Rapport d'information déposé (...) par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites

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Le présent rapport est destiné à fournir des éléments d'information utiles pour apprécier les problématiques du « rendez-vous de 2008 » sur les retraites et évaluer les mesures envisagées. Il rassemble des données financières, démographiques, sociales et juridiques sur les thèmes essentiels du rendez-vous de 2008. Il contient également une présentation de l'ensemble des réformes intervenues en matière de retraite depuis 1993. Le rapport se concentre sur le traitement des trois thèmes suivants : l'évolution de la durée d'assurance ouvrant droit à liquidation à taux plein ; la situation des titulaires de petites pensions de retraite ; la gestion des âges de départ à la retraite et le maintien des salariés âgés dans l'entreprise.

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Publié le 01 octobre 2008
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Langue Français
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° N 1152 ______
ASSEMBLÉENATIONALECONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 2008.
RAPPORTDINFORMATIONDÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALESsur le rendez-vous de 2008 sur les retraites ET PRÉSENTÉ PARM. DENISJACQUAT, Député. 
 3  SOMMAIRE___
Pages
INTRODUCTION.............................................................................................................. 9 I.- LA SITUATION DES RÉGIMES DE RETRAITE............................................................. 11 A. LORGANISATION DES RÉGIMES DE RETRAITE FRANÇAIS................................ 11 1. Larchitecture actuelle des régimes de retraite................................................ 11
2. Comparaison des règles de service des pensions des principaux régimes de retraite............................................................................................. 15
B. UNE SITUATION FINANCIÈRE PLUS DÉGRADÉE QUE PRÉVUE À MOYEN ET LONG TERME..................................................................................................... 30 1. Les comptes des régimes de retraite obligatoires........................................... 30 a) Les régimes de base obligatoires...................................................................... 30 b) Les régimes complémentaires obligatoires........................................................ 38 2. Les projections du Conseil dorientation des retraites.................................... 40 a) Les projections avant la réforme de 2003......................................................... 40 b) Les projections de 2005 prenant en compte la réforme de 2003........................ 41 c) La révision en 2006 et 2007 des projections de 2005........................................ 45 d) Le bilan global de lévolution financière des régimes de retraite et les conclusions tirées par le rapporteur quant aux réformes nécessaires............... 55
3. Le transfert dune fraction des cotisations chômage vers lassurance vieillesse............................................................................................................. 58
C. LAMÉLIORATION DE LINFORMATION DES ASSURÉS......................................... 61
II.- LE RENDEZ-VOUS DE 2008 SUR LES RETRAITES................................................... 65
A. RAPPEL DES RÉFORMES ADOPTÉES DEPUIS 1993............................................ 65
1. La nature législative et la nature réglementaire des mesures votées........... 65 2. La réforme « Balladur » de 1993...................................................................... 68 3. La création du Fonds de réserve des retraites en 1999................................. 69 4. La réforme « Fillon » de 2003........................................................................... 74 a) Lharmonisation de la notion et le relèvement progressif des conditions de durée d assurance............................................................................................ 74
b) La définition d n droit à linformation des assurés sur leur retraite................ 76  u
 4  
c) La revalorisation du montant des pensions....................................................... 76 d) La mise en place dune retraite anticipée pour carrière longue........................ 78 e) La mise en place dune retraite anticipée pour les assurés handicapés.............. 81
f) Lamélioration du régime de la retraite progressive.......................................... 82 g) La réforme des pensions de réversion............................................................... 82 h) La réforme des bonifications de durées dassurance pour enfants..................... 84 i) La réforme de la liquidation des pensions de retraite des fonctionnaires........... 85
j) Le soutien au maintien en activité des seniors.................................................... 86
k) La création dun régime complémentaire obligatoire dassurance vieillesse pour les industriels et les commerçants............................................................ 88
l) La réforme des régimes dassurance vieillesse des professions libérales............ 88
m) La réforme du régime dassurance vieillesse des exploitants agricoles............ 88 n) La réforme de lépargne retraite....................................................................... 89 o) La réforme des institutions publiques................................................................ 90 B. LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI DU 21 AOÛT 2003...................................... 90 C. LES DISPOSITIONS NOUVELLES INTERVENUES DEPUIS 2003........................... 92 1. Les aménagements des mesures votées en 2003......................................... 92 a) Les modalités de calcul des pensions de retraite............................................... 92 b) Les pensions de réversion en Alsace-Moselle.................................................... 93 c) Le cumul emploi-retraite................................................................................... 93
d) Les préretraites et mises à la retraite................................................................ 94
e) Dispositions concernant lépargne retraite et les retraites supplémentaires...... 95 2. Les compléments aux mesures adoptées en 2003........................................ 96 a) La retraite anticipée pour carrière longue........................................................ 96 b) Les retraites agricoles...................................................................................... 96 3. Les nouvelles réformes par rapport au contenu de la loi de 2003................. 97 a) Lamélioration de la situation des personnes handicapées................................ 97 b) Les opérations dadossement ou dintégration de régimes de retraite............... 97
c) Les mesures de gestion concernant certains régimes de retraite ou certaines catégories dassurés......................................................................... 99 D. LA CLAUSE DE RENDEZ-VOUS ADOPTÉE EN 2003.............................................. 101
1. Les dispositions de la loi du 21 août 2003....................................................... 101
2. Les axes définis par le gouvernement.............................................................. 102 3. Lavis de la Commission de garantie des retraites de 2007........................... 104 4. Lanalyse du Conseil dorientation des retraites.............................................. 104
a) Les quatre thèmes du rendez-vous de 2008....................................................... 104
 5 b) Le droit à linformation.................................................................................... 104 c) Légalité entre hommes et femmes et les avantages familiaux et conjugaux....... 105 d) Légalité des droits en fonction des parcours professionnels............................. 106 e) La pénibilité au travail..................................................................................... 108 f) Les régimes spéciaux......................................................................................... 108 g) Le Fonds de réserve des retraites (FRR)........................................................... 109
h) Lépargne retraite............................................................................................ 109
E. LES PROPOSITIONS DES GESTIONNAIRES DU RÉGIME GÉNÉRAL DASSURANCE VIEILLESSE.................................................................................... 110 1. Lindexation des salaires annuels reportés au compte................................... 111 2. La revalorisation du minimum contributif......................................................... 111
3. Une meilleure valorisation des aléas de carrière............................................ 112 4. Le calcul du salaire annuel moyen................................................................... 113 5. La consolidation de léquilibre financier du régime général........................... 113 F. LES ANALYSES DU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE.......................................... 114 1. Les avantages familiaux.................................................................................... 114 2. La retraite anticipée pour carrière longue........................................................ 115 3. La réversion entre conjoint et anciens conjoints survivants........................... 115 4. Le cumul emploi-retraite.................................................................................... 116
5. Les surcotisations pour temps partiel............................................................... 116 6. Les chômeurs en fin de carrière....................................................................... 117 7. La prise en compte de la dernière année travaillée dans le calcul du salaire annuel moyen........................................................................................ 117 8. La prise en compte des périodes dinvalidité des non-salariés agricoles..... 117 9. La validation des stages de formation des chômeurs..................................... 117 10. La validation des services militaires effectués à létranger ou dans les TOM avant 1989................................................................................................ 118 11. Le volontariat pour le développement............................................................ 118
12. Lactivité accessoire de secrétaire de mairie................................................. 118 13. Le droit à linformation..................................................................................... 118 G. LES PROPOSITIONS DU GOUVERNEMENT POUR LE RENDEZ-VOUS DE 2008.......................................................................................................................... 119 1. Le rapport du gouvernement au Parlement..................................................... 119
2. La méthode de réforme définie par le Président de la République............... 119
3. La concertation avec les partenaires sociaux et les propositions du gouvernement.................................................................................................... 120
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a) Les propositions gouvernementales du 28 avril 2008........................................ 120 b) Les propositions du 26 juin 2008 sur lemploi des seniors................................ 123 H. LA MISE EN UVRE DE LALLONGEMENT DE LA DURÉE DASSURANCE.......... 127 III.- DÉMOGRAPHIE, NIVEAU DE VIE ET PENSIONS DE RETRAITE.............................. 129 A. UNE ÉVOLUTION DÉMOGRAPHIQUE PLUS FAVORABLE QUE PRÉVUE............. 129 1. Les nouvelles projections démographiques et économiques........................ 129 a) La population métropolitaine française totale................................................... 129
b) Laccroissement de lespérance de vie des retraités.......................................... 133 c) La population active métropolitaine.................................................................. 135 2. Les inflexions par rapport aux projections de mars 2001............................... 139 a) Les simulations de 2006................................................................................... 139 b) Les simulations de novembre 2007................................................................... 142 3. Lévolution du rapport entre actifs et retraités................................................. 144
a) Lentrée tardive des jeunes sur le marché du travail......................................... 146
b) La sortie précoce des seniors du marché du travail.......................................... 148 B. LE NIVEAU DE VIE COMPARÉ DES ACTIFS ET DES RETRAITÉS......................... 160 C. LE NIVEAU DES PENSIONS DE RETRAITE............................................................ 163
1. Le montant et lindexation des pensions actuellement servies par les régimes de retraite............................................................................................. 165 a) Le montant moyen des pensions........................................................................ 165 b) Le mode de revalorisation des pensions............................................................ 169
c) Lanalyse du Conseil dorientation des retraites............................................... 173 d) La position du gouvernement............................................................................ 175 2. Le nécessaire relèvement des petites pensions de retraite........................... 175 a) La revalorisation du minimum contributif......................................................... 175
b) La situation des pensions de réversion.............................................................. 184
c) La suppression de lallocation équivalent retraite............................................. 187 d) Lévolution du minimum vieillesse.................................................................... 187 e) Lévolution du minimum vieillesse par rapport au seuil de pauvreté................. 195 IV.- LA GESTION DES DÉPARTS À LA RETRAITE.......................................................... 201
A. LE MAINTIEN À 60 ANS DE LÂGE LÉGAL DE DÉPART À LA RETRAITE............... 201
1. La fixation de lâge légal de départ à la retraite............................................... 201
2. Eléments de droit comparé européen.............................................................. 205 3. Le départ en retraite à 60 ans........................................................................... 207 a) Lanalyse du Conseil dorientation des retraites............................................... 207
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b) La position du gouvernement............................................................................ 207 4. Lavancement de lâge moyen de liquidation des pensions de retraite......... 208
B. LA RETRAITE ANTICIPÉE POUR CARRIÈRE LONGUE DOIT ÊTRE MAINTENUE............................................................................................................. 213
C. LES RESTRICTIONS AU CUMUL DUN EMPLOI ET DUNE PENSION DE RETRAITE DOIVENT ÊTRE LEVÉES....................................................................... 215 1. Le régime du cumul emploi-retraite dans le secteur privé.............................. 215 2. Le régime du cumul emploi-retraite dans le secteur public............................ 217 3. Lindispensable libéralisation du cumul emploi-retraite.................................. 218 D. LE CALCUL DE LA PENSION DE BASE PEUT ÊTRE AMÉLIORÉ........................... 219 1. Les règles applicables aux polypensionnés sont perfectibles....................... 219 2. La surcote doit être rendue plus attractive....................................................... 221
3. Labsence de prise en compte des revenus de la dernière année civile travaillée doit être revue.................................................................................... 223 E. LALLONGEMENT DE LA DURÉE DASSURANCE PRÉVU PAR LA LOI................. 225 1. La notion de durée dassurance........................................................................ 225 2. Le dispositif de la loi du 21 août 2003.............................................................. 228 a) Lharmonisation des régimes du secteur privé et de la fonction publique.......... 228 b) La durée dassurance ou de services ouvrant droit au taux plein...................... 229 c) La durée dassurance de proratisation.............................................................. 231
3. Le principe du maintien du ratio entre durée dassurance et durée de la retraite................................................................................................................. 232
4. Les conséquences dun maintien de la durée dassurance à 40 ans............ 235 5. Lavis de la Commission de garantie des retraites de 2007........................... 238 6. Le cinquième rapport du Conseil dorientation des retraites de novembre 2007.................................................................................................. 240
7. Le rapport du gouvernement remis au Parlement........................................... 241 8. La proposition du gouvernement...................................................................... 241 9. La mise en uvre à venir de la réforme votée en 2003................................. 242 TRAVAUX DE LA COMMISSION.................................................................................. 245
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ANNEXES........................................................................................................................ 255 ANNEXE 1 PROGRAMME DE LA MISSION D ÉTUDE À STOCKHOLM............... 257 ANNEXE 2 LE SYSTÈME DES RETRAITES SUÉDOIS........................................... 259 A. LA MISE EN PLACE DU NOUVEAU SYSTÈME DE RETRAITE SUÉDOIS................... 260 B. LARCHITECTURE DU SYSTÈME DES RETRAITES SUÉDOIS................................... 262 1. Les différentes assurances vieillesse...................................................................... 262 2. Lâge légal de la retraite........................................................................................ 263 3. Les instances de gestion de lassurance vieillesse................................................... 264
C. LES DIFFÉRENTES PENSIONS DE VIEILLESSE......................................................... 265 1. Les pensions de base légales du premier pilier....................................................... 265 a) La pension professionnelle............................................................................... 266 b) La pension par capitalisation........................................................................... 269 c) Le financement de la pension générale de retraite............................................ 271 d) Linformation des assurés................................................................................. 272 e) La pension garantie.......................................................................................... 273 f) La réversion de la pension générale.................................................................. 274 2. Les pensions complémentaires du deuxième pilier................................................. 275 D. LES MESURES DE SOUTIEN DIRECT À LEMPLOI DES SENIORS............................ 277 1. Par des règles de lassurance vieillesse.................................................................. 277 2. Par la politique de lemploi.................................................................................... 278
ANNEXE 3 LA MISE EN PLACE DES RÉGIMES DE RETRAITE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE FRANÇAISE.............................................................................. 281 1. La mise en place des régimes de base de la sécurité sociale.................................... 281 2. La mise en place des régimes complémentaires obligatoires de retraite.................. 284 3. Les régimes spéciaux de retraite............................................................................ 287 a) La nature et lorigine des régimes spéciaux...................................................... 287 b) Le dénombrement des régimes spéciaux............................................................ 290
ANNEXE 4 LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI N° 2003-775 DU 21 AOÛT 2003 PORTANT RÉFORME DES RETRAITES.......................................... 301 ANNEXE 5 LE DROIT À RÉVERSION........................................................................ 313 1. La réforme des pensions de réversion du régime général et des régimes de base des non-salariés............................................................................................ 314 a) La suppression de la condition dâge................................................................ 314 b) La suppression des conditions relatives à létat matrimonial............................ 314 c) Les nouvelles conditions de ressources............................................................. 315 d) Le montant de la pension de réversion.............................................................. 327 e) La révision périodique des pensions de réversion............................................. 328 f) Nombre de pensions de réversion liquidées....................................................... 328 2. Les pensions de réversion des régimes complémentaires de retraite....................... 329 3. Les régimes spéciaux............................................................................................. 332 a) Le régime des fonctionnaires............................................................................ 332
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I N T R O D U C T I O N
Le rendez-vous de 2008 sur les retraites constitue un engagement inscrit dans la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, à son article 5 (paragraphe IV).
Si lobjet et le contenu de ce rendez-vous sont précisément circonscrits par la loi (cf. chapitre II-D du présent rapport), il doit également être loccasion de faire le point sur les grandes orientations de la réforme des retraites votée en 2003. Le rendez-vous de 2008 sinscrit en effet dans le vaste processus de réaménagement de notre système des retraites destiné à lui permettre de franchir lobstacle constitué par la transition démographique des années 2005 à 2050. La loi du 21 août 2003 sinscrit ainsi dans la durée et a deux grands objectifs : permettre déquilibrer les comptes des régimes de retraite à lhorizon 2020 et préparer les adaptations rendues nécessaires par le choc démographique de larrivée à lâge de la retraite des classes nombreuses nées au lendemain de la seconde Guerre mondiale, cap difficile qui ne sera franchi quen 2050. La loi du 21 août 2003 a donc été conçue comme un socle permettant de porter notre système des retraites au cours de ces années difficiles et comme une première étape dans le processus dadaptation et de réforme du système des retraites.
Sinscrivant dans la durée et programmant une réforme de la durée dassurance sur les années 2004 à 2020, le gouvernement et le Parlement ont souhaité ponctuer ces années de « rendez-vous » réguliers permettant dévaluer les réformes adoptées et la situation des régimes de retraite afin de procéder aux ajustements nécessaires. Le rendez-vous de 2008 est le premier de ces rendez-vous qui sétaleront jusquen 2016.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a demandé au rapporteur du projet de loi de financement de la sécurité sociale en charge de lassurance vieillesse de présenter un rapport dinformation sur le rendez-vous de 2008 afin de fournir aux députés, en amont, les éléments dinformation permettant dapprécier les mesures de réforme retenues par le gouvernement au titre de ce rendez-vous et qui seront proposées dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (certaines mesures seront également proposées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009).
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Le présent rapport dresse donc un bilan des réformes récentes apportées à notre système des retraites et étudie plus particulièrement les thèmes centraux de ce rendez-vous de 2008 : lévolution de la durée dassurance exigée pour obtenir le taux de liquidation, la situation des titulaires de petites pensions de retraite (minimum contributif, minimum vieillesse, pension de réversion), la gestion des âges de départ à la retraite et le maintien des seniors dans lemploi (âge légal de départ en retraite, âge effectif de liquidation des pensions, retraite anticipée pour carrière longue, modalités de calcul des pensions, limites dâge). Le rapporteur na pas traité la question des régimes spéciaux de retraite qui ne relève pas directement du « rendez-vous 2008 » prévu par la loi du 21 août 2003. On trouvera néanmoins en annexe 3 un tableau complet de ces régimes dont les plus importants sont des régimes dentreprises, qui étaient restés inchangés après les réformes législatives de 1993 et 2003 mais ont été réformés en 2008, préalablement au rendez-vous de 2008, par voie de décrets dans le sens dun rapprochement de leurs règles par rapport à celles du régime de retraite de la fonction publique dEtat, conformément à lorientation fixée par le Président de la République dans son discours du 18 septembre 2007. Le rapporteur proposera à la commission de consacrer un rapport spécifique à létude et lévaluation globale de ces 26 régimes ou ensembles de régimes spéciaux encore en activité.
Le présent rapport, dont la rédaction a été finalisée à la mi-septembre 2008, sinscrit dans la suite des rapports et avis qui ont ponctué la préparation du rendez-vous de 2008 sur les retraites (cf. partie du la partie III II et chapitre C de présent rapport). Pour chacun des thèmes sélectionnés, il présente une synthèse de ces rapports et avis et avance des propositions élaborées à lappui des auditions et déplacements effectués par le rapporteur depuis trois ans.