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Rapport d'information fait au nom de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur l'évolution de la présence internationale au Kosovo après l'indépendance

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Le présent rapport est le compte-rendu d'une mission effectuée au nom de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, au Kosovo, du 12 au 15 octobre 2008. Cette mission avait un double objectif : tout d'abord visiter les forces, dans la continuité des délégations de la Commission des affaires étrangères et de la défense en Côte d'Ivoire, au Liban et en Afghanistan ; ensuite, et surtout, appréhender l'évolution de la présence internationale dans ce pays, après la déclaration d'indépendance du 17 février 2008, et comprendre le positionnement de l'Union européenne avant le déploiement de sa mission civile. Il s'inscrit en complément des rapports d'information publiés précédemment sur d'autres pays des Balkans occidentaux, à savoir la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine et l'Albanie.

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Publié le 01 janvier 2009
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N° 174
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 janvier 2009
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur l’évolution de laprésence internationale auKosovo après l’indépendance,
Par MM. Didier BOULAUD et André TRILLARD,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de :M. Josselin de Rohan, président ; Blanc, Didier Boulaud,MM. Jacques Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Trillard, André Vantomme, André Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM.Mmes Monique Mme Dominique Voynet, secrétaires ;MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.
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S O M M A I R E
 
Pages
INTRODUCTION .........................................................................................................................
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I. UNE INDÉPENDANCE QUI N’EST PAS ENCORE PLEINEMENT RECONNUE............. 6
A. UN PAYS FRAGILE QUI SORT D’UNE PÉRIODE DE GUERRE........................................... 6 1. D’une province « autonome » de l’ex-Yougoslavie à la répression des années Milosevic6....... ......................................................................................................................... 2. L’intervention de l’OTAN et la mise sous tutelle internationale.............................................. 7
B. UNE PROCLAMATION D’INDÉPENDANCE ATTENDUE .................................................... 8 1. Une indépendance proclamée au terme d’un long processus de négociations......................... 8 2. Une indépendance fragile...................................................................................... .9................
II. UNE SUPERVISION INTERNATIONALE COMPLEXE.................................................... 11
A. LA MISSION EULEX............................................................................................................ .... 11 1. Une ambigüité originelle................................................................11 ......................................... 2. Un relais difficile avec la MINUK........................................................................................... 11 3. L’impossible « neutralité par rapport au statut ».................................................................... 12
B. LA MISE EN ŒUVRE DU PLAN ATHISAARI ET LE RÔLE DU REPRÉSENTANT CIVIL INTERNATIONAL ........................................................................................................ 14 1. La constitution Kosovare reprend les dispositions du plan Ahtisaari...................................... 14 2. La « double casquette » du Représentant de l’Union européenne............................................ 15
C. LE RÔLE STABILISATEUR DE LA KFOR.............................................................................. 16 1. Le déploiement de la KFOR au Kosovo................................................................................... 16 2. Une situation sécuritaire qui semble évoluer favorablement................................................... 17 3. L’évolution du mode de présence............................................................................................ 19
III. UN ETAT À CONSTRUIRE.................................................................................................. 21
A. UN ÉTAT DE DROIT EN DEVENIR ........................................................................................ 21 1. Un système judiciaire en construction..................................................................................... 21 2. La lutte contre la corruption et le crime organisé................................................................... 22 3. Le respect des droits de l’homme............................................................................................ 22 4. La liberté religieuse.......................................... 2....................3..................................................
B. UN PAYS SOUS ASSISTANCE ÉCONOMIQUE ..................................................................... 24 1. Une économie faible....................4 2............................................................................................ 2. Une forte assistance financière européenne............................................................................ 25
C. LA VIE POLITIQUE INTÉRIEURE .......................................................................................... 26 1. Les élections.......................................................................... .62................................................ 2. La retenue des autorités kosovares......................................................................................... 27 3. Les enjeux du dialogue avec Belgrade..................................................................................... 27
CONCLUSION....92 ..........................................................................................................................
EXAMEN EN COMMISSION...................................................................................................... 30
PROGRAMME DE LA MISSION............................................................................................... 39
CARTES
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INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent rapport est le compte rendu d’une mission effectuée au nom de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées, au Kosovo, du 12 au 15 octobre 2008. Cette mission avait un double objectif : - tout d’abord visiter les forces, dans la continuité des délégations de  la Commission des Affaires étrangères et de la Défense en Côte d’Ivoire, au Liban et en Afghanistan ; - ensuite, et surtout, appréhender l’évolution de la présence internationale dans ce pays, après la déclaration d'indépendance du 17 février 2008, et comprendre le positionnement de l'Union européenne avant le déploiement de sa mission civile. Le présent rapport a également fait l’objet d’une présentation devant la commission des Affaires européennes compte tenu des enjeux liés à la présence de l’Union européenne dans la région des Balkans. Il s’inscrit en effet en complément des rapports d’information publiés précédemment sur d’autres pays des Balkans occidentaux, à savoir la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine et l’Albanie1. Il fait état d’une reconfiguration particulièrement complexe de la présence internationale au Kosovo, après une indépendance qui ne fait pas consensus et reste, de ce fait, à consolider.
1 - Rapport d'information »et Macédoine : deux pays des Balkans à ne pas oublier  Albanie « n°287 (2005-2006). « La Bosnie-Herzégovine : dix ans après Dayton, un nouveau chantier de l'Union européenne » - Rapport d'information n°367 (2004-2005).
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I. UNE INDÉPENDANCE QUI N’EST PAS ENCORE PLEINEMENT RECONNUE
A. UN PAYS FRAGILE QUI SORT D’UNE PÉRIODE DE GUERRE
1. D’une province « autonome » de l’ex-Yougoslavie à la répression des années Milosevic
Sur un petit territoire de 15.387 km2, le Kosovo est peuplé de 2,1 millions d’habitants, en grande majorité des Albanais. Le Kosovo compte environ 100.000 Serbes (5 % de la population environ) qui vivent pour un tiers dans le nord, autour de Mitrovica et pour les deux tiers dans des enclaves isolées en territoire de peuplement albanais1. Dans son histoire, le Kosovo fut successivement sous domination serbe puis sous domination ottomane pendant plus de quatre siècles avant d'être intégré à la Serbie par le Traité de Bucarest de 1913. Il fut ensuite une province de Serbie au sein des différentes Yougoslavies à partir de 1918. Après la seconde guerre mondiale, la constitution yougoslave est amendée en vue d’accorder plus de contenu à l’autonomie du Kosovo et la « province socialiste autonome du Kosovo » est formellement déclarée en 1945. Par la constitution de février 1974, la République socialiste de Serbie perd tout droit de regard sur les affaires internes du Kosovo : celui-ci est directement représenté dans les instances fédérales, « à égalité de droit » des républiques et des provinces autonomes ainsi que des peuples et des nationalités. Au début des années 1980 cependant, des manifestations de kosovars albanais réclamant le statut de république tournent à l’émeute. Après des actions similaires dans plusieurs provinces autonomes et républiques liées à la Serbie (en 1988 en Voïvodine et au Monténégro en janvier 1989), le président serbe Slobodan Milosevic décide de supprimer l’autonomie constitutionnelle du Kosovo en mars 1989. Il s'ensuit une politique répressive à l'égard de la communauté albanaise et une séparation stricte des communautés, notamment dans l'éducation. Un programme de construction immobilière est lancé pour les seuls serbes et les kosovars albanais sont interdits d’acheter ou vendre des biens immobiliers sans autorisation spéciale. Des dizaines de milliers de fonctionnaires albanais sont licenciés. Dans les années 1990, les kosovars albanais édifient donc un Etat parallèle, bâti sur le principe de la désobéissance civile non violente sous la direction de l'écrivain Ibrahim Rugova, élu président de la République au terme d'élections organisées en mai 1992 dans la clandestinité. La répression serbe s'intensifiant, les kosovars albanais changent de stratégie et à compter de 1998, l'armée de libération du Kosovo (UÇK) monte en puissance, s'emparant de plusieurs portions du territoire. Les mois de
1 Voir carte en annexe.
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février et mars 1998 sont marqués par de violents combats et la destruction de nombreux villages par les forces de police serbe et l’armée yougoslave. Les civils albanais sont jetés sur les ro utes : au début de l’été 1998, environ 200.000 civils albanais ont du abandonner leur foyer au Kosovo. La communauté internationale fait pression sur le régime de Milosevic pour arrêter les combats et obtenir un cessez-le-feu, mais les négociations échouent.
2. L’intervention de l’OTAN et la mise sous tutelle internationale
L'Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) intervient par des bombardements aériens en mars 1999 et 800.000 kosovars se réfugient en Macédoine et en Albanie. Slobodan Milosevic retire ses troupes en juin 1999. Depuis lors, la présence internationale au Ko sovo repose sur la résolution 1244 adoptée le 10 juin 1999 par le Conseil de sécurité des Nations unies. Dans son paragraphe 5, elle «décide du déploiement au Kosovo, sous l'égide de l'Organisation des Nations unies, de présences internationales civile et de sécurité dotées du matériel et du personnel appropriés». Le Kosovo est donc placé sous administration de l’ONU, représentée par la Mission Intérimaire des Nations Unies (MINUK), en application de la résolution 1244 du Conseil de sécurité du 10 juin 1999. Les principales responsabilités de la présence civile internationale sont de faciliter l'instauration au Kosovo d'une autonomie et d'une auto-administration substantielles, d'exercer les fonctions d'administration civile de base en tant que de besoin, d'organiser et superviser la mise en place d'institutions provisoires avant de transférer des responsabilités administratives à ces institutions à mesure qu'elles auront été mises en place, de faciliter un processus politique visant à déterminer le statut futur du Kosovo, de faciliter la reconstruction des infrastructures essentielles, l'acheminement de l'aide humanitaire et des secours aux sinistrés et de maintenir l'ordre public, notamment en mettant en place des forces de police locales. La présence internationale de sécurité comprend une participation substantielle de l’OTAN. Des événements dramatiques des années 1990 résultent aujourd’hui une défiance profonde et un ressentiment considérables entre les communautés serbe et albanaise du Kosovo, qui vivent de façon totalement cloisonnées sous le cadre de protection de la KFOR et sous tutelle de l’ONU.
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B. UNE PROCLAMATION D’ INDÉPENDANCE ATTENDUE
1. Une indépendance proclamée au terme d’un long processus de négociations 
En novembre 2005, après six années d’administration provisoire par l’ONU, le Secrétaire géné ral des Nations unies nomme l’ancien Président de la Finlande Martti Ahtisaari au poste d’Envoyé spécial chargé de superviser les pourparlers sur le statut final du Kosovo. Le 2 février 2007, il présente ses propositions à Belgrade et à Pristina, et recommande l'adoption d'un Pacte en 14 articles. Les autorités serbes re jettent les propositions de l'émissaire de l'ONU. "Le plan Ahtisaari ouvre la possibilité d'un Kosovo indépendant (...) la Serbie et moi-même, en ma qualité de président, n'accepteront jamais l'indépendance du Kosovo (…) Les propositions ne mentionnent explicitement ni l'indépendance du Kosovo, ni la souveraineté de la Serbie sur notre province. Une indépendance du Kosovo imposée serait contraire aux principes du droit international et représenterait un précédent politique et juridique dangereux» déclare le président serbe Boris Tadic. Le plan Ahtisaari est précisé dans un document daté du 26 mars 2007 adressé au Conseil de Sécurité par le Secrétaire général qui pose des principes généraux et comprend 12 chapitres consacrés respectivement aux dispositions constitutionnelles, aux droits des minorités, à la décentralisation, au système judiciaire, au patrimoine religieux et culturel, à la dette extérieure, aux biens et archives, au secteur de sécurité, au représentant civil international, à la mission de politique étrangère et de sécurité commune (PESD), à la présence militaire internationale et au programme législatif. En juin 2007, les membres du Conseil de sécurité s'engagent dans un processus de négociation d’une nouvelle résolution sur le futur statut du Kosovo, sur la base des propositions de M. Ahtisaari. Cette proposition de résolution a trois objectifs principaux : mettre un terme à la résolution 1244 qui avait été adoptée immédiatement après le conflit au Kosovo ; apporter un soutien aux propositions de M. Ahtisaari et prévoir une présence internationale au Kosovo «qui, nécessairement, doit être couverte par une résolution du Conseil de sécurité des Nations uniesraison du refus de la Russie, cette». En proposition de résolution n'aboutit pas. La résolution 1244 reste donc la seule référence juridique internationale. Dès août 2007, en l'absence de consensus au Conseil de sécurité et sur l'initiative du Président de la République française au sommet du G8 à Heiligendamm, le Groupe de contact sur le Kosovo, composé de la Grande-Bretagne, de la France, de l'Allemagne, de l'Italie, de la Russie et des Etats-Unis, s'engage dans une poursuite des négociations entre Pristina et Belgrade. Le négociateur européen est M. Wolfgang Ischinger. Ce groupe remet en décembre 2007 son rapport au secrétaire général des Nations unies, constatant
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l'échec des négociations et déclare que de nouvelles négociations entre Belgrade et Pristina n’auraient aucune chance d’aboutir. L'Union européenne se prépare à lancer la mission politique européenne de sécurité et de défense (PESD) de police et de justice recommandée par l’Envoyé spécial des Nations unies. A partir de ce moment, les kosovars font savoir qu'ils peuvent, à tout moment, proclamer leur indépendance. Toutefois, ils attendent le résultat des élections présidentielles en Serbie, afin qu'une déclaration d'indépendance ne facilite pas l'élection d'un dirigeant nationaliste. De fait, les électeurs serbes reconduisent au pouvoir M. Boris Tadic, qui fait figure de leader « pro-européen » et plus modéré que ses concurrents, bien que tenant un langage toujours très ferme sur le Kosovo1 . Le 17 février 2008, le Kosovo déclare son indépendance.
2. Une indépendance fragile
Malgré quatre tentatives, aucune ré solution du Conseil de sécurité n’est venue se substituer à la résolution 1244 qui est, par conséquent, toujours en vigueur et qui est, selon une expression très souvent entendue au Kosovo, « neutre à l’égard du statut ». Le 8 octobre 2008, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté une motion2 déposée par la Serbie de saisine de la Cour internationale de Justice (CIJ) sur la légalité de la déclaration d’indépendance du Kosovo. Si elle a permis de déplacer dans un cadre international le contentieux « serbo-kosovar », elle constitue néanmoins un facteur de fragilité et de ralentissement du processus des reconnaissances. Or l’indépendance d’un État ne tient qu’à une condition : sa reconnaissance par un grand nombre d’autres Etats et par conséquent la possibilité pour lui d’adhérer aux organisations internationales. A la veille du déplacement de votre délégation au Kosovo, des signes positifs sont apparus : le 10 octobre 2008, le prix Nobel de la paix a été attribué au finlandais Martti Ahtisaari ancien envoyé spécial du Secrétaire général des Nations unies chargé des pourparlers sur le statut final du Kosovo et dont le plan a défini les conditions de l’indépendance. Le même jour, la Macédoine et le Monténégro reconnaissaient l’indépendance du Kosovo, faisant suite au Portugal quelques jours plus tôt.
1On rappellera que le Parlement de Serbie avait adopté en décembre 2007 à une très large  majorité une résolution sur la sauvegarde de la souveraineté et de l’intégrité territoriale du pays. 2 adoptée par 77 voix pour, 6 voix contre (dont les Etats-Unis et l’Albanie) et Motion 73 abstentions (les pays de l’Union européenne à l’exclusion de Chypre, la Slovaquie, la Roumanie, la Grèce et l'Espagne).
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Cependant, la situation du Kosovo est encore fragile : il est à ce jour reconnu par 52 États1ce qui est encore peu. C’est le cas de 22 Etats membres, de l’Union européenne et des membres du G7 mais passé les premiers jours, le rythme des reconnaissances a marqué le pas. Le gouvernement du Kosovo a commencé à émettre des passeports en juillet 2008 et il a nommé en septembre 2008 ses dix premiers représentants auprès de pays ayant reconnu l'indépendance. Unie lors du vote de la résolution 1244, la communauté internationale est aujourd’hui divisée. Aucune de ses composantes n’a aujourd’hui de position unique sur la question de l’indépendance alors qu’elle a vocation à superviser cette indépendance.
1Après la reconnaissance par la Malaisie en novembre 2008.
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II. UNE SUPERVISION INTERNATIONALE COMPLEXE
A. LA MISSION EULEX
1. Une ambigüité originelle
L'Union européenne n'a pas de position commune sur l'indépendance du Kosovo puisque cinq États membres ne l’ont pour le moment pas reconnue, à savoir la Grèce, Chypre, la Roumanie, la Slovaquie et l'Espagne. Toutefois, les États membres de l’Union européenne se sont entendus le 17 février 2008 au Conseil affaires générales et relations extérieures sur une déclaration commune permettant la reconnaissance du Kosovo par les États qui le souhaitaient, l’utilisation des instruments financiers de l’Union et le déploiement de la mission « État de droit » EULEX, décidée par le Conseil européen de décembre 2007. La mission « État de droit » (EULEX Kosovo) a pour objet d'aider les autorités kosovares dans les domaines de la police, de la justice, des douanes et des services pénitentiaires. Les principales priorités de la mission sont la protection des minorités et la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. EULEX ne doit assumer ses missions qu'à l'issue d'une période transitoire de 120 jours après son lancement officiel, la responsabilité continuant à incomber à la MINUK pendant ce temps. A sa pleine capacité opérationnelle, la mission devra compter 1.900 officiers de police, juges, procureurs et agents des douanes, et environ 1.100 agents locaux. Un contingent de 300 policiers et agents chargés du contrôle des frontières pourrait également être déployé si nécessaire. Le Général français Yves de Kermabon a été nommé chef de la mission EULEX et rend compte au Comité politique et de sécurité (COPS) à Bruxelles. Le Représentant spécial de l’Union européenne (RSUE) lui donne des orientations politiques en fonction de la situation locale. Le mandat initial d'EULEX est fixé à deux ans mais la mission ne doit s'achever qu'avec la prise de responsabilité par les autorités kosovares. Le budget pour une période de six mois est fixé à 205 millions d'euros.
2. Un relais difficile avec la MINUK
L’Union européenne doit prendre le relais sur place de la Mission intérimaire des Nations unies pour le Kosovo (MINUK). Dès juin 2008, le secrétaire général de l’ONU, M. Ban Ki-Moon exprimait dans son rapport spécial son« intention, en attendant des directives du Conseil de sécurité de reconfigurer et restructurer la MINUK en raison »