[Le] gouvernement des entreprises publiques de transport : l'organisation de la tutelle exercée par les pouvoirs publics.

Conseil General Des Ponts Et Chaussees

Description

Le rapport présente des propositions visant à améliorer l'organisation de la tutelle organisée par les pouvoirs publics sur les entreprises de transports et les gestionnaires d'infrastructures. Il rappelle d'abord les propositions du rapport du Conseil Général des Ponts et Chaussées (CGPC) formulées en décembre 2003 puis il souligne les évolutions au ministère de l'économie depuis le premier rapport du CGPC. Enfin, il résume les principales propositions des différentes directions d'administration centrale chargées d'exercer la tutelle d'entreprises publiques et les observations des rapporteurs. Les résultats atteints sont variables d'un secteur à l'autre, en fonction des contextes institutionnels de chacun d'entre eux. Ainsi, les propositions du directeur des routes, tendant à supprimer la fonction de commissaire du gouvernement dans les sociétés concessionnaires d'autoroutes appelle un examen très approfondi avant une éventuelle adoption. La très grande prudence de la direction de tutelle des ports autonomes maritimes en matière de réformes institutionnelles conduit à encourager la poursuite et l'extension à l'ensemble des grands projets d'une démarche contractuelle entre l'Etat et les établissements publics portuaires. Dans certains secteurs (ferroviaire, aéroports) la démarche contractuelle s'est jusqu'à ce jour heurtée à des difficultés considérables, ce qui doit conduire à centrer l'approche des pouvoirs publics sur des objectifs ciblés selon une logique "donnant-donnant". Dans d'autres secteurs (autoroutes, ports autonomes maritimes), elle a pu à l'inverse apparaître comme un complément, voire comme un substitut à des modes plus "normaux" de gouvernement d'entreprise. Un facteur commun apparaît dans l'ensemble des propositions : le besoin d'adaptation des ressources humaines des structures internes des directions d'administration centrale chargées de la tutelle, au plan qualitatif doublé d'un effort de professionnalisation de la fonction d'administrateur. Le CGPC pourrait jouer un rôle dans la mesure où la très grande majorité des administrateurs d'entreprises ou d'établissements publics sous tutelle en sont directement issus. Deux pistes d'amélioration peuvent être explorées : les administrateurs désignés sur proposition du ministre des transports pourraient bénéficier de la formation dispensée aux contrôleurs d'Etat ou d'une formation spécifique développée en interne par ce ministère ; une mission d'appui à la gouvernance des entreprises et établissements publics, spécifiquement destinée aux administrateurs d'Etat et, le cas échéant, aux commissaires du Gouvernement pourrait être mise en place au sein du CGPC.
Gressier (C), Winter (L). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0055930

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• Publié le: 01 janvier 2004
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Extrait

Le gouvernement des entreprises publiques de transport :

l’organisation de la tutelle exercée par les pouvoirs publics




Introduction.

A la suite de défaillances majeures d’entreprises publiques survenues récemment
(France Télécom, EDF pour ses investissements de développement à l’étranger) ou plus
anciennement (Crédit Lyonnais) et où le contrôle exercé par l’Etat au titre de sa qualité
d’actionnaire (majoritaire voire unique) avait été mis en défaut, deux missions
d’évaluation et de propositions ont été engagées successivement en 2002 / 2003. Ces
missions ont donné lieu à deux rapports remis à leurs commanditaires au cours de
l’année 2003 et consacrés à l’amélioration du gouvernement des entreprises publiques :
le rapport demandé par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie à M.
René Barbier de La Serre et le rapport d’une mission d’enquête parlementaire, conduite
par M. Philippe Douste-Blazy et dont le rapporteur était M. Michel Diefenbacher.

Mais, du fait du contexte particulier de leur commande, ces rapports centraient
leur propos sur les entreprises industrielles et de services placées pour la totalité ou pour
l’essentiel de leur activité dans le secteur concurrentiel (comme EDF, GDF, Areva /
Cogema, La Poste, France Télécom, Air France, la SNCF, etc.). Ils ne traitaient pas du
cas des entreprises gestionnaires de réseaux d’infrastructures (RFF, ADP, ports
autonomes, sociétés concessionnaires d’autoroutes, etc.) et bénéficiant, à des degrés
variables, d’un monopole géographique.

Les deux ministres chargés des transports ont donc jugé utile de compléter ces
rapports en demandant au Conseil général des Ponts et Chaussées (CGPC) de faire des
propositions d’adaptation au cas spécifique de ces entreprises : c’est l’objet du rapport
èmecommandé à un groupe de travail animé par M. Claude Gressier, président de la 4
section (affaires économiques) du CGPC, qui a été remis aux ministres chargés des
transports le 17 septembre 2003 et transmis par ces derniers au Premier ministre et au
erministre de l’économie des finances et de l’industrie le 1 octobre 2003.

Accompagné de ses annexes, ce rapport a fait l’objet ultérieurement d’un
enregistrement dans les rapports du CGPC (décembre 2003).



Les entreprises de transport et le cas des gestionnaires d’infrastructures : les
propositions du rapport du CGPC (décembre 2003).

On se bornera ici à rappeler très succinctement les principales conclusions du
rapport du CGPC : pour plus de détails, on pourra se reporter au rapport lui-même.

1. Le rôle de l’Etat à l’égard des entreprises publiques ne peut se résumer
à celui d’actionnaire : il assume aussi un rôle de régulation de secteurs économiques,
notamment dans le secteur des transports, et prend en compte des préoccupations
d’intérêt général : sécurité (des usagers ou clients des entreprises, de leur personnel, des
1 tiers), développement économique induit (notamment par la politique d’achat et de
sous-traitance), aménagement du territoire, égalité d’accès des usagers aux services
publics (en termes de disponibilité sur l’ensemble du territoire et en termes de tarifs,
conformément aux directives européennes sur les services publics), protection de
l’environnement. Certaines de ces préoccupations concernent toutes les entreprises
indépendamment de la propriété de leur capital, mais les entreprises du secteur public
ont dans ces domaines un rôle d’entraînement et d’exemplarité.

2. Le commissaire du gouvernement exprime auprès des conseils
d’administration la synthèse de ces préoccupations d’intérêt général et doit, pour cette
1raison, être maintenu .

3. Un contrat passé entre l’Etat et une entreprise (contrat de concession ou
de délégation de service public, contrat pluriannuel d’entreprise) ne peut à lui seul
résumer ces préoccupations d’intérêt général, mais constitue un élément important de la
gouvernance d’une entreprise publique, en substituant au besoin une contractualisation
limitée à quelques objectifs précis à la contractualisation exhaustive de naguère.

4. La suppression programmée de procédures comme le CIES rend
nécessaire le renforcement du reporting économique et financier des directions des
entreprises publiques vers les deux expressions de la tutelle de l’Etat (APE,
commissaire du gouvernement), avec des délais plus courts et une amélioration de la
fiabilité des informations. Il importe que le reporting soit symétrique entre l’APE et le
commissaire du gouvernement.

5. Le contrôle du conseil d’administration sur les filiales qui, dans le
meilleur des cas, s’exerce de manière moins approfondie que sur la maison mère, doit
être considérablement renforcé. Il importe que l’entreprise établisse des comptes
consolidés et les fasse certifier par les commissaires aux comptes, qu’elle dispose d’une
vision consolidée au niveau du groupe de ses risques financiers et qu’elle rende compte
régulièrement à son conseil d’administration de la stratégie, des comptes et des risques
de ses filiales. Une attention particulière doit être réservée aux filiales à l’étranger, qui à
l’heure actuelle ne sont pas incluses dans le périmètre de la mission de contrôle
économique et financier et dans lesquelles sont souvent logés d’importants risques
financiers de natures diverses.

6. Les conseils d’administration doivent être professionnalisés et, le cas
échéant, resserrés. Les administrateurs représentant le ministre chargé des transports
doivent avoir une place accrue afin d’être mieux en mesure d’apporter leur connaissance
du secteur. Ils doivent participer activement aux comités de stratégie (lorsqu’ils
existent) et aux comités d’audit, voire présider ces comités.

7. La préparation des conseils d’administration revêt une importance
particulière : l’ordre du jour du conseil et le contenu des dossiers doit être communiqué
suffisamment tôt aux administrateurs et une réunion préparatoire au conseil regroupant

1
Bien que cela ne soit pas directement du ressort de notre département ministériel, le rapport Gressier propose
également de maintenir la mission de contrôle économique et financier, en supprimant son pouvoir de contrôle a
priori sur les décisions des présidents d’entreprises et en concentrant sa mission sur la collecte et la synthèse des
informations financières et comptables sur les entreprises et sur leurs filiales, à destination de l’APE et du
commissaire du gouvernement (contrairement à MM. Barbier de La Serre et Douste-Blazy / Diefenbacher qui
préconisent sa suppression pure et simple).
2 les administrateurs représentant l’Etat autour du représentant de l’APE et du
commissaire du gouvernement doit être organisée.


èmeIl est utile ici de préciser que, si la 2 phase de la mission n’avait pas
spécifiquement pour objet de développer le premier point ci-dessus, il doit rester
une préoccupation permanente qui ne relève manifestement pas de l’Etat
actionnaire et ne peut en outre s’exprimer complètement dans un contrat
pluriannuel d’objectifs, forcément réducteur et concentré sur un nombre limité
d’objectifs quantifiés. Ce point, qui n’est pas développé dans ce qui suit, justifie à
lui seul l’existence du commissaire du gouvernement puisque les administrateurs
(même lorsqu’ils représentent l’Etat) sont liés en priorité par l’affectio societatis.



La deuxième phase de la mission du CGPC (Claude Gressier) : les propositions des
directeurs d’administration centrale.

L’objectif de la deuxième phase de la mission confiée au CGPC (chantier n° 19
des 20 chantiers de modernisation du ministère de l’équipement et des transports),
également conduite par M. Claude Gressier, a