Deuxième rapport annuel du Comité de suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable - Assumer l'obligation de résultat du droit au logement sur l'ensemble du territoire

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Avec l'ouverture d'un recours amiable au 1er janvier, puis celle d'un recours contentieux réservé aux personnes qui sont dans les situations les plus critiques au 1er décembre, l'année 2008 est celle de l'entrée en application du droit au logement opposable. Le 2e rapport du comité de suivi, établi sur la base des données au 31 août, dresse les premiers constats. Il examine les suites données aux propositions du 1er rapport et en formule de nouvelles.

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Publié le 01 novembre 2008
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  Note de synthèse  Introduction
ont besoin  1-1 La procédure de recours amiable est opérationnelle et a commencé à produire ses effets. 1-1-1 Les commissions de médiation sont en place 1-1-2 Plus de 40 000 recours ont été déposés sur les huit premiers mois de l’année 1-1-3 9000 ménages ont été désignés comme prioritaires et 2 160 ont reçu une offre de logement ou d’hébergement 1-1-4 Les recours sont fortement territorialisés  1-2 Le bon fonctionnement de la procédure nécessite de développer l’information, la formation des acteurs et les moyens de l’instruction 1-2-1 En amont de la décision, les commissions relèvent un manque d’information et d’accompagnement des demandeurs 1-2-2 La surcharge des commissions franciliennes et de celle des Bouches du Rhône met en cause le respect des délais 1-2-3 Les points de débat dans la décision - Qu’est-ce qu’un logement de transition ? - Quelle articulation entre l’intervention de la commission de médiation et celle  des outils « de droit commun » ? - Faut-il dissocier les critères de la priorité et de l’urgence ?  1-3 Les suites données aux propositions du 1errapport 1-4 Propositions pour rendre le recours DALO accessible à tous ceux qui en ont besoin  Chapitre 2 : L’Etat peut et doit se donner les moyens de reloger toutes les personnes désignées par les commissions de médiation  2-1 Le respect de l’échéance du 1erdécembre 2008 soulève des difficultés aiguës dans un nombre limité de départements. 2-2 Les suites données aux propositions du 1errapport 2-3 Propositions pour mettre l’Etat en mesure de reloger toutes les personnes désignées par les commissions de médiation  Chapitre 3 : Réduire les délais anormalement longs et se mettre en situation de les tenir constitue un enjeu qui appelle des mesures d’urgence  3-1 Les délais anormalement longs varient de 6 mois à 10 ans selon les départements  
Sommaire 
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3-1-1 L’ouverture du recours contentieux aux ménages en délai anormalement long doit faire du DALO un droit pour tous. 3-1-2 Les délais anormalement longs en vigueur dans certains départements devront être réduits 3-2 Le développement de l’offre de logements locatifs sociaux n’a pas atteint le rythme prévu par la loi DALO 3-3 Les suites données aux propositions du 1errapport. 3-4 Propositions pour réduire les délais anormalement longs et se mettre en situation de les tenir  Chapitre 4 : Adapter aux besoins les moyens de l’hébergement et de l’accompagnement social lié au logement  4-1 L’ouverture du recours DALO agit à l’entrée et à la sortie du dispositif 4-2 Le PARSA se traduit par une amélioration de l’hébergement, qui laisse encore des manques importants 4-3 Les suites données aux propositions du 1ert rappor 4-4 Propositions pour adapter aux besoins les moyens de l’hébergement et de l’accompagnement social lié au logement  Chapitre 5 L’Etat doit être sans faiblesse sur le principe de mixité sociale et sur son application  5-1 Près de la moitié des communes concernées n’ont pas respecté les obligations fixées par l’article 55 de la loi SRU 5-2 Les suites données aux propositions du 1errapport du comité de suivi 5-3 Propositions pour s’opposer à un recul de la mixité sociale.   Chapitre 6 : Un plan d’urgence pour l’application du DALO en Ile de France doit être arrêté avant la fin de l’année 2008  6-1 L’Ile de France est déjà en difficulté dans la mise en œuvre du DALO 6-2 Les suites données aux propositions du 1errapport 6-3 Propositions pour arrêter un plan d’urgence pour l’Ile de France avant la fin de l’année 2008  Chapitre 7 : Mettre en œuvre le DALO dans les départements doutre-mer  1- Constats 1-1 L’utilisation de la procédure de recours du DALO se développe avec retard dans les DOM 1-2 Les besoins de logements dans les DOM y sont accrus par une démographie dynamique et une plus grande pauvreté 1-3 La situation du logement dans les DOM est marquée par le poids de l’habitat indigne 1-4 La construction de logements neufs et en particulier de logements
 
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locatifs sociaux ne se développe pas à un rythme suffisant pour répondre aux besoins 1-5 modalités de l’aide de l’Etat au logement dans les DOM obéissentLes à des spécificités 1-6 L’action foncière et le soutien financier des collectivités territoriales au logement ne sont pas à la hauteur des besoins  2- Préconisations  Conclusion  Présentation du comité de suivi Lexique des sigles employés  Annexes Annexe 1 : Tableaux de bord fin août Annexe 2 : logements de transition Annexe 3 : répartition des ETP du programme DAOL 2008 pour le DALO Annexe 4 : Repérage des départements en tension dans la mise en œuvre du DALO Annexe 5 : conventionnement ANAH Annexe 6 : PARSA Annexe 7 : Bilan SRU                              
 
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    Avec l’ouverture d’un recours amiable au 1er janvier, puis celle d’un recours contentieux réservé aux personnes qui sont dans les situations les plus critiques au 1erdécembre, l’année 2008 est celle de l’entrée en application du droit au logement opposable. Le 2e du rapport comité de suivi, établi sur la base des données au 31 août, dresse les premiers constats. Il examine les suites données aux propositions du 1errapport et en formule de nouvelles.   Saisies de plus de 40 000 demandes, les commissions de médiation remplissent leur rôle. Le comité de suivi leur propose des éléments de clarification sur trois points de débat.  Conformément au calendrier fixé par la loi, les commissions de médiation, qui constituent les instances du recours amiables, ont été mises en place dans chaque département. Elles ont reçu plus de 40 000 demandes et en ont traité la moitié. Elles ont désigné aux préfets environ 8000 demandeurs en vue d’un relogement et 1000, en vue d’un hébergement. Plus de 2000 d’entre eux ont d’ores et déjà fait l’objet d’une offre de logement ou d’hébergement.  Le comité de suivi a réuni le 24 juin dernier les présidents de commission de médiation. Celles-ci comprennent des représentants de l’Etat, des collectivités, des bailleurs et des associations, et elles se prononcent généralement de façon consensuelle sur les demandes qui leur sont présentées. Le comité de suivi a identifié trois points de débat qui les traversent. · Qu’est-ce qu’un logement de transition ? · la commission de médiation et celle desQuelle articulation entre l’intervention de outils de droit commun du relogement des ménages en difficulté ? · Faut-il dissocier les critères de la priorité et de l’urgence ? Sur chacun de ces points, le rapport du comité de suivi propose des éléments de clarification.   Rendre le recours amiable accessible à tous ceux qui en ont besoin. Le comité demande que soient organisées l’information des personnes concernées, la formation des intervenants sociaux et l’assistance des demandeurs, et que toutes les commissions soient dotées des moyens nécessaires.  Si la procédure est en place, beaucoup reste à faire pour que le recours soit effectivement rendu accessible à tous ceux qui en ont besoin. Beaucoup de personnes non logées ou mal-logées qui sont en grande difficulté ignorent l’existence d’un recours ou ne disposent pas du soutien nécessaire pour entreprendre une démarche qui est d’une nature très différente de la simple demande de logement. A l’inverse, le taux de rejet important (43%) révèle une mauvaise orientation de certains demandeurs, et certaines commissions ne disposent pas des informations qui leur paraissent nécessaires pour se prononcer. Le Haut comité appelle donc l’Etat, conformément à la loi, à organiser avec ses partenaires l’information sur le DALO dans chaque département. Il demande que les demandeurs puissent, autant que de besoin, bénéficier d’une assistance, le cas échéant par une association mais aussi par les travailleurs
 
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sociaux, qui doivent être formés au DALO. Il demande que dans les départements qui reçoivent le plus de demandes, des moyens exceptionnels soient dégagés pour l’instruction des dossiers. Il n’est pas normal que des demandeurs n’aient pas reçu d’accusé de réception de leur demande au bout de trois mois comme c’est le cas aujourd’hui en Ile de France et dans les Bouches du Rhône. Faute d’un renforcement de leurs moyens, certaines commissions de médiation risquent de ne pas tenir les délais de décision.   Une très forte territorialisation des recours. L’Ile de France, 4 départements du pourtour méditerranéen et les DOM sont dans une situation critique, 11 autres départements sont dans une situation tendue.  Bien que, à ce stade, les chiffres des recours soient encore loin de donner la mesure des situations non résolues de mal-logement, ils traduisent déjà une très forte territorialisation. Les ¾ des départements enregistrent moins de 200 demandes, soit moins de 25 par mois. Le recours DALO y fonctionne comme la garantie ultime et le relogement des personnes désignées par les commissions ne devrait pas poser de difficulté particulière. Pour autant, le comité de suivi préconise de réexaminer tous les plans départementaux d’action pour le logement des personnes en difficulté : les dispositifs de droit commun doivent être ajustés qualitativement et quantitativement pour que le recours DALO ne vienne pas s’y substituer.  A l’opposé, les chiffres de certains départements attestent d’une situation de crise. Le comité de suivi a identifié comme étant en situation critique dans la mise en œuvre du DALO : ·  25les 8 départements d’Ile de France, avec 600 recours dont 9 200 pour Paris · : Alpes Maritimes, Var, Bouches du Rhône,4 départements du pourtour méditerranéen Hérault, avec plus de 600 recours chacun et très peu de marges de manœuvre sur l’attribution des logements locatifs sociaux, · les 4 départements d’outre-mer, dont les chiffres sont encore modestes mais qui connaissent un manque de logements abordables et une situation grave au niveau de l’habitat indigne.  Les chiffres témoignent d’une situation tendue dans 11 autres départements : le Rhône, la Haute-Savoie, la Loire Atlantique, les Alpes de Haute Provence, le Nord, la Haute Garonne, le Gard, l’Aude, la Corse du Sud, la Gironde, le Vaucluse.   L’Etat peut et doit se donner les moyens de reloger toutes les personnes désignées par les commissions de médiation. Les préfets des départements en difficulté doivent bénéficier d’un fonds d’intervention DALO exceptionnel pour répondre à leur obligation de résultat.  Dans ces départements, les préfets connaissent ou risquent de connaître des difficultés pour reloger tous les ménages désignés par les commissions de médiation. L’Etat pourrait être condamné dès le 1erdécembre 2008 s’il n’honorait pas son obligation à l’égard des ménages qui sont dans les situations les plus critiques. Cette condamnation peut être évitée à condition de s’en donner les moyens. Le comité de suivi propose notamment que l’Etat mette à la disposition des préfets des départements en difficulté un fonds spécial d’intervention DALO lui permettant de répondre à son obligation lorsqu’il ne dispose pas de suffisamment de logements sociaux : financement d’ingénierie pour permettre l’application des procédures de sortie d’insalubrité, de médiation locative pour éviter une expulsion, d’aide à un propriétaire acceptant de conventionner un logement, etc..    8
Réduire les délais anormalement longs et se mettre en situation de les tenir constitue un enjeu qui appelle des mesures d’urgence. Le comité propose qu’un programme d’urgence de production de logements locatifs sociaux, territorialisé par commune soit arrêté avant la fin de l’année sur les départements en difficulté.  L’échéance du 1er janvier 2012, qui ouvrira le recours aux ménages dont la demande de logement social dépasse le délai fixé par le préfet comme « anormalement long », doit être celle du droit opposable pour tous. Elle serait vidée de sa signification si elle était tenue avec des délais tels que ceux appliqués aujourd’hui à Paris (jusqu’à 10 ans) ou dans les DOM (plus de 5 ans). Des objectifs de réduction de ces délais anormalement longs doivent être fixés. Ceci suppose de développer la production de logements locatifs sociaux.  Le comité de suivi propose que pour chaque département en difficulté soient arrêtés, d’ici la fin de l’année 2008, des objectifs de production de logements locatifs sociaux déclinés par commune pour les 3 ans à venir.   Adapter aux besoins les moyens de l’hébergement et de l’accompagnement social lié au logement. Le comité de suivi demande un renforcement des moyens et des mesures spécifiques pour les personnes souffrant de troubles psychiques.  Un diagnostic des besoins et un état des lieux de l’hébergement ont été entrepris à la demande du Premier Ministre. Le comité de suivi demande que soient tirées les conséquences budgétaires de la nécessaire adaptation du dispositif d’hébergement. Il pointe particulièrement les besoins liés aux centres d’urgence, qui accueillent de façon inconditionnelle et doivent pouvoir évaluer et orienter des personnes en grande exclusion, et ceux liés à la maladie psychiatrique.    L’Etat doit être sans faiblesse sur le principe de mixité sociale et sur son application. Le comité demande de ne pas changer la règle des 20% de logements locatifs sociaux et de la faire appliquer.  Droit au logement et mixité sociale peuvent entrer en concurrence dans un contexte d’offre locative sociale insuffisante et inégalement répartie. Le bilan de l’application de l’obligation des 20% de logements locatifs sociaux sur la période 2005-2007 fait apparaître que 45% des communes concernées n’ont pas respecté leur objectif. Ceci est d’autant plus grave que la moitié d’entre elles sont situées en Ile de France ou dans l’un des 4 départements du pourtour méditerranéen repéré comme étant en situation critique dans la mise en œuvre du DALO.  Dans ce contexte, le comité de suivi demande le retrait de l’article 17 du projet de loi de mobilisation pour le logement, qui prévoit de modifier la définition des logements sociaux pour y intégrer des logements en accession à la propriété. Il préconise de geler pour les 3 ans à venir la règle fixée par l’article 55 de la loi SRU et de s’attacher à ce qu’elle soit enfin respectée. Les préfets doivent user de leur pouvoir de mandater des organismes pour produire les logements sociaux sur le territoire des communes faisant l’objet d’un constat de carence. Le comité de suivi propose qu’ils disposent également du droit de préemption.   
 
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Un plan d’urgence pour l’application du DALO en Ile de France doit être arrêté avant la fin de l’année 2008.  Le Haut comité avait formulé en 2007 des propositions visant à prendre en compte la spécificité francilienne, notamment avec la création d’une autorité organisatrice du logement. Suite à ces propositions et à la demande du ministre, le préfet de région a réuni des Etats généraux du logement et une conférence régionale de l’hébergement. Le comité de suivi estime que des décisions doivent maintenant être prises. Il reprend à son compte les propositions issues de ces démarches de concertation et préconise que soit arrêté, avant la fin de l’année, un plan d’urgence pour l’Ile de France. A cette fin, il propose d’inscrire dans la loi la possibilité pour le préfet de région, après consultation du comité régional de l’habitat, de fixer des objectifs de production de logements et de places d’hébergement opposables aux territoires.   Mettre en œuvre le DALO dans les départements d’outre-mer Le comité propose que le projet de loi de programmation pour l’outre-mer intègre les moyens de l’application du DALO.  L’importance du parc de logements non décents, une pauvreté plus importante et une démographie plus forte se conjuguent dans ces départements, qui relèvent par ailleurs de dispositifs d’aide en partie différents de ceux des départements métropolitains. Le logement privé bénéficie notamment d’un dispositif de défiscalisation important que le projet de loi de programmation pour l’outre-mer prévoit de recentrer et d’ouvrir au logement social. Le comité de suivi souhaite que ce projet de loi soit l’occasion de donner à la politique du logement outre-mer les moyens qui sont nécessaires au respect du DALO, et il formule plusieurs propositions en ce sens.   
de tirer toutes les conséquences d’une obligation de résultat dont l’Etat est le garant. Deux
il faut des mesures adaptées à des contextes fortement contrastés.
       
 
Un effort budgétaire de l’Etat est indispensable. Faute de cela il ne mobilisera pas les
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