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© Direction de l’information légale et administrative, Paris, 2010 ISBN : N° 978-2-11-008100-1
BILAN DE10ANS D’OBSERVATION DE LA PAUVRETÉ ET DE L’EXCLUSION SOCIALE À L’HEURE DE LA CRISE
rapport 2009-2010
LES
TRAVAUX
2009-2010DE
Introduction aux travaux,Didier Gelot PREMIÈRE PARTIE-Évolution de la pauvreté CAHIER1 -Actualisation des données relatives à la pauvreté Niveau de vie et pauvreté monétaire en 2007, Jérôme Pujol et Magda Tomasini (INSEE) CAHIER2 -Emploi, chômage, et politique d’emploi Le devenir des anciens allocataires de minima sociaux passés par un contrat aidé du plan de cohésion sociale,Yannick Fendrich (DARES) Allocataires de minima sociaux et dispositifs d’aide à l’emploi depuis 2007,Sylvie Le Minez et Véronique Rémy (DARES) Les évolutions de l’emploi et des mouvements de main-d’œuvre entre 2006 et la mi-2009,C. Arnold, J. Domens, J. Loquet, Claude Minni (DARES) Évolution de l’emploi et du chômage entre 2007 et 2009,Yves Dubois et Marie-Line Tovar (DARES) CAHIER3 -Indicateurs d’alerte et participation des personnes en situation de pauvreté Indicateurs d’alerte sur la pauvreté et l’exclusion : repérage des sources statistiques et propositions d’indicateurs,Isa Aldeghi (CRÉDOC) Indicateurs d’alerte sur la pauvreté et l’exclusion : enquête auprès d’acteurs de terrain,Christine Olm (CRÉDOC) Expérimenter une méthode de la pauvreté et de l’exclusion sociale à partir de celles et ceux qui les vivent(Valeur plus et partenaires) Étude de faisabilité d’un système de veille sociale au moyen d’indicateurs d’alerte. Enquêtes auprès des personnes en situation de pauvreté(Oxalis, RGM, les Traversiers)
DEUXIÈME PARTIE-Crise et pauvreté CAHIER1 -Crise et pauvreté en 2009 Crise économique, adaptation des entreprises, vecteurs d’appauvrissement des salariés,groupe ALPHA Trois approches du lien entre pauvreté et crise en 2009,Michaël Zemmour (Paris I) CAHIER2 -Prévision Impact de la crise sur la pauvreté,Guillaume Allègre, Marion Cochard, Éric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau (OFCE)
L’ONPES
TROISIÈME PARTIE-Pauvreté en Europe et modèles sociaux CAHIER1 -La pauvreté en Europe Évolution et mesure de la pauvreté en Europe depuis 2000,Olivier Bontout et Guillaume Delautre (DREES) Lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale en Europe 2000-2010,Sandra Pellet (ENS) Pauvreté en conditions de vie en France et privation matérielle en Europe,Pascal Godefroy et Sophie Ponthieux (INSEE) CAHIER2 -Modèles sociaux et acteurs Les modèles sociaux européens dans la tourmente : quel impact de la crise sur la pauvreté ?Baptiste Françon, Mathilde Guergoat Larivière (Paris I) Pauvreté laborieuse et action des partenaires sociaux,Sophie Béroud (Lyon II)
QUATRIÈME PARTIE-Les publics et leurs conditions de vie CAHIER1 -Les publics pauvres et leurs trajectoires Femmes âgées pauvres,Arnaud Campéon, Karine Chauvin, Florence Delaune (Psychologie et vieillissement) La santé mentale des sans-abri,Anne Laporte (SAMU social) CAHIER2 -Les conditions de vie des personnes pauvres Le logement des ménages modestes,Éric Renard (DREES) Le logement des ménages à faibles ressources en 2006,Pierrette Briant, Claudine Pirus (INSEE) Les conditions de logement et l’accession à la propriété des ménages pauvres et modestes, Michel Mouillart (université Paris X-Nanterre) Les aides personnelles au logement,Michel Mouillart (université Paris X-Nanterre) EMSA 2009 : une enquête auprès des personnes fréquentant les services d’aide (hors hébergement) de la ville de Toulouse,Maryse Marpsat (INSEE), Martine Quaglia (INED) L’insécurité alimentaire pour raisons financières en France,Nicole Darmon, Aurélie Bocquier, Florent Vieux et France Caillavet
Sommaire
Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CHAPITRE1 L’impact de la crise économique sur la pauvreté. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 La crise économique actuelle risque d’avoir un réel impact sur la situation des ménages pauvres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 La crise économique est intervenue après une relative prospérité économique. . . 15 La crise économique se caractérise par son ampleur et par sa diffusion à tous les pays occidentaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 La crise économique se diffuse par plusieurs canaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 L’impact de la crise reste atténué en 2008 et en 2009 par le jeu de diverses mesures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Les acteurs de terrain perçoivent déjà un impact de la crise . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Les indicateurs disponibles de la pauvreté ne rendent pas encore compte de la crise actuelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Les acteurs de terrain se font l’écho d’une augmentation sensible des difficultés financières des ménages. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 La peur de la pauvreté s’est diffusée au sein de la société française. . . . . . . . . . . 38 La mise en place d’indicateurs d’alerte pourrait réduire les écarts entre la mesure et la perception de l’impact de la crise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Les écarts entre la mesure et la perception de l’impact de la crise : un enjeu pour l’efficacité et la crédibilité de l’action publique. . . . . . . . . . . . . . . . . 39 De nouveaux indicateurs d’alerte visent à améliorer la veille sur la situation sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Quel scénario de poursuite et de sortie de crise ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Une reprise de la croissance qui semble fragile et pauvre en emplois. . . . . . . . . . 46
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Le Rapport de l’ONPES 2009-2010
Bilan de dix ans d’observation de la pauvreté et de l’exclusion sociale à l’heure de la crise
Les effets potentiels de la dégradation de l’emploi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Le système de protection sociale suffit-il à prévenir l’augmentation de la pauvreté ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Les politiques d’activation sont-elles encore adéquates dans ce contexte ?. . . . . . 54 Le financement des politiques de lutte contre la pauvreté. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Quelle évolution de la pauvreté ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
CHAPITRE2 Bilan de dix ans d’observation sociale en France et en Europe. . . . . . . . . 63 Persistance de la pauvreté et de l’exclusion sociale en France ............................... 64 Après une baisse continue, la pauvreté monétaire et les inégalités de revenus se sont stabilisées................................................................................. 65 Une décennie marquée par la prise de conscience de la pauvreté en emploi........ 79 Les inégalités d’accès à la santé, au logement et à la formation restent préoccupantes............................................................................................. 85 La grande exclusion et les publics « invisibles »........................................................ 94 Les outils de l’observation sociale se sont améliorés, mais restent perfectibles ... 100 Depuis la fin des années 1990, la connaissance de la pauvreté a été partagée et enrichie...................................................................................... 100 Les analyses des mécanismes de création et de persistance de la pauvreté se sont affinées.............................................................................. 103 Dix ans après l’adoption de la stratégie de Lisbonne, l’objectif de « donner un élan décisif à l’éradication de la pauvreté » est-il toujours d’actualité ?............. 108 En dépit des engagements, la pauvreté monétaire a stagné au cours des dix dernières années........................................................................ 109 L’identification de défis communs a conduit à la définition de champs d’action prioritaires.............................................................................. 115 La lutte contre la pauvreté dans la future stratégie « Union européenne 2020 »..... 121
CHAPITRE3 La participation des personnes en situation de pauvreté à la construction de la connaissance................................................................ 123 Un besoin de connaissance complémentaire ressenti en France comme en Europe ................................................................................................... 124 En France.............................................................................................................. 124 En Europe............................................................................................................. 125 Les expériences pionnières de « croisement des savoirs » .................................... 126 L’expérience d’ATD Quart Monde......................................................................... 127 La Mission régionale d’information sur l’exclusion (Rhône-Alpes)........................ 127 La Joseph Rowntree Foundation.......................................................................... 128 Les questions soulevées par ces expériences novatrices..................................... 129
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Le Rapport de l’ONPES 2009-2010
Sommaire
Une première mise en œuvre par l’ONPES ............................................................ 130 Les principaux résultats issus de ces travaux ........................................................ 131 Les enseignements pour l’ONPES ......................................................................... 134 L’engagement d’un projet en 2010 ........................................................................ 136
Conclusion générale.............................................................................................. 143
Annexes Annexe 1 : Définition des onze indicateurs de mesure de la pauvreté ................. 146 Annexe 2 : Les minima sociaux, conditions d’accès, barèmes et effectifs ............ 150 Annexe 3 : Liste des sigles ...................................................................................... 153 Annexe 4 : Liste des encadrés, tableaux, cartes et graphiques ............................ 155 Annexe 5 : Bibliographie ......................................................................................... 157
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Le conseil de l’ONPES
Présidente :Agnès de Fleurieu
Sept membres de droit ■Le président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE),Bernard Seillier ■L’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), représenté par Jean-Louis Lhéritier ■Le Centre d’analyse stratégique (CAS), représenté parMarine Boisson ■La Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), représentée parBaudouin Seys ■La Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES), représentée parChristel Colin ■La Direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), représentée parGautier Maigne ■La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), représentée parHélène Paris
Sept universitaires et chercheurs dont la compétence dans le domaine de la pauvreté et de l’exclusion est reconnue ■Michel Legros, directeur du département des Sciences humaines et sociales à l’École des hautes études en santé publique (EHESP) ■Maryse Marpsat, Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), chercheur associé à l’Institut national d’études démographiques (INED) et au centre Maurice-Halbwachs (équipe ERIS) ■Élisabeth Maurel, ingénieur d’études au centre de recherche « Politiques publiques, action politique, territoires » (PACTE), IEP de Grenoble ■Michel Mouillart, professeur d’économie, université de Paris X, Nanterre ■Jean-Luc Outin, économiste au centre
d’économie de la Sorbonne (UMR 81-74), chargé de recherche au CNRS, directeur de l’UMR Matisse et du centre associé au Centre d’études et de recherche sur les qualifications (CÉREQ) pour la région Île-de-France ■Roxane Silberman, directrice de recherche au CNRS, centre Maurice-Halbwachs, et secrétaire générale du Comité interministériel pour les données en sciences sociales ■Hélène Zajdela,professeur d’économie
Sept personnalités qualifiées ayant concouru ou concourant par leur action à l’insertion et à la lutte contre les exclusions ■Michel Bérard, membre de Voisins et Citoyens en Méditerranée ■Claude Brévan, ancienne déléguée interministérielle à la Ville, administrateur de l’Association pour le droit à l’initiative économique (ADIE) ■Jean-Pierre Bultez, ancien président du réseau European Anti Poverty Network (EAPN) France, représentant des Petits Frères des pauvres dans les réseaux EAPN et AGE ■Françoise Coré, membre d’ATD Quart Monde ■Georges Gloukoviezoff, expert dans le domaine de l’exclusion bancaire ■Patrick Henry, médecin, chef du service Lutte contre l’exclusion à la RATP ■Véronique Hespel,inspecteur général des Finances
Ce rapport a été rédigé, pour ses parties 1 et 2, parValérie Saintoyant,membre de l’Inspection générale des Affaires sociales(IGAS)
Secrétaire général :Didier Gelot Chargée des publications :Nadine Gautier Secrétaire :Laurence Fournier
Introduction
La présentation de ce sixième rapport de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale coïncide avec le dixième anniversaire de sa création. Le législateur en créant en 1998 un observatoire destiné, notamment, à éclairer l’action 1 du CNLE a voulu l’existence d’un outil de réflexion et d’études apte à donner des bases objectives à l’action et à promouvoir une connaissance partagée des phéno-mènes de pauvreté. Ce rapport intervient à un moment d’autant plus opportun pour réaliser un bilan approfondi de l’observation de la pauvreté et de l’exclusion sociale que la crise économique, débutée au cours de l’année 2008, risque de remettre en cause les grandes tendances des évolutions antérieures et requiert, sans doute, des modalités d’observation sociale renouvelées. Dans ce contexte nouveau, l’observa-tion et l’analyse doivent chercher à appréhender avec précision dans quelle mesure, comment et pour qui la crise économique revêt des conséquences sociales parti-culièrement graves et durables. En effet, celles-ci sont susceptibles de se traduire, à court terme, par une extension ou une intensification des situations de pauvreté, qu’elles soient saisies sous l’angle monétaire, des conditions de vie ou d’autres dimensions particulières. De plus, ces processus défavorables doivent être exa-minés en termes de réversibilité, tant il est vrai que le modèle de croissance qui émergera de la situation présente aura des caractéristiques différentes du modèle antérieur. D’où des risques d’exclusion durable pour certains groupes de popula-tions et pour certains territoires. Le colloque organisé par l’ONPES le 23 octobre 2009 au Conseil économique, 2 social et environnemental a constitué une première occasion d’instaurer un temps
1. La liste des sigles se trouve en annexe 3, p. 151. 2. Les communications faites lors du colloque sont disponibles sur le site de l’ONPES : www.onpes.gouv.fr
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Le Rapport de l’ONPES 2009-2010
Bilan de dix ans d’observation de la pauvreté et de l’exclusion sociale à l’heure de la crise
de réflexion collective. Il a permis de s’interroger sur les évolutions qui ont marqué le champ de la pauvreté et de l’exclusion au cours de ces dix dernières années, tant du point de vue du regard porté sur ces phénomènes que des évolutions du sys-tème d’analyse et des enjeux actuels de l’observation dans un contexte renouvelé de crise économique. À la veille de l’année européenne de lutte contre la pauvreté et l’exclusion, les dimensions locale, nationale et européenne de l’observation de la pauvreté et de l’exclusion ont pu être interrogées. Ce besoin de connaissance n’a-vait cessé de s’affirmer au cours des dix premières années d’existence de l’ONPES. Il prend aujourd’hui des formes très diversifiées et conduit à la recherche et à la mise en œuvre d’outils complémentaires : indicateurs d’objectifs et d’évaluation pour l’é-laboration et le suivi des politiques publiques et indicateurs d’alerte pour repérer les phénomènes émergents.
Dans la continuité de ces réflexions, l’ONPES a voulu articuler son nouveau rap-port autour de trois chapitres. Le premier chapitre, centré sur la crise économique actuelle, propose une esquisse de ses effets prévisibles sur la pauvreté et l’exclusion sociale ; il s’appuie pour cela sur les enseignements tirés des travaux réalisés lors des phases précé-dentes de hausse ou de baisse de la croissance économique. Il analyse en particu-lier les différents canaux par lesquels la crise se diffuse, mais également le rôle joué par les stabilisateurs économiques, le système de protection sociale et les mesures spécifiques prises en 2009 pour lutter contre les effets de la crise sur l’ensemble de la société. Il note en particulier la hausse importante du nombre de demandeurs d’emploi en fin de droits prévue en 2010. Ce chapitre présente également les avan-cées réalisées par l’ONPES en matière de construction d’un système de veille sur les phénomènes émergents en matière de pauvreté et d’exclusion sociale afin de compléter les outils statistiques traditionnellement mobilisés. Les données statis-tiques publiques ne permettent en effet pas, à ce stade, de rendre compte de manière précise des effets de la récession qui est intervenue au milieu de l’année 2008 et nécessitent donc d’être complétées par un appareillage plus réactif. Ce cha-pitre tente, à l’aide d’études prospectives originales commanditées par l’ONPES, de réfléchir sur les scénarios possibles de poursuite ou de sortie de crise et sur leur impact sur le niveau et les formes de la pauvreté et de l’exclusion sociale dans les années à venir. Il interroge enfin le rôle et l’actualité des politiques d’activation des allocataires des minima sociaux mises en place depuis une vingtaine d’années et accentuée au cours de cette dernière décennie.
Le deuxième chapitreporte un regard rétrospectif sur la décennie écoulée. Il cherche avant tout à évaluer si, au-delà des inflexions conjoncturelles, il est possible de dégager une tendance permettant de comprendre le sens de l’évolution de la pauvreté. Cette analyse rétrospective s’appuie notamment sur les onze indicateurs que l’ONPES a retenus. Il tente de dessiner les grandes tendances de la décennie passée, qu’il s’agisse des publics particulièrement touchés (avec la figure du tra-vailleur pauvre) ou des formes particulières d’inégalités d’accès aux droits (santé,
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Le Rapport de l’ONPES 2009-2010
Introduction
logement, formation). Il rend compte de la persistance de la grande exclusion et de la situation des populations qui demeurent pour certaines d’entre elles « invisibles ». La question des avancées et des limites des outils de l’observation sociale est éga-lement posée. Ce chapitre permet enfin de porter un regard comparatif sur les évo-lutions de la pauvreté en Europe, dix ans après la déclaration du sommet de Lisbonne où avait été tracé l’objectif de « donner un élan décisif à l’éradication de la pauvreté ».
Le troisième chapitreouvre un nouveau champ de réflexion. Comme de nom-breuses instances nationales et internationales, l’ONPES éprouve le besoin de mieux articuler les différentes formes de connaissances (administratives, scienti-fiques, associatives) en y ajoutant une nouvelle approche directement issue de la connaissance que peuvent avoir les personnes en situation de pauvreté des phé-nomènes dont elles sont les premières victimes. L’ONPES recherche les méthodes et les moyens permettant d’associer directement les personnes qui vivent les situa-tions de pauvreté à l’élaboration des instruments et des études destinés à en rendre compte. Ce chantier constitue pour l’ONPES un enjeu essentiel des années à venir. Après avoir resitué cette démarche dans son contexte (rappel des expériences de participation des personnes en situation de pauvreté), les méthodes et les résultats mobilisés sont présentés. Ce travail s’inscrit dans la continuité des recherches menées antérieurement par l’ONPES et renvoie en particulier aux interrogations sur le lien entre droit et pauvreté présentées dans le précédent rapport (2007-2008).
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