Le contrat d'objectifs et de performance de l'agence de biomédecine : évaluation du contrat 2007-2011 et préparation du contrat 2012-2015

Aballea Pierre, Roger Juliette, Leost Hervé, Inspection Générale Des Affaires Sociales

Description

Par courrier du 17 novembre 2010, le directeur de cabinet de la Ministre de la santé a saisi l'IGAS afin qu'elle mène une mission d'évaluation du contrat d'objectifs et de performance (COP) 2007-2010 signé entre l'Agence de la biomédecine (ABM) et les ministres de la santé et du budget. La lettre de cadrage de la mission énonce quatre objectifs : effectuer un bilan du respect des orientations stratégiques, des indicateurs et des cibles ; tirer les enseignements de ce bilan afin de réaliser une appréciation quantitative et qualitative de la mise en œuvre du COP par les parties prenantes ; apprécier la pertinence du COP en tant qu'outil de pilotage interne et instrument du dialogue avec la tutelle ; préparer la rédaction du contrat de performance pour 2012-2015. L'IGAS établit que l'ABM et la DGS ont construit un premier contrat de qualité honorable, qui a accompagné la prise en charge par l'ABM de ses nouvelles missions. La principale plus-value de ce contrat a résidé dans sa capacité à donner à l'agence de la visibilité sur les ressources nécessaires pour réaliser ses missions. Sur la période du COP, l'Etat a intégralement respecté ses engagements en matière d'attribution de nouveaux moyens à l'agence, dont les effectifs ont crû de plus de 20% pour s'établir à hauteur de 278 équivalents temps plein (ETP) en 2010. Le contexte budgétaire actuel est beaucoup plus contraint pour le prochain contrat alors même que la loi bioéthique de juillet 2011 a élargi le périmètre des missions et que l'activité de greffe, coeur de métier historique de l'ABM, doit encore progresser. Il est préconisé de s'appuyer sur le plan « Nouvel élan pour la greffe » pour structurer le nouveau COP ; s'agissant des autres missions de l'agence, l'IGAS recommande de structurer un plan d'action équivalent à celui produit sur la greffe et dans l'attente, de parachever la montée en charge des missions dévolues par la loi de 2004.

Sujets

• Établissement public
• Greffe (médecine)
• Société
• Santé
• Bioéthique

Informations

• Publié par: rapports-societe
• Publié le: 01 mars 2013
• Nombre de lectures: 25
• Licence : En savoir +
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

 
Inspection générale
des affaires sociales
RM2011-172P
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Le contrat d'objectifs et de performance
de l'agence de biomédecine :
évaluation du contrat 2007-2011 et
préparation du contrat 2012-2015
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RAPPORT DEFINITIF
 
 
 
 
 
 
 
 
Établi par
 
 
 
 
Dr. Pierre ABALLEA M. Hervé LEOST Mme Juliette ROGER
Membres de l’Inspection générale des affaires sociales
 
 
 
 
 
 
 
 
 
- Novembre 2011 - IGAS, RAPPORT N°RM2011-172P 3
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Synthèse
[1] Par courrier du 17 novembre 2010, le directeur de cabinet de la Ministre de la Santé a saisi
l’IGAS afin qu’elle mène une mission d’évaluation du COP de l’Agence de la biomédecine. La
lettre de cadrage énonce quatre objectifs :
- Effectuer un bilan du respect des orientations stratégiques, des indicateurs et des cibles ;
- Tirer les enseignements de ce bilan afin de réaliser une appréciation quantitative et qualitative
de la mise en œuvre du COP par les parties prenantes ;
- Apprécier la pertinence du COP en tant qu’outil de pilotage interne et instrument du dialogue
avec la tutelle ;
- Préparer la rédaction du contrat de performance pour 2012-2015.
 Présentation de l’ABM
[2] L’agence de la biomédecine est issue de la transformation de l’établissement français des
greffes (EFG) par la loi du 6 août 2004, avec l’adjonction de compétences sur la procréation
(assistance médicale à la procréation AMP, diagnostic prénatal DPN et diagnostic
préimplantatoire), l’embryologie, la génétique humaine (PEGH).
[3] L’ABM exerce des missions diverses :
- sur la greffe, l’ABM est acteur de la chaîne de soins en gérant les différents fichiers permettant
l’appariement entre donneurs et receveurs. A cette fonction opérationnelle s’ajoute une mission
de promotion et de développement de la greffe, ainsi qu’une mission d’amélioration de la
qualité (évaluation des résultats des équipes, participation à la biovigilance…) ;
- sur la PEGH, l’agence exerce des missions de police sanitaire (autorisations, inspections, avis),
de vigilance sur les incidents et événements indésirables (AMP-vigilance), d’élaboration de
règles de bonnes pratiques et d’évaluation des activités et résultats des équipes médicales.
[4] Cette diversité des missions fait d’elle un opérateur unique à la fois dans le paysage français
des agences sanitaires et au niveau européen.
[5] Une seconde spécificité de l’agence réside dans le poids des problématiques éthiques dans
1.les domaines qu’elle gère. L’ABM a été créée par une loi dite de « bioéthique » La prise en
compte des enjeux éthiques doit être un principe structurant pour l’ensemble de l’activité de
l’agence, que ce soit dans le domaine de la recherche sur l’embryon, l’assistance médicale à la
procréation ou les greffes.
 Un COP de qualité honorable, qui a accompagné la prise en charge par l’ABM de
ses nouvelles missions
[6] Le contrat actuel de l’Agence de la biomédecine, conçu simultanément à la création de
l’agence et signé le 22 mars 2007, reflète l’ambition de couvrir à la fois ses missions d’opérateur du
circuit de la greffe et ses nouvelles compétences de régulation dans le champ de la procréation, de
l’embryologie et de la génétique humaine. La mission a porté un regard d’ensemble positif sur ce
document, tout en remarquant que sa visée englobante ne s’accompagne pas d’une hiérarchisation
suffisante des objectifs permettant d’identifier les priorités de l’agence.

1 Loi relative à la bioéthique du 6 août 2004 révisée par la loi du 7 juillet 2011. 4 IGAS, RAPPORT N°RM2011-172P
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[7] La principale plus value de ce contrat a résidé dans sa capacité à donner à l’agence de la
visibilité sur les ressources nécessaires pour réaliser ses missions. Sur la période du COP, l’Etat a
intégralement respecté ses engagements en matière d’attribution de nouveaux moyens à l’agence,
dont les effectifs ont crû de plus de 20% pour s’établir à hauteur de 278 équivalents temps plein
(ETP) en 2010. L’augmentation des moyens de l’agence a non seulement concerné les nouvelles
missions mais aussi le « cœur de métier » de l’EFG et enfin les fonctions support, faiblement prises
en compte lors du précédent COM.
[8] L’analyse des indicateurs, atteints pour la majorité d’entre eux, témoigne de la bonne
avancée d’une première phase de montée en charge de l’agence sur ses nouvelles compétences en
matière de PEGH : développement de l’AMP-vigilance, rédaction de recommandations de bonnes
pratiques en AMP et DPN, police sanitaire…Toutefois, deux lacunes doivent être soulignées sur
deux champs qui représentent des risques potentiels sur le plan sanitaire et éthique : des avancées
lentes dans la mise en place du suivi des activités des centres d’AMP ; un rôle encore limité sur le
champ de la génétique.
[9] La mission a constaté que les avancées dans la mise en œuvre du contrat ne se reflétaient pas
toujours dans les indicateurs choisis dans le COP. Tout en étant consciente de la difficulté de
l’exercice pour une agence qui assure la double fonction d’opérateur et de régulateur, la mission
relève une tension au sein du COP entre des indicateurs de résultat final parfois éloignés des leviers
propres de l’agence (comme sur la greffe d’organes) et des indicateurs d’activité souvent
faiblement stratégiques.
[10] Par ailleurs, le jugement d’ensemble positif sur le COP de l’ABM est mitigé par les lacunes
observées sur la plus-value apportée par le COP au pilotage de l’agence. Au-delà des ambitions
initialement affichées, le suivi du contrat s’est rapidement révélé un exercice formel, d’autant
moins significatif que le contrat était faiblement articulé avec les échéances annuelles de suivi de la
performance (lettres d’objectifs de la directrice générale) et n’incluait aucune échéance précise
pour les objectifs fixés. Les principaux chantiers stratégiques porteurs d’évolutions pour l’agence, à
l’image de la création de la plateforme nationale de répartition des greffons ou du document
« Nouvel élan pour la greffe », se sont en grande partie construits en parallèle du COP et n’ont pas
fait l’objet d’un avenant.
[11] Ce constat ramène au moins autant à une difficulté structurelle de positionnement de la DGS
par rapport à l’ABM qu’à la qualité du document lui-même. L’évaluation du changement de
stratégie de dépistage de la trisomie 21 ou la préparation du Plan « Greffe 2 » illustrent la difficulté <