Les Politiques de lutte contre la grande pauvreté : rapport de synthèse et rapport d'enquête

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Résultats d'une enquête destinée à appréhender les stratégies et les décisions des acteurs intervenant dans la mise en oeuvre de mesures suceptibles de lutter contre la pauvreté.& Les interventions publiques évaluées sont classées par thème :
- famille (allocation de rentrée scolaire, aide sociale à l'enfance, AEMO, tutelle aux prestations familiales...)
- scolarisation (service médical scolaire, aide aux devoirs, section d'éducation spécialisée...)
- logement (allocations logement, loi Besson, protocole d'occupation du patrimoine social, CHRS...)
- emploi, formation, chômage (recours aux services de l'ANPE, Programme PAQUE, contrats de qualification, d'adaptation, de retour à l'emploi...)
- santé (carte santé, aide médicale, protection maternelle et infantile, COTOREP...)
- sécurité, police, justice (conseils de prévention de la délinquance, aide judiciaire, rapports avec la police...).
- Le rapport de synthèse rassemble de manière transversale les observations entendues.

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Publié le 01 avril 1995
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Langue Français
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Centre d©—conomie des CEBS
CERPS Centre d©Évaluation et de Recherches en Politiques Sociales
besoins sociaux
COMPAS Centre d©Observation et de Mesure des Politiques d©Action Sociale
LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LA GRANDE PAUVRETÉ
- RAPPORT
DE
SYNTHÈSE -
DENIS BOUGET JACQUELINE CADIO HERVÉ GUÉRY HENRY NOGUÈS
NANTES Janvier 1995 La documentation Française : Les Politiques de lutte contre la pauvret— : rapport de synth–se et rapport d©enquête
Le pr—sent document constitue le rapport scientifique d©une recherche financ—e par le Conseil Economique et Social. Son contenu n©engage que la responsabilit— de ses auteurs.
La documentation Française : Les Politiques de lutte contre la pauvret— : rapport de synth–se et rapport d©enquête
CEBS Universit— de NANTES COMPAS-CERPS
Introduction
SOMMAIRE
Rapport de synth–se "Grande pauvret—"
Chapitre 1 : La lutte contre la grande pauvret— : Une politique sp—cifique ou une conversion des politiques publiques.
Section 1- Des politiques sp—cifiques pour lutter contre la grande pauvret—. Section 2- La conversion des politiques g—n—rales. Section 3- Pour sortir du dilemme : la compl—mentarit— des formes d©action publique.
Chapitre 2 : La lutte contre la grande pauvret— : la mobilisation des institutions.
Section 1-La complexit— des dispositifs institutionnels. Section 2-Les difficult—s de la recherche d©une synergie.
Chapitre 3 : La lutte contre la grande pauvret— : Action globale et Action de proximit—.
Section 1- L©action publique et le contexte global. Section 2 - L©action publique de proximit— et la lutte contre la pauvret—. Section 3- La pertinence d©un recours  la loi.
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La documentation Française : Les Politiques de lutte contre la pauvret— : rapport de synth–se et rapport d©enquête
INTRODUCTION
Le rapport de synth–se pr—sent— ici r—sulte de l©enquête men—e par le Centre d©Économie des Besoins Sociaux (CEBS), le Centre d©—valuation et de recherches en politiques sociales (CERPS) et le Centre d©observation et de mesure des politiques d©action sociale (COMPAS) aupr–s de deux cent cinquante huit acteurs locaux sur les dix sites où les investigations du Conseil Économique et Social ont eu lieu (Cf. Annexe 1). Il s©appuie —galement sur les nombreuses auditions r—alis—es par le comit— de pilotage ou par la section des affaires sociales du Conseil (Cf. Annexe 2). Enfin, il a —t— conçu dans la perspective d©apporter des informations compl—mentaires  celles fournies par le travail d©enquête men— par le CRÉDOC sur les mêmes sites locaux directement aupr–s de personnes pr—sum—es en situation de grande pauvret—. Même si l©enquête s©est d—roul—e  un moment pr—cis, entre f—vrier et septembre 1994, les discours des acteurs refl–tent aussi leur m—moire et leur exp—rience de ces derni–res ann—es. C©est pourquoi, ils apportent une dimension dynamique sur l©—volution des publics en difficult— et sur celles des probl–mes rencontr—s ces derni–res ann—es par les politiques mises en oeuvre. Compte tenu du protocole retenu et du choix des personnes interrog—es sur chaque site, les informations obtenues offrent un —clairage utile pour l©—tude des pratiques engag—es par les acteurs locaux dans les diff—rents cadres institutionnels (services d—concentr—s de l©—tat, collectivit— territoriales, associations, organismes sociaux) où ils interviennent. Cependant, ce travail pr—sente aussi certaines limites qui tiennent essentiellement  la m—thodologie retenue. Il faut insister notamment sur le risque de biais dans la connaissance des personnes en grande pauvret—, in—vitable quand on s©appuie uniquement sur la perception des acteurs des institutions et des dispositifs d©intervention sociale. Bien sûr, la d—marche adopt—e par le comit— de pilotage a veill—  croiser les sources d©informations en mêlant des acteurs dont la position —tait diff—rente (b—n—vole ou salari—, fonctionnaire de l©État ou des diverses collectivit—s locales, repr—sentant d©organismes sociaux ou militants d©association) et en balayant les divers champs dans lesquels se manifestent les cons—quences des situations de grande pauvret—. L©approche directe du CRÉDOC est susceptible d©apporter des informations plus pr—cises et même irremplaçables, en particulier sur les populations peu touch—es par les
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dispositifs examin—s dans cette —tude. En outre, l©—valuation des politiques publiques qui r—sulte implicitement du point de vue des acteurs ne peut être assimil—e  l©analyse des —quipes de recherche qui ont men— l©enquête. C©est pourquoi, un premier rapport d©enquête a pr—sent— les points de vue d—velopp—s par les diff—rents acteurs locaux. Il a port— d©une part, sur les constats faits  propos des situations de grande pauvret— et sur l©efficacit— ou au contraire l©impuissance des politiques publiques  y apporter des r—ponses satisfaisantes et il a rassembl— d©autre part, les perspectives imagin—es par les acteurs locaux pour approfondir une r—flexion pr—alable indispensable avant d©engager les r—formes souhaitables. Ce second rapport vise  —laborer une synth–se qui rassemble de mani–re transversale les observations entendues soit sur le terrain soit lors des auditions. Ce rapport traduit donc un point de vue analytique —labor— par les chercheurs des trois centres de recherche associ—s. Aussi ne reprend-t-il pas les principales conclusions tir—es pour chacun des th–mes abord—s dans les entretiens et pr—sent—es dans le premier rapport. L©optique adopt—e est donc d©embl—e globale et seuls les exemples choisis pour illustrer l©analyse s©appuient directement sur les informations r—colt—es aupr–s des acteurs locaux. Il a paru pertinent au fil de ce travail collectif de retenir trois questions centrales qui se sont progressivement d—gag—es des diverses auditions r—alis—es. Le d—veloppement de l©analyse autour de ces trois questions constitue une premi–re —tape susceptible d©—clairer la r—flexion du Conseil Économique et Social. Dans un premier temps (Chapitre 1), il est indispensable de fournir une orientation g—n—rale aux politiques publiques. Sa d—finition d—pend  la fois de l©analyse du ph—nom–ne de la grande pauvret— retenue et des objectifs poursuivis par les pouvoirs publics. La question peut être exprim—e sous la forme de l©alternative suivante: dans les divers domaines de l©intervention sociale faut-il favoriser la mise en place d©une (ou —ventuellement de plusieurs) nouvelle politique publique —labor—e sp—cifiquement pour la lutte contre la grande pauvret— ? Ou bien, faut-il oeuvrer plutôt dans le sens d©une int—gration des objectifs de lutte contre la grande pauvret— au sein même de chacune des politiques g—n—rales qui ne sont pas engag—es de mani–re exclusive pour les personnes pauvres ? En faisant r—f—rence aux points de vue exprim—s par les acteurs locaux ou nationaux, ce rapport rassemble les avantages et les inconv—nients des deux options possibles et esquisse les perpectives envisageables. La seconde question (Chapitre 2)  laquelle il convient d©apporter des —l—ments de r—ponses concerne l©organisation de la logistique permettant d©être efficace dans la lutte contre la grande pauvret—. L©histoire de notre pays depuis plusieurs si–cles et l©exp—rience acquise ces derni–res ann—es dans un État d—centralis—, ont clairement montr— la n—cessit— de l©action conjugu—e de plusieurs acteurs. Mais les rôles des uns et des autres ne sont pas identiques, ils doivent donc être clarifi—s pour —viter la confusion et gagner en efficacit—. La question peut se formuler ainsi: quel rôle et quelles
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articulations les divers acteurs de la soci—t— peuvent-ils adopter pour être plus op—rationnels dans la lutte contre la grande pauvret— ? Compte tenu du projet pr—cis d©—valuation des politiques publiques retenu par le Conseil Economique et Social, l©accent est —videmment mis sur les responsabilit—s particuli–res des pouvoirs publics, c©est  dire sur les responsabilit—s conjugu—es de l©État et des collectivit—s locales dans la lutte contre la grande pauvret—. N—anmoins, il est tout  fait impossible d©apporter une r—ponse pertinente  cette question sans —voquer —galement la place de la soci—t— civile et les rapports que les pouvoirs publics entretiennent avec elle. C©est pourquoi, le rôle des individus, citoyens membres de la communaut— nationale, celui des associations qu©ils animent et plus largement ceux des partenaires sociaux et des institutions qu©ils ont cr——s (organismes de protection sociale, entreprises) doivent aussi être examin—es. L©efficacit— des politiques publiques d—pend dans une large mesure de leur capacit—  favoriser les solidarit—s spontan—es. Enfin, une troisi–me question (Chapitre 3) s©est trouv—e pos—e de mani–re plus explicite  la suite des initiatives prises par les pouvoirs publics depuis le rapport du P–re Joseph WRESINSKI. Elle concerne le sens même de l©action publique pour rem—dier durablement aux situations engendr—es par la grande pauvret—. Cette question peut être d—velopp—e selon deux angles qui refl–tent ses dimensions enchevêtr—es. D©un côt—, la question est pr—sent—e comme un choix devant être fait entre des pratiques inspir—es plutôt par une volont— d©assistance et des pratiques davantage orient—es vers un projet d©insertion. Cette question s©est manifest—e de mani–re r—currente dans notre histoire nationale depuis au moins deux si–cles. Elle a pes— encore au moment de l©—laboration de la loi instituant le Revenu minimum d©insertion. D©un autre côt—, la persistance d©un chômage qui a tendance  se concentrer sur certaines cat—gories de personnes et  leur interdire l©acc–s aux ressources n—cessaires  la vie conduit  d—passer les r—ponses individuelles pour engager l©action publique dans une intervention visant  modifier le contexte —conomique et social dans son ensemble. Comment articuler action globale sur le contexte et r—ponse de proximit— aux personnes en situation de grande pauvret— ? Sur ces questions difficiles, ce rapport de synth–se tente de faire le point en croisant l©exp—rience des acteurs de terrain et les r—flexions des responsables politiques et sociaux au niveau national afin de clarifier les choix envisageables pour construire des politiques efficaces dans la lutte contre la grande pauvret—.
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Chapitre 1
La lutte contre la grande pauvret— : Une politique sp—cifique ou une conversion des politiques publiques
Vers la fin des ann—es soixante-dix, l©expression "nouveaux pauvres" apparaît comme un signal d©alarme dans le d—veloppement mal maîtris— d©une soci—t— pourtant prosp–re. Elle constitue en effet, un v—ritable coup de tonnerre dans un contexte —conomique et social où trente ann—es de croissance ont fait esp—rer la fin de l©aide sociale par l©int—gration de tous les citoyens dans les syst–mes de plus en plus larges et de plus en plus sophistiqu—s de la s—curit— sociale. Contemporaine de termes comme "nouveaux —conomistes", "nouveaux philosophes", cette expression participe —galement d©un mouvement où ce qui est nouveau semble avoir davantage de chances d©être reconnu au moins pendant le moment qui correspond en quelque sorte  un effet de mode. L©expression "nouvelle pauvret—" est d—j fort contest—e  cette —poque. Certaines analyses soulignent par exemple que la pauvret— n©a vraiment jamais disparu, même pendant la croissance remarquable des "trente glorieuses". D©autres pr—cisent que ce qui semble vraiment nouveau c©est la menace qui p–se d—sormais aussi sur des groupes sociaux auparavant prot—g—s notamment d–s que leurs membres avaient acc–s  l©emploi. Ainsi, par rapport  la grande pauvret— selon le pr—sident de l©UNIOPS«S,aujourd©hui, toutes les cat—gories sociales sont concern—es»Monsieur Untel devenu "sans domicile fixe" se r—v–leet être technicien, ex-bon menuisier.»«ex-ing—nieur, ex-cadre, ex-bon1
1 Ren— LENOIR, audition devant la Section des Affaires Sociales, le 5 janvier 1994.
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Cette extension des ph—nom–nes de pauvret— a sans doute contribu—  la prise de conscience des probl–mes d©un "quart monde" tr–s souvent oubli—. Bien sûr, des initiatives d—centralis—es (revenus minima locaux) ou nationales (Plans pauvret—-pr—carit—, programme "d—veloppement social des quartiers") ont —t— prises au cours des ann—es quatre-vingt, mais il a fallu un long et opiniâtre effort jusqu©en 1988 pour faire inscrire explicitement cette question,consid—r—e dans sa globalit—, l©agenda des hommes politiques. Dans la p—riode plus r—cente, le d—bat a chang— de vocabulaire et il est devenu habituel de parlerd©exclusion socialeplutôt que de pauvret—. La multiplicit— des termes utilis—s pour parler du ph—nom–ne que l©on tente de cemer et le repr—senter dans l©espace des concepts laisse rêveur. Un travail r—cent nous a permis d©en noter plus d©une vingtaine qui ont eu ou qui ont encore cou2s.eCsr diff—rents termes ne sont pourtant pas neutres et renvoient une image des personnes concern—es bien diff—rente. Certains d©entre eux mettent l©accent sur les caract—ristiques des populations en situation de pauvret— quand ils ne leur prêtent pas  tort ou  raison certains comportements. D©autres au contraire, qualifient plutôt les attitudes ou même les responsabilit—s de l©ensemble des membres de la communaut— nationale  leur —gard. D©autres enfin, tentent de d—crire de mani–re plus objective les m—canismes sociaux ou leurs r—sultats en termes de situations. Dans les entretiens, trois termes ont —t— utilis—s de mani–re plus fr—quente par les op—rateurs interrog—s pour parler des personnes concern—es. Celui de "pauvre" r—pondait —videmment directement  l©interpellation lanc—e dans l©enquête men—e par le Conseil Économique et Social. Celui d"©exclusion sociale" correspondait  l©expression dominante depuis la mise en place du Revenu minimum d©insertion. Enfin, quelques personnes ont tenu  marquer leur pr—f—rence en parlant de populations en "perte de liens" afin de«temp—rer un regard strictement n—gatif»et parce que cela engage« avoir une relation de sujet  sujet et non pas une relation de d—pendance.»(un m—decin, entretien). Le vocable "d©exclusion sociale" renvoie  une optique plus institutionnelle dans la mesure où il traduit de mani–re assez g—n—rale, la non r—alisation de certains droits pour des membres de la communaut— humaine. Il met donc en —vidence dans un Etat de droit le scandale d©une citoyennet— pleine et enti–re non r—alis—e. Celui de "perte de liens" s©inscrit dans une optique plus interpersonnelle. Il d—coule principalement duconcept de la d—saffiliation,conçue comme un
2Parmi ces termes notons par ordre alphab—tique: apartheid informel, "d—privation" (expression anglo-saxonne francis—e), d—saffiliation, d—savantage, diff—rences sociales, discrimination sociale, disqualification, exclusion sociale, handicap social, inadaptation sociale, indigence, in—galit— sociale, marginalisation, mis–re, pauvret— souvent qualifi—e d©absolue ou de relative, d©unidimensionnelle ou de multidimensionnelle, pr—carit—, rejet social, rel—gation, s—gr—gation sociale, stigmatisation, vuln—rabilit—. Pour plus de d—tails voir, BOUGET D. & NOGUÈS H. : "L©—valuation des politiques de lutte contre les exclusions sociales,Revue française des affaires sociales,Volume 48, nÊ2, avril-juin 1994, pp. 69-88.
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«mode particulier de dissociation du lien social.»3susceptible de se produire aussi bien dans la vie familiale, que dans les modes d©int—gration par le travail ou encore dans diverses formes de socialisation. Il conduit alors  imaginer la pauvret— comme r—sultan«td©une s—rie de ruptures d©appartenances et d©—checs  constituer du lien qui, finalement projettent le sujet en —tat de flottaison, dans une sorte de no man©s land social.3» Cette pluralit— d©expressions peut être troublante, mais elle est aussi d©une certaine mani–re souhaitable dans la mesure où elle oblige  abandonner l©illusion dangereuse d©une d—finition "scientifique" l où ne peuvent sans doute exister que des regards multiples refl—tant les choix des groupes sociaux. Ce d—bat n©est —videmment pas limit—  notre pays. Ainsi, dans les —changes au sein de la Communaut— europ—enne, le terme "exclusion sociale", traduite en anglais par "social exclusion" est quasiment incompr—hensible dans certains pays (Royaume-Uni, Portugal, etc.). Dans ces pays, l©expression ne renvoie  aucun sens clairement identifi—. Inversement, le terme anglais "deprivation , 4" concept tr–s utilis— dans les pays anglo-saxons n©a pas —t— import— en France où il ne correspond pas  la repr—sentation dominante de la pauvret— ou de l©exclusion. Les ph—nom–nes, objets du travail de r—flexion que le Conseil —conomique et social s©est donn—, n©existent d«oqnuc© travers les repr—sentations dominantes et contradictoires dans la soci—t—  un moment donn—5Les d—bats du comit— de pilotage autour de la d—finition de la grande pauvret— illustrent  leur mani–re cette difficult— en même temps qu©ils traduisent la volont— affirm—e de satisfaire  "l©ardente obligation" de ne pas oublier, dans la r—flexion men—e, les personnes les plus pauvres. Faisant —cho  cette attention aux mots employ—s, Bertrand FRAGONARD consid–re que«nous souffrons beaucoup de ce que l©information sur la pauvret— se polarise sur l©exclusionS.e»lon lui,«cela tire l©analyse des ph—nom–nes vers l©anecdotiq6uer»endant ainsi difficile la communication autour des ph—nom–nes de pauvret— et la compr—hension des situations qu©ils repr—sentent. Une obsolescence aussi rapide des concepts tend implicitement  accr—diter l©id—e que le ph—nom–ne a profond—ment chang— non seulement dans ses formes ou dans son ampleur mais —galement dans sa nature même. Dans cette perspective, de nombreux observateurs sugg–rent que la soci—t— actuelle se trouve face  une nouvelle question sociale : celle de l©exclusion. A en croire certaines analyses, cette nouvelle question remplacerait l©ancienne question sociale : celle de l©in—galit—. De ces conclusions r—sulte aussi parfois un certain empressement  tourner la page des n—gociations sociales conventionnelles
3CASTEL R. De l©indigence  l©exclusion d—saffiliation, dans Donzelot J.: Face  : la l©exclusion, le mod–le français, Ed. Esprit, p. 139. 4 mais celui-ciL©—quivalent français le plus proche serait sans doute le terme "d—savantage", n©est cependant pas une traduction totalement satisfaisante. 5 & NOGUÈS H. article cit— p. 76.BOUGET D. 6Bertrand FRAGONARD, audition en Section des Affaires Sociales, 15 d—cembre 1993.
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