Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes relative au Centre des monuments nationaux (CMN)

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En application de l'article 58-2° de la LOLF, la commission des finances a sollicité de la Cour des comptes la réalisation d'une enquête sur le Centre des monuments nationaux (CMN). Cette commande avait pour triple objet de procéder à un examen global de la gestion et des moyens du CMN, d'établir un bilan des conditions dans lesquelles s'était opéré le transfert de la maîtrise d'ouvrage à cet opérateur, ainsi que d'évaluer les conséquences pour l'établissement d'une éventuelle nouvelle « vague » de dévolution de monuments historiques aux collectivités territoriales.

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Publié le 01 octobre 2010
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Langue Français

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N° 48
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 octobre 2010
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l’enquête de la Cour des comptes
relative au Centre des monuments nationaux (CMN),
Par M. Yann GAILLARD,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq,
MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, vice-présidents ; MM. Philippe
Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini,
rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-
France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault,
Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron,
Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre
Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.- 3 -
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS......................................................................................................................... 5
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL.................. 7
I. UN OPÉRATEUR AU PASSÉ « TOURMENTÉ »................................................................... 9
A. LE CMN, VICTIME DES ERREMENTS DE LA POLITIQUE DU PATRIMOINE................... 9
1. Le transfert de la maîtrise d’ouvrage : un archétype de réforme mal conduite........................ 9
2. Des montages financiers critiquables, une efficacité douteuse................................................ 10
3. Un « reversement furtif » ........................................................................................................ 11
B. UNE TUTELLE ÉVANESCENTE, UN OPÉRATEUR MARGINALISÉ ................................... 12
1. Un opérateur composite et dénué de contrat de performances 12
2. Le CMN en marge d’importantes réformes.............................................................................. 14
II. UN PARC MONUMENTAL AUX CONTOURS FLUCTUANTS ......................................... 17
A. UNE IDENTITÉ PROPRE, MAIS UN PÉRIMÈTRE INSTABLE ............................................. 17
1. Un parc marqué par la diversité, une péréquation de fait....................................................... 17
2. Un périmètre sans cesse remis en cause.................................................................................. 17
B. CLARIFIER ET STABILISER LES CONTOURS DU PARC .................................................... 18
1. Un cadre juridique largement caduc....................................................................................... 18
2. Les risques associés à un périmètre fluctuant ......................................................................... 18
III. OPTIMISER L’ORGANISATION ET LA GESTION DU CMN......................................... 21
A. UNE ORGANISATION À PARACHEVER ............................................................................... 21
1. Réussir la mise en œuvre de la maîtrise d’ouvrage intégrée.................................................... 21
2. Mettre en pratique la nouvelle articulation entre le siège et les monuments............................ 21
B. LES LEVIERS D’OPTIMISATION DE LA GESTION DU CMN.............................................. 22
1. Une gestion des ressources humaines entravée ....................................................................... 22
2. Des excédents à résorber, des dépenses courantes à maîtriser................................................ 23
TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER......................... 25
ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA
COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT............................................................................. 55- 5 -
Mesdames, Messieurs,
En 2010 et en application de l’article 58-2° de la LOLF, votre
commission des finances a sollicité de la Cour des comptes la réalisation d’une
enquête sur le Centre des monuments nationaux (CMN).
Motivée par les profonds bouleversements ayant affecté notre
politique du patrimoine depuis 2003, cette commande avait pour triple objet de
procéder à un examen global de la gestion et des moyens du CMN, d’établir
un bilan des conditions dans lesquelles s’était opéré le transfert de la maîtrise
d’ouvrage à cet opérateur, ainsi que d’évaluer les conséquences pour
l’établissement d’une éventuelle nouvelle « vague » de dévolution de
monuments historiques aux collectivités territoriales.
Selon l’usage, les travaux de la Cour des comptes ont donné lieu, le
19 octobre 2010, à une audition pour suite à donner mettant en présence les
magistrats chargés de l’enquête, ainsi que les représentants du CMN et de ses
autorités de tutelle.
Y étaient par ailleurs conviés nos collègues membres de la
commission de la culture, de l’éducation et de la communication, et en
particulier les membres du groupe de travail que cette commission avait
constitué, quelques mois plus tôt, sur le Centre des monuments nationaux.
Le présent rapport d’information retrace l’analyse et les
recommandations que votre rapporteur spécial entend formuler sur le
fondement de ses propres travaux, des observations de la Cour des comptes et
des échanges tenus au cours de l’audition du 19 octobre 2010. - 7 -
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Elaborer et signer le contrat de performances du CMN avant le dépôt de la loi de
finances pour 2012.
2. Actualiser les textes qui fondent l’intervention du CMN et établir une définition
claire des monuments dont il a la charge.
3. Associer le CMN aux réflexions en cours sur la reconfiguration de la politique
patrimoniale, et notamment sur la création de la Maison de l’Histoire de France et l’avenir des
châteaux-musées.
4. Clarifier le positionnement du CMN dans le cadre de la nouvelle politique
immobilière de l’Etat, tirer les conséquences de la suppression du régime de remise en dotation
et adapter les contours de cette politique aux spécificités des missions d’un opérateur intégré.
5. Stabiliser les contours du parc monumental dévolu au CMN et consacrer
juridiquement sa vocation péréquatrice entre monuments rentables et déficitaires.
6. Maintenir la possibilité d’une dévolution de certains monuments aux collectivités
territoriales, assortie des garanties nécessaires à la sauvegarde du patrimoine, à la stabilité des
objectifs assignés au CMN et à la préservation de son équilibre financier.
7. Sortir le plus rapidement possible du dispositif des « conventions de mandat »
et hâter la mobilisation des DRAC pour que le CMN dispose de l’ensemble des éléments lui
permettant d’exercer pleinement ses fonctions de maître d’ouvrage et d’opérer avec fiabilité le
traitement comptable des opérations.
8. Sous réserve qu’il s’engage à mieux mobiliser les leviers managériaux dont il
dispose et de lui assigner des objectifs précis en la matière, déléguer au CMN les actes de
gestion à l’égard des personnels titulaires qui lui sont affectés et lui transférer la masse salariale
correspondante.
9. Assigner au CMN un objectif de ressources propres et dynamiser ces ressources
en augmentant la fréquentation des sites, en accroissant les ressources domaniales et en
mobilisant davantage le mécénat.
10. Maîtriser les coûts de fonctionnement grâce à la mise en œuvre d’instruments de
pilotage et d’analyse de l’efficience des manifestations et actions culturelles entreprises.
11. Formaliser dans le contrat de performances une programmation des travaux et un
calendrier de consommation des ressources d’investissement. - 9 -
I. UN OPÉRATEUR AU PASSÉ « TOURMENTÉ »
La situation actuelle du CMN est celle d’un opérateur composite,
dénué de contrats de performances et demeurant trop souvent en marge
de réformes susceptibles d’avoir un impact important sur son action. Cet
état des lieux ne saurait toutefois être analysé qu’au regard du passé récent de
l’opérateur, marqué par les « embardées » de la politique du patrimoine.
A.LE CMN, VICTIME DES ERREMENTS DE LA POLITIQUE DU
PATRIMOINE
1.Le transfert de la maîtrise d’ouvrage : un archétype de
réforme mal conduite
Il faut, depuis le début des années 2000, rendre justice au CMN
d’avoir eu à accomplir ses missions dans un contexte particulièrement
« tourmenté », marqué par la crise du financement de la politique du
patrimoine et le transfert, dans des conditions éminemment critiquables, de la
maîtrise d’ouvrage sur les monuments dont il avait la charge.
Aux termes du plan national pour le patrimoine de septembre 2003, le
CMN devait prendre en charge la maîtrise d’ouvrage sur les monuments
qui lui étaient dévolus. L’objectif de cette intégration était double : elle
1permettait au CMN de mieux maîtriser ses crédits d’investissement et de
mieux concilier les exigences de présentation des monuments au public et de
conservation des sites. Selon le président de la Troisième chambre de la Cour
2des comptes, cette réforme, qui « aurait pu faire figure de modèle du genre » ,
a néanmoins connu une « embardée » en 2006, sur fond de crise du
financement de la politique du patrimoine.
Cette crise, qui résultait de l’assèchement des crédits du patrimoine
monumental et de la multiplication des désordres constatés sur les édifices
protégés, a conduit le Gouvernement à arbitrer en faveur de l’affectation
pérenne d’une ressource fiscale au patrimoine monumental. 70 millions
d’euros de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ont alors été affectés au
3CMN par la loi de finances pour 2007 , l’opérateur recevant en contrepartie la
maîtrise d’ouvrage, non seulement sur ses propres monuments, mais aussi
sur l’ensemble des monuments historiques de l’Etat.
Cet arbitrage, au cours duquel le ministère de la culture et de la
communication n’a manifestement pas réussi à imposer ses vues face au
1 Alors que, dans un contexte de pénurie de crédits, les DRAC privilégiaient le patrimoine des
collectivités territoriales sur celui de l’Etat.
2 Toutes les citations sont tirées du procès-verbal de l’audition pour suite à donner du 19 octobre
2010, reproduit en annexe.
3 Mais avec effet rétroactif en 2006. Ce sont donc au total 140 millions d'euros qui sont affectés
en 2007. - 10 -
1cabinet du Premier ministre et au ministère chargé du budget , constitue
l’archétype d’une mauvaise réforme pour au moins deux raisons :
1) il a consisté à calibrer les missions du CMN sur ses modalités de
financement, et non l’inverse. En cela, le CMN a joué son rôle historique de
simple « caisse » par laquelle transitait le financement de la politique du
patrimoine (cf. infra) ;
2) ces compétences ont été confiées au CMN alors même qu’il était
dans l’incapacité matérielle de les exercer à court terme, cette incapacité
donnant lieu à des montages juridiques et financiers complexes et inefficaces
et aboutissant à compliquer encore le paysage « encombré » de la maîtrise
d’ouvrage culturelle.
Ces conséquences fâcheuses avaient, au demeurant, été soulignées
par votre commission des finances lors de l’examen du projet de loi de
finances pour 2007 : « Cette réforme va donc créer un maître d’ouvrage
2supplémentaire. Il apparaît que le CMN et le SNT vont exercer des missions
relativement proches, tout comme les DRAC. Le nombre d’acteurs ayant les
mêmes fonctions va croître sans qu’une réforme globale du système de
maîtrise d’ouvrage ne soit mise en œuvre. (…) Votre rapporteur général
estime que le présent article va renforcer les superpositions de structures
administratives quasiment identiques, et pourrait de ce fait accroître les
3risques de concurrence entre elles et de dysfonctionnements » .
L’année 2008 connaît un nouveau revirement : l’affectation de taxe
est supprimée au profit d’une subvention budgétaire, et la mission de maîtrise
d’ouvrage du CMN est finalement limitée aux seuls monuments nationaux.
Bien que ce choix puisse apparaître comme un retour au schéma initial, les
circonstances avaient, entretemps, considérablement changé : la réforme du
CMN était désormais conditionnée par celle des DRAC et par la
restructuration de l’Établissement de maîtrise d’ouvrage culturelle (EMOC) et
du Service national des travaux (SNT) dans le cadre de la révision générale
des politiques publiques (RGPP). Ainsi, selon le président de la Troisième
chambre, « le transfert au CMN de la maîtrise d’ouvrage ne sera finalement
effectif qu’en 2010, après une période transitoire aussi longue que complexe
et au prix de 23 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires ».
2. Des montages financiers critiquables, une efficacité douteuse
Le transfert – même provisoire – au CMN de la maîtrise d’ouvrage
sur l’ensemble des monuments historiques de l’Etat a eu des conséquences
regrettables dont les effets se font encore sentir aujourd’hui.
1 Selon M. Vincent Berjot, adjoint au directeur du budget, le ministère de la culture se serait vu
« forcer la main ».
2 Service national des travaux.
3 Rapport général n° 78 (2006-2007) de M. Philippe MARINI sur le projet de loi de finances pour
2007, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2006 – Tome II.