La contribution carbone et son articulation avec le marché européen des quotas de CO2 - Taxe carbone : un état des lieux Rapport d'information.

Senat

Description

Ce rapport met en regard la contribution carbone votée par le Parlement et la décision du Conseil constitutionnel qui en invalide certaines dispositions au nom de l'égalité devant l'impôt. Il analyse le cadre communautaire et pose le problème de savoir comment respecter la Constitution en s'éloignant le moins possible de l'optimum économique.
Il rend compte de deux tables rondes du 17 février 2010 :
- Enjeux de l'application de la contribution carbone pour les industries sous quotas.
- Articulation de la contribution carbone avec les mécanismes d'allocation de quotas de CO2.
Keller (F). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0066567

Sujets

• Environnement
• Économie de l'environnement
• Droit de l'Union européenne
• Droit de l'environnement
• Industrie

Informations

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• Publié le: 01 janvier 2010
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Extrait

N° 300  

SÉNAT 

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010 

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 février 2010

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RAPPORT D´INFORMATION

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FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur lacontribution carbone etson articulationavec lemarché européen des quotas de CO2,





Par Mme Fabienne KELLER,

Sénateur.



(1) Cette commission est composée de : ArthuisM. Jean, président ; Gaillard, MmeM. Yann Bricq, Nicole MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ;M. Philippe Marini, ; général rapporteurM. Jean-Paul Alduy,Mme Michèle Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, André, MM. Bernard Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. 

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S O M M A I R E 

Pages

AVANT-PROPOS.................5........................................................................................................ 

I. LA CONTRIBUTION CARBONE FACE À LA CENSURE CONSTITUTIONNELLE........................7................................................................................ 

A. LA CONTRIBUTION CARBONE VOTÉE PAR LE PARLEMENT.......................................... 7  1. Une contribution sur les énergies fossiles, un tarif modéré..................................................... 7  a)Lassiettedelacontribution................................................................................................7  b) Un tarif de 17 euros par tonne de CO 2 , un rendement attendu de 4 milliards deuros................................................................................................................................9  2. Des compensations et dérogations nombreuses....................................................................... 10  a) Le remboursement forfaitaire octroyé aux ménages ............................................................ 10  b)Letraitementdesindustriessousquotas.............................................................................11  c) Les dérogations au profit des secteurs non industriels......................................................... 13 

B. LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCESPOUR2010............................................................................................................13  1. Des exemptions créant une rupture dégalité devant limpôt et les charges publiques............ 14  a) Les principes constitutionnels invoqués .............................................................................. 14  b)Nulnedoitêtredispensédeffort........................................................................................14  2. La portée de la décision, dérogation par dérogation............................................................... 15  a)Lesexemptionspartielles....................................................................................................15  b)Lesexemptionstotales........................................................................................................16  (1) Les exemptions validées : transport en commun de voyageurs et déshydratation de luzerne ........61....................................................................................................................  (2) Les exemptions invalidées : industries sous quotas et activités assimilées ................................. 17  (3) Les mises hors champ et exonérations inspirées du droit communautaire .................................. 17  (4) Les biocarburants ...........................................................................81................................... 

II. LÉQUATION INSOLUBLE DE LINDUSTRIE SOUS QUOTAS...................................... 19 

A. LINDUSTRIE SOUS QUOTAS : DE QUOI PARLE-T-ON ? ................................................... 19  1. Un cadre communautaire en pleine mutation.......................................................................... 19  a)LefonctionnementduSCEQE............................................................................................19  b) Le tournant de 2013 : la mise aux enchères des quotas ....................................................... 20  2. Les principaux ordres de grandeur................................21.........................................................  a)LacouverturedesémissionsenFrance...............................................................................21  b) Les effets du SCEQE depuis sa création ............................................................................. 23 

B.QUEFAIREETQUANDLEFAIRE?...................................................................................24  1. Comment respecter la Constitution en séloignant le moins possible de loptimum économique ?......................24....................................................................................................  a) La gratuité de lallocation nemporte pas la gratuité des quotas .......................................... 24  b) Une superposition déplacerait la contrainte carbone sans la modifier ................................. 26  2. Les solutions en présence2..7......................................................................................................  a) La solution initialement envisagée par le Gouvernement : élargir lassiette de la contribution carbone et prévoir des compensations ............................................................. 27  (1) Lassiette ....82.....................................................................................................................  (2) Le taux ............................................................................................28................................  (3) Le traitement de lélectricité, du transport aérien et des réseaux de chaleur ............................... 29  b) Le mécanisme préconisé par la commission des finances : allouer dès maintenant unefractiondequotasàtitreonéreux.................................................................................30 

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(1) Loptimalité économique 30....................................................................................................  (2) La conformité juridique .....................................................................................................03  (3) La faisabilité technique ........3..4............................................................................................  (4) Lacceptabilité politique .....................................................................................34...............  c) Faut-il attendre la refonte de la directive « énergie » ? ....................................................... 36 

TRAVAUX DE LA COMMISSION DES FINANCES (SYNTHÈSE DES TABLES RONDES DU 17 FÉVRIER 2010).................................93............................................................... 

ANNEXES................94......................................................................................................................  I. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ET RENCONTRÉES...................................... 49 

A.TABLESRONDESDU17FÉVRIER2010...............................................................................49  1. Table ronde n° 1 : Enjeux de lapplication de la contribution carbone pour les industries sous quotas........................................94.....................................................................  2. Table ronde n° 2 : Articulation de la contribution carbone avec les mécanismes dallocation de quotas de CO 2 ............4..9..................................................................................  B. AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS DU RAPPORTEUR ......................................................... 49  1. Ministère de léconomie, de lindustrie et d lemploi............................................................. 49  e 2. Ministère de lécologie, de lénergie, du développement durable et de la mer........................ 50  3. E.ON France  Société nationale délectricité et de thermique............................................... 50  4. Association française des entreprises privées......................................................................... 50 

II. ACTES DES TABLES RONDES DU 17 FÉVRIER 2010...................................................... 51 

A. TABLE RONDE N° 1 : ENJEUX DE LAPPLICATION DE LA CONTRIBUTION CARBONE POUR LES INDUSTRIES SOUS QUOTAS........................................................... 51 

B. TABLE RONDE N° 2 : ARTICULATION DE LA CONTRIBUTION CARBONE AVEC LES MÉCANISMES DALLOCATION DE QUOTAS DE CO 2 .................................... 62  

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AVANT-PROPOS

   Mesdames, Messieurs,   Adoptée par le Parlement au terme de débats prolongés et parfois âpres, la contribution carbone aurait dû sappliquer à nos consommations dénergies fossiles à compter du 1 er  2010. Si le format retenu pour ce janvier prélèvement pouvait paraître réduit, en raison notamment de son tarif modique et des nombreuses dérogations et compensations dont il était assorti, la contribution carbone nen constituait pas moins une innovation de notre politique fiscale et un mécanisme incitant les agents économiques à réduire leurs émissions diffuses de dioxyde de carbone. Le Conseil constitutionnel a censuré ce nouveau dispositif sur le fondement de sa contrariété à lobjectif de lutte contre le changement climatique et aux principes dégalité devant limpôt et devant les charges publiques. Au cur du raisonnement de la juridiction réside lexemption consentie aux industries lourdes françaises soumises au système communautaire déchange de quotas démission de gaz à effet de serre (SCEQE). Le Conseil constitutionnel a en effet considéré que certaines« si des entreprises exemptées du paiement de la contribution carbone sont soumises au système déchange de quotas de gaz à effet de serre dans lUnion européenne, il est constant que ces quotas sont actuellement attribués à titre gratuit et que le régime des quotas payants nentrera en vigueur qu en 2013 et  ce, progressivement jusquen 2027 ». Cette décision, qui semble voir dans la gratuité de lallocation des quotas une absence de contrainte économique réelle ou, à tout le moins, une contrainte insuffisante au regard de celle quaurait dû exercer la contribution carbone sur les autres émetteurs de CO 2 , a suscité de nombreux commentaires. Elle fait désormais grief et conduit le législateur à revoir en profondeur le dispositif initialement envisagé. Dès le mois de janvier 2010, votre rapporteur spécial a, aux côtés de ses collègues Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, plaidé pour que les contours de la nouvelle contribution carbone soient les plus simples possibles et pour quil soit épargné au Parlement un « nouvel exercice de créativité fiscale dont la France a le secret » 1 . Cette contribution au débat invitait le Gouvernement à allouer une fraction de quotas à titre onéreux sans attendre léchéance communautaire

 1 « Taxe carbone : quotas payants ou usine à gaz »,Le Mondedu 26 janvier 2010.

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de 2013, plutôt que détendre lassiette de la nouvelle fiscalité carbone aux industries sous quotas, au prix dun système complexe de modulations en fonction de la valeur ajoutée ou de lexposition à la concurrence internationale. Lobjet du présent rapport était de donner corps à cette proposition, dans la perspective dune entrée en vigueur de la contribution carbone conforme à léchéance annoncée par le Gouvernement, soit le 1 er juillet 2010. De nombreuses déclarations laissent désormais entendre que le calendrier initialement envisagé pour la contribution carbone nest plus dactualité. Cette révision des échéances est notamment motivée par la nécessité darticuler nos réflexions nationales avec la probable révision du droit communautaire en matière de taxation de lénergie, ainsi que par le souci de ne pas infliger à lindustrie française une contrainte supplémentaire quelle serait seule à subir. Votre rapporteur spécial a néanmoins jugé opportun de verser au débat les résultats des travaux approfondis menés par votre commission des finances sur cette question. Cette volonté résulte de lengagement pris par le Gouvernement de poursuivre ses travaux sur la contribution carbone. Elle exprime également la conviction que la taxation des émissions diffuses de CO 2  doit demeurer un chantier prioritaire des années à venir, tant pour la France que pour lEurope, léchelon communautaire restant le plus pertinent pour garantir lefficacité et la cohérence dun tel dispositif.

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I.LA CONTRIBUTION CARBONE CONSTITUTIONNELLE

FACE

À

LA

CENSURE

A.LA CONTRIBUTION CARBONE VOTÉE PAR LE PARLEMENT

1.sur les énergies fossiles, un tarif modéréUne contribution

Dans sa version adoptée définitivement par le Parlement, la contribution carbone se caractérisait par une assiette limitée aux consommations dénergies fossiles et par un tarif modéré, appelé à augmenter progressivement.

a)Lassiette de la contribution La contribution carbone sétendait aux consommations de carburants et combustiblesfossiles 266 identifiés dans un nouvel articlequinquiesC du code des douanes, soit principalementlessence, le gazole, le fioul, le charbon et le gaz naturel(cf. tableau). Ainsi, et contrairement à une taxe dont lobjectif aurait été de réduire lensemble des consommations énergétiques, la contributionne visait pas les consommations délectricité, en raison de lorigine essentiellement nucléaire 1  ou renouvelable de cette énergie. Le législateur navait pas davantage choisi dassujettir les 10 % délectricité « carbonée » consommés en France, soit issus de centrales au gaz, au fioul ou au charbon, dans la mesure où ces centrales relevaient du système communautaire déchange de quotas démissions de CO 2 (SCEQE,cf. infra).

 1 77 % de la production est dorigine nucléaire.