Rapport d'information déposé par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, sur les moyens de contrôle de l'Unédic et des Assédic

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L'assurance chômage est confrontée à d'importantes fraudes organisées par des réseaux qui ont monté de véritables escroqueries au moyen de la création en grand nombre de sociétés fictives et de la fabrication de faux dossiers ouvrant droit à indemnisation. Le montant de ces fraudes s'élève selon la dernière estimation de l'Unedic, du 13 décembre 2006, à 140 millions d'euros. La mission s'est attachée à faire la lumière sur ces pratiques, à analyser les failles et les blocages du système et à formuler des propositions pour y mettre fin.

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Publié le 01 décembre 2006
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N° 3529 ______
ASSEMBLÉENATIONALECONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 décembre 2006.
RAPPORTDINFORMATION DÉPOSÉ en application de larticle 145 du RèglementPAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALESsur les moyens de contrôle de lUnédic et des AssédicET PRÉSENTÉ PARM. Dominique TIAN, Député. ___
 3  SOMMAIRE___
Pages
INTRODUCTION................................................................................................................ 9 I.- L ASSURANCE CHÔMAGE CONFRONTÉE À DES FRAUDES ORGANISÉES........... 11 A. FRAUDES : LIMPOSSIBLE CHIFFRAGE................................................................. 11 1. Lévaluation du montant des fraudes organisées............................................ 11 a) Les chiffres disponibles : les cas de fraude recensés par lUnédic..................... 11 b) La partie émergée de liceberg......................................................................... 12 2. De la fraude individuelle à lescroquerie organisée........................................ 12 a) Des réseaux à lorigine de fraudes dimportance considérable......................... 13 c) Des fraudes en liaison avec le grand banditisme ?............................................ 14
3. Un phénomène qui a pris un caractère industriel........................................... 15
a) Une dimension industrielle récente qui nexclut pas lexistence daffaires plus anciennes................................................................................................. 15
b) Des fraudeurs qui gagnent sur tous les tableaux............................................... 16
B. DES TECHNIQUES RODÉES EXPLOITANT LES FAILLES DE LA RÉGLEMENTATION................................................................................................. 18 1. La création de sociétés « fictives » générant de faux chômeurs................... 18 2. Lutilisation frauduleuse de sociétés existantes.............................................. 19 a) Les vrais et les faux salariés............................................................................. 19 b) Lusurpation de lidentité dune entreprise existante........................................ 19 3. La multi-gérance comme technique de fraude organisée.............................. 19 II.- LA PRISE EN COMPTE TARDIVE DES IMPÉRATIFS DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE....................................................................................................................... 20 A. LA RÉACTION DE LASSURANCE CHÔMAGE........................................................ 21
1. La création dun service anti-fraude et ladoption dun plan daction............. 21
2. Linstallation de détecteurs de faux papiers..................................................... 22
3. La mise en uvre de la déclaration nominative des assurés (DNA)............ 22
B. DES INITIATIVES RÉCENTES POUR MIEUX LUTTER CONTRE LA FRAUDE........ 24
1. Vers la coordination de la lutte contre la fraude sociale................................. 24
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a) La création du comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale............................................................................................ 24 b) La signature de la convention inter-organismes de protection sociale............... 26 2. Des initiatives législatives pour se doter de nouveaux outils......................... 27 a) La mise en place dun contrôle des contributions des employeurs à lassurance chômage....................................................................................... 27 b) La création dun répertoire commun aux organismes sociaux utilisant le numéro d'inscription au répertoire (NIR) comme identifiant............................ 27 c) Le renforcement des pouvoirs dinvestigation pour les délits commis en bande organisée............................................................................................... 28 III.- DES MESURES À PRENDRE D URGENCE................................................................ 29 A. SOUTENIR UNE MOBILISATION SANS FAILLE DE LASSURANCE CHÔMAGE............................................................................................................... 29 1. Encourager le développement dune culture du contrôle............................... 29
a) Renforcer la formation et la sensibilisation des agents..................................... 29 b) Doter lassurance chômage dagents assermentés............................................ 30 2. Renforcer les sécurités...................................................................................... 31 a) Valider lidentité des allocataires..................................................................... 31 b) Développer des processus dalerte et des contrôles en cas de situation suspecte........................................................................................................... 32
B. RENDRE ACCES SIBLES LES INFORMATIONS INDISPE NSABLE S AU CONT RÔLE..................................................................................................... 33
1. Développer les échanges dinformation pour lutter contre la fraude............. 33
a) Une nécessaire clarification des modalités déchange des informations............ 33
b) Donner toute leur portée aux échanges entre les organismes sociaux dans la lutte contre la fraude.................................................................................... 35
2. Mieux coopérer pour mieux contrôler............................................................... 36
a) Systématiser la participation des Assédic aux Comités opérationnels de lutte contre le travail illégal (COLTI).............................................................. 36 b) Mieux impliquer les services de lÉtat dans la lutte contre la fraude................. 37 c) Élaborer un protocole entre lassurance chômage et les services de police et de gendarmerie............................................................................................ 38 C. NE PLUS TOLÉRER QUE DES SOCIÉTÉS SOIENT CRÉÉES À DES FINS DESCROQUERIE.................................................................................................... 39 1. La simplification administrative pour le meilleur et pour le pire..................... 40 2. Les greffes des tribunaux de commerce : un système insuffisamment responsabilisé.................................................................................................... 41
3. Rétablir une véritable sécurité juridique lors de limmatriculation des sociétés............................................................................................................... 43
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a) Sassurer de lidentité du créateur dentreprise................................................ 43 b) Appliquer linterdiction de gérer...................................................................... 45 c) Sécuriser limmatriculation au registre du commerce....................................... 46 4. Réviser le régime des sociétés de domiciliation.............................................. 47 a) Un régime source d abus.................................................................................. 47 b) Des obligations à renforcer et à rendre effectives............................................. 48
5. Impliquer les services fiscaux dans la recherche des sociétés créées à des fins de fraude.............................................................................................. 49 IV.- TROUVER LES MOYENS D UN TRAITEMENT PÉNAL DISSUASIF DE LA FRAUDE ORGANISÉE...................................................................................................... 50 1. La nécessité dune sanction suffisamment dissuasive................................... 50 2. Les difficultés liées à la masse des dossiers................................................... 51
CONCLUSION................................................................................................................... 53 PROPOSITIONS DE LA MISSION..................................................................................... 55
TRAVAUX DE LA COMMISSION...................................................................................... 57
ANNEXES.......................................................................................................................... 59 COMPOSITION DE LA MISSION.................................................................................. 61 COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS (par ordre chronologique)................................ 63 Audition de Mme Annie Thomas, présidente de lUnédic, de MM. Jean-Pierre Revoil, directeur général, et André Marin, directeur de la prévention des fraudes(27 septembre 2006)................................................ 63
Audition de M. Didier Duval, responsable du pôle lutte contre la délinquance financière à la Direction centrale de la police judiciaire (4 octobre 2006)................................................................................................. 73
Audition de M. Charles-Emmanuel Haquet, journaliste à LExpansion. (4 octobre 2006)................................................................................................. 79
Audition de M. Vincent Ravoux, Directeur général de lURSSAF de Paris, M. Jean Hue, Directeur-adjoint, et M. Lucien Contou, responsable de la lutte contre le travail illégal(11 octobre 2006)........................................... 84
Audition de M. Michel Coquillion, secrétaire général adjoint de la confédération française des travailleurs chrétiens  CFTC, et de M. Frédéric Berdeaux, secrétaire général(11 octobre 2006)....................... 93 Audition de Mme Carola Arrighi de Casanova, sous-directrice du droit économique à la direction des affaires civiles et du sceau au ministère de la justice(11 octobre 2006)........................................................................ 98 Audition de M. Jean-François Veysset, vice-président de la CGPME chargé des affaires sociales, et de M. Georges Tissié, directeur des affaires sociales(18 octobre 2006)................................................................. 104
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Audition de M. Jean-Claude Quentin, secrétaire confédéral de Force Ouvrière(18 octobre 2006).............................................................................. 109 Audition de M. Maurad Rabhi, secrétaire confédéral de la Confédération générale du travail (CGT) et de M. Éric Aubin, responsable de la fédération construction de la CGT(18 octobre 2006)................................... 114 Audition de M. Christian Kalck, chef de la brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA) à la préfecture de police de Paris(18 octobre 2006)..................................................................................................... 118
Audition de Mme Sylvia Caillard, premier juge dinstruction au TGI de Paris et membre du pôle financier(25 octobre 2006)................................... 125 Audition de Mme Sophie Nerbonne chef de la division des affaires économiques à la CNIL, et de M. Laurent Lim, attaché au pôle social et travail(25 octobre 2006)et annexe : tableau des autorisations délivrées par la CNIL à l'Unédic....................................................................... 133 Audition de M. Christian Bravard, président du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce, et de MM. Michel Jalenques et Frédéric Laisné, respectivement vice-président et secrétaire général (8 novembre 2006)et annexe : propositions transmises à la mission.......... 145
Audition de Mmes Marie-Françoise Leflon et Mathilde Frago, de la Confédération générale de lencadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC)(8 novembre 2006).......................................................... 160
Audition de M. Patrick Liebus, membre du conseil national de lUnion professionnelle artisanale (UPA)(8 novembre 2006)................................... 164 Audition de Mme Corinne Michel, sous-directrice du service public de lemploi, de Mmes Shanti Bobin et Laetitia Tailliez et de M. Jean-Michel Labouz, de la mission indemnisation du chômage de la Direction Générale à lEmploi et à la Formation Professionnelle (8 novembre 2006)............................................................................................ 169 Audition de MM. Gérard Galpin et Jean-Louis Darmon, du Groupement des Assédic de la région parisienne (GARP)(15 novembre 2006)............. 177
Audition du Colonel Michel Pattin, Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN)(15 novembre 2006)......................................................... 185
Audition de M. Hubert Bouchet, commissaire de la CNIL, Mme Sophie Nerbonne et M. Laurent Lim(15 novembre 2006)........................................ 191 Audition de M. Gérard Larcher, ministre délégué à lemploi, au travail et à linsertion professionnelle des jeunes(15 novembre 2006)......................... 199 Audition de M. Denis Gautier-Sauvagnac (MEDEF) (22 novembre 2006)...... 206
Audition de M. Thierry Priestley, secrétaire général de la Délégation interministérielle de lutte contre le travail illégal (DILTI), et de M. Raymond Poincet (22 novembre 2006)..................................................... 211
Audition de M. Vincent Roux-Trescases, président du directoire de la plate-forme FAST, de Mme Véronique Etienne-Martin, de MM. Christophe Vattier et BenjaminPommeraud(22 novembre 2006)...... 218
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Audition de Mme Dominique Fontaine, présidente du Syndicat national des centres daffaires et entreprises de domiciliation (SNCAED), et de M. Frédéric Dathy, conseiller technique(29 novembre 2006)...................... 223
Auditions de MM. Gaby Bonnand et Michel Mersenne (CFDT) (29 novembre 2006).......................................................................................... 231
Audition de Maître Claude Benoit, avocat.(6 décembre 2006)........................ 236
Audition de M. Jean-Pierre Revoil, directeur général de lUnédic, de M. André Marin, directeur de la maîtrise des risques à lUnédic et de maître Benoit, avocat de lUnédic(6 décembre 2006).................................. 246
Audition de M. Jean-Louis Gautier, sous-directeur du contrôle fiscal, et de Mme Maxime Gauthier, sous-directrice du service de lapplication à la Direction générale des impôts(6 décembre 2006).................................... 255
Audition de M. Bernard Cieutat, président du Comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale, accompagné de M. Olivier Selmati, administrateur civil, chargé de mission à la direction de la sécurité sociale du ministère de la santé et des solidarités (13 décembre 2006).......................................................................................... 264 DÉPLACEMENTS DE LA MISSION............................................................................... 271 GLOSSAIRE.................................................................................................................. 273
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I N T R O D U C T I O N
Lévasion sociale sélèverait à 4 milliards deuros, voire à 8 milliards selon lévaluation de lURSSAF(1), qui estime par ailleurs à 10 000 le nombre de personnes vivant à Paris de la fraude sociale.
Les fraudes de toutes sortes, dont on a du mal à évaluer lampleur exacte, mais qui produisent assurément des résultats rapides et substantiels au profit de ceux qui sy adonnent, peuvent prendre la dimension de véritables escroqueries montées par des réseaux structurés, comme en témoignent les affaires dont lassurance chômage est la victime.
Le montant des fraudes organisées à lassurance chômage, sélève selon la dernière estimation de lUnédic, en date du 13 décembre 2006, à 140 millions deuros.
Ces escroqueries ont mis en évidence la facilité avec laquelle il est possible de percevoir plusieurs mois dindemnisation chômage, à laide dun dossier entièrement composé de faux documents, grâce au « kit Assédic », élaboré et vendu par les organisateurs de ces réseaux.
À lheure où le déficit cumulé de lassurance chômage avoisine les 13 milliards deuros, on ne peut admettre que des prestations puissent être versées sans que les Pouvoirs publics et les cotisants aient la certitude quelles sont pleinement justifiées.
La représentation nationale ne pouvait rester sans réagir. Cest pourquoi, dans le cadre de ses pouvoirs de contrôle, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de lAssemblée nationale a décidé la création dune mission dinformation sur les moyens de contrôle de lUnédic et des Assédic.
Il ne faut pas bien entendu négliger limportance de la fraude individuelle. Mais la mission sest fixé comme priorité de faire la lumière sur des pratiques de fraudes organisées qui, par leur ampleur et la logique criminelle qui les guide, ont mis en cause des dizaines ou des centaines de sociétés créées à des fins de fraude ainsi que des centaines et des milliers de fraudeurs, et ont suscité incompréhension et sentiment dinjustice.
À travers les auditions quelle a conduites et les déplacements quelle a effectués sur le terrain, la mission a cherché à analyser les failles et les blocages qui font le jeu des fraudeurs pour étudier les moyens dy mettre fin.
(1) Étude sur les nouveaux phénomènes dévasion sociale. Mars 2006. URSSAF de Paris et de la Région parisienne.
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Le débat sur les affaires de fraude touchant les organismes sociaux a contribué à la nécessaire prise de conscience des pouvoirs publics et a suscité ladoption de différentes mesures dont la création du Comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.
Dores et déjà, les travaux de la mission et les initiatives législatives quils ont suscités se sont révélés utiles car ils ont débouché sur des mesures concrètes concernant les vérifications didentité exigées lors de linscription comme demandeur demploi et linstauration dun véritable contrôle des contributions dassurance chômage effectué par lURSSAF.
En conclusion de ses travaux, la mission a retenu une série de mesures qui devront être mises en uvre de façon urgente.