France - article ; n°1 ; vol.44, pg 119-144

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Description

Revue internationale de droit comparé - Année 1992 - Volume 44 - Numéro 1 - Pages 119-144
26 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• juriste
• protection juridique
• juridique
• Droit et juridique

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• Publié par: Revue-internationale-de-droit-compare
• Publié le: 01 janvier 1992
• Nombre de lectures: 14
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

M. Jean-Philippe Colson
France
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 44 N°1, Janvier-mars 1992. pp. 119-144.
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Colson Jean-Philippe. France. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 44 N°1, Janvier-mars 1992. pp. 119-144.
doi : 10.3406/ridc.1992.4443
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1992_num_44_1_4443R.I.D.C. 1-1992
LA RESPONSABILITE DU FAIT DES DECHETS
EN DROIT PUBLIC FRANÇAIS
par
Jean-Philippe COLSON
Professeur de droit public
Université de Montpellier I
Directeur du CREAM
« Le domaine des déchets pose une équation difficile à résoudre :
traiter une masse croissante en respectant des normes de plus en plus
exigeantes et en tenant compte d'une opinion de plus en plus hostile à
la création d'installations de traitement des déchets, mais aussi de plus en
plus sensibilisée à la protection de l'environnement » (1).
Ce constat montre la très grande actualité du problème des déchets,
la nécessité de lui apporter des réponses nouvelles et éclaire les aspects
contemporains du problème de la responsabilité du fait des déchets.
Le premier de ces aspects est lié à la progression du volume des
déchets, à leur hétérogénéité et à la difficulté de leur caractérisation.
Trois catégories de déchets nous intéressent.
Les déchets des ménages, estimés à dix-huit millions de tonnes par
an, les organiques d'origine agricole, industrielle ou domestique
(400 millions de tonnes) et les déchets industriels (150 millions de tonnes)
qui, exception faite des déchets inertes tels que terrils, déblais et gravats
et des déchets banals assimilables aux déchets ménagers, comportent une
vingtaine de millions de tonnes de déchets spéciaux contenant des produits
nocifs nécessitant l'emploi de précautions pour leur élimination. Parmi
ceux-ci, deux millions de tonnes de déchets toxiques et dangereux font
l'objet d'un contrôle renforcé (2).
(1) Plan national pour l'environnement, septembre 1990, p. 53.
(2) Guide pour l'élimination et la valorisation des déchets industriels, Cahiers techni
ques de la D.E.P.P.R., 3e éd., 1989 (Min. de l'Environnement). 120 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1992
Cette masse de déchets est physiquement très hétérogène, même si
on se limite aux ménagers et industriels spéciaux. On pense
généralement aux déchets solides qui posent essentiellement des problè
mes d'élimination des résidus de processus de production ou de consomm
ation. Mais certains déchets peuvent se disséminer sous forme liquide
ou gazeuse et impliquent des politiques de lutte contre la pollution des
eaux ou de l'air. En conséquence, les modes de répercussion des déchets
sur l'environnement naturel et humain peuvent être très variables et
impliquer la mise en œuvre de procédés adaptés à la caractérisation des
déchets (quand elle est faite...) et à leur éventuelle toxicité. Le problème
est aggravé par le fait que les classifications théoriques de déchets ne sont
pas toujours respectées sur le terrain. Des déchets dangereux peuvent se
glisser dans les ordures ménagères. Ainsi, le développement de l'hospitali
sation à domicile dans certains pays aboutit souvent à modifier la composit
ion habituelle des ordures ménagères (produits sanguins, seringues, etc.).
Dans ses deux dimensions, quantitative et qualitative, la gestion des
déchets pose de redoutables problèmes qui n'épargnent pas les juristes.
En effet, le droit, seconde constatation, a pendant longtemps ignoré
le problème spécifique des déchets. En face du développement de la
société de consommation, qui, d'une façon ou d'une autre se reflète dans
ses poubelles, les approches juridiques classiques ont rapidement montré
leurs insuffisances.
La police administrative est mise en place pour protéger un ordre
public dans lequel les préoccupations patrimoniales tiennent, même de
nos jours, plus de place que la volonté de sanctionner les atteintes directes
à l'environnement. Le Code pénal qui comporte des moyens d'assurer le
respect de cet ordre public présente encore de telles dispositions (par ex.
l'art. R 30-14° qui punit le fait de jeter des ordures et déchets en un lieu
public ou privé dont on n'est ni propriétaire, ni usufruitier, ni locataire).
Quant au Code civil, il ignore carrément la notion de déchet, le législateur
ayant sans doute jugé incongrue l'idée que l'on veuille se débarrasser d'un
bien ! (V. cependant Fart. 717 qui renvoie à des lois particulières les droits
sur les effets jetés à la mer). Jusqu'à la loi du 15 juillet 1975 relative à
l'élimination et à la récupération des déchets, le législateur français a
assez largement ignoré la spécificité des problèmes posés par les déchets.
Cependant, depuis lors, les déchets ont fait une apparition en force dans
le système juridique. Ils s'y présentent d'abord comme des « biens meubles
abandonnés ou que leur détenteur destine à l'abandon » (art. 1 de la loi
de 1975), dont l'élimination doit respecter les contraintes croissantes de
protection de l'environnement. Mais il leur arrive aussi, une fois recyclés,
d'apparaître comme de nouveaux produits. Cette ambivalence du déchet
n'a pas été ignorée par les textes qui considèrent cependant que les
processus de récupération des matériaux, directement ou après recyclage,
font partie - lato sensu — de l'opération d'élimination. Cette approche
est également celle des dispositions communautaires qui considèrent,
depuis la directive du 15 juillet 1975, qu'il revient aux États de mettre en
œuvre des dispositifs tendant à assurer la prévention, la revalorisation et
l'élimination proprement dite des déchets. J.-P. COLSON : DROIT PUBLIC FRANÇAIS 121
Le droit public de la responsabilité du fait des déchets apparaît
dans de nombreux textes où les dispositions générales, parfois anciennes,
voisinent avec des réglementations spéciales plus contemporaines. Cette
variété explique pour partie les différentes hypothèses dans lesquelles la
responsabilité administrative est susceptible d'être engagée du fait des
déchets. Celles-ci se ramènent essentiellement à deux situations mettant
l'administration aux prises avec la question des déchets. Dans la première,
la puissance publique intervient traditionnellement comme autorité de
police chargée du contrôle soit des déchets eux-mêmes, soit des activités
susceptibles d'entraîner déchets et pollutions. Mais il lui arrive aussi
fréquemment, notamment au niveau local, d'être directement ou indirec
tement en charge de la gestion du service des déchets et, ce faisant, elle
engage sa responsabilité. L'intervention de police comme l'activité de
gestion publique des déchets peuvent conduire à une responsabilité admin
istrative. On évoquera successivement ces deux situations avant d'obser
ver dans quelle mesure le droit public, qui préside à ces situations, est
bien adapté aux préoccupations actuelles d'élimination convenable des
déchets et de protection de l'environnement.
I. LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE
DU FAIT DE LA POLICE DES DÉCHETS
Les autorités susceptibles d'exercer un contrôle de police ne sont pas
nécessairement les mêmes selon les déchets concernés et les objectifs
poursuivis par les législations ou réglementations les concernant.
On peut schématiquement distinguer trois situations conduisant à
l'exercice d'un pouvoir de police sans qu'elles soient d'ailleurs nécessaire
ment exclusives les unes des autres (3).
La stratégie la plus ancienne a consisté à utiliser la police en vue de
la protection du milieu. La seconde s'efforce, par des actions amont,
d'agir sur la source des déchets pouvant entraîner des pollutions. La
troisième tend à adapter la démarche juridique à la spécificité des déchets
concernés. La mise en œuvre de chacune de ces approches fait intervenir
diverses autorités de police dont l'action — ou l'inaction — peuven