Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation et de la Commission des affaires sociales sur l'Agence française de l'adoption
L'Agence française de l'adoption a été créée par la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption ; elle a pour mission d'informer, de conseiller et de servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers. Ce rapport analyse le fonctionnement et les moyens de l'Agence et fait le bilan de son action. Il analyse les raisons qui expliquent les difficultés rencontrées par l'Agence (conditions contraignantes pour l'adoption internationale, mise en oeuvre inachevée de la réforme de 2005, difficultés financières pour l'accompagnement des familles, engorgement dans le traitement des demandes résultant de l'absence de sélection des familles et du dépôt simultané de plusieurs dossiers). Les rapporteurs préconisent d'accroître l'efficacité de l'organisation institutionnelle de l'adoption, de rationaliser le fonctionnement de l'agence pour lui permettre de jouer son rôle, de revoir les conditions de délivrance des agréments, de mieux encadrer les demandes de l'adoption internationale et de favoriser l'adoption nationale (raccourcissement et simplification des procédures de déclaration d'abandon, recours à l'adoption simple).
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Extrait
N° 236
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mars 2009
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) et de la commission des Affaires sociales (2) sur l'Agencefrançaisede l'adoption,
Par MM. Auguste CAZALET, Albéric de MONTGOLFIER et Paul BLANC,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : ArthuisM. Jean, président ; Gaillard, MmeM. Yann Bricq, Nicole MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ;M. Philippe Marini, rapporteur général ; Marie-FranceMme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.(2) Cette commission est composée de : AboutM. Nicolas, président ; Debré, M.Mme Isabelle Barbier, Gilbert Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ;MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; Claire-Lise Boyer, Mme Jean Alquier, Brigitte Bout, M. Campion,Mmes Jacqueline MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri.
PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS........................................................................... 9
I. LAGENCE FRANÇAISE DE LADOPTION : UN OBJECTIF LÉGITIME - UNE RÉPONSE DÉCEVANTE........................................11................................................................
A. LA CRÉATION DUN ORGANISME PUBLIC POUR RÉPONDRE AU PROBLÈME SPÉCIFIQUE DE LADOPTION INTERNATIONALE ............................................................ 111. Les raisons qui ont conduit le législateur à créer lAgence française de ladoption................ 11a) Lincapacité des organismes autorisés pour ladoption à répondre à lensemble des demandesdadoptionsinternationales.................................................................................11b) Louverture dune troisième voie pour ladoption............................................................... 122. LAfa : un nouvel intermédiaire public au service de tous les candidats................................. 13a) Le rôle de lagence : informer, conseiller et servir dintermédiaire pour ladoption ............ 13b) Une intervention de droit dans les Etats parties à la convention de La Haye, sur habilitation spécifique dans les autres Etats ........................................................................ 13c) Un organisme qui opère sans sélection des candidats à ladoption ...................................... 143. Une agence constituée sous la forme dun groupement dintérêt public.................................. 15a) Un groupement dintérêt public associant lEtat, les départements et les fédérations dorganismes autorisés pour ladoption ............................................................ 15b)Lesrèglesdegouvernance..................................................................................................15c) Une agence soumise au contrôle général, économique et financier de lEtat et au contrôle dun commissaire du gouvernement ...................................................................... 17
B. LES MOYENS DE LAGENCE FRANÇAISE DE LADOPTION............................................. 181. LAgence dispose de ressources significatives mais sous-consommées................................... 18a) Son budget repose pour lessentiel sur une subvention de lEtat ......................................... 18b) Le maintien, chaque année, de la subvention à 4 millions deuros en loi de financesinitialenapparaîtpasjustifié................................................................................19c) Les dépenses de lAfa et les raisons de linsuffisante mobilisation des crédits.................... 202. Les effectifs d lagence : une gestion qui présente des faiblesses........................................... 24e a) Leffectif cible retenu par lagence : trente-cinq équivalents temps plein ........................... 24b) Lévolution des effectifs de lagence depuis sa création ..................................................... 24c)LestatutdesagentsdelAfa...............................................................................................30
C. UN BILAN MITIGÉ QUI A TERNI LIMAGE DE LAGENCE ............................................... 301. Les réserves émises sur la création dun organisme public de ladoption............................... 312. Des résultats décevants qui ne sont pas à la hauteur des moyens engagés en matière dadoption......................3........................................2................................................................a) La diminution préoccupante des adoptions réalisées par lAfa ............................................ 32b) Les réticences de lagence à adopter une attitude de coopération constructive avec lesacteursdeladoption.....................................................................................................363. Un constat plus nuancé en ce qui concerne les missions dinformation et de suivi.................. 37a) Les relations avec les conseils généraux gagneraient à être renforcées ............................... 37b)Unsatisfecitglobalcependantpourlinformationdélivréeauxdépartementsetauxfamilles...............................................................................................................................38c) Clarifier les missions de lAfa concernant le suivi après ladoption .................................... 40
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II. LES RAISONS AVANCÉES POUR EXPLIQUER LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LAGENCE24........................................................................................
A. DES CONDITIONS PLUS CONTRAIGNANTES POUR LADOPTION INTERNATIONALE.................................................................................................................421. La baisse du nombre dadoptions internationales et leur concentration dans quelques pays dorigine...............................................24..........................................................................a) Une diminution générale des adoptions internationales en France et dans les pays daccueildepuis2005dontapâtilagence..........................................................................42b) Deux tiers des adoptions françaises à létranger sont réalisées dans des pays non parties à la convention de La Haye où lagence peut plus difficilement simplanter ........... 432. Des conditions plus restrictives à ladoption internationale du fait de la ratification progressive de la convention de La Haye..............................44..................................................a) La ratification progressive de la convention de La Haye ..................................................... 44b) Des pays dorigine de plus en plus exigeants ...................................................................... 46
B. LA MISE EN UVRE INACHEVÉE DE LA RÉFORME DE 2005 .......................................... 471. La clarification du rôle et de lorganisation de lautorité centrale : un processus insuffisamment maîtrisé................................................................84..........................................a) Une transition difficile entre la mission pour ladoption internationale et lagence qui a retardé la réorganisation de lautorité centrale ........................................................... 48b) Linsuffisance du pilotage et de la coordination des activités de lagence par les autorités de tutelle et lautorité centrale .............................................................................. 512. Les OAA sont encore trop nombreux pour être pleinement efficaces....................................... 603. Les agréments restent délivrés en trop grand nombre et sans véritable formation préalable........61........................................................................................................................4. Ladoption nationale est encore trop peu développée............................................................. 64
C. CERTAINES DES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES RÉVÈLENT DES CARENCES IMPUTABLESÀLAGENCE...................................................................................................661. Les règles de la comptabilité publique et lorganisation actuelle de l agence rendent difficile laccompagnement financier des familles.................................................................. 662. Lagence na pas, à ce stade, la capacité de mener des opérations de coopération................. 68a) Des faiblesses dans la gestion de cette activité.................................................................... 68b)Desenjeuxéthiquesetdefficacité.....................................................................................70c) Des actions de coopération encore insuffisamment mises en valeur de manière globale................................................................................................................................713. Lengorgement dans le traitement des demandes résulte de labsence de sélection des familles et de la possibilité de présenter simultanément plusieurs dossiers............................. 71
III. RECOMMANDATIONS ET PROPOSITIONS.................................................................... 73
A. ACCROÎTRE LEFFICACITÉ DE LORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE LADOPTION...........................................................................................................................731. Renforcer le rôle de pilotage et de coordination de lautorité centrale................................... 732. Définir une stratégie coordonnée de ladoption internationale............................................... 743. Renforcer les organismes autorisés pour ladoption, dans le cadre dune contractualisation avec lEtat...................................7.5.............................................................4. Faciliter les procédures dadoption internationale................................................................. 75
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B. RATIONALISER LE FONCTIONNEMENT DE LAGENCE POUR LUI PERMETTRE DE JOUER PLEINEMENT SON RÔLE............................................................. 761. En adaptant ses compétences et sa gouvernance..................................................................... 76a) Permettre à lagence de jouer un rôle dintermédiaire financier pour mieux accompagner les familles dans les pays dorigine ............................................................... 76b) Donner à lagence la faculté de financer des micro-projets de coopération de nature humanitaire sous le contrôle de lautorité centrale ................................................... 76c) Permettre, plus largement, une valorisation de leffort français de coopération .................. 77d) Prévoir un siège dobservateur pour les associations des familles adoptives au sein duconseildadministrationdelagence..............................................................................772. En remédiant à certaines faiblesses administratives............................................................... 77a) Renforcer le pilotage des dépenses et des effectifs, en lien avec la tutelle .......................... 77b) Définir une évolution des effectifs sur le moyen terme, dans le cadre de la convention dobjectifs et de gestion et en tenant compte de la nouvelle stratégie dactiondelagence............................................................................................................78c) Mieux justifier les crédits demandés au Parlement.............................................................. 79
C. REVOIR LES CONDITONS DE DÉLIVRANCE DES AGRÉMENTS ...................................... 791. Améliorer linformation préalable des candidats à ladoption avant loctroi de lagrément80..............................................................................................................................2. Travailler à lélaboration commune dun référentiel pour harmoniser les pratiques des conseils généraux.............................................80................................................................3. Créer un fichier national nominatif unique des agréments et des refus dagrément................ 814. Vérifier annuellement de façon plus rigoureuse la validité des agréments.............................. 815. Adapter les critères légaux doctroi des agréments aux nouvelles évolutions familiales................................................................................................................82................
D. MIEUX ENCADRER LES DEMANDES DADOPTIONS INTERNATIONALES ET FAVORISERLADOPTIONNATIONALE..............................................................................821. Développer la coopération institutionnelle avec les pays non parties à la convention de La Haye pour les encourager à interdire les démarches individuelles................................ 832. Engager une réflexion sur la limitation du nombre de démarches simultanées dadoption à létranger....................................................................................83.......................3. Favoriser ladoption nationale............................................................................48....................a) Mieux informer les familles sur les voies de ladoption en France ...................................... 84b) Raccourcir et simplifier les procédures de déclaration dabandon....................................... 85c) Développer le recours à ladoption simple .......................................................................... 85
EXAMEN EN COMMISSION................................................78......................................................
ANNEXE 1 : ORGANIGRAMME DE LAGENCE FRANÇAISE DE LADOPTION............. 99
ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES.......................................................101
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Mesdames, Messieurs, Fallait-il créer lAgence française de ladoption et faut-il lui donner aujourdhui une seconde chance ? Le présent rapport dinformation entend répondre à cette double interrogation, à la lumière des résultats de la mission de contrôle budgétaire que la commission des finances et la commission des affaires sociales ont menée conjointement sur lAgence française de ladoption (Afa). Cette double expertise a eu le mérite de permettre de croiser les approches et dappréhender laction et le fonctionnement de lagence dans le cadre plus large de la mise en uvre de la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de ladoption. Créée à loccasion de cette réforme, lAfa sest vu confier la mission « dinformer, de conseiller et de servir dintermédiaire pour ladoption de mineurs étrangers ». Lobjectif alors recherché était doffrir une troisième voie aux familles candidates qui ne peuvent être prises en charge par un des quarante-deux organismes autorisés pour ladoption (OAA) et qui ne souhaitent pas réaliser seules les démarches pour adopter. Trois ans après sa mise en place effective, force est de constater que lagence na pas réussi à simposer dans le paysage institutionnel de ladoption comme un organisme de référence incontestable. Au contraire, elle a fait récemment lobjet de critiques, parfois assez sévères, de la part de Jean-Marie Colombani, dans sonRapport sur ladoption,et de la Cour des comptes, dans sonRapport public annuel. En réaction à ces critiques, le Gouvernement a engagé un plan de réforme de ladoption, présenté, le 27 août 2008, en Conseil des ministres, par Nadine Morano, secrétaire dEtat chargée de la famille, et Rama Yade, secrétaire dEtat chargée des affaires étrangères et des droits de lHomme. Sa mise en uvre a été confiée à lambassadeur pour ladoption internationale, Jean-Paul Monchau, nommé deux mois plus tôt. Un projet de loi devrait, en outre, être présenté en Conseil des ministres au début du mois davril.
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Afin danalyser le fonctionnement de lagence et lefficacité de son action, les rapporteurs ont procédé à de nombreuses auditions parmi lesquelles : lagence elle-même bien sûr, mais aussi les autorités de tutelle, les cabinets ministériels, les représentants de lAutorité centrale pour ladoption internationale (ACAI), les représentants des associations de familles, des organismes autorisés pour ladoption internationale et de lAssemblée des départements de France. Les rapporteurs ont également souhaité recueillir lavis des présidents de conseils généraux, sur un domaine qui les concerne au premier chef, ainsi que celui dAlain Milon, rapporteur, en 2005, de la proposition de loi portant réforme de ladoption1. Il ressort de ces consultations un bilan nuancé de laction de lagence et surtout lidée que la modestie des résultats de ses premières années dactivité nest pas exclusivement imputable à ses propres dysfonctionnements, mais aussi au contexte peu propice de ladoption internationale et au caractère inachevé de la réforme de 2005. On peut donc dire que les torts sont partagés, en particulier avec les ministères de tutelle et lAutorité centrale, qui nont pas assuré leur rôle de pilotage et de coordination. En témoigne en particulier labsence de convention dobjectifs et de gestion, alors que lagence entre dans sa quatrième année...
* Ainsi, les propositions des rapporteurs visent à créer des conditions favorables à son développement. Ils souhaitent quelle puisse se saisir opportunément de cette seconde chance quils croient légitime de lui donner.
1Voir liste des personnes auditionnées en annexe.
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PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS
Accroître lefficacité de lorganisation institutionnelle de ladoption
Le rôle de pilotage et de coordinationde lautorité centrale, tant à légard de lAfa que des OAA, doit être renforcé. Ceci implique la signature rapide dune convention dobjectifs et de gestion avec lAfa et les OAA, la présence dun représentant de lautorité centrale lors des réunionsinternationalessurladoptionetlacréationdunportailuniquedeladoptioninternationale, afin de garantir la cohérence des informations délivrées.
Une stratégie coordonnée de ladoption inte rnationale doit être définie et, dans ce cadre, lAfa doit être habilitée à intervenir de droit dans les pays qui ne sont pas parties à la convention de La Haye.
Les OAA doivent être renforcés et des m écanismes dincitation financière devraient être mis en uvre afin de favoriser la mutualisation de leurs moyens. Le ministère des affaires étrangères doit devenir leur interlocuteur budgétaire unique.
Lensemble du réseau diplomatique doit être mobilisé pour faciliter et améliorer le suivi des dossiers après leur transmission dans les pays dorigine des enfants.
Rationaliser le fonctionnement de lAfa pour lui permettre de jouer pleinement son rôle
Ses compétences et sa gouvernance doivent être adaptées : il faut lui permettre de jouer un rôle dintermédiation financière pour mieux accompagner les familles dans les pays dorigine, ce qui suppose la mise en place de régies davances et la mobilisation du réseau diplomatique.
Les compétences de lAfa ne doivent pas être étendues à ladoption nationale. Pour lever toute ambiguïté, les rapporteurs suggèrent quelle soit renommée « Agence française de ladoption internationale ».
LAfa doit être également autorisée à mener des actions de coopération humanitaire, sous réserve dune validation expresse de lautorité centrale. Par ailleurs, une meilleure mise en valeur de leffort de coopération menée par les institutions françaises, publiques et privées, doit être recherchée.
Un siège « dobservateur » doit être acco rdé aux associations représentatives des familles au sein du conseil dadministration de lagence.
Le suivi des dépenses et des effectifs de lAfa doit être renforcé. Les rapporteurs recommandent dinclure les correspondants locaux à létranger dans le plafond demplois de lagence et daligner leur rémunération sur celles pratiquées par le ministère des affaires étrangères.
Lanalyse des moyens nécessaires doit être menée globalement, en prenant en compte les services du ministère des affaires étrangères, y compris le réseau diplomatique. Les rapporteurs demandent la réalisation dun audit, afin déviter des « doublons ». Le budget 2010 devra faire lobjet dune meilleure justification des crédits demandés au Parlement.
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Revoir les conditions de délivrance des agréments
Linformation préalable des candidats à ladoption doit être renforcée. Les réunions collectives dinformation constituent une formule adaptée, quil conviendra de généraliser.
Unréférentiel commun pour harmoniser le s pratiques des conseils généraux doit être élaboré, en concertation avec ces derniers.
Un fichier nominatif national des agréments et des refus doit être créé, après avis de la Cnil.
Les rapporteurs recommandent également de vérifier chaque année, de façon plus rigoureuse, la validité des agréments et denvisager une réforme des modalités daccès à ladoption pour les couples hétérosexuels concubins ou pacsés, qui en sont aujourdhui exclus.
Mieux encadrer les demandes dadoptions internationales et faciliter ladoption nationale
Lesrapporteurs recommandent de dévelo pper la coopération institutionnelle avec les pays « non La Haye » pour les encourager à interdire les démarches individuelles dadoption.
Sur le plan interne, compte tenu de la gestion tendue des flux de demandes, une réflexion devrait être engagée afin dexaminer la possibilité de limiter le nombre de démarches parallèles menées par les candidats à ladoption.
Ladoption nationale doit également être favorisée, ce qui implique de mieux informerlesfamillessurcettevoie,deraccourciretdesimplifierlesprocéduresdedéclarationdabandon et de développer le recours à ladoption simple.