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Essai sur la genèse des principes du droit de l'environnement : l'exemple du droit communautaire

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Recherche centrée sur cinq principes du droit international et communautaire de l'environnement : les principes du pollueur-payeur, de la prévention, de la réduction de la pollution à la source, de la précaution et de l'intégration. Cette étude retrace l'histoire de l'apparition et de la lente évolution de ces cinq principes, décrit leur contenu et leur portée, en s'appuyant sur le droit de la Communauté européenne et de certains de ses Etats membres.

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Publié le 01 novembre 1996
Nombre de lectures 37
Langue Français
Poids de l'ouvrage 3 Mo

Exrait

INTRODUCTION GENERALE
Le succès rencontré par les principes dans pratiquement toutes les
disciplines juridiques n’a pas pour autant dissipé le mystère qui les
imprègne. Le législateur, la jurisprudence et la doctrine y font
abondamment référence sans toujours percevoir en quoi ceux-ci se
distinguent des autres règles de droit. Les questions les plus fondamentales
mises en exergue depuis plusieurs décennies par les meilleurs théoriciens
du droit demeurent toujours sans réponse. Plusieurs facteurs contribuent à
obscurcir leur nature et leur portée juridique. Ils se caractérisent tout d’abord
par une très grande disparité puisque se cotoient sous la même appellation
des règles juridiques supérieures relevant directement des fondements ou
des finalités premières de l’Etat de droit (principes d’égalité, de la sécurité
juridique,..) de même que des règles appartenant plutôt à la technique
juridique (principe de proportionnalité, ...). A cette première difficulté,
s’ajoute une seconde : celle de leur origine. Les principes sont des règles
juridiques supérieures qui sont parfois expressément inscrites dans des
textes juridiques fondamentaux (Constitutions françaises de 1946, de 1958,...)
et qui relèvent de ce fait du droit positif. A défaut d’être formulés dans une
disposition constitutionnelle ou législative, les principes peuvent aussi
être le produit d’une pure construction juridictionnelle. Cette hypothèse
suscite une certaine perplexité sur le rôle du juge qui dans nos ordres
juridiques continentaux n’a pas le pouvoir de créer des normes juridiques,
sa fonction principale se cantonnant à trancher des litiges en appliquant les
1normes constitutionnelles, législatives et réglementaires s’imposant à lui .
Enfin, l’hétérogénéité des fonctions que les principes sont supposés remplir
ne fait qu’accroître la confusion : fonction d’inspiration du législateur et
d’orientation du droit positif, de comblement des lacunes, de résolution des
antinomies, pour d’aucuns; fonction carrément normative, pour d’autres.
Pour d’aucuns, les principes se confondent avec les autres normes
juridiques alors que pour d’autres, ils s’en différencient radicalement. De
telles divergences n’ont fait qu’attiser les controverses sur la nature même
des principes.
La documentation Française : Essai sur la genèse des principes du droit de l’environnement : l’exemple du droit communautaireAujourd’hui, toutes les disciplines juridiques secrètent des principes
en vue de marquer leur spécificité. L’on découvre ainsi au fil des lectures,
des principes généraux du droit administratif, du droit civil, du droit public,
du droit pénal,...et depuis plus récemment du droit de l’environnement. Le
droit de l’environnement offre en effet, en raison de sa jeunesse, de
l’hétérogénéité de ses sources et de son contenu technique un terrain
d’élection particulièrement propice à l’application de principes. Devenus en
peu de temps un instrument d’action privilégié par les pouvoirs publics, ils
occupent aujourd’hui une place prépondérante dans l’évolution de ce droit.
Mais la disparité est telle qu’elle sème le trouble. Les principes du
droit de l’environnement sont formulés aussi bien à l’échelon
international, national que régional. Ils se retrouvent aussi bien énoncés
dans des instruments de soft-law, telles les recommandations
internationales que dans des textes juridiquement contraignants. Tantôt,
c’est le législateur qui les consacre, tantôt c’est la doctrine qui réclame leur
application, tantôt enfin, c’est le juge qui les découvre. Ils peuvent aussi
bien revêtir une forme extrêmement générale - tels la prévention ou le
pollueur-payeur - que technique, tel le principe de notifier à l’Etat
d’exportation, le projet d’exporter une cargaison de déchets ou de substances
dangereuses. Certains d’entre eux se cantonnent à un secteur bien
spécifique du droit de l’environnement - tels les principes de proximité ou
d’autosuffisance propres au droit des déchets - alors que d’autres, à l’instar
du principe de précaution, s’appliquent à toutes les politiques sectorielles.
Enfin, certains principes renferment de véritables obligations de droit positif
alors que d’autres ne visent qu’à conforter des valeurs méta-juridiques.
Encore faut-il pouvoir trouver son chemin dans ce dédale. L’on reste
à cet égard frappé non seulement par la diversité de principes propres au
droit de l’environnement mais aussi devant la multiplicité de sens et de
fonctions qui leur sont attribués. Aux principes de nature purement
politique, se succèdent des principes renfermant des obligations plus
précises. Les problèmes méthodologiques sont encore aggravés en droit de
l’environnement par la multiplicité et de l’enchevêtrement des règles en
présence et la coexistence de différents ordres juridiques consacrant des
principes largement identiques.
Pour éviter de nous égarer dans une analyse qui se voudrait trop
exhaustive, nous avons résolument centré notre recherche sur un nombre
La documentation Française : Essai sur la genèse des principes du droit de l’environnement : l’exemple du droit communautairelimité de principes que l’on retrouve à la fois dans le droit international et
communautaire de l’environnement ainsi que dans différents droits
nationaux (France, Belgique, République fédérale d’Allemagne). Il s’agit là
du pollueur-payeur, de la prévention, de la réduction de la pollution à la
source, de la précaution et de l’intégration. D’aucuns nous reprocherons
d’avoir adopté un point de vue trop étroit et d’avoir de la sorte oublier
d’autres principes sans doute tout aussi essentiels. D’autres s’effaroucheront
de notre audace. En étudiant cinq principes consacrés dans des termes
différents dans chaque ordre juridique, ne risque-t-on pas de s’égarer dans
les méandres du droit positif? Le terme de "principe" étant à tout point de
vue polysémique, ne reçoit-il pas des acceptations fort différentes d’un ordre
juridique à un autre, d’une branche du droit à une autre ou d’un auteur à
un autre? N’aurait-il pas été plus prudent de limiter notre étude à un seul
principe, tel celui du pollueur-payeur ou de précaution? Notre choix est
arbitraire et nous l’assumons pleinement pour deux raisons. En premier
lieu, les principes retenus se présentent dans différents ordres juridiques qui
se conditionnent mutuellement. Ils sont donc loin d’être isolés. En second
lieu, un lien de filiation peut être établi entre ces différents principes. Se
conditionnant l’un l’autre, ils méritent pour cette raison d’être étudiés de
façon globale.
Notre recherche se décompose en trois temps. La première partie est
essentiellement descriptive. Elle retrace l’histoire de l’apparition et de la
lente évolution de ces cinq principes, elle décrit leur contenu et identifie
leur portée. Le fait que chacun d’eux fasse l’objet d’une analyse séparée, ne
nous a pas empêché de mettre le plus souvent possible en exergue les
rapports étroits qui les unissent. L’on verra aussi que ces différents principes
se cotoient, se complètent, et parfois vont jusqu’à se contredire. Aussi ces
rapports à la fois harmonieux et conflictuels suscitent-ils de nombreuses
questions théoriques et pratiques.
Alors que la première partie repose sur une analyse verticale des
différents principes, l’analyse menée par la suite se fait de manière
transversale, les principes n’étant plus étudiés un à un de manière séparée.
Pour illustrer notre propos, nous prenons appui tout spécialement sur le
droit de la Communauté européenne et de certains de ses Etats membres.
Sur base des premiers enseignements dégagés dans la première partie
de l’étude, la seconde partie tente de cerner la nature juridique des principes
La documentation Française : Essai sur la genèse des principes du droit de l’environnement : l’exemple du droit communautaireidentifiés au moyen d’une approche organique, formelle, matérielle et
fonctionnelle. Cet exercice de dissection fera apparaître sur quels points ces
principes se distinguent des règles contraignantes, des principes généraux d u
droit et des standards juridiques.
La nature juridique des principes du droit de l’environnement étant
mise en relief, il nous restera à examiner de manière plus prospective, dans
une troisième partie, les fonctions que ces principes sont susceptibles
d’assumer dans le droit de l’environnement. L’on nous reprochera sans
doute de tenir des propos trop engagés. Certes, nous devons admettre que
notre propos n’est pas neutre. Nous tenterons de voir en effet comment les
principes pourraient donner une plus grande cohérence au droit de
l’environnement et lui garantir de la sorte une meilleure application. Cette
recherche se justifie à nos yeux par la nécessité de garantir de manière plus
efficace le respect d’un droit à un environnement sain, dont l’application est
encore de nos jours largement méconnue.
La documentation Française : Essai sur la genèse des principes du droit de l’environnement : l’exemple du droit communautaireTITRE Ier
LA GENESE DES PRINCIPES DU DROIT
COMMUNAUTAIRE DE
L’ENVIRONNEMENT
La documentation Française : Essai sur la genèse des principes du droit de l’environnement : l’exemple du droit communautaireINTRODUCTION
Notre réflexion prend appui sur les cinq principes reconnus par le
2traité de la Communauté européenne . Le traité de Rome, amendé une
première fois par l’Acte unique européen et ensuite par le Traité d e
Maastricht, reconnaît à son article 130 R.2 que l’action de la Communauté
en matière d’environnement est fondée sur les principes de l’action
préventive, de la correction par priorité à la source des atteintes à
l’environnement, de précaution et du pollueur-payeur. Par ailleurs, le traité
reconnaît, juste à la suite de cette énumération, le principe d’intégration.
Deux raisons ont conditionné notre choix. En premier lieu, les cinq
principes reconnus dans le traité de la Communauté européenne sont, pour
la plupart, le fruit de longues réflexions qui se sont tenues dans différents
cénacles internationaux. Ils ne peuvent être compris indépendamment des
développement du droit international de l’environnement. En deuxième
lieu, les cinq principes occupent une place essentielle dans l’ordre juridique
3communautaire . Ils conditionnent largement l’élaboration du droit dérivé et, par conséquent, l’évolution des quinze droits
nationaux de la Communauté européenne. Ainsi, les cinq principes se
trouvent en interaction constante tant avec le droit international qu’avec les
droits nationaux. Ils constituent, de ce fait, un lieu de réflexion privilégié
pour une étude consacrée au rôle des principes dans l’évolution du droit de
l’environnement.
Nous examinerons, dans un premier temps, la genèse de chacun de ces
principes. Nous identifierons aussi les différentes facettes qu’ils sont
susceptibles de revêtir. A cet égard, nous étayerons notre réflexion par des
La documentation Française : Essai sur la genèse des principes du droit de l’environnement : l’exemple du droit communautaireexemples tirés du droit international de l’environnement. L’on tiendra
particulièrement compte dans cette première partie de l’étude des apports
du droit international et notamment des travaux consacrés à ces principes
dans le cadre des autres organisations internationales (recommandations et
l’O.C.D.E., du P.N.U.E.,...).lignes directrices de
Nous parcourrons, dans un deuxième temps, les développements qu’ont
pu connaître chacun des principes en droit communautaire pour faire
ensuite le relevé de leurs prolongements normatifs dans le droit
communautaire dérivé. Nous examinerons non seulement leur portée
juridique mais nous tenterons aussi de faire le bilan de leur efficacité a u
regard des objectifs de protection de l’environnement assignés par le traité
de la Communauté européenne.
Enfin, dans un troisième temps, nous tenterons d’évaluer le rôle qu’a
joué ou qu’est appelé à jouer chacun des principes dans l’essor du droit de
l’environnement et dans son autonomie par rapport aux autres branches du
droit.
La documentation Française : Essai sur la genèse des principes du droit de l’environnement : l’exemple du droit communautaireCHAPITRE I ER
LE PRINCIPE DU POLLUEUR-PAYEUR
INTRODUCTION
C’est plus par le faisceau de valeurs, d’idées et de préjugés qu’ils
cristallisent que par la rigueur de leur élaboration théorique que certains
principes emportent l’adhésion, à demi-réfléchie, de la communauté
juridique. Comme la bonne foi ou la sécurité juridique, le "pollueur-
payeur" est-il, sera t-il un de ces principes échappant à l’analyse qui
prétendrait en fixer le sens ou en clôturer la signification?
Il faut le rappeler d’emblée : le principe du pollueur-payeur est d’abord
une règle économique d’allocation des coûts qui trouve sa source dans la
théorie des externalités developpée au début des années vingt par
l’économiste anglais Pigou 4. La production ou la consommation d’un bien
ou d’un service provoque un certain nombre d’effets externes qui ne sont
pas pris en compte par le marché et qu’il faudrait cependant internaliser,
c’est-à-dire intégrer dans le prix du bien ou du service en question, en les
imputant à ceux qui en sont la cause. Les externalités négatives sont
fréquentes dans le domaine de l’environnement qu’il s’agisse d’externalité
de consommation (par exemple, les émissions de poussière de la cimenterie
locale abîmant les fleurs du jardin) ou d’externalité de production (par
exemple, une entreprise par ses rejets pollue l’eau d’une rivière utilisée
aussi par une de pêche localisée en aval)(5). La pollution est un
cas typique d’externalité négative dont le coût n’est pas pris en compte dans
le prix de revient du bien produit ou consommé par les pollueurs.
L’absence d’imputation de ces coûts s’apparente, a-t-on dit, à un
"enrichissement sans cause"6. Le principe du pollueur-payeur oblige le
pollueur à prendre en charge les coûts externes causés par sa pollution. Cette
internalisation est totale lorsque tous les coûts de la pollution sont pris en
charge par ce dernier; elle n’est que partielle lorsqu’une partie est reportée
sur la collectivité.
La documentation Française : Essai sur la genèse des principes du droit de l’environnement : l’exemple du droit communautaireIssu de la théorie économique(7), le principe quitte progressivement la
sphère des bonnes intentions et des gloses doctrinales pour servir de
référent au législateur ou d’élément de motivation aux juridictions appelées
à déduire la solution d’un cas d’espèce. Est-il pour autant possible d’en tirer
des conséquences juridiques précises ? Telle est la question à laquelle tente
de répondre notre étude largement exploratoire.
Après avoir rappelé l’affirmation progressive du principe dans les
textes de l’O.C.D.E. et de la Communauté européenne (chapitre Ier), l’on
s’efforcera d’en préciser le contenu et d’en analyser les répercussions dans
les domaines de la fiscalité et de la respcnsabilité environnementales
(chapitre II).
SECTION I. LA RECONNAISSANCE DU PRINCIPE DU POLLUEUR-PAYEUR
COMME UN PRINCIPE DE DROIT INTERNATIONAL
Le principe du pollueur-payeur a d’abord été consacré par des
recommandations adoptées par le Conseil de l’O.C.D.E. (section 1). La
Communauté européenne a rapidement emboîté le pas (section 2). Après
avoir souligné son évolution, l’on formulera quelques réflexions sur la
signification du principe (section 3).
§1er. LES RECOMMANDATIONS DE L’O.C.D.E.
Initialement, le principe apparaissait comme une justification de la
prohibition des aides d’Etat tendant à financer des investissements anti-
La documentation Française : Essai sur la genèse des principes du droit de l’environnement : l’exemple du droit communautairepollution. Que des entreprises privées puissent continuer à bénéficier des
aides publiques pour financer ce type d’investissements aurait été contraire
à la doctrine du libre échange (8). En effet, de telles aides sont susceptibles de
provoquer des distorsions de concurrence (9). Les exceptions à l’interdiction
des aides n’étaient autorisées que dans des circonstances exceptionnelles et
moyennant le respect de conditions précises : elles ne pouvaient être
octroyées qu’à des entreprises confrontées à de sérieuses difficultés, elles
étaient limitées à des périodes transitoires et ne devaient pas causer de
distorsions importantes dans les échanges commerciaux et les
investissements internationaux. Cette philosophie néo-libérale qui sous-
tend le principe n’a jamais été remise en question.
Limité, à ses débuts, à une internalisation partielle des coûts provoqués
par des pollutions chroniques et continues, le principe a été
progressivement élargi pour assurer l’internalisation de l’ensemble des
coûts induits par la pollution(10). Cette évolution mérite d’être rappelée par
un commentaire succinct des principales recommandations de l’O.C.D.E.
Enoncé pour la première fois dans la recommandation du Conseil de
l’O.C.D.E. du 26 mai 1972 sur les Principes directeurs relatifs aux aspects
économiques des politiques de l’environnement sur le plan international,
le principe se limitait à régler «l’imputation des coûts des mesures de
prévention et de lutte contre la pollution»(11) ainsi que des mesures
administratives afférentes. Il n’était donc pas conçu pour obliger les
pollueurs à assumer toutes les conséquences de leurs actes. En outre, cette
première recommandation soulignait que le pollueur devait seulement "se
voir imputer les dépenses relatives aux mesures arrêtées par les pouvoirs
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