon-Sorbonne (Paris I).
L’équipe de l’OFDT
Jean-Michel Costes, directeur de l’OFDT Cristina Diaz-Gomez, responsable du pôle « évaluation des politiques publiques » Ivana Obradovic, chargée d’études Carine Mutatayi, chargée d’études
Autres contributions
Jean Fournié et Alexandra Morote ont contribué à la rédaction des chapitres deux et huit.
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Évaluation du plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances (1999-2002)
Remerciements pour leur participation À l’Institut de médecine préventive de Lausanne et particulièrement à Françoise Dubois-Arber et Jean-Pierre Gervasoni pour leur accueil et leurs conseils avisés. À la MILDT et aux administrations concernées pour leur soutien à la démarche et à l’accès offert aux informations précieuses dont elles disposent.
Aux chargés d’études de l’OFDT pour leur relecture approfondie :
Julie-Émilie Adès Agnes Cadet-Taïrou Dominique Lopez Hassan Berber Stéphane Legleye Abdalla Toufik Matthieu Chalumeau Christophe Palle Laure Vaissade Hélène Martineau Pierre-Yves Bello François Beck Laurence Callard
Aux présidents du Conseil d’administration (Professeur Philippe-Jean Parquet) et du Collège scientifique (Professeur Claude Got) pour leur avis attentif.
Contributions
Présentation générale Michel Setbon Chapitre 1 Ivana Obradovic, Pierre Kopp Chapitre 2 Carine Mutatayi, Michel Setbon Chapitre 3 Carine Mutatayi, Serge Karsenty Chapitre 4 Cristina Diaz Gomez, Michel Setbon Chapitre 5 Cristina Diaz Gomez, Serge Karsenty Chapitre 6 Ivana Obradovic, Olivier Guérin Chapitre 7 Ivana Obradovic, Pierre Kopp Chapitre 8 Cristina Diaz Gomez, Olivier Guérin Conclusions utiles à la préparation Serge Karsenty, Cristina Diaz Gomez de l’évaluation du prochain plan
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Évaluation du plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances (1999 2002) -
SOMMAIRE CONTRIBUTIONS AU RAPPORTMÉTHODE DE TRAVAIL AVERTISSEMENT AU LECTEUR PSÉRENTATION Dispositif et démarche de l’évaluation Champ et méthode de l’évaluation Tendances et enseignements de l’évaluation 1 - CONNAÎTRE,SAVOIR ET COMPRENDRE Introduction 1.1. Développement et structuration du dispositif de recherche 1.2. Développement et renforcement de l’observation sur les tendances des consommations 1.3. Développement d’une culture de l’évaluation 1.4. Valorisation des connaissances 1.5. Rassemblement des activités d’observation, d’animation de la recherche et d’évaluation Résumé du chapitre 1 Conclusions et recommandations du chapitre 1 2 - CRÉER ET PROMOUVOIR UNE CULTURE DE RÉFÉRENCE COMMUNE SUR LES PRODUITS PSYCHOACTIFS Introduction 2.1. Mise à disposition du public général d’informations scientifiquement validées 2.2. Amélioration des connaissances, perceptions et pratiques des professionnels Résumé du chapitre 2 Conclusions et recommandations du chapitre 2
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3 - SYSTÉMATISER LA PRÉVENTION ET ÉLARGIR SON CHAMP TOUT EN RAPPELANT LES INTERDITS POSÉS PAR LA LOI Introduction 3.1. Impulsion et coordination de politiques locales de prévention 3.2. Promotion d’une approche de prévention qui prenne en compte tous les types d’usages (niveaux de consommation et produits) Résumé du chapitre 3 Conclusions et recommandations du chapitre 3 4 - RLES RISQUES ET LES DOMMAGES À LÉDUIRE ÉGARD DES USAGERS DE DROGUES Introduction 4.1. Réduction des risques et des dommages liés à la consommation de substances psychoactives en milieu festif (tous usagers) 4.2. Réduction des risques et des dommages chez les usagers de drogues actifs les plus marginalisés Résumé du chapitre 4 Conclusions et recommandations du chapitre 4
5 - ACCUEILLIR,ORIENTER,SOIGNER,INSÉRER Introduction 5.1. Meilleure capacité des professionnels pour agir précocement en repérant en amont les conduites à risques et les dommages (tous produits et tous comportements de consommation) 5.2. Réorientation du dispositif pour une prise en charge plus précoce des consommateurs abusifs et des personnes dépendantes à un ou plusieurs produits Résumé du chapitre 5 Conclusions et recommandations du chapitre 5
6 - RÉAFFIRMER LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE PÉNALE À LÉGARD DES USAGERS Introduction 6.1. Prise en compte par les acteurs de la politique pénale de l’objectif d’une prise en charge sociosanitaire adaptée aux différents stades du processus pénal 6.2. Renforcement de la prise en charge en milieu carcéral des usagers à problèmes Résumé du chapitre 6 Conclusions et recommandations du chapitre 6
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Évaluation du plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances (1999-2002)
7 - RÉAFFIRMER LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA LUTTE CONTRE LES TRAFICS265 Introduction 265 7.1. Renforcement de l’efficacité de la lutte contre le trafic de stupéfiants 267 7.2. Lutte contre la fabrication et la diffusion de nouvelles drogues de synthèse 287 Résumé du chapitre 7 295 Conclusions et recommandations du chapitre 7 299 8 - L’ACTION EXTÉRIEURE DE LAFRANCE303 Introduction 303 8.1. Sensibilisation des communautés européenne et internationale à la politique française de lutte contre les drogues et de prévention des dépendances 305 8.2. Meilleure prise en compte des enjeux de sécurité intérieure et des enjeux sanitaires et sociaux tout en favorisant les actions de réduction de la demande dans les zones géographiques prioritaires 310 Résumé du chapitre 8 315 Conclusions et recommandations du chapitre 8 317 CONCLUSIONS UTILES À LA PRÉPARATION DE LÉVALUATION DU PROCHAIN PLAN319 I. Interrogations autour de trois concepts importants 319 II. Bonnes pratiques pour mieux intégrer l’évaluation dans l’élaboration du plan 322 BIBLIOGRAPHIE325 SOURCES331 ANNEXES335 Liste des sigles 337 Dispositifs de coordination locale animés par les chefs de projet « drogues et dépendances » 343 Principaux résultats des évaluations spécifiques conduites dans le cadre de la démarche d’évaluation de l’OFDT 352 Liste des tableaux et figures 377
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AVERTISSEMENT AU LECTEUR
Depuis le vote de la loi de 1970 incriminant l’usage de drogues en France et en dépit de multiples évolutions législatives, sociales et sanitaires, la politique de lutte contre les drogues n’avait jamais été évaluée. Une tentative initiée en 1993, dans le cadre du dispositif d’évaluation interministériel, s’était soldée par un échec. Ainsi, depuis plus de trois décennies d’action publique face aux drogues, rien ou presque n’avait permis de rendre compte de ce qui avait été réalisé à l’aune de ce qui était attendu pour réduire les multiples problèmes entraînés par l’offre et la demande de produits psychoactifs.L’évaluation présentée dans ce rapport est donc un événement sans précédent. Il serait regrettable que l’orientation critique de ses apports en masque le caractère innovant et courageux. Car l’ambition d’évaluer une politique publique, objet d’infinies controverses souvent hautement passionnelles, est d’abord de rendre plus intelligible le contenu d’une « boîte noire » où interagissent des éléments de toutes sortes : faits biologiques et sociaux, objectifs affichés, programmes inéga-lement engagés et impacts mal identifiés. Le courage se signale sur fond d’absence de culture d’évaluation dans notre pays, qu’expliquent deux facteurs à l’origine d’un cercle vicieux. Le premier, d’ordre structurel, rend l’exercice d’évaluation facultatif, voire inutile, du fait qu’aucune obligation réelle ne l’inscrit dans le processus de l’action publique. Le second, de nature socio-culturelle, fait de l’évaluation un produit particulièrement redouté, car trop souvent interprété et utilisé comme un jugement sur les acteurs de l’action publique, ce qu’il n’est pas et ne devrait être. En effet, ici encore plus qu’ailleurs, la nature de l’action et son extrême atomisation rendent illusoire et injuste d’imputer à l’acteur de coordination une responsabilité, globale et sectorielle, qui dépasse largement ses pouvoirs. Inutilité et dangerosité présumées expli-quent largement un comportement collectif d’évitement de l’évaluation par tous ceux qui devraient en être les promoteurs. Le plan triennal élaboré par la MILDT en 1999 opère une rupture volon-taire avec cette attitude en faisant le pari que son évaluation pourra servir l’action publique contre les drogues et en favoriser l’acceptabilité sociale. Pari qui se fonde sur la conscience de la nature imparfaite de l’action publique
Évaluation du plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances (1999-2002)
et sur la capacité de l’évaluation à l’améliorer. Intégrer et installer l’évalua-tion dans son champ d’action, c’est ainsi accepter la présence d’un regard extérieur dénué de complaisance qui rende compte des erreurs et des insuffisances des programmes lancés. À l’inverse, ignorer l’évaluation ou en repousser la mise en œuvre revient à considérer qu’il est préférable de se satisfaire d’une obscure imperfection, plutôt que d’en faire apparaître, publiquement, les ressorts. Ces considérations, essentielles pour mettre en perspective le rapport d’évaluation, s’accompagnent d’une mise en garde quant aux interprétations qui pourraient être tirées de son contenu. Deux d’entre elles seraient particulièrement pernicieuses. L’une consisterait à aller au-delà de ce qui est écrit, en jugeant de la pertinence de tel ou tel programme sur la base des critiques et des problèmes énoncés dans le rapport. Par nature, l’exercice évaluatif vise à identifier ce qui fait défaut plutôt que ce qui est conforme, puisque l’un de ses objectifs est de concourir à l’amélioration des programmes. L’erreur d’interprétation courante est de condamner le programme, et souvent avec lui la stratégie à laquelle il est censé contri-buer, sur la base des difficultés et des insuffisances identifiées. Pour juger de la validité d’un programme, il faudrait, en plus du recul nécessaire, utiliser un appareillage méthodologique capable de l’isoler, d’en identifier les différentes variables et de pouvoir mesurer ses impacts propres en les comparant à la situation de départ. Malheureusement, ici comme dans la plupart des évaluations, ces conditions n’ont pu être réunies. L’autre interprétation, tout aussi pernicieuse, serait de minimiser les apports du rapport d’évaluation en termes de connaissances. Malgré leurs limites, elles représentent un premier pas dont la modestie reflète bien plus les difficultés auxquelles l’évaluation est confrontée, que la marque de son inutilité. Une lecture du rapport qui éviterait ces deux dérives, le jugement sans preuves et le dénigrement hâtif, participerait à la recon-naissance de l’évaluation comme une composante indispensable de l’action publique.
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Évaluation du plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances (1999-2002)
PRÉSENTATION
Le plan triennal1, élaboré en 1999, incluait la mise en place d’un dispositif d’évaluation capable, trois ans après, de rendre compte de son état de réalisation et de ses impacts. Parmi les multiples innovations qui le caractérisent, ce souci d’évaluation en est l’un des plus volontaires et, probablement, des plus nécessai-res. Conscients du paradoxe, relevé dans bon nombre de secteurs de l’action publique, entre une exigence affichée d’évaluation et une concrétisation anémique, les responsables de l’évaluation de la politique de lutte contre la drogue se sont attachés à suivre au plus près la mise en œuvre du plan triennal. Celui-ci est carac-térisé par plusieurs innovations, dont l’une représente un changement du paradigme sur lequel reposait la loi de 1970 : l’élargissement du champ de la lutte contre la drogue à l’ensemble des produits psychoactifs quel que soit leur statut légal. Ce chan-gement d’approche partait du constat de la multiplicité de produits et de pratiques en matière d’addiction ayant pour dénominateur commun leur dangerosité (pour soi-même et pour les autres) et leur potentiel de dépendance. Rappeler quelques don-nées permet de rendre compte des évolutions de la perception du phénomène des drogues et de la nouvelle théorie d’action sur laquelle est fondé le tournant opéré par le plan triennal. L’alcool et le tabac occupent une place centrale dans le champ des addictions en France du fait de leur niveau de consommation et de l’importance des domma-ges induits. En population générale adulte (18-75 ans), l’alcool est, avec le tabac, la substance psychoactive de loin la plus consommée : en 2000, seuls 2,5 % des per-sonnes déclarent n’en avoir jamais bu, 21 % en consomment tous les jours et 9 % présentent un risque de dépendance actuelle ou passée (test DETA2). Cette pro-portion est restée stable au cours de la dernière décennie. L’alcool est directement à l’origine d’un certain nombre de pathologies ; il est également impliqué plus ou moins directement dans la survenue d’un grand nombre d’autres dommages. Le nombre de décès annuels attribuables à l’alcool en France est évalué à 45 0003. En
1. Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie,Plan triennal de lutte contre la drogue et de pré-vention des dépendances (1999-2001), Collection des rapports officiels, La Documentation française, Paris, 1999, 226 p. 2. Legleye (S.), Ménard (C.), Baudier (F.), Le Nezet (O.), Alcool In Guilbert (P.), Baudier (F.), Gautier (A.), (dir.), Baromètre Santé 2000 – Résultats.Vanves, éd. du CFES, 2002, p. 123-159. 3. Hill (C.), « Alcool et risque de cancer »,Actualité et dossier en santé publique, n° 30, 2000, p. 14-17. 15