L'hôpital public en France : bilan et perspectives

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En France, l'hôpital public occupe une place centrale dans l'offre de soins. Au fil du temps, ses missions se sont étendues, alors même que son fonctionnement est soumis à des contraintes, économiques et réglementaires, de plus en plus fortes.
Dans cette étude, le Conseil économique et social dresse un bilan de la situation de l'hôpital public aujourd'hui et trace les perspectives de son évolution à moyen terme. Source : Conseil économique et social

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Publié le 01 juin 2005
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Langue Français

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REPUBLIQUEFRANÇAISE
AVIS ETRAPPORTS DUCONSEILECONOMIQUE ETSOCIAL
L'HÔPITAL PUBLIC EN FRANCE : BILAN ET PERSPECTIVES
2005 Etude présentée par M. Éric Molinié
Année 2005. N°10 -
NOR : C.E.S. X00000110V
MANDATURE 2004-2009
Séance du Bureau du 21 juin 2005
Mardi 28 juin 2005
L'HÔPITAL PUBLIC EN FRANCE : BILAN ET PERSPECTIVES
Etude du Conseil économique et social présentée par M. Éric Molinié au nom de la section des affaires sociales
(Questiondont le Conseil économique et social a été saisi par décision de son bureau en date du 22 septembre 2004 en application de l'article 3 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au Conseil économique et social)
III
SOMMAIRE
INTRODUCTION ...............................................................................................1CHAPITRE I - LA PLACE DE LHÔPITAL PUBLIC DANS LOFFRE DE SOINS EN FRANCE .........................................................5I - LHISTOIRE DE LHÔPITAL PUBLIC .........................................5A - LHERITAGE DES LIEUX ET DES TRADITIONS : LHEBERGEMENT DES INDIGENTS..............................................5B - LA CONSTRUCTION DE LHOPITAL MODERNE : LE SOIN DES MALADES ..................................................................................7II - UNE SUCCESSION DE REFORMES CONSTRUIT LHÔPITAL PUBLIC DAUJOURDHUI ....................................10A - LA LOI DE 1941 FONDE L'HOPITAL PUBLIC.............................10B - LES ORDONNANCES DE 1958 CREENT LA MEDECINE HOSPITALO-UNIVERSITAIRE ET RECOMPOSENT L'OFFRE HOSPITALIERE................................................................................11C - LA LOI DU 31 DECEMBRE 1970 MET EN PLACE UN SERVICE PUBLIC HOSPITALIER, OUVERT AU PRIVE, ET CREE LA CARTE SANITAIRE .......................................................13D - LA LOI DU 19 JANVIER 1983 ENCADRE LES DEPENSES D'HOSPITALISATION PAR LE BUDGET GLOBAL ....................15E - LA LOI DU 6 JANVIER 1986 ORGANISE L'AIDE MEDICALE URGENTE ET LES TRANSPORTS SANITAIRES .........................17F - LA LOI DU 31 JUILLET 1991 INSTAURE DES SCHEMAS REGIONAUX ET OFFRE DES ALTERNATIVES A L'HOSPITALISATION......................................................................181. La planification sanitaire ................................................................192. Le management hospitalier.............................................................203. La qualité des soins ........................................................................21G - L'ORDONNANCE HOSPITALIERE DE 1996 VEUT RATIONALISER L'HOPITAL ET LANCE L'ACCREDITATION .22H - LE PLAN DE MODERNISATION HOPITAL 2007........................24III - LHÔPITAL PUBLIC EN CHIFFRES...........................................25A - LACTIVITE DES ETABLISSEMENTS DE SANTE EN 2003 ......251. Un secteur hospitalier varié de 2 938 structures .............................262. Un secteur public dominant en nombre de places ..........................26
IV
3. Une diminution du nombre détablissements importante dans le secteur privé, plus modérée dans le public entre 1992 et 2003 ......274. Près de 83 000 lits dhospitalisation complète fermés entre 1992 et 2003 ...........................................................................................285. La création de places dans le cadre du développement des structures de soins alternatives à lhospitalisation .........................296. En 2003, une activité des établissements de santé en légère hausse.............................................................................................30
B - LES PERSONNELS HOSPITALIERS EN 2002 ..............................311. Près des deux tiers des personnels médicaux sont employés par les établissements publics ..............................................................32 2. Trois quarts des personnels non médicaux sont employés dans les établissements publics ..............................................................32
C - LE POIDS DE LHOPITAL PUBLIC DANS LES DEPENSES DE SANTE.........................................................................................331. Les soins produits en secteur hospitalier en 2003...........................342. Un financement assuré à plus de 90 % par la sécurité sociale ........35
D - COMPARAISONS EUROPEENNES ...............................................36
CHAPITRE II - LEXERCICE DES MISSIONS DE LHOPITAL PUBLIC AUJOURDHUI .....................................................39
I
II
- LES MISSIONS DE LHOPITAL PUBLIC...................................39
A - LEVOLUTION DES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC HOSPITALIER ..................................................................................391. Des missions progressivement élargies ..........................................392. Des missions assurées par des personnes morales de droit public ou privé ..........................................................................................41
B - DES MISSIONS SOUS-TENDUES PAR DES VALEURS PARTAGEES .....................................................................................421. Des valeurs anciennes.....................................................................422. Des valeurs remises en question dans les faits ...............................44
- LEXERCICE DE SES MISSIONS ................................................45
A - LACCUEIL ET LA PRISE EN CHARGE DES PATIENTS...........451. Laccueil et le traitement des urgences hospitalières......................452. Laccès aux soins des personnes les plus démunies .......................533. Les modalités dhospitalisation et lorganisation de la prise en charge.............................................................................................57
B - LENSEIGNEMENT ET LA FORMATION ....................................791. Médecine de pointe et médecine courante ......................................792. La formation initiale et continue des personnels paramédicaux .....87
V
C - LA RECHERCHE..............................................................................931. La recherche clinique et lhôpital ...................................................942. Le poids de première importance des CHU dans lenseignement et la recherche ................................................................................97
III - LES CONTRAINTES DANS LEXERCICE DES MISSIONS ....98
A - LES CONTRAINTES INTERNES ...................................................981. La gouvernance actuelle de lhôpital, un pouvoir éclaté ................982. Les conditions dexercice de la prise en charge et la continuité des soins .......................................................................................101
B - LES CONTRAINTES EXTERNES.................................................1061. Lenvironnement sanitaire et social de lhôpital public................1062. Le poids croissant des contraintes administratives et réglementaires .............................................................................. 091
CHAPITRE III - LES PERSPECTIVES DÉVOLUTION DE LHÔPITAL PUBLIC .........................................................115
I
- LES TENDANCES LOURDES QUI CONDITIONNENT LAVENIR DE LHÔPITAL PUBLIC ........................................115
A - LA POLITIQUE DE REGULATION DES DEPENSES DE SANTE .............................................................................................1151. La faiblesse des marges de manuvre budgétaires ......................1152. La recherche du meilleur rapport coût-efficacité..........................1173. La poursuite de leffort de restructuration hospitalière.................122
B - LALLONGEMENT DE LA DUREE DE VIE ...............................1271. Une évolution heureuse et inéluctable ..........................................1282. Une nécessaire adaptation de loffre de soins hospitaliers ...........130
C - LACCELERATION DU PROGRES MEDICAL...........................1321. Les défis posés par le progrès médical .........................................1322. Lincidence du progrès médical sur lorganisation des soins .......135
D - LEXIGENCE CROISSANTE DE QUALITE ET DE SECURITE DES SOINS ......................................................................................1361. Lévolution de la procédure daccréditation .................................1362. Les progrès de la sécurité sanitaire ...............................................137
E - LAFFIRMATION DES DROITS ET DE LA PLACE DES USAGERS A LHOPITAL ..............................................................1391. Le renforcement des droits individuels.........................................1402. Lémergence des droits collectifs .................................................1433. Le droit à lindemnisation.............................................................145
F - UNE REGIONALISATION ET UNE DEMOCRATISATION ACCRUES DES POLITIQUES SANITAIRES ...............................146
II
VI
1. Un processus déjà engagé depuis quelques années qui repose principalement sur la déconcentration .........................................1472. La recherche dune plus grande démocratisation des politiques de santé ........................................................................................1483. Vers la création dagences régionales de santé ? ..........................150
- LE PLAN « HÔPITAL 2007 », DES REPONSES FORTES MAIS PARTIELLES AUX DIFFICULTES DE LHÔPITAL PUBLIC...........................................................................................153
A - LA TARIFICATION A LACTIVITE ............................................1531. Une réforme ambitieuse dont la mise en uvre sera progressive.1542. Des difficultés prévisibles dapplication à prendre en compte .....161
B - LA MODERNISATION DE LA GOUVERNANCE DES HOPITAUX PUBLICS ....................................................................1761. L'évolution de lorganisation des pouvoirs au sein de lhôpital ...1772. La simplification de l'organisation interne ...................................1803. La rénovation de la gestion des hommes et des procédures de nomination ...................................................................................182
C - LA SIMPLIFICATION DE LORGANISATION SANITAIRE.....1851. Lordonnance de simplification du 4 septembre 2003..................1852. Une grande complexité subsistant au niveau régional ..................187
D - LA RELANCE DE LINVESTISSEMENT HOSPITALIER..........193
III - DE NOUVELLES PISTES DE REFLEXION POUR LHOPITAL PUBLIC....................................................................195
A - POUR UNE REAPPROPRIATION DES VALEURS DE LHOPITAL PUBLIC PAR LES PROFESSIONNELS ..................1961. Réconcilier la tradition humaniste de lhôpital et lapproche techniciste de la médecine moderne.............................................1962. Redéfinir et clarifier les missions du service public hospitalier ...1993. Mieux prendre en compte le besoin de reconnaissance des personnels de santé et des bénévoles ...........................................200
B - VERS UN DECLOISONNEMENT ET UNE MODERNISATION DES STRUCTURES DE LHOPITAL PUBLIC .............................2031. Lactivité comme unité de référence : pôle et tarification ............2032. Déconcentration, gouvernance, compétences : qui peut faire quoi à lhôpital ? ..........................................................................2063. Le partage de linformation en interne et en externe ....................212
C - UNE APPROCHE GLOBALE A METTRE EN UVRE AU NIVEAU REGIONAL. ....................................................................2131. Des missions à redéfinir à chaque échelon de prise en charge .....213
VII
2. Des réseaux territoriaux sanitaires et médico-sociaux, publics et privés, à intensifier, et des alternatives à lhospitalisation à développer....................................................................................2153. Des Agences régionales de lhospitalisation (ARH) aux Agences régionales de santé (ARS) ? .........................................................218
CONCLUSION................................................................................................221
ANNEXES........................................................................................................225Annexe 1 : Résultat du vote de létude en section ..........................................227Annexe 2 : Liste des personnalités auditionnées.............................................229Annexe 3 : Liste des personnalités rencontrées par le rapporteur ...................231Annexe 4 : Lexemple du réseau gérontologique de la MSA .........................233Annexe 5 : Planification et territoires de santé en Bourgogne ........................235Annexe 6 : Médecine hospitalière et médecine de ville en Angleterre ...........237Annexe 7 : La tarification à lactivité en Italie................................................239Annexe 8 : Un exemple de coopération public-privé......................................241Annexe 9 : Le centre déthique clinique de lhôpital Cochin..........................243Annexe 10 : Organisation sanitaire des îles de la Madeleine............................245Annexe 11 : Professions paramédicales ............................................................249Annexe 12 : Formation paramédicale ...............................................................253
LISTE DES REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES.................................255
TABLE DES SIGLES .....................................................................................259
LISTE DES ILLUSTRATIONS.....................................................................263
1
Le 22 septembre 2004, le Bureau du Conseil économique et social a confié à la section des affaires sociales la préparation dun projet détude sur « Lhôpital public en France : bilan et perspectives ». La section a désigné M. Eric Molinié, comme rapporteur1. *
*
*
INTRODUCTION
«jamais cesser de penser à ses malades ;Jenseignais quon ne doit cest à force dy songer quon parvient à voir clair. On ne doit jamais se contenter dune simple hypothèse ou même de plusieurs. Il faut accumuler les preuves dun diagnostic précis. Voir clair, voir clair avant tout, telle est la consigne. » Robert Debré, « Lhonneur de vivre », 1974. Les 25 et 26 janvier 1983, le Conseil économique et social votait un rapport et un avis sur « la réforme hospitalière : bilan et perspectives », présentés par la section des Affaires sociales. Un grand nombre des perspectives dressées alors se révèlent aujourdhui prémonitoires, à commencer par lindispensable et urgente adaptation de lhôpital au vieillissement de la population :« Enfin, sagissant danticiper sur lavenir, le Conseil économique et social estime indispensable douvrir sans délai une réflexion sur les problèmes qui se poseront à brève échéance en matière de prise en charge, dhébergement, de soins aux personnes âgées, compte tenu dun vieillissement inéluctable de la population que font ressortir toutes le données démographiques actuelles et quil serait grave de ne pas prendre en compte dès à présent. » Après le dramatique épisode de la canicule de lété 2003, force est de constater que cette recommandation reste encore aujourdhui dactualité. Depuis, une tendance lourde sest renforcée : lhôpital public joue un rôle croissant en termes de recours social pour les personnes en situation de précarité. Cela est notamment vrai pour les « nouveaux pauvres » exclus dun système économique en pleine mutation, et en particulier du système de soins ambulatoires de plus en plus formaté pour une prise en charge « normalisée », et du système de soins hospitaliers dont la prise en charge est marquée par une technicité et une hyperspécialisation croissantes. Parce que tous ces facteurs dévolution majeurs interpellent directement ses missions de service public, lhôpital public est au cur de cette problématique. 1Le résultat du vote de létude en section figure en annexe 1.
2
Dautres questions soulevées dans ce rapport restent également toujours dactualité. Les contraintes financières nont cessé de saccroître, en même temps que se sont accélérées les innovations technologiques, rendant la médecine de plus en plus coûteuse. Comment optimiser lallocation de ressources du système de santé ? Comment permettre aux gestionnaires hospitaliers dêtre de véritables managers ? Comment réhabiliter la recherche clinique, spécifique de lhôpital public, capitale mais apparaît encore trop souvent comme une charge« qui indue ? »comme lesoulignait déjà ce rapport. Sur ces sujets capitaux, comme sur un grand nombre dautres sujets non moins primordiaux, le Conseil économique et social a estimé quil était indispensable de comprendre pourquoi et comment nous nous posons encore ces mêmes questions, en dressant un état des lieux plus de vingt ans après ce travail fondateur et en actualisant ses perspectives au début du nouveau millénaire. Comme premières réponses à toutes ces questions, les pouvoirs publics ont tout dabord joué la carte de la responsabilisation avec la réforme hospitalière de 1991. Devant le relatif échec de cette approche, la réforme engagée par les ordonnances de 1996 vont introduire, de façon plus directive, deux notions majeures : la régulation régionale du système hospitalier avec la création des ARH et lobligation de laccréditation de tous les établissements.Devant lurgence et limportance des réformes à entreprendre, le gouvernement a mis en uvre de façon concomitante en 2003, dans le cadre du Plan Hôpital 2007, toute une série de réformes qui mobilisent aujourdhui les acteurs de lhôpital de manière intensive et parfois anarchique, apportant des réponses fortes mais partielles aux difficultés de lhôpital public. Quelle autre organisation, publique ou privée, pourrait faire face, simultanément, à autant de défis ? Toutes choses étant égales par ailleurs, imaginons une entreprise confrontée à la fois à un changement radical de clientèle, elle-même en forte croissance, à une révolution technologique nécessitant de lourds investissements, à la nécessité dune réduction de coûts drastique, et à des changements fondamentaux dans son mode de financement : nest-ce pas la quadrature du cercle ? A limage du monde dans lequel il évolue, lhôpital public, souvent présenté comme le miroir dune société, se trouve aujourdhui écartelé entre des exigences contradictoires. Dun côté, les urgences hospitalières accueillent de plus en plus de personnes âgées et de personnes démunies, nécessitant une prise en charge globale qui dépasse les soins purement médicaux. De lautre, la médecine hospitalière pour les soins dits programmés, devient de plus en plus technique, spécialisée et coûteuse. Finalement, deux univers différents cohabitent au sein de lhôpital : peuvent-ils se comprendre ? Que peuvent-ils faire ensemble ? Quelles sont les passerelles possibles ? Tous les ingrédients dune crise des valeurs, dune véritable crise de lidentité hospitalière, sont alors en place.
3
Cette crise se traduit par lémergence de questions nouvelles, qui commençaient tout juste à être posées en 1983 : quelles sont finalement les missions du service public hospitalier qui font lhonneur de lhôpital public ? Léconomique doit-il primer sur les soins ? Comment assurer la cohérence des réformes en cours ? A défaut de réponses claires à ces questions, les acteurs de lhôpital public perdent leurs repères : le dévouement demeure, mais on ne le donne plus sans compter, puisquil faut tout quantifier pour mieux gérer et «le soupçon crée ce quil craint», pour reprendre laphorisme du philosophe Jacques Lacan : à un certain moment, la crise didentité sauto alimente et devient affective, irrationnelle. Il est donc urgent que lensemble des acteurs de lhôpital public se réapproprient ses valeurs et adhèrent à un projet clair qui soit courageusement débattu et partagé. Ne sagit-il pas finalement, à travers cette étude, douvrir des pistes de réflexion qui permettront de répondre à la question qui conclut lavis du Conseil économique et social de 1983 ? : vrai problème réside dans la place et le« Le rôle de lhôpital dans le système de distribution des soins : quel hôpital pour demain et pour qui ?». Il sagit dabord de répondre à cette question pour lhôpital public, qui est au cur de notre système de santé. Mais lhôpital public pouvant de moins en moins agir de façon isolée, la réponse à cette première question en conditionne dautres relatives à lavenir du système de distribution des soins dans son ensemble et à la place de lhôpital public par rapport aux autres acteurs de santé.