Rapport d'information déposé (...) par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan relatif aux rapports particuliers de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion des opérateurs de l'audiovisuel extérieur

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Dans le cadre de travaux conduits à la demande de la Commission des finances, la Cour des comptes a transmis à l'Assemblée nationale un ensemble de rapports sur les différentes sociétés qui composent l'audiovisuel extérieur : - le résultat de contrôles sur les comptes et la gestion des trois opérateurs « historiques » de l'audiovisuel extérieur - TV5 Monde, Canal France International (CFI) et Radio France Internationale (RFI) - pour les années 2000 à 2006 ; des observations sur les comptes et la gestion de la « dernière née » des sociétés audiovisuelles, la chaîne française d'information internationale (CFII), baptisée France 24 depuis août 2006, pour les exercices 2005 à 2007. Inédits, ces quatre rapports de la Cour des comptes sont publiés en annexe au présent rapport.

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Publié le 01 juillet 2008
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°N 1087

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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE


Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 juillet 2008.







RAPPORT D’INFORMATION


DÉPOSÉ


en application de l’article 146 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN


relatif aux rapports particuliers de la Cour des comptes
sur les comptes et la gestion des opérateurs de l’audiovisuel extérieur


ET PRÉSENTÉ

PAR M. PATRICE MARTIN-LALANDE,


Député.

——


— 3 —



SOMMAIRE
___

Pages



COMMUNICATION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL .................................................... 5
A.– LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES REJOIGNENT LE CONSTAT DE
VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL.................................................................................... 9
1.– La stratégie poursuivie : entre instabilité et incohérence .......................................... 9
a) La responsabilité des pouvoirs publics : des choix différés............................................ 9
b) L’État a mal calibré les moyens financiers mis à disposition de l’audiovisuel extérieur ...... 11
c) La mesure des résultats de l’audiovisuel extérieur reste incertaine ................................. 12
2.– Le pilotage des opérateurs : des objectifs insuffisamment précis, parfois
contradictoires ....................................................................................................... 14
a) CFI : des objectifs changeants ................................................................................ 14
b) RFI : des réformes différées ou incomplètes............................................................... 15
c) TV5 : des priorités relativement claires, mais imparfaitement suivies.............................. 17
d) France 24 : un mode de financement baroque ............................................................ 18
B.– VERS UNE REFONDATION DE L’AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR FRANÇAIS :
LES CONDITIONS DU SUCCÈS...................................................................................... 21
1.– La réforme amorcée.............................................................................................. 21
a) Le temps de la réflexion : le rapport Benamou/Lévitte.................................................. 21
b) Le moment de l’action : la mission Pouzilhac/Ockrent ................................................. 26
2.– Les obstacles à lever............................................................................................. 31
a) Faire entrer la société holding « Audiovisuel extérieur de la France » dans le capital de
France 24 et de RFI............................................................................................. 31
b) Donner sa place à la spécificité francophone : le « partenaire » TV5.............................. 33
3.– Les clefs de la réussite .......................................................................................... 34
a) En finir avec la dispersion des cibles : mieux choisir les zones géographiques et bien
identifier les publics et les médias qui les desservent .................................................. 34
b) Ne pas précipiter la réforme : procéder par « touches » permettra d’enclencher une
dynamique vertueuse............................................................................................ 37
c) Ne pas rater le tournant du multimédia : pour un rapprochement des compétences et une
meilleure cohérence des supports ........................................................................... 37
d) Veiller à la réalité des synergies en empêchant la dérive des coûts de la réforme .............. 39
e) Le pilotage de l’audiovisuel extérieur de la France : l’épaisseur de la holding, la
responsabilité de l’exécutif et le contrôle du Parlement............................................... 40 — 4 —
EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................ 43
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES.......................................................................... 55
ANNEXE : RAPPORTS PARTICULIERS DE LA COUR DES COMPTES RELATIFS AUX
COMPTES ET À LA GESTION DES OPÉRATEURS DE L’AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR......... 57
1.– Lettres de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes ................ 59
2.– France 24............................................................................................................. 75
3.– Radio France Internationale................................................................................... 163
4.– TV5 Monde........................................................................................................... 281
5.– Canal France international..................................................................................... 351









Votre Rapporteur spécial tient à remercier la Cour des comptes d’avoir, à sa
demande, fait en sorte de rendre compatibles les délais de contradiction et de publication de
ses enquêtes avec l’agenda des travaux de la commission des Finances. Il saisit l’occasion
pour se réjouir du resserrement des liens entre la Cour et le Parlement.


— 5 —
COMMUNICATION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Le sujet n’est pas neuf : depuis de trop nombreuses années, ministres et
parlementaires jouent l’Arlésienne pour appeler à une rénovation ou à une
refondation de l’audiovisuel extérieur de la France. À tel point que, parmi ceux
qui observent depuis longtemps les évolutions du secteur audiovisuel, le
scepticisme l’emporte souvent, face à toute tentative nouvelle de réforme.
Définir les objectifs, le périmètre et les moyens de l’audiovisuel
extérieur français n’est effectivement pas une chose aisée : programmation
généraliste, média d’information ou moyen d’influence culturelle ? Outils français
ou francophones, bilatéraux ou multilatéraux ? Chaîne(s) de télévision, radio ou
internet ? Diffusion en français (éventuellement sous-titré) ou en langue
étrangère ?
Il est indéniable que le panorama simple, dessinant un audiovisuel
extérieur composé de trois opérateurs complémentaires (Radio France
Internationale pour la radio, TV5 pour la télévision et Canal France International
pour la coopération audiovisuelle), a largement été remis en cause par
l’émergence de nouveaux intervenants et l’évolution profonde des supports
de diffusion.
France 24 est avant tout une chaîne d’information dont la cible n’est pas la
France et la langue pas forcément française… là où un organe comme TV5 Monde
se présente comme un opérateur de la francophonie et une chaîne généraliste et
multilatérale. La réflexion devient plus subtile encore quand on analyse le rôle
(1) (2)d’opérateurs comme Medi 1 ou Monte-Carlo Doualiya et quand on envisage
(3) (4)d’y inclure des chaînes comme ARTE ou Euronews . Sans oublier le rôle joué
par le prestataire d’informations internationales qu’est l’Agence France–Presse.


(1) Medi 1 (Radio Méditerranée International) est une chaîne de radio généraliste bilingue (français/arabe)
installée à Tanger et financée à 49 % par la CIRT (compagnie internationale de radio et télévision), société
française filiale à 100 % de la SOFIRAD. La CIRT a pour fonction essentielle de gérer le personnel
français détaché auprès de Medi 1, à savoir 18 personnes (journalistes et techniciens) : en 2008, il est
prévu que le budget de l’État lui accorde une subvention de 1,07 million d’euros, destinée à financer les
salaires et les charges sociales afférentes.
(2) Anciennement baptisée RMC–Moyen Orient, Monte-Carlo Doualiya est une station de radio publique
française arabophone (à destination du Moyen Orient, du Golfe et du Maghreb), filiale à 100 % de RFI : le
budget de l’État est censé la financer à hauteur de 4,77 millions d’euros en 2008.
(3) Précisons néanmoins, à toutes fins utiles, qu’ARTE est moins un organe extérieur de l’audiovisuel français
que la réunion d’une chaîne française et d’une chaîne allemande. Son financement est entièrement adossé à
la redevance audiovisuelle (223,33 millions d’euros en 2008).
(4) Euronews, société basée à Lyon, est détenue par un groupement de télévisions publiques européennes
issues de l’UER. — 6 —
Votre Rapporteur spécial considère que la cohérence du dispositif de
l’audiovisuel extérieur repose incontestablement sur quatre opérateurs clefs :
une entreprise multilatérale (TV5 Monde), une filiale majoritaire de France
Télévisions (Canal France International), une société nationale de programme
(Radio France Internationale) et une filiale à parité de TF1 et France
Télévisions (France 24), chacune dotée de sources de financement, de procédures
budgétaires et de modes d’exercice de la tutelle de l’État distincts.
Peu de temps après son élection, le Président de la République a exprimé
la volonté de réformer cet ensemble composite. La démarche qu’il a initiée au
milieu de l’année 2007 est désormais entrée dans sa phase opérationnelle : l’outil
capitalistique à travers lequel la réforme doit se mettre en place a été créé ; des
dirigeants ambitieux et compétents ont été nommés à la tête de cette société
holding provisoirement baptisée « Audiovisuel extérieur de la France ».
Pourtant, le Parlement se situe en marge de ce processus. Certes, un
certain nombre de parlementaires, à commencer par votre Rapporteur spécial, ont
été auditionnés par l’Élysée lors de la mission conduite en 2007. Certes, les projets
de loi de finances, octroyant aux opérateurs les crédits budgétaires nécessaires à
leur fonctionnement et à leur développement, sont examinés et votés par chaque
assemblée, qui peut les amender.
Mais la mise en place du cadre juridique et capitalistique de la réforme
relève très largement du domaine réglementaire et échappe aux députés comme
aux sénateurs. L’éphémère attention accordée, en 2003, par la présidence de la
République et le Gouvernement au rapport de notre collègue M. Christian Kert, au
nom de la mission d’information commune présidée par M. François
(1)Rochebloine , ne peut que renforcer ce sentiment de marginalisation du
Parlement, même si c’est un député (M. Bernard Brochand) qui a piloté – mais en
dehors du Parlement – le projet de chaîne française d’information internationale et
(2)le choix d’une formule « public–privé » rapprochant TF1 et France Télévisions .
C’est pour l’ensemble de ces raisons que le présent rapport
d’information cherche à pallier l’absence relative du Parlement dans la
conduite de cette importante réforme.

(1) Voir le rapport de M. Christian Kert sur la création d’une télévision française d’information à vocation
èmeinternationale (Doc. AN n° 857, XII législature, 14 octobre 2003). Voir également le rapport
d’information de M. François Rochebloine sur l’organisation et le financement de l’audiovisuel extérieur
ème
(Doc. AN n° 3589, XIII législature, 17 janvier 2007).
(2) Par une lettre de mission du 26 juin 2003, le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, a chargé
M. Bernard Brochand de piloter le projet de chaîne française d’information internationale. Le
26 septembre 2003, notre collègue député a remis au Président de la République, M. Jacques Chirac, un
rapport préconisant une association privé–public et une diffusion centrée sur l’international : ce rapport
préconisait de rapprocher TF1 et France Télévisions – en écartant RFI – pour créer une chaîne détenue à
parité par le groupe privé et le groupe public, provisoirement baptisée « Chaîne française d’information
internationale » (CFII). — 7 —
Dans le cadre de travaux conduits à la demande de votre commission des
Finances, la Cour des comptes a transmis à l’Assemblée nationale un ensemble de
rapports sur les différentes sociétés qui composent l’audiovisuel extérieur :
– le résultat de contrôles sur les comptes et la gestion des trois
opérateurs « historiques » de l’audiovisuel extérieur – TV5 Monde, Canal
France International (CFI) et Radio France Internationale (RFI) – pour les années
2000 à 2006 ;
– des observations sur les comptes et la gestion de la « dernière née »
des sociétés audiovisuelles, la chaîne française d’information internationale
(CFII), baptisée France 24 depuis août 2006, pour les exercices 2005 à 2007.
(1)Inédits, ces quatre rapports de la Cour des comptes sont publiés en
annexe au présent rapport : votre Rapporteur spécial considère, en effet, que ces
travaux – dont il a mesuré, lors des auditions, le caractère incontestable –
constituent la source d’enrichissement dont doivent se nourrir le débat
parlementaire et la réflexion publique sur l’audiovisuel extérieur de notre pays.
Les travaux de la Cour des comptes viennent ainsi compléter et éclairer
(2) (3)ceux de votre Rapporteur spécial , qui aboutissaient à des conclusions
similaires.
AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR : LE TEMPS DE LA RÉFORME
(4)Extrait du « rapport spécial 2008 » de M. Patrice MARTIN-LALANDE
Comme votre Rapporteur spécial le rappelait déjà l’an dernier, l’audiovisuel
français extérieur fait l’objet de nombreuses critiques liées à l’empilement des structures,
aux coûts de fonctionnement, à l’adéquation insuffisante des modes de communication aux
usages de chaque région du monde ou encore à l’absence de synergies entre des intervenants
dont les missions sont pourtant complémentaires. Si des synergies sont possibles entre tous
ces acteurs, elles ne peuvent se mettre en œuvre sans une unification du discours de l’État–
actionnaire, dont la stratégie et les orientations apparaissent souvent opaques voire
contradictoires.
[…] Les scénarios de rapprochement et les options de réorganisation de
l’audiovisuel extérieur sont multiples. Quel est le bon schéma institutionnel ?

(1) Trois rapports particuliers sur TV5 Monde, CFI et RFI, ainsi qu’un relevé d’observations définitives sur
France 24.
(2) Voir notamment les développements figurant dans le rapport spécial 2007 : « Une nécessaire refondation de
l’audiovisuel extérieur » (rapport spécial de M. Patrice Martin-Lalande sur le projet de loi de finances
pour 2007 : missions Médias et Avances à l’audiovisuel public, Doc. AN n° 3363, annexe n° 19,
èmeXII législature, 12 octobre 2006) : pages 47 à 69.
(3) Voir également ceux figurant dans le rapport spécial 2008 : « Le rayonnement international : réformer
l’audiovisuel extérieur » (rapport spécial de M. Patrice Martin-Lalande sur le projet de loi de finances
pour 2008 : missions Médias et Avances à l’audiovisuel public, Doc. AN n° 276, annexe n° 26,
èmeXIII législature, 11 octobre 2007) : pages 94 à 108.
(4) Voir le rapport spécial 2008 précité (Doc. AN n° 276, annexe n° 26, 11 octobre 2007) : pages 94 à 97. — 8 —
Comme viennent le rappeler les difficultés actuelles de la BBC, souvent prise en
modèle et pourtant contrainte à un plan d’austérité très coûteux en emplois, il n’existe pas de
réponse unique et inattaquable à cette question lancinante dans la réflexion sur le système
audiovisuel français. Comme en témoignent les très nombreux rapports publiés ces dernières
années sur l’audiovisuel extérieur.
Plusieurs options pertinentes – plus ou moins compatibles les unes avec les
autres – ont été évoquées :
– l’accélération radicale des synergies permettant une mutualisation des fonctions
entre les sociétés existantes (ressources humaines, informatique…) ;
– la création d’un « portail commun » d’accès aux sites internet des sociétés
(lesquelles continueraient à capitaliser sur le rayonnement international de leur marque
propre) ;
– la reconstruction de l’audiovisuel public autour de la marque emblématique du
service public national, France Télévisions, elle-même partie prenante au capital de
quasiment toutes les sociétés ;
– la création d’une société holding intégrant l’ensemble des acteurs (France 24, RFI
et TV5 Monde), pilotée depuis l’agence des participations de l’État, en maintenant – ou
pas – la place de France Télévisions dans cet ensemble nouveau, ce qui permettrait de
renforcer la vision stratégique de l’État–actionnaire tout en lui offrant un éventuel outil de
pilotage de sociétés comme ARTE, Euronews, Canal France International ou les filiales de
RFI (dont Monte Carlo Doualiya) ;
– le repositionnement stratégique de chaque société dans la chaîne de production et
d’édition des programmes (l’information pour France 24, la diffusion pour TV5…)
indépendamment du support médiatique de diffusion (radio, internet, télévision) ;
– la fusion de France 24, TV5 et RFI ;
– la fusion des rédactions de RFI et de France 24 au sein d’une nouvelle entreprise ;
– la sortie de Canal France International (CFI) du périmètre de l’audiovisuel
extérieur, par exemple en l’intégrant à l’Institut national de l’audiovisuel.
Dans l’attente à la fois des recommandations du comité de pilotage élyséen fin 2007
et des conclusions définitives de la Cour des comptes au deuxième trimestre 2008, votre
Rapporteur spécial ne prendra pas position immédiatement sur un schéma particulier de
réorganisation institutionnelle – et ce d’autant plus que la question de l’organisation
(fusion, synergies, holding) ne doit être réglée qu’une fois définies les priorités et les
missions que l’on cherche à donner à l’audiovisuel extérieur de notre pays –, mais rappellera
un certain nombre d’éléments de constat et d’orientations incontournables.
*
* * — 9 —
A.– LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES REJOIGNENT LE
CONSTAT DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
La lecture des rapports de la Cour des comptes – publiés en annexe – fait
apparaître un certain nombre de dominantes dans les erreurs et les défauts dont
souffre encore la politique audiovisuelle de la France : ces conclusions rejoignent
le constat unanime d’une déficience stratégique d’ensemble et d’un pilotage
(1)défaillant des opérateurs audiovisuels .
1.– La stratégie poursuivie : entre instabilité et incohérence
a) La responsabilité des pouvoirs publics : des choix différés
Longtemps, la stratégie retenue en matière de politique audiovisuelle
extérieure est restée celle définie en avril 1998 dans le cadre du Conseil de
l’action audiovisuelle extérieure (CAEF) : clarification des rôles respectifs de
CFI (recentrée sur son rôle de banque de programmes) et de TV5 (tenue pour être
le « navire amiral » de l’audiovisuel extérieur et dont les moyens devaient être
accrus) d’une part ; exploitation de leurs synergies grâce à une présidence
commune d’autre part. Ces grands axes étaient complétés par une politique d’aide
à la présence de chaînes françaises sur les bouquets satellitaires et un soutien à
l’organisme professionnel de promotion à l’exportation des programmes
télévisuels, TV France international.
La mise en œuvre de cette politique a été lente et inégale. Comme le
rappelle la Cour des comptes, la priorité budgétaire affichée en faveur de TV5 ne
s’est pas concrétisée. Il a fallu attendre cinq ans pour que soit mis fin au rôle de
diffuseur de CFI, avec l’arrêt de la chaîne destinée à l’Afrique (CFI-TV). Décidée
dans son principe en 1998, la montée de France Télévisions dans le capital de CFI
n’a été effective qu’en 2003. Des synergies attendues d’une coopération plus
étroite entre CFI et TV5 (effectivement dotées à partir de 1998 d’une présidence
commune), notamment pour la commercialisation, la diffusion par satellites, les
achats de programmes… aucune ne s’est matérialisée. Quant à l’aide à la présence
sur les bouquets satellitaires internationaux de chaînes françaises, son coût élevé
(2)(19,4 millions d’euros pour la période 1998–2002) avait été souligné .

(1) Rappelons d’ailleurs que la Cour des comptes, concluant un précédent cycle de contrôles sur l’audiovisuel
extérieur dans une insertion au rapport public 2003, avait déjà insisté sur la croissance des crédits et la
dérive des coûts, notamment l’augmentation non maîtrisée des charges de personnel de RFI (+ 51 % entre
1992 et 1999). Relevant la complexité du dispositif institutionnel et le risque de redondance des efforts
publics, elle s’inquiétait du développement sur TV5 d’une offre d’information excessive au regard des
perspectives ouvertes par la création d’une chaîne française d’information. Elle préconisait une politique
plus cohérente impliquant les acteurs de l’audiovisuel national, en particulier France Télévisions. Enfin,
elle appelait à la formulation de priorités claires quant aux objectifs géographiques et aux publics visés,
ainsi qu’aux moyens notamment de diffusion, à propos de laquelle elle soulignait la redondance des
capacités et les avantages du numérique.
(2) Sans doute utile dans la phase de transition des années 1990 où se constituaient ces bouquets, elle a été
arrêtée en 2003, avec la cession par CFI de sa participation dans PORTINVEST, opérateur du bouquet
LeSat destiné à l’Afrique. — 10 —
En dépit des limites apportées à sa mise en œuvre, la stratégie définie en
1998 est restée néanmoins la référence, jusqu’à ce que le projet de chaîne
d’information internationale, souhaité par l’ancien Président de la
République le 12 février 2002, se matérialise. Le processus s’est étalé sur trois
ans, de l’appel à projets lancé en mars 2003 jusqu’à la signature en décembre 2005
de la convention entre l’État et la nouvelle société. Cependant, beaucoup ont
observé que ce projet a été marqué par de fortes réserves de la part des
administrations en charge de l’audiovisuel extérieur, particulièrement le
ministère des Affaires étrangères. Celui-ci jugeait que les coûts élevés d’une
chaîne disposant d’une capacité de production propre d’information sur le modèle
de CNN ou d’Al Jazeera excédaient les moyens que la France pouvait y consacrer
et craignait que, même dans le format allégé reposant principalement sur l’achat
externe d’images d’information qui a finalement vu le jour, France 24 n’obère
gravement son budget, déjà soumis à de sérieuses contraintes.
Les années 2003–2005 ont ainsi été pour la politique audiovisuelle
extérieure des années d’incertitude et de débat, au cours desquelles le ministère
des Affaires étrangères, seul ou conjointement avec le ministère de la Culture et de
la communication, s’est efforcé de suggérer des alternatives au projet de chaîne
d’information internationale, sous la forme d’une offre renforcée d’information
sur TV5 ou d’une évolution volontariste de la chaîne européenne Euronews.
Parallèlement, dans le contexte de la guerre d’Irak de 2003, l’objectif de
dispenser une information télévisuelle française à destination du monde
arabe est apparu plus urgent. La réflexion sur une « chaîne arabe » a rencontré le
projet de l’opérateur de la radio Medi 1, qui émettait depuis longtemps au Maroc
en français et en arabe avec le soutien de la France, de développer une télévision
d’information continue bilingue, Medi 1 Sat. C’est dans ce contexte que la France
a été amenée à soutenir ce projet, en 2005, par une participation publique au
capital de la société et un prêt conventionné de l’Agence française de
développement. Les ambitions de la France en matière d’information télévisuelle
internationale s’incarnaient ainsi dans un projet spécifique à destination du monde
arabe… alors que le projet France 24, qui comportait une part d’émissions en
arabe, était dans sa phase de définition finale.
Au total et comme le montre bien la Cour des comptes, France 24 s’est
développée en marge du dispositif existant de l’audiovisuel extérieur, plutôt
qu’en synergie ou dans une complémentarité organisée avec lui. Le projet a été
volontairement développé sur un modèle inédit de partenariat entre opérateurs
publics et privés et a bénéficié d’un traitement budgétaire distinct, les crédits de
subvention de France 24 étant rattachés au Premier ministre dans un programme
dédié au sein du budget général de l’État.
La focalisation des débats stratégiques sur la télévision s’est effectuée
au détriment de Radio France Internationale, qui avait tenté de s’y associer en
déposant, conjointement avec France Télévisions, un projet pour le
développement de la chaîne d’information internationale en mars 2003, qui a été