Les logements-foyers pour personnes âgées

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Le rapport, en 4 tomes, présente une étude de l'adaptation du patrimoine des logements-foyers pour personnes âgées à l'évolution de la population hébergée, les exigences en matière de sécurité et d'accessibilité et les modes de financement possibles pour permettre la mise à niveau de ce patrimoine.

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Publié le 01 juillet 2002
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Langue Français
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conseil général
des Ponts les rapports
et Chaussées


n° 2001-0135-01 juillet 2002












Les logements-foyers
pour personnes âgées


TOME 1 : RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL


ministère
de l’Équipement
des Transports
du Logement
du Tourisme
et de la Mer


CONSEIL GÉNÉRAL DES PONTS ET CHAUSSÉES




Rapport n° 2001-0135-01











Les logements-foyers pour personnes âgées






établi par

Jean-Pierre GRUNSPAN,
ingénieur général des ponts et chaussées


avec la participation de

Jean-Marie DORMAGEN,
ingénieur en chef des ponts et chaussées






Destinataires

La Directrice générale de l’action sociale

Le Directeur général de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction

3
Paris, le 12 juil 2001

Ministère de l’Equipement, Ministère de l’Emploi
des Transports et du Logement et de la Solidarité


Le directeur général de l’urbanisme, La directrice générale
de l’habitat et de la construction de l’action sociale

à l’attention de Monsieur le Vice-Président du Conseil
Général des Ponts et Chaussées


Objet : Lettre de mission relative aux logements-foyers pour personnes âgées

La Direction Générale de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction (DGUHC) a, en
liaison avec la Direction Générale de l’Action Sociale du Ministère de l’Emploi et de la
Solidarité, dans son champ de compétence la politique vis à vis des logements-foyers
accueillant des personnes âgées (155 000 places en 1996). Elle est garante de l’adaptation de
ces structures aux besoins de la population et aux exigences de la société.
Le dernier recensement a ainsi fait apparaître qu’une personne sur dix de plus de 75 ans réside
en logement-foyer ou en institution, et deux sur dix après 80 ans. Parallèlement, entre les deux
derniers recensements, le nombre de personnes en logement-foyer ou en institution a
augmenté de 24 %.

Ces structures accueillent des personnes de plus en plus dépendantes (allongement de la durée
de la vie, entrée dans les foyers à un âge de plus en plus élevé...), sans que les conséquences
de cette évolution aient été pleinement tirées du point de vue de la sécurité. Ainsi, les
commissions de sécurité sont parfois amenées à émettre des avis défavo rables, estimant que la
disposition des lieux, conçue pour permettre l’évacuation de personnes valides, ne permet pas
de garantir la sécurité de personnes non autonomes.

Il en résulte que les administrations centrales sont fréquemment interpellées par les services
déconcentrés sur la qualification de logements foyers en ERP, sur les normes techniques à
respecter ou sur les financements mobilisables pour le modernisation des logements-foyers.
La diversité des appréciations, qui peut aller jusqu’à remettre en cause l’affectation de
l’immeuble à son usage, génère des incertitudes pour les administrations et pour les
gestionnaires. D’autant que de nouvelles normes de sécurité ont déjà été édictées pour la
construction neuve, mais qu’aucune règle spécifique n’est prévue pour les structures
existantes.

Par ailleurs, le Ministère de l’Emploi et de la Solidarité mène parallèlement deux
réformes sur la tarification des établissements et la mise en place de l’Allocation
Personnalisée à l’Autonomie (APA) qui remplacera la prestation spécifique dépendance
(PSD). Il est notamment prévu que le versement direct de l’APA aux structures sera
subordonné à la signature d’une convention comprenant des engagements de qualité de
4
service, et notamment des obligations relatives à la sécurité incendie. La question du coût et
du financement des travaux d’adaptation des structures afin d’améliorer leur sécurité et leur
accessibilité sera alors posée.

Il apparaît donc souhaitable que soit mis en place un groupe de travail pour évaluer
l’adaptation de ce patrimoine à l’évolution de la population hébergée, déterminer les
exigences de sécurité à fixer et les modes de financement possibles pour permettre la mise à
niveau de ce patrimoine. Ce groupe de travail devra parvenir à un diagnostic partagé de la
situation et proposer sur cette base des stratégies d’intervention.

Nous souhaiterions confier au Conseil général des ponts et chaussées une mission d’animation
et de pilotage de ces travaux.

Il semblerait en particulier utile que, dans le cadre de ce groupe de travail auquel il
appartiendra de définir si nécessaire plus précisément le champ de sa réflexion, puissent être
abordés notamment les points suivants :
• Etat des lieux de la situation (les structures, la population qu’elles hébergent, leur
fonctionnement, le cadre réglementaire et financier) et diagnostic de l’état du patrimoine
de ces logements-foyers ;
• Identification des tendances lourdes en cours quant aux populations accueillies;
• Impact de la réforme de la tarification et de la mise en place de l’APA ;
• Préconisations en matière de sécurité ;
• Définition d’orientations et formulation de propositions pour leur mise en œuvre.

Ce groupe de travail pourrait comprendre, outre la DGUHC et le Ministère de l’Emploi et de
la Solidarité, le Ministère de l’Intérieur, l’Union Nationale HLM, des représentants des
gestionnaires, des représentants des services déconcentrés de l’Etat (DDE, DDASS, DRASS).

Il serait souhaitable que le groupe de travail puisse rendre ses conclusions pour la fin de
l’année 2001.

Les services de la DGUHC et de la DGAS se tiennent bien entendu à la disposition de la
personne que vous aurez désignée pour tout contact qui lui apparaîtra utile.



Le directeur général de l’urbanisme, La directrice générale
de l’habitat et de la construction de l’action sociale





François DELARUE Sylviane LEGER-LANDAIS


5
RESUME







Avec l’élévation de l’âge d’entrée dans les logements-foyers pour personnes âgées, une
proportion de plus en plus grande de résidents deviennent dépendants. Les établissements qui
dépassent un seuil significatif de dépendance doivent désormais souscrire une convention
avec l’Etat et le Conseil général et s’engager en particulier à adapter leurs locaux (réforme de
la tarification des Etablissements Hébergeant des Personnes Agées Dépendantes-EHPAD-).

Le groupe de travail avait précisément pour mission d’étudier l’adaptation « du patrimoine
des logements- foyers pour personnes âgées à l’évolution de la population hébergée, de fixer
des exigences en matière de sécurité et d’accessibilité et de déterminer des modes de
financement possibles pour permettre la mise à niveau de ce patrimoine ».

Le rapport observe notamment que, dans le cas des bâtiments existants, le jeu combiné du tout
nouveau règlement de sécurité-incendie de type J et des règles en matière d’accessibilité peut
obliger dans certains cas à des dépenses très élevées de mise aux normes, et partant à des
hausses de redevance importantes en l’absence de financements privilégiés. Il en résulte un
risque non négligeable de disparition d’une partie de la clientèle modeste ou même moyenne,
lorsque cette clientèle ne bénéficie pas de l’aide sociale du dépar tement ou de la famille.

Le rapport suggère donc, en ce qui concerne la sécurité-incendie, d’étudier une solution mieux
adaptée aux spécificités des bâtiments existants tout en procurant aux résidents toutes les
garanties offertes par le règlement de type J.

Le rapport explore par ailleurs différentes solutions de financement susceptibles de modérer
les hausses de redevance consécutives aux travaux et d’éviter ainsi de désolvabiliser les
résidents.

Les propositions portent également sur le champ de la réforme de la tarification (recul de la
date-butoir de fin 2003 pour le conventionnement EHPAD, maintien du forfait soins courants,
alternatives au conventionnement EHPAD à 100 %).


MOTS –CLES : LOGEMENT-FOYER, PERSONNE AGEE, DEPENDANCE, SECURITE-
INCENDIE, ACCESSIBILITE, FINANCEMENT DU LOGEMENT, PALULOS, APL,
CONVENTIONNEMENT.
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REMERCIEMENTS


J’exprime ma gratitude envers l’ensemble des membres du groupe de travail (administrations
centrales et déconcentrées de l’Etat, conseil général de la Vienne, représentants de Caisses
nationales de retraite, représentants du mouvement HLM et gestionnaires, cabinets d’études et
personnalités qualifiées qui, d’une manière ou d’une autre, ont contribué à la rédaction du
rapport et, en ce qui concerne les acteurs professionnels, ont permis de visiter plusieurs
établissements.

Je remercie vivement la Direction Générale de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la
Construction, pour avoir facilité le fonctionnement de ce groupe par le financement de
contrats d’études, l’implication de plusieurs de ses sous -directions, et en particulier l’appui
constant de DGUHC/IUH. Je suis reconnaissant envers la Direction Générale de l’Action
Sociale pour le soutien apporté par la sous-direction des âges de la vie en liaison avec la
DREES, je remercie particulièrement Jean-René Brunetière chef de la Mission Marthe pour
son rôle essentiel dans l’orientation des travaux.



Le rapporteur Jean-Pierre Grunspan
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TABLE DES MATIERES

TOME 1
Pages
Lettre de mission 3
Résumé et mots-clés 5
Liste des annexes 9
Avant-propos 11
Synthèse du rapport 15


RAPPORT 25
Préambule 25
A- LE CONSTAT 27
A I- des définitions multiples 27
A-II- L’état des lieux socio-économique 29
A-III- Le diagnostic technique 37
A-IV- L’attitude des acteurs 47
A-V- Financement, aides publiques et accessibilité sociale 51
A-VI- les besoins d’investissements et d’aides financières 67
B-LES RECOMMANDATIONS 77
B-I- les principes 77
B-II- trente groupes de propositions: 81
- Asseoir la préparation des projets sur une réflexion stratégique au plan 81
départemental (propositions 1a à 1d)
- reconnaître aux logements-foyers un statut de domicile de plein droit 84
(propositions 2a à 2b)
- financer l’adaptation du parc en préservant l’accessibilité sociale 86
(propositions 3 à 12b) :
Au niveau national, créer une structure d’animation, Un effort national pluri-annuel 86
(3a et 3 b)
Une circulaire sur l’éligibilité aux aides à la pierre (4) 87

Une priorité dans les circulaires de programmation - une réserve nationale 89
PALULOS(5a)
Une contribution du 1%, ( 5b) une hausse de la subvention PALULOS (6) 90 à 94

Pour une modification des conventions APL (7a). 92

Augmenter le plafond du barême APL(7b) 93 à 95

Moduler le plafond EL+C en fonction dela surface L(7c) 97
Etude d’un profil de prêt (8) 97

Péréquation des charges d’investissement et de fonctionnement liées à une extension (9) 98

Redefinition du contenu du EL+ C (10 a) 99
Autres propositions (11a, 11b, 11c) 99

Possibilité d’amortir certains travaux sur l’APA « établissement » (11d) 100

Divers : Financement de frais annexes aux travaux et de pertes d’exploitation (12a) 101 à 102
guichet unique (12 b), question du double prix de journée pour les couples (12c)
8

- mieux régir les relations contractuelles propriétaires/gestionnaires 102
(propositions 13a à 13b)
- adapter les prescriptions techniques à la réalité de la population 105
accueillie et permettre l’échelonnement des travaux :
* sécurité-incendie (propositions 14a à 18) & (proposition 20)
* accessibilité (propositions 19 et 20)
- Sécurité-incendie : former les personnels (proposition 21) 112
- Subordonner la programmation technique aux usages et conditions de 113
vie des personnes âgées (proposition 22 )
- clarifier le vocabulaire et créer une culture commune entre 115
administrations compétentes (propositions 23 à 24)
- Fournir une aide méthodologique aux acteurs institutionnels et 116
professionnels (proposition 25)
- Associer les propriétaires au processus d’arbitrage sur le devenir des 116
logements- foyers (proposition 26)
- Adopter entre les acteurs une vision homogène de l’offre de services des 117
LF(proposition 27)
- Assouplir les conditions de mise en oeuvre de la tarification : reculer la 119
date-butoir du 31/12/03, pour une solution mixte (conventionnnement
EHPAD partiel), maintien du forfait soins … (propositions 28 a à 31)
- Améliorer les connaissances, notamment statistiques (proposition 32) 131
- annexe 1a : éléments sur la réforme de la tarification des EHPAD 135
-annexe 1b :communication sur le forfait soins courants 137
- annexe 1c :liste des sigles utilisés 141
- annexe 1d :compte-rendu de la réunion plénière du 18 mars 2002 143
-annexe 1e: composition du groupe de travail 149
-annexe 2a :éléments bibliographiques 153
-annexe 2b :textes de référence 157


TOME 2 (aspects techniques)

chaque annexe est annexes 4a à 4g
paginée séparément

TOME 3 (état des lieux et financement)

chaque annexe est annexes 3a à 3f à l’exception de l’annexe 3b
e paginée séparément annexes 5a à 5
(les annexes 3g et 3h restent sous forme de fichiers informatiques)

TOME 4 (glossaire et enquête conduite dans le cadre du groupe de travail)

chaque annexe est annexes 2c et 3 b
paginée séparément (format à l’italienne)
9

LISTE DES ANNEXES


fichiers informatique désignation de l’annexe

1a- éléments sur la réforme de la tarification des EHPAD
1b- Communication sur l’approche du forfait soins courants tel que pratiqué par

l’association AREFO
ANNEXES 1a à 1e 1c- sigles utilisés dans le rapport
1d- compte-rendu de la réunion plénière du 18 mars 2002
1e- composition du groupe de travail
2- références

a) Bibliographie ; ANNEXE 2a
ANNEXE 2b b) textes (législatifs, réglementaires, circulaires, guide sur les personnes âgées) ;
ANNEXE 2c c) liste de définitions : point des travaux de la commission terminologie (CETAF)
3- Etat des lieux socio-économique et réforme de la tarification

a) compte-rendus de réunion du sous-groupe « état des lieux et
ANNEXE 3a
perspectives » (UNIOPSS); ANNEXE 3b
ANNEXE 3c b) état des lieux socio-économique des LFPA (cabinet CREPAH) ;
ANNEXE 3d
c) éléments cartographiques sur la population âgée; ANNEXE 3e
ANNEXE 3f d) éléments démographiques (Marthe, INSEE) ;
ANNEXE 3gAREPA e) exemple de la place de l’action sociale et de l’APA dans le budget d’un Conseil
ANNEXE 3hAREPA s
Général (dépt de l’Aisne) ;
f) les résidences Edilys ;
g) données ens parc AREPA : répartition par âge, GIR, GMP, loyer , redevance,
APL
h) zoom sur une résidence AREPA : travaux s’accompagnant de conventt APL
4- Aspects techniques

a) synthèse et note de cadrage générale (TEC) ;
b) notes de cadrage (fonctionnalités, hygiène, accessibilité, sécurité-incendie) ANNEXE 4a techn
ANNEXE 4b techn TEC
ANNEXE 4c techn c) compte-rendus de réunion du sous-groupe « diagnostic technique » (TEC); ANNEXE 4d techn
ANNEXE 4e techn d) études de cas ; résultats de l’enquête auprès des directeurs d’établissement
ANNEXE 4f techn adhérents de la FNADEPA sur les besoins de travaux ; évaluation des besoins
ANNEXE 4g techn
d’investissement à l’échelle nationale (TEC) ;
e) de l’accessibilité à la qualité des espaces (B Thumerel)
f) avis de l’architecte de la Direction Générale de l’Action Sociale
g) extraits du réglement général de sécurité-incendie

5- Réglementation et financement


a) compte-rendus de réunion du sous-groupe réglementation & financement
(GERU) ;
ANNEXE 5a financt b) rapport du sous-groupe réglementation et financement (GERU) ;
ANNEXE 5b financt
c1), c2), c3) simulation des besoins de financement à l’échelle nationale ; dans ANNEXE 5c1 financt
ANNEXE 5c2 financt différentes hypothèses (cabinet GERU) + détail des calculs ;
ANNEXE 5c3 financt d) Les logements-foyers. Extraits « personnes âgées » de l’étude (DGUHC/DH2) ANNEXE 5d financt
intitulée le parc locatif conventionné à l’APL au 31 décembre 2000 ; ANNEXE 5d1 financt
ANNEXE 5e financt e) éléments sur le conventionnement tripartite APL.

11

CONSEIL GENERAL DES PONTS ET CHAUSSEES


GROUPE DE TRAVAIL

LES LOGEMENTS-FOYERS POUR PERSONNES AGEES


RAPPORT


Avant-propos









Alfred Sauvy écrivait dans son ouvrage « La France ridée »: « le vieillissement de la
population est le phénomène social le plus important de la fin du XX ème siècle tant ses
conséquences sont multiples, diverses et diffuses ».

Ainsi commence le rapport du groupe de travail relatif à l’habitat des personnes âgées présidé
par Paul Cadot dans le cadre de l’année internationale des personnes âgées et dont les
rapporteurs étaient Jean-Yves Allée et Olivier Piron (1999). Quelques pages plus loin, il
rappelle qu’« historiquement, la politique de la vieillesse s’est construite autour de deux pôles
antagoniques : l’hébergement collectif et le maintien à domicile. A l’époque du rapport
1Laroque (1960-1962), il s’agissait de promouvoir le maintien à domicile comme une
alternative à l’institution, d’autant que cela correspondait à la volonté d’une majorité de
personnes âgées ».

Aujourd’hui, comme hier, la bipolarisation continue à marquer la politique de la vieillesse
sous l’angle du cadre de vie. Mais entre temps s’est développé un produit, le logement-foyer
pour personnes âgées, né de la Loi-cadre sur l’urbanisme du 7 août 1957, assurant en quelque
sorte le lien entre le domicile et les maisons de retraite. Récemment la loi n° 2000-1208 du 13
décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbain a consacré le logement-foyer
comme résidence principale de ses occupants.

Le nom même de ce concept résulte du rapprochement de deux cultures à travers deux termes,
symbolisant l’un, l’hébergement collectif de nature sociale ou médico-sociale, l’autre,
l’autonomie et l’intimité.

1 Indépendamment bien sûr du thème principal du rapport : la suppression des hospices