Conseil de la concurrence : rapport annuel 2007

-

Documents
565 pages
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Chargé de veiller au bon fonctionnement des marchés, le Conseil de la concurrence dispose d'attributions contentieuses qui lui permettent de sanctionner les pratiques anticoncurrentielles. Il exerce également une mission consultative et rend, à ce titre, des avis sur toute question de concurrence ainsi qu'en matière de concentration économique. Le Conseil présente dans cet ouvrage non seulement le bilan de son activité en 2007, mais aussi des études thématiques centrées sur des sujets ayant donné lieu à débat ou qui ont connu des évolutions importantes. L'ouvrage propose, enfin, une analyse détaillée de la jurisprudence à destination des professionnels du droit de la concurrence.

Sujets

Informations

Publié par
Publié le 01 juillet 2008
Nombre de visites sur la page 18
Langue Français
Signaler un problème

Autorité administrative indépendante, le Conseil de la concur-
er
rence a été créé par l’ordonnance du 1 décembre 1986 qui a été
intégrée, en septembre 2000, dans le Code de commerce (livre IV).
Chargé de veiller au bon fonctionnement des marchés, le Conseil
de la concurrence dispose d’attributions contentieuses qui lui
permettent de sanctionner les pratiques anticoncurrentielles.
Il exerce également une mission consultative et rend, à ce titre,
des avis sur toute question de concurrence ainsi qu’en matière
Conseil de la
de concentration économique.
Le Conseil présente dans cet ouvrage non seulement le bilan
de son activité en 2007, mais aussi des études thématiques
centrées sur des sujets ayant donné lieu à débat ou qui ont
concurrence
connu des évolutions importantes. L’ouvrage propose, enfin, une
analyse détaillée de la jurisprudence dont la vocation est de
constituer un outil de travail pour les professionnels du droit de la
concurrence.
2007
Un CD-Rom comprenant les annexes du rapport est inséré en fin
d’ouvrage.
La Documentation française
29-31, quai Voltaire
75344 Paris Cedex 07
Tél. : 01.40.15.70.00
Télécopie : 01.40.15.72.30
www.ladocumentationfrancaise.fr
Imprimé en France
DF : 5CC 09910
ISBN : 978-2-11-006977-1
Prix : 30 €
La
-:HSMBLA=U[^\\V:
documentation
Française
dF
2007
RAPPORT ANNUEL
Conseil de la concurrence -
RAPPORT ANNUELOnt participé à la réalisation de cet ouvrage : Jean-Louis Aribaud, Ingalill
d’Armaillé, Philippe Choné, Thierry Dahan, Isabelle Douillet, Virginie Guin,
Anne Krenzer, Laure Gauthier-Lescop, Yannick Le Dorze, Irène Luc, Esther
Mac Namara, Isabelle Mauléon-Wells, Valérie Meunier, Nadine Mouy, Thierry
Poncelet, Isabelle Sévajols, Sarah Subrémon, Juliette Théry-Schultz, Claire
Villeval, Stéphanie Yon, Fabien Zivy.
erPar délibération en date du 1 avril 2008, le Conseil de la
concurrence a adopté le présent rapport, établi en application
des dispositions de l’article R. 462-4 du Code de commerce,
aux termes duquel le Conseil de la concurrence adresse chaque
année au ministre chargé de l’Économie un rapport d’activité
qui est publié au Journal officiel de la République française et
qui comporte en annexe les décisions du Conseil mentionnées
à l’article L. 464-8 du livre IV du Code de commerce et les avis
rendus en application des articles L. 430-5, L. 462-1, L. 462-2,
L. 462-3, L. 420-4 II, L. 430-8 IV et du titre III du même code,
ainsi que sur le fondement des articles L. 37-1, D. 301 et D. 302
du Code des postes et communications électroniques et sur
oceux de l’article 8 de la loi n 2003-8 du 3 janvier 2003 et de
ol’article 25 de la loi n 2000-108 du 10 février 2000.
«En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du Code de la propriété intellectuelle du
er1 juillet 1992, complétés par la loi du 3 janvier 1995, toute reproduction partielle ou totale à
usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans autorisation expresse
de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en
danger l’équilibre économique des circuits du livre.»
© La Documentation française, Paris, 2008
ISBN : 978-2-11-006977-1Éditorial
L’année 2007 devait être l’aube d’un régime de
croisière fondé sur un stock d’affaires maîtrisé,
sur des modes d’intervention en prise avec le
temps et l’activité des entreprises, sur un raison-
nement ancré dans l’analyse économique et sur
une organisation adaptée aux impératifs d’une
régulation moderne de la concurrence.
Ces objectifs ont été atteints, mais 2007 a aussi
marqué le point de départ d’un processus destiné
à transformer, avec le plein soutien de l’institution, le Conseil de la concur-
rence en Autorité de la concurrence dotée d’attributions élargies.
3
Le bilan quantitatif et qualitatif de l’action du Conseil en 2007
Un portefeuille d’affaires maîtrisé et géré en prise avec le temps économique
Les grands indicateurs de l’activité du Conseil n’ont jamais été aussi bons
qu’aujourd’hui. Il faut s’en réjouir, non seulement parce que ces résultats
récompensent les efforts des membres et des agents de l’institution, dont
je souhaite saluer l’engagement constant, mais aussi parce qu’ils la pla-
cent dans de bonnes conditions pour aborder la réforme.
Ce constat vaut au premier chef pour les indicateurs d’ordre quantitatif.
La politique de maîtrise de notre portefeuille d’affaires a continué à porter
ses fruits, pour la septième année consécutive. Le stock a ainsi été réduit
de 180 affaires en 2006 à 155 affaires en 2007 – au-delà de l’objectif de 165
affaires que nous nous étions fixé en début d’exercice. Une mise en pers-
pective donne la mesure de l’effort accompli : le stock actuel a diminué de
plus de 60 % par rapport à celui existant en 2000. La part des affaires de plus
de trois ans a, quant à elle, été ramenée à un niveau très proche de 10 %,
niveau correspondant aux dossiers les plus volumineux et les plus comple-
xes que traite le Conseil (pour la plupart des cartels dans lesquels les piè-
ces se comptent en milliers de pages). Il en reste aujourd’hui moins d’une
vingtaine, soit dix fois moins qu’en 2002 et moitié moins qu’en 2006.
Enfin, la durée moyenne des affaires est désormais stabilisée à seize mois
pour les dossiers traités au fond, et à trois mois pour les mesures conser-
vatoires. Ce dernier chiffre est remarquable, dans la mesure où le succès
de cette procédure d’urgence, qui nécessite une mobilisation prioritaire des
Photo Hamilton/REAservices d’instruction et du collège, va grandissant : ce ne sont pas moins de
six mesures conservatoires qui ont été prises par le Conseil en 2007, soit deux
fois plus que l’an passé. Cette activité justifiait de consacrer, dans le présent
rapport annuel, une étude thématique à cet outil, qui constitue, à bien des
égards, une spécificité propre au droit français de la concurrence.
Il faut toutefois se souvenir que cet équilibre est fragile : plus le Conseil
gagne en visibilité, plus il gagne en attractivité. On constate ainsi une aug-
mentation très nette du nombre de plaintes adressées par les opérateurs :
près de 60 saisines ont déjà été enregistrées au cours des cinq premiers
mois de l’année 2008, contre 45 à la même époque en 2007, et 40 en 2006 !
Cette évolution donne à penser que le total annuel, qui se situait invaria-
blement entre 100 et 110 depuis 2001, sera significativement supérieur au
cours des années à venir. Or, le Conseil ne dispose pas de l’opportunité
des poursuites, à la différence de la plupart de ses homologues étrangers.
Il traite donc toutes les affaires dont il est saisi, à l’exception des quelques
cas dans lesquels la saisine est irrecevable ou les faits prescrits, ce qui le
conduit à rendre cinq à dix fois plus de décisions que les autres autorités
européennes de concurrence... avec des services d’instruction d’une cin-
quantaine de personnes, en incluant les économistes, contre le triple en
Allemagne ou au Royaume-Uni!
Une triple volonté de dissuasion, de persuasion et de pédagogie
4 Les indicateurs qualitatifs sont, eux aussi, très positifs. La politique de dis-
suasion, ciblée sur les pratiques portant atteinte au bien-être des consom-
mateurs et causant un dommage à l’économie – cartels, bien sûr, mais aussi
certaines pratiques verticales, comme le fait d’imposer des prix de revente
aux distributeurs, et certains abus de position dominante – s’est inscrite
dans le prolongement de la tendance à la fermeté observée au cours des
dernières années. 24 décisions sont venues sanctionner des pratiques de
ce genre en 2007, pour un montant total de 221 millions d’euros, à com-
parer aux chiffres des années antérieures (754 millions d’euros en 2005 et
128 millions d’euros en 2006). En outre, les sanctions importantes ne se
limitent plus à une ou deux affaires : six décisions ont imposé une amende
comprise entre 20 et 47 millions d’euros.
Dans le même temps, le déploiement des procédures négociées s’est pour-
suivi à un rythme tout aussi soutenu que les années précédentes. Des
engagements volontairement fournis par les entreprises en réponse aux
préoccupations de concurrence du Conseil ont permis, dans neuf affaires,
de clore la procédure avant tout constat d’infraction. Compte tenu de la
richesse et de la variété de l’expérience acquise en ce domaine, le Conseil
a d’ailleurs synthétisé sa pratique décisionnelle et fourni tout un ensem-
ble d’indications concrètes aux entreprises dans un communiqué de procé-
dure, adopté le 3 avril 2008 et mis en ligne sur son site internet. Par ailleurs,
l’absence de contestation des griefs notifiés par les services d’instruction
du Conseil et la prise d’engagements destinés à assurer la conformité du
comportement de l’entreprise avec le droit de la concurrence ont permis
d’accorder des réductions d’amendes dans un cas de sanction sur quatre,
soit au total six affaires, contre une seule l’année précédente. Toutes ces décisions ont, bien sûr, été l’occasion, pour le Conseil, de prendre posi-
tion sur des points nouveaux ou de préciser sa pratique décisionnelle.
L’équilibre entre la répression, d’une part, et la pédagogie, d’autre part, est
donc maintenant bien établi.
Mais il ne faut pas oublier que la pratique décisionnelle ne se limite pas à
cette alternative. Plusieurs décisions de non-lieu, auxquelles se sont ajou-
tés de nombreux avis rendus à la demande du Gouvernement, des régu-
lateurs sectoriels, de collectivités territoriales ou encore d’organisations
représentatives, sont venus donner des signaux positifs aux acteurs, que
ce soit sur la légalité de tel ou tel comportement au regard du droit de la
concurrence, sur des questions générales de concurrence ou encore sur
des projets de concentration. C’est au total plus du tiers des prises de posi-
tion du Conseil en 2007 (neuf décisions de non-lieu et 17 avis sur un total
de 67 décisions et avis instruits au fond) qui a contribué, sous des formes
bien sûr différentes, à la diffusion d’une pédagogie de la concurrence, sur
des questions souvent importantes. L’actualité retiendra notamment l’avis
favorable donné le 26 septembre au projet de rapprochement entre les acti-
vités de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris et d’Unibail dans
le secteur de la gestion de sites de congrès et de l’organisation de foires et
de salons, ainsi que l’avis donné au ministre de l’Économie le 11 octobre à
propos de la législation sur l’équipement commercial, dont le diagnostic,
cohérent avec celui de la Commission pour la libération de la croissance
française, a conduit le Gouvernement à entreprendre une réforme signifi-
cative dans le cadre du projet de loi de modernisation de l’économie. 5
Le partenariat avec les autres acteurs de la communauté de la concurrence
La dernière série d’indicateurs, non moins importants, de l’activité du Conseil
concerne ses relations avec ses principaux interlocuteurs. La liste en est
longue : les consommateurs et les entreprises, ainsi que leurs associations
représentatives, bien sûr, mais aussi les pouvoirs publics – Gouvernement,
Parlement, autorités de régulation, collectivités territoriales – , les institu-
tions européennes, les autorités de concurrence d’Europe ou de pays tiers,
ou encore les juridictions de contrôle. À défaut de pouvoir retracer le détail
d’une année particulièrement riche à cet égard, je voudrais revenir briève-
ment sur deux points.
Les relations que le Conseil entretient avec les entreprises et les consom-
mateurs ont été marquées, ces dernières années, par un enrichissement
profond. L’année 2007 est le point d’orgue de cette évolution. Le Conseil
continue à informer et à rendre compte, d’une manière qui se veut plus
adaptée à nos différents interlocuteurs; la version «grand public» du
rapport annuel, lancée en 2006, et la lettre d’information quadrimestrielle,
créée en 2008, l’illustrent. Mais il a aussi pris l’habitude de travailler main
dans la main avec eux. La concertation menée en 2006-2007 avec les avo-
cats spécialisés en droit de la concurrence s’est traduite, en septembre
2007, par l’adoption de bonnes pratiques procédurales destinées à com-
pléter, sur des points relevant de la gestion concrète des affaires, un Code
de commerce déjà particulièrement soucieux du respect des droits de la
défense, en comparaison des législations étrangères. Celui-ci prévoit en effet deux séries d’échanges écrits, et impose la tenue systématique d’une
séance contradictoire donnant l’occasion aux plaignants et aux entreprises
de confronter leurs arguments et de répondre à ceux des services d’ins-
truction devant un collège appelé à statuer en toute indépendance. Le lan-
cement d’une consultation publique sur notre communiqué de procédure
sur les engagements, le travail accompli avec certains avocats au sein du
réseau international de concurrence (ICN) et le colloque prévu en septem-
bre 2008 sur la «compliance» montrent eux aussi que cette méthode a, je
crois, un bel avenir devant elle.
Évidemment, la cour d’appel de Paris et la Cour de cassation occupent une
place à part au sein de la communauté de la concurrence, puisqu’il leur
revient de contrôler les décisions du Conseil. Le taux de confirmation de
celles-ci par la cour d’appel de Paris s’est maintenu cette année au niveau
des années précédentes, autour de 80 %. Une lecture plus fine du conten-
tieux de la concurrence fait ressortir que les sanctions sont, dans leur
grande majorité, validées par la cour d’appel. Cette position est en pleine
cohérence avec la loi NRE de 2001 : en alignant le plafond des amendes
sur celui prévu par le droit communautaire, le Parlement a en effet donné
un signal très clair en faveur d’une sévérité accrue envers les entreprises
violant le droit de la concurrence.
L’analyse de la jurisprudence montre également que notre procédure a
trouvé son point d’équilibre. La séparation des fonctions d’instruction et
de décision, elle aussi mise en place par la loi NRE en 2001, garantit le
respect des droits de la défense. Depuis 2001, sur les quelque 150 déci-6
sions du Conseil ayant fait l’objet d’un recours, la cour d’appel n’a conclu
qu’à une seule reprise à une violation du principe du contradictoire, liée
à la rédaction insuffisamment précise d’une notification de griefs, et n’a
jamais relevé de manquement à la séparation des fonctions entre les ser-
vices d’instruction et le collège.
Quant au fond, la construction de notre droit de la concurrence doit beau-
coup à la cour d’appel, que celle-ci confirme les décisions du Conseil ou
opte pour une lecture différente de la sienne. L’échange avec le juge, que
le législateur a encouragé en permettant en 2005 à l’autorité de la concur-
rence de présenter des observations à l’audience, est devenu un élément
important de notre système de régulation de la concurrence. Il faut s’en
féliciter, et espérer que la spécialisation des juridictions intervenue depuis
lors, contribuera à diffuser encore davantage la culture de la concurrence
et de l’analyse économique.
La réforme du système de régulation de la concurrence
Compte tenu de ces résultats, le Conseil me semble prêt à aborder, dans les
meilleures conditions possibles, la réforme du système français de régula-
tion de la concurrence. Celle-ci est axée sur la création d’une autorité uni-
que et indépendante, comme dans vingt-quatre – et bientôt vingt-cinq – des
vingt-six autres États membres de l’Union européenne. Il lui faut toutefois
anticiper l’impact que celle-ci aura sur son fonctionnement, et prêter une
attention particulière à sa mise en œuvre.La transformation du Conseil en Autorité de la concurrence
Le projet de loi de modernisation de l’économie actuellement en cours d’exa-
men au Parlement, qui prévoit la transformation du Conseil en Autorité de la
concurrence, parachèvera une évolution ayant conduit à transférer progres-
sivement la mission de réguler la concurrence à une autorité administrative
indépendante. La Commission de la concurrence créée en 1977 et transfor-
mée en Conseil de la concurrence en 1986 se muera donc en Autorité, d’ici
la fin de l’année. Selon les termes du projet de loi, qui reprend une grande
partie des préconisations présentées au Président de la République et au
Premier ministre par la Commission pour la libération de la croissance fran-
çaise, cette Autorité devrait rassembler l’ensemble des attributions néces-
saires à la régulation de la concurrence. En outre, l’intervention de cette
nouvelle Autorité devra être clairement articulée avec celle permettant au
pouvoir exécutif de faire prévaloir d’autres considérations d’intérêt géné-
ral que la concurrence vis-à-vis d’opérations de concentration stratégiques,
selon les lignes de partage communes aux autres grands pays d’Europe.
Cette réforme n’est pas une réforme technique intéressant la seule com-
munauté de la concurrence. C’est une réforme importante pour les entre-
prises et pour les consommateurs. Comme l’a noté le Conseil dans l’avis
qu’il a rendu à ce sujet le 18 avril dernier, «les règles de concurrence, qui
ont pour objectif de garantir le bien-être des consommateurs en veillant à
ce que les acteurs économiques améliorent leur efficacité sans abuser de
leur pouvoir de marché, sont un puissant levier de croissance, et par consé-
7quent d’emploi et de pouvoir d’achat. Il est donc crucial pour les consom-
mateurs et pour les entreprises, mais aussi pour les pouvoirs publics, de
s’assurer le concours d’une Autorité de la concurrence capable de surveiller
efficacement le marché et, lorsque la concurrence est menacée, d’interve-
nir à la fois vite et bien, grâce à une procédure totalement intégrée, depuis
l’enquête jusqu’à la vérification de la bonne application des décisions, ainsi
qu’à une panoplie complète d’outils permettant d’agir de la manière la plus
appropriée sur les comportements ou sur les structures ».
On peut donc se réjouir de l’ordonnance annoncée, qui nous rapprochera
des meilleurs standards en vigueur à l’étranger et mettra davantage la
concurrence au service des citoyens et de leurs représentants.
L’adéquation des moyens aux objectifs
Comme tout changement, la réforme apportera avec elle son lot de ques-
tions et de défis nouveaux. Les compétences transférées à la future Autorité
ou créées à son intention sont substantielles : contrôle concurrentiel des
opérations de concentration, surveillance de l’exécution des décisions, avis
d’initiative sur des questions de concurrence, des textes ou des projets de
réglementation, etc.
Au-delà du traitement des cas individuels, qui constitue le cœur de métier
historique de l’institution, ces attributions permettront de prendre de la
hauteur, d’appréhender de manière plus globale et plus efficace la situa-
tion de certains secteurs, de faire davantage d’«advocacy» à l’intention
des décideurs privés ou publics lorsque cela peut être utile, et de mieux valoriser les solutions et les atouts de notre approche de la concurrence à
Bruxelles ou à l’international.
Pour réussir la réforme, il faudra mettre toutes les chances de notre côté, en
préparant une feuille de route, en tirant profit des expériences déjà acqui-
ses, en intégrant les équipes actuelles d’enquêteurs et de rapporteurs,
en calant rapidement les nouveaux instruments et en garantissant à tous
– entreprises et consommateurs, mais aussi agents de la future Autorité –
le bénéfice d’une transition ordonnée et rapide.
Mais la valorisation des acquis et des talents individuels devra aller de pair
avec une réflexion sur les moyens que notre pays alloue à la régulation
de la concurrence. Le Conseil de la concurrence est une administration de
mission. Ses 130 agents seront rejoints, dans quelques semaines ou quel-
ques mois, par les équipes actuellement chargées des enquêtes nationales
de concurrence et des concentrations à la DGCCRF. L’intégration des activi-
tés d’enquête et d’instruction, qui constitue l’un des piliers de la réforme,
devrait se traduire par la mise en place d’un service d’instruction unifié,
offrant de nouvelles perspectives à l’institution aussi bien qu’aux person-
nes qui y travaillent. Nos rapporteurs sont issus d’horizons très différents :
magistrats, fonctionnaires de la DGCCRF, avocats, économistes, etc. Le
Conseil fera tout pour que les personnes exerçant actuellement des fonc-
tions d’enquêteurs de concurrence, mais aussi celles qui gèrent les dos-
siers de concentration, dont le travail est important et difficile, puissent
s’accomplir dans la future Autorité.
8 Mais si l’on souhaite que ces équipes – dont l’effectif restera limité par rapport
à celui des autorités européennes comparables, telles que le BundesKartellamt
allemand ou l’Office of Fair Trading britannique – puissent effectivement
mettre en œuvre les compétences transférées à l’Autorité, il faudra qu’elles
puissent bénéficier d’un transfert de moyens budgétaires et technologi-
ques. Or, le Conseil est l’une des plus anciennes autorités administratives
indépendantes dédiées à la régulation économique. Ses moyens sont net-
tement inférieurs à ceux des autorités créées depuis lors, à vocation sec-
torielle pour la plupart. Il est donc important de réfléchir à la mise à niveau
des moyens affectés à la mission transversale de régulation concurrentielle
des marchés, que le Gouvernement et le Parlement veulent renforcer.
Bruno Lasserre
Président du Conseil de la concurrenceSommaire
Rapport d’activité............................................................................ 11
Études thématiques........................................................................ 41
Analyse de la jurisprudence....................................................... 123
9Rapport du ministre de l’Économie.......................................... 363
Textes ................................................................................................... 383
Organisation...................................................................................... 517
Index..................................................................................................... 533
Recours devant la cour d’appel de Paris.............................. 551
Liste des avis et décisions .......................................................... 557