Rapport d'information fait au nom de la délégation sénatoriale à la prospective sur l'avenir des campagnes

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Le présent rapport de la délégation sénatoriale à la prospective a pour objet d'explorer les voies et moyens visant à renforcer le développement économique, social et culturel des territoires ruraux, qui représentent 78 % du territoire métropolitain et 22 % de la population. A cette fin, les auteurs retiennent quatre leviers structurels (gouvernance et structures locales ; services et équipements publics ; mobilités : infrastructures et transports ; réseaux numériques) et six autres leviers, de nature plus sectorielle (industrie, commerce et services ; agriculture ; logement ; environnement ; tourisme ; culture).

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Publié le 01 janvier 2013
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Langue Français
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N° 271

SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 janvier 2013

RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation sénatoriale à la prospective (1) sur l’avenir des
campagnes,
Par Mme Renée NICOUX et M. Gérard BAILLY,
Sénateurs.


(1) Cette délégation est composée de : M. Joël Bourdin, président ; Mme Natacha Bouchart,
MM. Vincent Capo-Canellas, Yvon Collin, Mme Évelyne Didier, M. Alain Fouché, Mme Fabienne Keller,
MM. Ronan Kerdraon et Yannick Vaugrenard, vice-présidents ; MM. Gérard Bailly et Jean Desessard,
secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Pierre André, Claude Bérit-Débat, Pierre
Bernard-Reymond, François Calvet, Alain Chatillon, Jean-Pierre Chevènement, Mme Cécile Cukierman,
MM. Claude Dilain, Philippe Esnol, Mmes Samia Ghali, Françoise Laurent-Perrigot, MM. Philippe Leroy,
Michel Magras, Jean-François Mayet, Jean-Jacques Mirassou, Aymeri de Montesquiou, Robert Navarro,
Mme Renée Nicoux, MM. Philippe Paul, Jean-Pierre Plancade, Jean-Pierre Sueur et René Vestri.
- 3 -
S O M M A I R E
Pages
SYNTHÈSE DES PRÉCONISATIONS..................................................................................... 9
INTRODUCTION...................................................................................................................... 13
■ COMMENT PENSER LES CAMPAGNES EN DEVENIR ? ................................................ 15
I. LES MULTIPLES APPROCHES DE LA RURALITE ........................................................ 15
A. DES APPROCHES STATISTIQUES NECESSAIREMENT INSATISFAISANTES .............. 15
1. Approche topographique..................................................................................................... 16
a) Etat des lieux................................................................................................................... 16
b) Evolutions récentes ......................................................................................................... 16
2. Approche géographique...................................................................................................... 17
a) OCDE ............................................................................................................................. 17
b) Eurostat........................................................................................................................... 18
c) INSEE............................................................................................................................. 20
(1) La commune rurale ........................................................................................................ 20
(2) Les évolutions récentes................................................................................................... 20
d) DATAR... 21
3. Approche fonctionnelle....................................................................................................... 21
a) Le « zonage » effectué par l’INSEE… ............................................................................. 21
b) … constitue désormais une approche adjacente................................................................ 22
B. LES FIGURES COMPOSITES DE LA RURALITÉ.............................................................. 24
1. Trois figures de la campagne.............................................................................................. 24
2. Sept catégories de campagnes............................................................................................. 26
C. LE CHOIX D’UNE APPROCHE DIFFÉRENTIELLE .......................................................... 30
II. UNE RÉFLEXION VOLONTARISTE SUR L’AVENIR DES CAMPAGNES .................. 31
A. RETOUR SUR DEUX GRANDS EXERCICES DE SCÉNARISATION ............................... 31
1. Les scénarios de la DATAR................................................................................................. 31
2.cénarios de l’INRA et leur illustration......................................................................... 34
B. ANALYSE CRITIQUE ET CHOIX D’UNE MÉTHODE....................................................... 39
1. La diversité des postulats méthodologiques 39
2. L’approche du rapport........................................................................................................ 40
a) La recherche d’un scénario optimal pour esquisser ses conditions de réalisation ............... 40
b) Une option politique : l’aménagement de tout le territoire................................................ 42
■ TROIS INTERROGATIONS PRÉALABLES ....................................................................... 45
I. COMMENT QUALIFIER LA RURALISATION EN COURS ?.......................................... 45
A. UNE EXPANSION DE LA SPHÈRE URBAINE PAR LES CAMPAGNES .......................... 45
B. UNE REPRISE ÉNERGIQUE DE LA DÉMOGRAPHIE RURALE ….................................. 47
1. Une reprise marquée .......................................................................................................... 47
2. Une reprise différenciée...................................................................................................... 48
3. Une reprise qui n’est pas sans exemple hors nos frontières ................................................. 49
C. … DONT LE SENS N’EST PAS UNIVOQUE...................................................................... 50
1. Une sociologie encore particulière...................................................................................... 50 - 4 -
a) Des espaces résidentiels, plutôt ouvriers et comparativement pauvres............................... 50
b) Un volant d’inactivité et de pauvreté persistant, mais un lent rééquilibrage
socioprofessionnel........................................................................................................... 53
2. Un « vécu » et des aspirations de moins en moins homogènes ?........................................... 54
3. Une question encore en suspens.......................................................................................... 56
II. LE DÉVELOPPEMENT RURAL OBÉIT-IL À DES LOIS SPÉCIFIQUES ?................... 56
A. ANALYSE PRÉALABLE DES CONDITIONS DU DÉVELOPPEMENT LOCAL................ 58
1. La richesse produite sur un territoire n’apparaît plus comme garante de son
développement..................................................................................................................... 58
2. Une approche micro-keynésienne : la base économique ....................................................... 59
3. Economie présentielle et développement local...................................................................... 60
B. QUELLE STRATÉGIE DE DÉVELOPPEMENT ? ............................................................... 61
1. Un essai de caractérisation des campagnes par type de revenu ........................................... 61
2. Le risque d’un certain tropisme vers le « tout résidentiel ».................................................. 63
3. Une meilleure cohérence des gouvernances économiques pratiquées à toutes les
échelles .............................................................................................................................. 66
C. LE RÔLE CRUCIAL DES VILLES PETITES ET MOYENNES ........................................... 68
1. Des campagnes sous influence ............................................................................................ 68
2. Le rôle stratégique des villes, petites et moyennes 69
D. L’IMAGE, UN ENJEU MAJEUR POUR LES CAMPAGNES .............................................. 71
III. LES CAMPAGNES SONT-ELLES JUSTEMENT SOUTENUES ? ................................. 72
A. DES CHARGES MAL COMPENSÉES ................................................................................ 72
1. Disproportion de certaines charges..................................................................................... 72
2. Iniquité inter-temporelle..................................................................................................... 73
3. Iniquité des dotations.......................................................................................................... 74
B. DES SERVICES RENDUS MAL RÉMUNÉRÉS .................................................................. 75
1. Vis-à-vis des citadins 75
2. Vis-à-vis des entreprises 76
C. UNE MOINDRE RÉSILIENCE ÉCONOMIQUE QUE LES MÉTROPOLES ........................ 76
■ LES CONDITIONS D’UN DÉVELOPPEMENT DURABLE DE TOUTES LES
CAMPAGNES......................................................................................................................... 79
I. UN SCÉNARIO MOBILISATEUR....................................................................................... 79
A. UN ENVIRONNEMENT ET UN AGRÉMENT PRÉSERVÉS .............................................. 80
1. Un environnement sauvegardé ............................................................................................ 80
2. Une distribution de l’habitat esthétique et soutenable ......................................................... 82
B. UNE POPULATION EN MOUVEMENT ............................................................................. 84
1. Une démographie dynamique et maîtrisée........................................................................... 84
2. Une population diversifiée .................................................................................................. 84
3. Une densité sociale recouvrée............................................................................................. 87
C. UNE ÉCONOMIE RÉSILIENTE, DIVERSIFIÉE, LOCALISÉE ET ATTRACTIVE............. 88
D. DES SERVICES ET DES COMMODITÉS ACCESSIBLES ................................................. 93
II. QUATRE LEVIERS STRUCTURELS................................................................................ 95
A. GOUVERNANCE ET STRUCTURES LOCALES................................................................ 96
1. Gouvernance nationale....................................................................................................... 96
2. Structures locales ............................................................................................................... 98
a) La commune, pilier de la ruralité ..................................................................................... 98 - 5 -
b) Des circonscriptions rurales trop isolées des villes ........................................................... 99
c) Quelques avancées en cours............................................................................................. 100
3. Pour une meilleure gouvernance locale............................................................................... 101
a) Etendre la logique de projet … ........................................................................................ 101
b) … exige plus d’interterritorialité …................................................................................. 102
c) … selon des modalités et un dosage réfléchis................................................................... 103
d) Adaptation des normes à la réalité des territoires ............................................................. 103
B. SERVICES ET ÉQUIPEMENTS PUBLICS .......................................................................... 108
1. Généralités......................................................................................................................... 108
2. L’accès à la santé ............................................................................................................... 111
3. L’enjeu stratégique de la formation..................................................................................... 113
a) L’école............................................................................................................................ 113
b) Le niveau général de formation........................................................................................ 113
C. MOBILITÉS : INFRASTRUCTURES ET TRANSPORTS .................................................... 117
1. Entretenir et améliorer les infrastructures 117
2. Réduire la dépendance à la voiture sans réduire la mobilité utile ........................................ 119
D. RÉSEAUX NUMÉRIQUES.................................................................................................. 120
III. SIX LEVIERS CIBLÉS...................................................................................................... 123
A. INDUSTRIE, COMMERCE ET SERVICES ......................................................................... 123
B. AGRICULTURE ..................................................................................................................127
C. POLITIQUE FONCIÈRE ET LOGEMENT........................................................................... 135
D. ENVIRONNEMENT ............................................................................................................ 137
E. TOURISME.......................................................................................................................... 139
F. CULTURE............................................................................................................................ 142

PRÉSENTATION DU RAPPORT EN DÉLÉGATION ............................................................ 143

*
ATELIER DE PROSPECTIVE : QUEL AVENIR POUR NOS CAMPAGNES ?.................... 155
A. OUVERTURE...................................................................................................................... 155
B. INTRODUCTION ................................................................................................................ 155
C. ATELIER........ 157
D. DÉBAT................................................................................................................................ 169
E. CONCLUSION..................................................................................................................... 174

*
ANNEXES.................................................................................................................................. 177
I. PRINCIPALES AUDITIONS................................................................................................ 179
A. AUDITION DE LA DÉLÉGATION : DATAR ..................................................................... 179
B. AUDITIONS DES RAPPORTEURS..................................................................................... 186
1. Olivier Mora, ingénieur agronome, chercheur à l’INRA....................................................... 186
2. Jean-Louis Cazaubon, vice-président de l’assemblée permanente des chambres
d’agriculture (APCA) .......................................................................................................... 198
3. Olivier Piron, inspecteur général de l’équipement................................................................ 201
4. Caroline Larmagnac, conseillère en charge de la dynamique des territoires à la DATAR,
et Hélène Jacquet Monsarrat, chargée de mission 203 - 6 -
5. André Torre, directeur de recherche à l’INRA...................................................................... 210
6. Pierre Brunhes, chef du service du tourisme, du commerce et de l’artisanat à la
DGCIS (ministère du redressement productif) 213
7. Frédéric Sans, chef de la mission des services à la personne à la DGCIS, et Patrick
Simon, chef du bureau de l’emploi et du développement de l’activité au ministère de
l’agriculture ; correspondant « services à la personne » ...................................................... 217
8. Martin Vanier, professeur de géographie et d’aménagement à l’université Joseph
Fourier (Grenoble I)............................................................................................................ 220
9. Dr Patrick Romestaing, Président de la section « santé publique » et démographie
médicale de l’ordre national des médecins........................................................................... 223
10. Julien Vert, chef du bureau prospective du ministère de l’agriculture, et Céline
Laisney, chargée de mission au centre d’études et de prospective du ministère..................... 225
11. Antoine Darodes, directeur de la régulation des marchés haut/très haut débit et
des relations avec les collectivités territoriales à l’ARCEP et Jérôme Coutant,
membre du collège.............................................................................................................. 234
12. Christophe Saintillan, directeur des infrastructures de transport à la direction
générale des infrastructures, des transports et de la mer..................................................... 239
13. Magali Talandier, maître de conférences (développement territorial, développement
rural) à l’université Joseph Fourier (Grenoble I)................................................................ 242
14. Jacques Savatier, conseiller du président directeur général de La Poste, directeur
des affaires territoriales et du service public....................................................................... 247
15. Edmond Hervé, sénateur, ancien ministre .......................................................................... 249
16. Michel Quere, directeur de l’évaluation, de la prospective et de la performance au
ministère de l’éducation ..................................................................................................... 252
17. Peio Olhagaray, directeur du développement économique de la CCI de Bayonne-
Pays Basque....................................................................................................................... 254
18. Guy Gilbert, professeur émérite des universités.................................................................. 257
19. Yannick Imbert, directeur des mutations et du développement économique à la DATAR...... 261
20. Jean-Marc Bureau, président de la fédération nationale des centres d'initiatives pour
valoriser l'agriculture et le milieu rural (FNCIVAM), et Anne Harivel, directrice ............... 265
21. Philippe Viaux, agronome.................................................................................................. 268
22. Pierre Morel-A-L’Huissier, député..................................................................................... 273
23. Natacha Lemaire, Sous-directrice chargée de la régulation de l’offre de soins
(DGOS) au ministère chargé de la santé .............................................................................. 276
24. Dominique Berteloot, Directeur académique, services départementaux de
l’éducation nationale de la Creuse...................................................................................... 279
25. Fabien Bazin, Maire de Lormes, contributeur de la réflexion sur le « bouclier rural »........ 283
C. DÉPLACEMENTS ............................................................................................................... 287
1. Basse-Normandie................................................................................................................. 287
a) Echanges de vues sur les « Nouvelles ruralités à l’horizon 2030 » à Cerisy
(Manche)......................................................................................................................... 287
b) Conseil régional de Basse-Normandie (Caen) .................................................................. 289
2. Midi-Pyrénées ..................................................................................................................... 294
a) Syndicat mixte du pays Midi-Quercy (Nègrepelisse, Tarn-et-Garonne)............................. 294
b) Conseil régional de Midi-Pyrénées (Toulouse)................................................................. 299
c) Conclusion ...................................................................................................................... 304
II. RÉSEAUX NUMÉRIQUES : ÉLÉMENTS TECHNIQUES ............................................... 307
1. Haut débit ........................................................................................................................... 307
2. Très haut débit 309 - 7 -







Mesdames, messieurs,



1En janvier 2012, la délégation à la prospective a chargé Renée
Nicoux (PS, Creuse) et Gérard Bailly (UMP, Jura) d’établir ensemble un
2rapport sur l’avenir des campagnes .
Leur réflexion s’alimente, d’une part, de leur expérience d’élu local,
d’autre part, de l’audition de nombreux acteurs et observateurs du monde
rural, ainsi que d’un atelier de prospective tenu le 12 décembre 2012, dont les
comptes-rendus figurent en annexe.

1
Début 2012, le Bureau de la délégation à la prospective avait retenu, dans son programme de
travail, l’idée d’un rapport sur l’avenir des territoires, de manière à fournir un éclairage qui
soit, en quelque sorte, complémentaire de celui procuré par le rapport sur la prospective des
villes de Jean-Pierre Sueur : « Villes du futur, futur des villes : quel avenir pour les villes du
monde ? », fait au nom de la délégation à la prospective, Sénat n° 594 tome III (2010-2011) –
9 juin 2011.
2
La réflexion est ici cantonnée au territoire métropolitain, pour des raisons tenant à la
délimitation des compétences entre la délégation à la prospective et la délégation à l’Outre-
mer du Sénat. - 9 -

SYNTHÈSE DES PRÉCONISATIONS


LES LEVIERS DE L’ÉQUILIBRE DES TERRITOIRES
Pour que toutes les campagnes connaissent un scénario de développement
acceptable, quatre principaux leviers sont identifiés. Ils sont déclinés en un
certain nombre de mesures qui composent une authentique politique
structurelle en faveur des territoires ruraux. Ils conditionnent l’efficacité
de six leviers sectoriels, destinés à des actions plus ciblées.
LEVIERS STRUCTURELS
1. Gouvernance et structures locales
• Gouvernance nationale
→ Stabiliser et clarifier la politique d’aménagement du territoire ; veiller au bon
emboîtement des stratégies territoriales, notamment régionales, avec la politique et les
objectifs nationaux
→ Mener des politiques différenciées selon la densité de population et les spécificités
géographiques (par exemple, pour les zones de montagne)
→ Maintenir le pouvoir d’achat des instruments de la solidarité nationale (chômage, RSA,
retraites…)
→ Adapter la différence, devenue excessive, entre dotations urbaines et rurales, à la
réalité des contraintes locales (réaliser préalablement une étude chiffrée fournissant des
éléments de comparaison objectifs)
→ Préserver l’incitation fiscale des collectivités à l’accueil des entreprises
→ Soutenir la capacité d’ingénierie financière des collectivités locales
→ Sanctuariser la solvabilisation de la demande pour les services à la personne
→ Coordonner et renforcer par des initiatives nationales toutes les démarches propres à
conforter l’image des campagnes françaises auprès des résidents et des entreprises
• Structures locales
→ Réaffirmer le rôle-pivot de la commune et le principe de sa participation à toutes les
structures de dialogue territorial
→ Elargir le périmètre de certaines structures intercommunales à des ensembles
économiquement cohérents, comprenant des zones rurales et urbaines
• Gouvernance locale
→ Penser et piloter le développement économique local, particulièrement dans les
campagnes, en articulant base productive et base résidentielle
→ Définir des stratégies locales de développement fondées sur des logiques de projet
fédératrices…
→ … et favoriser l’interterritorialité et l’inter-intercommunalité pour en garantir la
cohérence
- 10 -
→ Adapter certaines normes à la réalité des territoires pour libérer l’initiative, limiter les
coûts et en assurer la représentation équitable dans toutes les instances de concertation et
de décision
2. Services et équipements publics
→ Normaliser les temps d’accès maximum aux différents services publics et de santé
→ Ne pas modifier l’accès à un service public sans concertation préalable avec les
usagers, et veiller à la coordination de toutes les modifications en cours au niveau du
département
→ Préférer la logique de mutualisation à la concentration, sans a priori sur les
combinaisons possibles
→ Préserver le rôle structurant des villes moyennes et des bourgs pour l’accès aux
services
• Santé
→ Améliorer l’accès à la médecine en milieu rural en recourant à des mesures incitatives,
aux maisons de santé, au salariat ou aux délégations de tâches, voire à des mesures
coercitives
→ Poser le problème du nombre insuffisant de pharmacies de garde en milieu rural
→ Garantir à tous un accès raisonnable aux urgences médicales
• Education et formation
→ Ne pas fermer d’école dès lors qu’une hausse suffisante des effectifs est prévisible
→ Susciter plus d’ambition scolaire en milieu rural
→ Relocaliser certains temps de formation en milieu rural
→ Favoriser l’implantation d’antennes universitaires dans les zones rurales
3. Mobilités : infrastructures et transports
→ Sanctuariser le financement de l’entretien, de l’amélioration et de la création des
dessertes routières et ferroviaires dans une logique de long terme
→ En toute hypothèse, préserver la desserte des villes moyennes et des bourgs-centres
→ Réduire la dépendance économique aux transports motorisés individuels
4. Réseaux numériques
→ Pour que le télétravail, la télémédecine, la téléformation, l’e-commerce, l’e-
administration et les usages récréatifs et sociaux d’Internet se déploient, tenir
l’engagement d’un accès généralisé au très haut débit en 2022 via un fond de péréquation
profitant aux territoires où les opérateurs refusent d’investir.
→ Utiliser le levier de la commande publique avec des clauses de proximité

*