Rapport fait au nom de la Commission d'enquête sur l'application des mesures préconisées en matière de sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants et l'évaluation de leur efficacité

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Description

Trois ans après le naufrage du pétrolier Erika et à la suite de celui du Prestige, la Commission d'enquête de l'Assemblée nationale analyse les similitudes et les différences dans la gestion de crise que l'on peut établir entre ces deux naufrages. Elle remarque des évolutions réelles, malgré une apparence d'immobilisme. Elle se demande quelles sont les perspectives souhaitables et réalistes et propose de maintenir la volonté politique au niveau national, de concrétiser les décisions prises et de poursuivre les orientations retenues au plan communautaire, de sécuriser le transport maritime et de moderniser le droit maritime au plan international. Elle souhaite que le régime international de responsabilité et d'indemnisation contribue à améliorer la sécurité maritime (la responsabilité civile ne tenant compte que des pollutions par les hydrocarbures et non des pollutions chimiques) et estime que la responsabilisation de l'ensemble des acteurs et l'amélioration du sytème d'indemnisation sont nécessaires.

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Publié le 01 juillet 2003
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Langue Français
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°N 2535
______
ASSEMBLEE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2000.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE SUR
(1)LA SÉCURITÉ DU TRANSPORT MARITIME DES PRODUITS DANGEREUX OU POLLUANTS
Président
M. Daniel PAUL,
Rapporteur
M. Jean-Yves LE DRIAN,
Députés.
——
TOME I
RAPPORT
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Déchets, pollution et nuisances.—3—
La commission d’enquête sur la sécurité du transport maritime des produits dangereux ou
polluants est composée de : M. Daniel PAUL, Président ; MM. Louis GUEDON,René LEROUX,
Vice-Présidents ; MM. François GOULARD, Georges SARRE, Secrétaires ; M. Jean-Yves LE
DRIAN, Rapporteur ; MM. André ANGOT, Maxime BONO, Vincent BURRONI, Dominique
CAILLAUD,Bernard CAZENEUVE,François CUILLANDRE,Léonce DEPREZ,PaulDHAILLE, Jean-
Pierre DUFAU, Dominique DUPILET,ChristianESTROSI, Jean de GAULLE, Alain GOURIOU, Pierre
HERIAUD,MichelHUNAULT, Aimé KERGUERIS, Edouard LANDRAIN, Mme Jacqueline LAZARD,
MM. Gilbert LE BRIS, Félix LEYZOUR, Jean-Michel MARCHAND, Serge POIGNANT, Didier
QUENTIN,KofiYAMGNANE.—3—
SO MMAI RE
_____
Pages
AVANT-PROPOS............................................................................................................................. 9
INTRODUCTION............................................................................................................................... 11
PREMIÈRE PARTIE : UNE PRÉOCCUPATION DE SÉCURITÉ RÉCURRENTE AUX RÉSULTATS
MITIGÉS........... 15
I.– UNE EXIGENCE RECONNUE ....................................................................................................... 16
A. DES SOURCES MULTIPLES .............................................................................................. 17
1.– L’Organisation maritime internationale : une œuvre volumineuse malgré les
difficultés rencontrées............................................................................................... 17
a) Une réactivité et des pouvoirs limités ................................................................................ 19
b) Un rôle majeur dans l’élaboration des politiques de sécurité maritime....................................... 23
2.– Les autres organisations internationales à vocation universelle .................................. 24
3.– L’émergence de l’Union européenne........................................................................... 24
a) Les récentes initiatives de la Commission européenne............................................................ 25
b) Les perspectives ........................................................................................................... 26
4.– Les réglementations nationales .................................................................................. 29
a) Une sphère de compétence reconnue par le droit international................................................. 29
b) Les risques d’une réglementation unilatérale....................................................................... 29
5. Les sources d’origine privée ....................................................................................... 31
B. DES NORMES SOUVENT TRÈS ÉLABORÉES .................................................................... 32
1. La construction et l’équipement des navires ............................................................... 33
a) Le régime général......................................................................................................... 33
b) Les dispositifs spécifiques............................................................................................... 34
2. L’élément humain et la gestion de la sécurité ............................................................. 35
a) La convention STCW ..................................................................................................... 35
b) Les conventions de l’OIT ................................................................................................ 35
c) Le code ISM : l’exemple de l’Erika.................................................................................... 37
3. Les règles en matière de navigation........................................................................... 40
a) Les règles de navigation................................................................................................. 40
b) Les règles d’aide à la navigation ...................................................................................... 41
4. La sécurité du transport des marchandises polluantes ou dangereuses ...................... 42
5. Les normes d’assistance ou de sauvetage.................................................................. 43
—4—
C.– UNE SINISTRALITÉ GLOBALE EN BAISSE ....................................................................... 44
1.– Une augmentation considérable du transport maritime ............................................... 45
2.– Une diminution progressive des accidents en mer ...................................................... 47
II. DES RISQUES PERSISTANTS..................................................................................................... 50
A.– DES NIVEAUX DE DANGEROSITÉ HÉTÉROGÈNES.......................................................... 51
1. Les produits dangereux et polluants ........................................................................... 51
a) La notion de marchandises dangereuses ............................................................................. 52
b) La notion de marchandises polluantes................................................................................ 55
c) Les limites d’une distinction théorique ............................................................................... 56
2. Les modes de transport .............................................................................................. 58
a) Des risques variables selon les caractéristiques du moyen de transport...................................... 58
b) Des risques variables selon les modes d’affrètement .............................................................. 66
c) Les risques dus au carburant de soute 69
3.– L’âge des navires ....................................................................................................... 70
B.– LE FACTEUR HUMAIN...................................................................................................... 73
1. La principale origine des événements de mer............................................................. 73
2. Des facteurs de risque liés aux conditions de bord ..................................................... 74
3. Le problème des équipages « mercenaires » malgré eux ........................................... 75
C.– LA CONCENTRATION GÉOGRAPHIQUE DU TRAFIC........................................................ 77
1. La Manche-Mer du nord : un détroit très fréquenté 78
a) Des évaluations approximatives du trafic ........................................................................... 79
b) Des risques certains 80
2. Les risques en Méditerranée....................................................................................... 81
a) L’exposition de la Méditerranée aux risques........................................................................ 82
b) Le cas préoccupant des Bouches de Bonifacio...................................................................... 83
D.– LE NAVIRE ET SON PAVILLON ........................................................................................ 85
1. Pavillons de complaisance, pavillons de libre immatriculation et navires sous-
normes ..................................................................................................................... 85
a) Les pavillons de complaisance : une exploitation économique du principe de libre immatriculation
des navires ................................................................................................................ 85
b) Les navires sous-normes : une réelle source de danger........................................................... 88
c) Pavillons de complaisance et risques maritimes.................................................................... 89
2. Le difficile équilibre entre rentabilité et sécurité ......................................................... 94
a) La logique économique de l’armateur : cash flow et rentabilité................................................ 94
b) Les paramètres de la rentabilité ....................................................................................... 96
c) Les avantages comparatifs de l’exploitation des navires sous-normes : la prime à l’insécurité ......... 100
—5—
DEUXIÈME PARTIE:POUR UNE POLITIQUE DE PRÉVENTION RENFORCÉE.................................... 103
I.– DONNER LEUR PLEINE EFFICACITÉ AUX NORMES EXISTANTES................................................ 103
A. DE NOMBREUX INTERVENANTS, MAIS DES RÉSULTATS SOUVENT PEU
CONCLUANTS.................................................................................................................... 104
1.– Les Etats du pavillon .................................................................................................. 104
a) Des compétences étendues............................................................................................... 105
b) La pratique française..................................................................................................... 105
c) Quelques éléments de comparaison ................................................................................... 106
2.– Les Etats du port ........................................................................................................ 113
a) Les fondements juridiques du contrôle par les Etats du port .................................................... 113
b) Des contrôles insuffisants ou trop théoriques....................................................................... 118
c) Le problème du dégazage / déballastage............................................................................. 122
3.– Les sociétés de classification...................................................................................... 136
a) Un contrôle technique crucial.......................................................................................... 136
b) Une hiérarchisation interne sujette à caution 140
4.– Les assureurs ............................................................................................................. 147
a) Un marché très segmenté................................................................................................ 147
b) Un rôle non négligeable dans l’amélioration de la sécurité maritime......................................... 148
5.– Les chargeurs 149
B. AMÉLIORER LES CONTRÔLES......................................................................................... 150
1.– Renforcer les moyens humains et matériels ............................................................... 151
a) Augmenter les effectifs par de nouvelles voies de recrutement .................................................. 151
b) Favoriser la diffusion de l’information............................................................................... 154
2.– Contrôler les contrôleurs............................................................................................. 157
a) Harmoniser les contrôles 157
b) Vers une agence maritime européenne ? ............................................................................. 159
c) Dissocier les activités de certification et de classification concernant un même navire................... 161
3.– Mieux encadrer les transports maritimes impliquant des risques élevés...................... 163
a) Généraliser les obligations de signalement pour les navires transportant des matières polluantes
ou dangereuses........................................................................................................... 163
b) Encadrer plus strictement la navigation dans les zones à risques.............................................. 166
II.– RENOUVELER LA FLOTTE ET PRIVILÉGIER LE CHOIX DE LA QUALITÉ...................................... 171
A. LES NOUVELLES NORMES DE CONSTRUCTION ............................................................. 171
1.– Double coque et solutions alternatives........................................................................ 172
a) La double coque telle qu’imposée par l’Oil Pollution Act présente aussi des risques...................... 172
b) Les standards alternatifs à encourager............................................................................... 174
2.– Le calendrier d’application.......................................................................................... 176
a) Les calendriers d’élimination des navires à simple coque prévus par l’OPA de 1990 et par les
règles de la convention MARPOL ne sont pas synchronisés ................................................... 177
b) Un risque très préoccupant de déplacement vers les eaux européennes des pétroliers anciens et de
moindre qualité .......................................................................................................... 179
—6—
3.– Le coût des mesures proposées et la capacité de remplacement des navires
éliminés .................................................................................................................... 180
a) Une sécurité supplémentaire somme toute peu coûteuse.......................................................... 180
b) La capacité de remplacement des navires............................................................................ 181
B.– DES INITIATIVES EN FAVEUR DU PAVILLON FRANÇAIS................................................ 182
1.– Une évolution préoccupante de la flotte française....................................................... 182
2.– Une concurrence inégale............................................................................................ 186
a) Les différences de coûts d’exploitation............................................................................... 186
b) Des dispositifs d’aide nombreux mais globalement peu performants .......................................... 188
c) Taxe forfaitaire et pavillons bis........................................................................................ 190
C. ENCOURAGER LE CHOIX DES BONS NAVIRES PAR LES AFFRÉTEURS .......................... 198
1.–Unsystèmede vetting largement harmonisé .............................................................. 198
2.– Des pratiques variées................................................................................................. 200
3.– Améliorer l’information disponible 205
III.– IMPLIQUER DAVANTAGE LES POLLUEURS POTENTIELS.......................................................... 207
A.– UN RÉGIME DE RESPONSABILITÉ DIFFÉRENCIÉ ............................................................ 207
a) Un régime très particulier en matière de transport maritime des matières nucléaires..................... 207
b) Un partage des responsabilités pour les pollutions par hydrocarbures et pour les substances
nocives et potentiellement dangereuses ............................................................................. 210
B.– ACCROÎTRE LA RESPONSABILITÉ DES ARMATEURS...................................................... 215
1.– Le problème de l’identification du responsable 215
2.– Des plafonds de responsabilité civile trop bas............................................................. 217
3.– Utiliser davantage l’assurance comme outil de responsabilisation des acteurs et de
sélection des navires ?.............................................................................................. 219
C.– ACCENTUER ET MODULER LA RESPONSABILITÉ DES AFFRÉTEURS DANS LE
CADRE D’UNE RÉFORME DU FIPOL.................................................................................. 222
1.– Revoir le plafond du FIPOL ainsi que les modalités de calcul des contributions des
affréteurs .................................................................................................................. 223
a) Un plafond manifestement insuffisant ................................................................................ 223
b) Majorer les sommes disponibles pour l’indemnisation et adapter le système des contributions ......... 224
2.– Améliorer le rôle de relais de l’Etat dans l’attente des indemnisations......................... 226
a) Les lenteurs du FIPOL s’accordent mal avec l’immédiateté des préjudices subis .......................... 226
b) Des moyens importants, mais une mise en œuvre parfois longue ............................................... 233
D. LA DÉLICATE QUESTION DES DOMMAGES ÉCOLOGIQUES........................................... 240
1.– La prise en compte des dommages écologiques dans le cadre des conventions
CLC et FIPOL........................................................................................................... 241
2.– Une procédure d’évaluation des dommages écologiques très ouverte aux Etats-
Unis .......................................................................................................................... 243
—7—
TROISIÈME PARTIE:POUR UNE REFONTE DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION . 246
I.– DES MOYENS DE SAUVETAGE EN MER EFFICACES, MAIS TROP LIMITÉS ET VIEILLISSANTS .... 246
A. LES CENTRES RÉGIONAUX OPÉRATIONNELS DE SURVEILLANCE ET DE
SAUVETAGE (CROSS)........................................................................................................ 247
1.– Les CROSS : un outil de suivi indispensable .............................................................. 249
2.– Des moyens à conforter.............................................................................................. 252
a) Les problèmes liés à la professionnalisation des armées......................................................... 252
b) Des moyens techniques qui commencent à dater ................................................................... 254
B. LES MOYENS AÉRIENS .................................................................................................... 256
1.– Des appareils vieillissants mais encore performants................................................... 256
2.– Un dispositif d’alerte discutable .................................................................................. 258
C. LES MOYENS NAUTIQUES ............................................................................................... 259
1.– Les moyens nautiques légers...................................................................................... 259
2.– Les remorqueurs de haute mer................................................................................... 261
a) Un rôle essentiel........................................................................................................... 261
b) Un renouvellement nécessaire.......................................................................................... 263
b) Un nombre insuffisant 264
II.– UNE LUTTE EN MER DIFFICILE MAIS QUI DOIT ÊTRE PRIORITAIRE............................................ 268
A. LE RÔLE DU PRÉFET MARITIME ..................................................................................... 268
1.– Une centralisation efficace des moyens d’action de l’Etat en mer ............................... 268
a) Une fonction de plus en plus vouée à la coordination............................................................. 268
b) Des moyens nécessitant un renforcement ............................................................................ 269
2.– Une prise de décision toujours délicate : l’exemple de l’Erika...................................... 275
a) Alerte, fausse alerte et éléments de décision ........................................................................ 275
b) Des informations plus inquiétantes obtenues indirectement et trop tardivement ............................ 277
B. LES MOYENS DE DÉTECTION DES NAPPES ET DE MODÉLISATION DE LEUR TRAJET . 281
1.– Des moyens de détection inégalement performants, mais sans doute surtout mal
employés .................................................................................................................. 282
2.– La prévision de dérive des nappes ............................................................................. 288
a) Les modèles de prévision ont-ils vraiment failli ?.................................................................. 289
b) Une publication en ligne hasardeuse ................................................................................. 296
C. POMPAGE ET NAVIRES SPÉCIALISÉS.............................................................................. 298
1.– Des opérations de pompage par nature complexes .................................................... 298
2.– Les moyens mis en œuvre et le bilan des opérations.................................................. 300
D. UNE COOPÉRATION INTERNATIONALE INÉGALEMENT DÉVELOPPÉE SELON LES
FAÇADES MARITIMES....................................................................................................... 305
1.– Une coopération désormais solidement établie sur la façade atlantique et en
Manche-Mer du nord................................................................................................. 305
2.– Renforcer significativement les coopérations interna- tionales en Méditerranée.......... 308
a) Des menaces particulièrement inquiétantes ......................................................................... 308
—8—
b) Une coopération régionale qui a progressé au travers d’accords multilatéraux............................ 309
c) Des accords bilatéraux insuffisamment développés................................................................ 312
d) Renforcer les instruments juridiques et les moyens de lutte...................................................... 313
III.– UNE LUTTE À TERRE MAL PRÉPARÉE ..................................................................................... 315
A. DES PLANS INADAPTÉS POUR DES POLLUTIONS DE GRANDE AMPLEUR..................... 316
1.– Un mode d’organisation complexe.............................................................................. 317
2.– L’exemple de l’Erika ................................................................................................... 318
B. UNE ACTUALISATION ET DES EXERCICES INSUFFISANTS ............................................ 322
1.– Des exercices à intervalles trop éloignés et insuffisamment coordonnés à une
échelle interdépartementale...................................................................................... 323
2.– Des carences manifestes dans la mise à jour des plans.............................................. 327
C. DES AMÉLIORATIONS INDISPENSABLES........................................................................ 331
1.– Anticiper le bénévolat dans les plans POLMAR terre.................................................. 332
2.– Mieux associer les experts en matière d’environnement ............................................. 333
IV.– FAVORISER LA COHÉRENCE DE L’ACTION DE L’ETAT FACE AUX POLLUTIONS MARITIMES .. 336
A. DES MOYENS BUDGÉTAIRES QUI DOIVENT ÊTRE SUFFISANTS ET CLAIREMENT
IDENTIFIÉS........................................................................................................................ 336
1.– Un coût de l’action de l’Etat en mer extrêmement difficile à établir ............................. 336
2.– Des moyens insuffisants............................................................................................. 338
B. MIEUX CERNER LES RESPONSABILITÉS ADMINISTRATIVES ET POLITIQUES .............. 343
1.– Une communication éclatée : l’exemple de la nature du fioul de l’Erika ...................... 343
a) Nature du produit et évaluation des risques......................................................................... 343
b) Des mesures de prévention des risques rapides et adaptées...................................................... 351
c) Une communication éclatée finissant par laisser le champ libre aux spéculations les plus
hasardeuses ............................................................................................................... 354
2.– Une coordination entre POLMAR mer et POLMAR terre à réexaminer
impérativement......................................................................................................... 357
a) Une articulation insatisfaisante entre les plans POLMAR mer et POLMAR terre mise en évidence
après le naufrage de l’Erika........................................................................................... 357
b) Une refonte d’ensemble articulée autour de la zone de défense................................................. 362
3.– Une direction politique mal identifiée.......................................................................... 371
a) Une instruction de 1997 prévoyant une forme de cloisonnement institutionnel.............................. 371
b) Un fonctionnement singulièrement différent des prévisions...................................................... 372
CONCLUSION.................................................................................................................................. 377
SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION ..................................................................... 379
ANNEXES......... 397
EXPLICATIONS DE VOTE................................................................................................................. 417
—9—
AVANT-PROPOS
La fin 1999 restera marquée par deux catastrophes. En
quelques heures, des vents dévastateurs auront ravagé plusieurs
régions et, pratiquement au même moment, le naufrage de l’Erika aura
souillé durablement 400 km de nos côtes.
L’une aura montré nos limites face aux éléments déchaînés,
même si une réflexion s’impose sur la façon de réparer les dommages :
il s’agit d’une catastrophe naturelle.
L’autre aura jeté, à la face du monde, le scandale – une fois de
plus répété – de navires sous-normes sur lesquels des Etats
complaisants acceptent de voir flotter leurs pavillons, d’affréteurs à
l’affût du transport au moindre coût, d’armateurs fuyant leurs
responsabilités derrière des sociétés écrans… Cette catastrophe n’a
rien de naturel, elle tire son origine d’une logique de profits.
L’émotion et la solidarité ont été au rendez-vous dans les
deux cas ; la colère a retenti pour la marée noire.
Ainsi, les catastrophes passées n’auraient pas servi de leçons ?
Pourquoi si peu de contrôles dans les ports, tant de laxisme à
l’égard d’Etats complaisants, d’armateurs qui n’en sont pas,
d’attentisme envers les navires dangereux ?
Pourquoi les produits les plus polluants sont-ils transportés
par les naviresles moinssûrs?
Comment admettre la surexploitation d’équipages au nom
d’une concurrence qui n’exige pas de normes sociales, de références à
l’OIT ?
Une réclamation est montée, puissante, pour des sanctions,
une réparation totale des dommages et torts causés.—10—
Les agressions envers la mer, sa flore, sa faune, les atteintes à
notre souveraineté, dès lors que notre littoral est souillé et notre liberté
mise en cause justifient cette juste révolte.
Des réponses sont attendues de la puissance publique,
gouvernementale et européenne. Une évolution est sensible au niveau
des organismes internationaux en charge des questions maritimes. Mais
il convient que les pouvoirs politiques aient la pleine responsabilité des
décisions à prendre, à appliquer, à contrôler.
Face à une mondialisation libérale qui cherche à réduire le rôle
et les moyens de la puissance publique, il est temps de refuser les
logiques de rentabilité, de transformation de notre planète en un vaste
marché, au détriment des hommes et de notre environnement.
En disant « plus jamais cela », en exigeant des transports
maritimes sûrs, c’est aussi ce que demandent les habitants, les citoyens
de nos régions littorales.
C’est ce que cette commission d’enquête parlementaire a
voulu prendre en compte durant ses travaux, ses auditions, ses visites
diverses et traduire dans les éléments de son rapport.
Le Président,
Daniel PAUL