Prospective, débat, décision publique

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Le Conseil économique et social propose de renouveler la démarche prospective en impliquant l'ensemble des acteurs économiques et sociaux et en développant le débat public. Ainsi, il sera possible de faire partager les enjeux, de faciliter la mise en oeuvre des décisions et donc de donner tout leur sens aux choix de l'Etat. Source : Conseil économique et social

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Publié le 01 juillet 1998
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Langue Français
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III
SOMMAIRE
Pages
AVISadopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du 8 juillet 1998 ...............................1I - LA PROSPECTIVE FACE À UN NOUVEAU CONTEXTE ...............5
A - LA PROSPECTIVE, UNE DÉMARCHE ÉVOLUTIVE ....................5
B - LE CONTEXTE INTERNATIONAL..................................................71. La mondialisation .............................................................................72. L'Union européenne..........................................................................73. La démographie et l'urbanisation ......................................................84. L'innovation technologique...............................................................8
C - LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE ENTRE VITALITÉ, PRÉCARITÉ ET BLOCAGE .....................................................................................9
D - DE POSSIBLES CONVERGENCES ................................................10
II - LE PROCESSUS DÉCISIONNEL FRANÇAIS EN CRISE..............11
A - UNE MÉTAMORPHOSE RADICALE DU SYSTÈME D'ACTEURS ......................................................................................11
B - LA CRISE DE LA DÉCISION PUBLIQUE......................................12
C - LE DÉFICIT DE DÉBAT PUBLIC ...................................................13
D - L'INADAPTATION DES MÉTHODES ET OUTILS.......................13
III - VERS DE NOUVELLES RELATIONS ENTRE PROSPECTIVE ET DÉCISION PUBLIQUE ............................................................14
A - NOUVEAUX RÔLES DE LA PROSPECTIVE................................14
B - QUELQUES EXEMPLES .................................................................15
C - LES ATOUTS DE LA FRANCE DANS L'APPROCHE PROSPECTIVE..................................................................................17
D - DES DIFFICULTÉS DE MISE EN OEUVRE ..................................17
IV - PRÉCONISATIONS ............................................................................18
A - POUR UN DOUBLE MOUVEMENT : POLYCENTRISME ET TRAVAIL EN RÉSEAU ....................................................................18
B - DE LA DÉCISION PUBLIQUE À LA DÉCISION STRATÉGIQUE : LA GOUVERNANCE .........................................20
C - LA PROSPECTIVE EN CONTINU AU SERVICE DU DÉBAT PUBLIC..............................................................................................21
IV
D - PRÉCONISATIONS DE MÉTHODE POUR RENFORCER NOS CAPACITÉS D'ACTION ET D'ADAPTATION ............................... 32
E UNE CONCERTATION PLUS ACTIVE, UN DÉBAT PUBLIC -PLUS OUVERT .................................................................................241. De nouvelles règles de consultation................................................252. Le Conseil économique et social, pôle de débat prospectif ............263. L'incitation à la réflexion prospective ; la mise en valeur et la diffusion de ses résultats ................................................................28ANNEXE A LAVIS .........................................................................................31SCRUTIN ....................................................................................................31DÉCLARATIONS DES GROUPES .................................................................33
RAPPORTprésenté au nom de la commission spéciale du Plan par M. Jean-Paul BAILLY, rapporteur........................................................................1
AVANT-PROPOSSPÉCIFICITÉ ET ACTUALITÉ DE LA PROSPECTIVE.....5.......................................................................
CHAPITRE I ÉTAT DES LIEUX DE LA PROSPECTIVE ...........................7
I - LA PROSPECTIVE, UNE DÉMARCHE ÉVOLUTIVE ......................7
A - SURVOL DE L'HISTOIRE DE LA PROSPECTIVE .........................7
B - TECHNIQUES DE LA PROSPECTIVE .............................................81. La consultation d'experts ..................................................................82. L'extrapolation ..................................................................................93. La modélisation ................................................................................94. La méthode des scénarios .................................................................95. La recherche-action ........................................................................10
C - DIFFÉRENCES ET CONVERGENCES ENTRE PLANIFICATION ET PROSPECTIVE.............................................10
D - SPÉCIFICITÉ ET APPORT DE LA DÉMARCHE PROSPECTIVE..................................................................................11
II - LES ACTEURS DE LA PROSPECTIVE ...........................................13
A - LES ACTEURS PUBLICS ................................................................131. Prospective et planification en France depuis 1946........................131.1. LES PLANS DE RECONSTRUCTION (1946-1961) ............................141.2. LES PLANS DE CROISSANCE (1962-1975) ........................................141.3. LES PLANS DE LA CRISE : 1976-1988................................................151.4. LA PLANIFICATION STRATÉGIQUE : 1989... .................................162. Prospective et prévision économique..............................................173. Les grands organismes nationaux ...................................................18
V
3.1. LE COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN ......................................183.2. LE CEPII (CENTRE D'ÉTUDES PROSPECTIVES ET D'INFORMATIONS INTERNATIONALES) ..............................................193.3. LE CSERC (CONSEIL SUPÉRIEUR DE L'EMPLOI, DES REVENUS ET DES COÛTS) .............................................................................................203.4. LE CREDOC (CENTRE DE RECHERCHE POUR L'ÉTUDE ET L'OBSERVATION DES CONDITIONS DE VIE) .......................................203.5. LE CEPREMAP (CENTRE D'ÉTUDES PROSPECTIVES D'ÉCONOMIE MATHÉMATIQUE APPLIQUÉES À LA PLANIFICATION) .........................................................................................204. La prospective dans les différentes administrations........................214.1. L'INSEE (MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES) ....21
4.2. LA DIRECTION DE LA PRÉVISION (MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES) ...........................................................21
4.3. LA CELLULE RECHERCHE ET PROSPECTIVE DE LA DGAFP (FONCTION PUBLIQUE) .............................................................................22
4.4. LE CENTRE DE PROSPECTIVE ET D'ÉVALUATIONS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE ....................................................................22
4.5. LA MISSION D'ÉCONOMIE, PROSPECTIVE ET STRATÉGIE DU MINISTÈRE DE L'ÉQUIPEMENT ..............................................................225. La prospective au niveau territorial ................................................22
B - LES ENTREPRISES..........................................................................241. De nouvelles interrogations face au futur .......................................242. Les champs prospectifs ...................................................................253. La prospective interne.....................................................................26
C - LES AUTRES ORGANISMES DE PROSPECTIVE ........................271. Futuribles ........................................................................................272. Le B I P E (Bureau d'information et de prévisions économiques) ...283. LOFCE (Observatoire français des conjonctures économiques) ...284. L'I R E S (Institut de recherches économiques et sociales)..............285. L'IFRI (Institut français des relations internationales) ....................296. Autres instituts ................................................................................29
D - L'UNION EUROPÉENNE.................................................................301. Les organismes ...............................................................................30
1.1. LA CELLULE PROSPECTIVE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE ...............................................................................................302. Les autres structures communautaires.............................................303. Les travaux .....................................................................................31
E - ASPECTS INTERNATIONAUX ......................................................321. Grandes institutions ........................................................................32
VI
1.1. LOCDE (ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES)......................................................32
1.2. L'ONU .......................................................................................................332. Organisations non gouvernementales .............................................36
2.1. LE CLUB DE ROME...............................................................................363. Les Etats-Unis.................................................................................364. Le Japon .........................................................................................37
CHAPITRE II UNE LECTURE PROSPECTIVE DES ENJEUX STRATÉGIQUES ACTUELS VERS UN NOUVEAU MODÈLE DE LA RELATION ENTRE PROSPECTIVE ET DÉCISION PUBLIQUE ..................................................38
I - ÉVOLUTIONS DU CONTEXTE MONDIAL CONTEMPORAIN : TENDANCES ET DÉBATS ..........................................................40
A - LE CONTEXTE GÉOPOLITIQUE...................................................40
B - LA DÉMOGRAPHIE.........................................................................41
C - LA MONDIALISATION ...................................................................41
D - UN MOUVEMENT MONDIAL D'URBANISATION .....................42
E - LE RENFORCEMENT DU CADRE EUROPÉEN ...........................43
F - LES RESSOURCES TECHNOLOGIQUES ......................................44
II - LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE ENTRE VITALITÉ, PRÉCARITÉ ET BLOCAGE..................................................................................46
A - LES MODES DE VIE MARQUÉS PAR UN NOUVEAU RAPPORT AU TEMPS ET À L'ESPACE .........................................46
B - LA PRÉCARISATION SOCIO-PROFESSIONNELLE ET LA FORMATION D'UNE SOCIÉTÉ TERNAIRE..................................48
C - UN DÉCALAGE ENTRE LA SOCIÉTÉ SPONTANÉE ET LA SOCIÉTÉ INSTITUÉE ......................................................................49
D - UN CONTEXTE SOCIÉTAL INÉDIT .............................................50
III - DE POSSIBLES CONVERGENCES .................................................51
A - LÉDUCATION ET LA FORMATION ............................................51
B - LENJEU TERRITORIAL ET URBAIN ET LA PERSPECTIVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE................................................53
IV - LES ENJEUX DE LA DÉCISION PUBLIQUE ET LES FONCTIONS DE LA PROSPECTIVE ..........................................56
A - CONSÉQUENCES DE LA TRANSFORMATION DU MODE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE : LA MÉTAMORPHOSE DU SYSTÈME D'ACTEURS...........................56
VII
B - CONSÉQUENCES DU NOUVEAU CONTEXTE SOCIÉTAL POUR LA PROSPECTIVE ET LA DÉCISION PUBLIQUE............57
C - NOUVEAUX ENJEUX DE LA DÉCISION .....................................59
D - LIMITES ET NOUVELLES FONCTIONS DE LA PROSPECTIVE..................................................................................60
CHAPITRE III QUELQUES EXEMPLES DE RELATIONS EN TRANSFORMATION ENTRE PROSPECTIVE ET DÉCISION PUBLIQUE.........................................................63
I - PROSPECTIVE-ÉVALUATION-DÉCISION : LE TRIPTYQUE CLASSIQUE EN CRISE DANS LE DOMAINE DES INVESTISSEMENTS PUBLICS ....................................................64
A - NOUVEAUX ENJEUX POUR LA PROSPECTIVE DE L'ÉNERGIE ........................................................................................651. Les facteurs du changement ............................................................65
1.1. LE TOURNANT DE LA LIBÉRALISATION.......................................65
1.2. LA MONDIALISATION DES PROBLÈMES ......................................66
1.3. PAS DE POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE SANS L'OPINION ...............672. Les nouvelles formes de la décision publique.................................68
2.1. DES POLITIQUES PLUS CONCERTÉES ...........................................68
2.2. DES POLITIQUES MOINS NATIONALES .........................................68
2.3. UN DÉPLACEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES VERS LA DEMANDE ......................................................................................................693. Vers une nouvelle prospective de l'énergie.....................................70
3.1. UN DIALOGUE À ORCHESTRER .......................................................70
3.2. PRÉSERVER MAIS RECONSIDÉRER LE RÔLE DE LA PRÉVISION.....................................................................................................71
3.3. COMPRENDRE ET GÉRER LA TEMPORALITÉ DES DÉCISIONS ...........................................................................................................................72
B - PROSPECTIVE ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : CONCERTATION ET ÉVALUATION DES INVESTISSEMENTS DANS LES TRANSPORTS ..........................721. Un exemple de concertation en matière de décision publique : le Schéma directeur de la Région Ile-de-France.................................73
1.1. LE SCHÉMA DIRECTEUR DE 1976 ....................................................73
1.2. LE NOUVEAU SCHÉMA DIRECTEUR ..............................................742. L'évaluation des investissements : bilan et perspectives à partir du cas des transports ......................................................................79
2.1. UNE BRÈVE HISTOIRE DE L'ÉVALUATION ..................................80
VIII
2.2. DÉVELOPPER UNE PROSPECTIVE DE L'ÉVALUATION PUBLIQUE ......................................................................................................82II - PROSPECTIVE SUR LEMPLOI ET LE TRAVAIL .......................85
A - PRÉVISION ET PROSPECTIVE EN MATIÈRE DEMPLOI ET DE FORMATION ..............................................................................851. Les modèles prévisionnels emploi/formation .................................852. La prospective des métiers et des qualifications .............................863. Une réflexion concertée pour «Choisir lemploi»...........................86
B - LE RAPPORT BOISSONNAT : «LE TRAVAIL DANS VINGT ANS................................».................................78.................................1. Un contexte foisonnant ...................................................................872. Le cadre du rapport.........................................................................88
2.1. LES OBJECTIFS VISÉS .........................................................................88
2.2. LA COMPOSITION DU GROUPE........................................................88
2.3. LE MANDAT FIXÉ AU GROUPE.........................................................883. La méthode mise en uvre .............................................................894. Les grandes lignes du rapport .........................................................89
4.1. DIAGNOSTIC RÉTROSPECTIF ET ANALYSE DE LA SITUATION PRÉSENTE ......................................................................................................89
4.2. DES TENDANCES LOURDES QUI NE FERMENT PAS LAVENIR90
4.3. QUATRE SCÉNARIOS CONTRASTÉS ...............................................90
4.4. DES PRÉCONISATIONS REPOSANT SUR UN PETIT NOMBRE DE PRINCIPES .....................................................................................................90
4.5. SIX ACTIONS DÉCISIVES ....................................................................90
4.6. UNE IDÉE PHARE : LE CONTRAT DACTIVITÉ ............................91
4.7. UNE IMAGE DE 2015 PERMETTANT DE REGARDER LAVENIR EN FACE..........................................................................................................915. Les réactions au rapport..................................................................916. Les suites données au rapport .........................................................927. Eléments critiques du rapport .........................................................93
7.1. LE DÉBAT PUBLIC A-T-IL EU LIEU ?...............................................93
7.2. UNE EMPREINTE JURIDIQUE QUI TIENT LA RÉALITÉ À DISTANCE ......................................................................................................93
7.3. LE CONTRAT DACTIVITÉ : UNE IDÉE LIVRÉE SANS DÉBAT SUFFISANT ?..................................................................................................94
C - LE RÔLE DES RAPPORTS ..............................................................95
D - LES LEÇONS À TIRER....................................................................96
III - CONCLUSIONS ..................................................................................96
IX
CHAPITRE IV VERS DE NOUVELLES RELATIONS ENTRE PROSPECTIVE ET DÉCISION PUBLIQUE .....................98
I - LE SYSTÈME DÉCISIONNEL FRANÇAIS : UNE CRISE DADAPTATION ? ..........................................................................99
A - LA « PANNE » DE LA DÉCISION PUBLIQUE..............................99
B - LES LACUNES DU DÉBAT PUBLIC ...........................................102
C - LINADAPTATION DES MÉTHODES ET OUTILS DAIDE À LA DÉCISION .................................................................................103
D - QUELQUES ATOUTS DE LA FRANCE DANS L'APPROCHE PROSPECTIVE................................................................................105E - DES DIFFICULTÉS DE MISE EN OEUVRE ................................106
II - POUR UN DOUBLE MOUVEMENT : POLYCENTRISME ET TRAVAIL EN RÉSEAU ................................................................108
III - DE LA DÉCISION PUBLIQUE À LA DÉCISION STRATÉGIQUE DANS LA PERSPECTIVE DE LA « GOUVERNANCE » ....................................................................111
A - L'ÉTAT, UN ACTEUR SPÉCIFIQUE MAIS NON EXCLUSIF ....111
B - CONSTRUIRE LA DÉCISION STRATÉGIQUE...........................112
C - VERS LA GOUVERNANCE ..........................................................113
IV - LA PROSPECTIVE EN CONTINU.................................................113
A LA PROSPECTIVE DU PRÉSENT ................................................114-
B - LA PROSPECTIVE AMONT..........................................................114
C - LA PROSPECTIVE D'ACCOMPAGNEMENT..............................115D - UNE PROSPECTIVE MULTIPOLAIRE, ANIMÉE EN RÉSEAU115
V - UNE CONCERTATION PLUS ACTIVE, UN DÉBAT PUBLIC PLUS OUVERT..............................................................................117
VI - PRÉCONISATIONS DE MÉTHODE POUR RENFORCER NOS CAPACITÉS D'ADAPTATION ET FACILITER L'ACTION ......................................................................................119
A - LES PROPRIÉTÉS DES DÉCISIONS RELEVANT DU PILOTAGE DE PROCESSUS VIVANTS.......................................119
B - LA COHÉRENCE DES OUTILS ET MOYENS PAR RAPPORT AUX OBJECTIFS ............................................................................120
C - UNE IMPLICATION DU POLITIQUE FORTE, MAIS DISTANCIÉE...................................................................................120
X
D - UNE GESTION DES TEMPORALITÉS CONCILIANT PRISE EN COMPTE DES TEMPS LONGS, RESPECT DES CALENDRIERS ET SAISIE DES OPPORTUNITÉS.....................121
E - DES ACTEURS INNOVANTS ET ENTREPRENEURS ...............121Conclusion ..................................................................................................123
I - 1
AVIS adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du 8 juillet 1998
I - 2