Rapport d'information déposé au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l'évaluation de la politique d'aménagement du territoire en milieu rural : Tome 1 - Rapport

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Après une note méthodologique, le présent rapport analyse la coordination des politiques d'aménagement du territoire en milieu rural, qui concerne 10 ministères, 16 missions et 35 programmes budgétaires. Il examine dans une deuxième partie les aspects thématiques (services publics et au public, offre de santé et de services sociaux, attractivité économique et emploi, agriculture, tourisme rural, communications électroniques, transports et logement). Le document présente dans un 1er tome le rapport. Un second tome propose l'ensemble des auditions et études réalisées par le comité.

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Publié le 01 février 2012
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Langue Français
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N°4301  ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 2 février 2012. R A P P O R T D ' I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ AU NOM DU COMITÉ DÉVALUATION ET DE CONTRÔLEDES POLITIQUES PUBLIQUES SURlévaluationde lapolitiquedaménagement du territoireenmilieu rural
Tome 1 - Rapport
ET PRÉSENTÉ
PARMM. JÉRÔMEBIGNONETGERMINALPEIRO, Députés. ___
Le Groupe de travail du Comité dévaluation et de contrôle des politiques publiques sur lévaluation de la politique daménagement du territoire en milieu rural est composé, en application de larticle 146-3 du Règlement de lAssemblée nationale, de : Bignon, GerminalMM. Jérôme Peiro,roppaeurtrs;ainsi que de Jean- Carrillon-Couvreur, M. Martine Mme Michel Clément, Mme Marie-Christine Dalloz, M. Jean-Claude Flory  remplacé par Arlette Grosskost Mmeà compter de novembre 2011,Mme Colette Langlade, MM. Bernard Lesterlin, Alain Marc, Pierre Morel-A-LHuissier, Francis Saint-LégeretMichel Vergnier.
 3  SOMMAIRE___
Pages
INTRODUCTION................................................................................................................ 9 SYNTHÈSE........................................................................................................................ 13 LISTE DES RECOMMANDATIONS................................................................................... 19
NOTE MÉTHODOLOGIQUE.............................................................................................. 27 A.- PÉRIMÈTRE DE LÉVALUATION............................................................................. 27 1.- La définition du monde rural............................................................................ 27
2.- Les autres dimensions de lévaluation............................................................ 30 B. TYPOLOGIE DES TERRITOIRES RURAUX........................................................... 31 C.- AUDITIONS, DÉPLACEMENTS ET QUESTIONNAIRE............................................ 32 D.- ASSISTANCE DES CONSULTANTS EXTÉRIEURS................................................ 34
E.- ÉVALUATIONS ET RAPPORTS ANTÉRIEURS....................................................... 34 F.- OBJECTIFS ET INDICATEURS................................................................................ 39
PREMIÈRE PARTIE : LA NÉCESSITÉ D UNE POLITI UE AMBI QTIEUSED AMÉNAGEMEMENT DU TERRITOIRE EN MILIEU RURAL................................. 41 I.- LE PILOTAGE NATIONAL DE CETTE POLITIQUE...................................................... 41 A.- UNE COORDINATION INTERMINISTÉRIELLE INSUFFISANTE............................. 41 1.- Le rôle de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar).................................................................... 41 2.- La coordination entre ministères..................................................................... 44 a) Le document de politique transversale « Aménagement du territoire ».............. 44 b) La coordination interministérielle.................................................................... 45 c) Les Assises des territoires ruraux et le Plan daction en faveur des territoires ruraux du 11 mai 2010..................................................................................... 47 d) Linsuffisance des données statistiques disponibles et la nécessité dun tableau de bord................................................................................................ 50
B.- UNE ARTICULATION PERFECTIBLE AVEC LES POLITIQUES EUROPÉENNES.. 52
1.- Le développement rural au sein de la politique agricole commune (PAC).. 52
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a) Lémergence dune politique européenne de développement rural.................... 52 b) En 2003, une nouvelle réforme de la PAC a conduit à un renforcement de la politique de développement rural..................................................................... 53 c) Depuis 2007, la programmation du 2ela PAC sappuie sur un nouvelpilier de instrument, le Feader....................................................................................... 54 2.- Le développement rural au sein de la politique régionale............................. 57 3.- Quels financements européens après 2013 ?............................................... 58
II.- LA GOUVERNANCE LOCALE..................................................................................... 59 1.- La nécessité de définir des territoires de projet souples et adaptés aux contextes locaux................................................................................................ 60 a) Le besoin de clarification sur lavenir des pays................................................ 60
b) La réforme de la carte intercommunale............................................................ 64
c) Laction des régions, départements, massifs et parcs naturels........................... 69 2.- Les schémas de cohérence territoriale (Scot) : vers la définition des stratégies territoriales de développement........................................................ 71
3.- Limportance de lingénierie publique.............................................................. 74 a) Labandon de « lingénierie concurrentielle » de lÉtat et la nécessité pour les territoires de développer une ingénierie publique locale.................................. 74 b) Lexemple du canton de Domme....................................................................... 76 III.- LES GRANDES PROBLÉMATIQUES DE LA POLITIQUE D AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE EN MILIEU URBAIN..................................................................................... 77 A.- CONNECTER RURAL ET URBAIN.......................................................................... 77 B.- LES MODALITÉS DE MISE EN UVRE DE CETTE POLITIQUE............................ 78 1.- La complémentarité entre zonage prioritaire et appel à projet..................... 78 2.- Un nécessaire effort dinformation et de simplification des dispositifs publics................................................................................................................. 81 C.- LES ENJEUX DE LA MAÎTRISE DU FONCIER........................................................ 82
DEUXIÈME PARTIE : LE BESOIN DE TRANSVERSALITÉ DANS LES DIFFÉRENTES DIMENSIONS DE LA POLITIQUE D AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE EN MILIEU RURAL................................................................................. 87 I.- L ACCESSIBILITÉ DES SERVICES PUBLICS ET AU PUBLIC.................................... 88 A.- LES DISPOSITIFS COMMUNS À LENSEMBLE DES SERVICES PUBLICS ET AU PUBLIC............................................................................................................... 88 1.- Loffre regroupée de services publics et au public......................................... 90 a) Les différentes formes doffre regroupée de services publics et au public.......... 90
b) Lexpérimentation « + de services au public ».................................................. 93
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2.- La Charte des services publics en milieu rural et les commissions départementales de lorganisation et de la modernisation des services publics................................................................................................................. 96 3.- La révision générale des politiques publiques (RGPP)................................. 97 B.- LA RÉFORME DE LADMINISTRATION TERRITORIALE DE LÉTAT (RéATE)....... 99
1.- La réforme a constitué une perte de repères pour les acteurs locaux......... 99 2.- Les remontées de terrain sont différenciées.................................................. 104 a) Dans le canton de Domme................................................................................ 104 b) Dans le grand sud-ouest amiénois.................................................................... 104 C.- LÉDUCATION......................................................................................................... 105
1.- La crainte des fermetures de classes et décoles.......................................... 105 2.- Sur le terrain, lattachement des communes à « leur école »....................... 107 a) Dans le canton de Domme................................................................................ 107 b) Dans le grand sud-ouest amiénois.................................................................... 108 D.- LA GENDARMERIE................................................................................................. 109
1.- Brigades et regroupements de brigades......................................................... 109
2.- Dans le canton de Domme............................................................................... 109 E.- LES TRIBUNAUX : UNE RÉFORME MENÉE SANS CONCERTATION PRÉALABLE SUFFISANTE AVEC LES ÉLUS LOCAUX........................................... 110
F.- LADMINISTRATION DES FINANCES PUBLIQUES................................................ 113
1.- La fusion des trésoreries et des hôtels des impôts........................................ 113 2.- Dans les territoires, une réforme génératrice dinquiétude........................... 115 a) Dans le canton de Domme................................................................................ 115 b) Dans le grand sud-ouest amiénois.................................................................... 116 G.- LA POSTE............................................................................................................... 116
1.- La garantie prévue dans la loi de 17 000 « points de contact »................... 116 2.- Dans les territoires visités, un réseau de La Poste qui évolue..................... 118 a) Dans le canton de Domme................................................................................ 118 b) Dans le grand sud-ouest amiénois.................................................................... 119 H.- PÔLE EMPLOI......................................................................................................... 119
1.- La fusion de lANPE et des ASSEDIC est généralement bien acceptée..... 119
2.- Sur le terrain, laction de Pôle emploi est sous tension en raison de la montée du chômage.......................................................................................... 120 a) Dans le pays de la vallée de Montluçon et du Cher........................................... 120 b) Dans les communautés de communes du Haut Jura.......................................... 121 c) Dans le grand sud-ouest amiénois.................................................................... 121
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I.- LACCÈS À LA CULTURE ET AUX ÉQUIPEMENTS SPORTIFS............................... 122 II - L OFFRE DE SANTÉ ET DE SERVICES SOCIAUX..................................................... 124 . A.- ASSURER UNE OFFRE DE SANTÉ ÉQUILIBRÉE SUR LENSEMBLE DU TERRITOIRE............................................................................................................ 124 B.- LES SERVICES SOCIAUX SONT COMPLÉMENTAIRES DES SERVICES DE SANTÉ...................................................................................................................... 129 C.- LOFFRE DE SOINS EST LA PRIORITÉ NUMÉRO UN DES TERRITOIRES RURAUX................................................................................................................... 133
1. Dans le pays de la vallée de Montluçon et du Cher...................................... 133 -2.- Dans le grand sud-ouest amiénois.................................................................. 135 3 - Dans le canton de Domme.................. 137 .............................................................. 4.- Dans les communautés de communes du Haut Jura.................................... 140 III.- L ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET L EMPLOI........................................................ 141   A.- LIMPORTANCE DU MAINTIEN ET DU DÉVELOPPEMENT DUNE BASE ÉCONOMIQUE......................................................................................................... 141
B.- LES DISPOSITIFS PUBLICS SONT NOMBREUX.................................................... 144
1.- Les zones de revitalisation rurale (ZRR)........................................................ 144
2.- Les pôles dexcellence rurale (PER)............................................................... 147 3.- Les grappes dentreprises................................................................................ 148 4.- La prime daménagement du territoire (PAT)................................................. 149
a) Un dispositif de droit commun qui concerne aussi les territoires ruraux........... 149
b) Dans le pays de la vallée de Montluçon et du Cher........................................... 150 5. Laction de lAgence française pour les investissements internationaux (AFII) pour les territoires ruraux........................................................................ 150 6.- Les conditions dintervention du Fisac dans les zones rurales..................... 151 C.- LES EFFORTS DE RÉINDUSTRIALISATION ET DE RELOCALISATION DES ACTIVITÉS INDUSTRIELLES DANS LES TERRITOIRES........................................ 153 1.- Dans le pays de la vallée de Montluçon et du Cher...................................... 153 2.- Dans les communautés de commune du Haut Jura...................................... 154 3.- Dans le grand sud-ouest amiénois.................................................................. 156
IV.- L AGRICULTURE........................................................................................................ 157 A.- POUR UNE PLUS GRANDE CONTRIBUTION DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE (PAC) AU DÉVELOPPEMENT RURAL.................................................. 157 B.- LA DIFFICILE RENAISSANCE DES FILIÈRES TERRITORIALISÉES DANS LE CANTON DE DOMME.............................................................................................. 161
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V. LE TOURISME RURAL................................................................................................ 163 -A.- « LE TOURISME RURAL EST LAVENIR DU TOURISME ».................................... 163 B.- LE CANTON DE DOMME : LE CAS TYPIQUE DUNE POPULATION RENOUVELÉE À FORTE COMPOSANTE TOURISTIQUE....................................... 167
VI.- LES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES............................................................. 168 A.- UNE COUVERTURE EN TÉLÉPHONIE MOBILE DU TERRITOIRE QUI RESTE À ACHEVER................................................................................................................. 169 B.- LE PROGRAMME NATIONAL INTERNET TRÈS HAUT DÉBIT À LHORIZON 2025................................................................................................................170.......... VII.- LES TRANSPORTS.................................................................................................... 174 A.- LES ENJEUX DUNE OFFRE DE TRANSPORTS ÉQUILIBRÉE SUR LENSEMBLE DU TERRITOIRE............................................................................... 174 1.- Les transports ferroviaires................................................................................ 176 2.- Les liaisons aériennes...................................................................................... 178 3.- Le schéma national des infrastructures de transport (Snit).......................... 179 B.- LE DÉSENCLAVEMENT DU PAYS DE LA VALLÉE DE MONTLUÇON ET DU CHER........................................................................................................................ 180 VIII.- LE LOGEMENT......................................................................................................... 183 A.- UN PARC DE LOGEMENTS VIEILLISSANT EN MILIEU RURAL............................. 183 B.- LA DIFFICULTÉ DU REPÉRAGE DES LOGEMENTS INSALUBRES OU EN SITUATION DE PRÉCARITÉ ÉNERGÉTIQUE DANS LES TERRITOIRES............... 186 1.- Dans le grand sud-ouest amiénois.................................................................. 186 2.- Dans les communautés de commune du Haut Jura...................................... 188
RÉUNION DU COMITÉ DU 5 MAI 2011 : POINT D ÉTAPE...................................... 191 RÉUNION DU COMITÉ DU 2 FÉVRIER 2012 : EXAMEN DU PROJET DE RAPPORT D INFORMATION........................................................................................ 199
ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES.................................209
ANNEXE N° 2 : DIAGRAMME DES OBJECTIFS...................................................219
ANNEXE N° 3 : TABLEAUX DES DISPOSITIFS....................................................226
ANNEXEN°4:QUESTIONNAIREENVOYÉAUXMINISTÈRESCONTRIBUANT À L AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE EN MILIEU RURAL......263
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INTRODUCTION
Le Comité dévaluation et de contrôle (CEC) des politiques publiques a inscrit à son programme de travail, le 21 octobre 2010, lévaluation de la politique daménagement du territoire en milieu rural, à linitiative du groupe UMP.
Six commissions permanentes ont désigné les membres du Groupe de travail constitué pour mener cette évaluation(1): M. Alain Marc (UMP) et Mme Colette Langlade (SRC) pour la commission des Affaires culturelles et de léducation ; MM. Francis Saint-Léger (UMP) et Germinal Peiro (SRC) pour la commission des Affaires économiques ; Mme Marie-Christine Dalloz (UMP) et Martine Carrillon-Couvreur (SRC) pour la commission des Affaires sociales ; MM. Jérôme Bignon (UMP) et Bernard Lesterlin (SRC) pour la commission du Développement durable ; M. Jean-Claude Flory (UMP)  remplacé par Mme Arlette Grosskost (UMP) à compter de novembre 2011  et M. Michel Vergnier (SRC) pour la commission des Finances ; MM. Pierre Morel-A-LHuissier (UMP) et Jean-Michel Clément (SRC) pour la commission des Lois.
Le 12 janvier 2011, le CEC a désigné comme rapporteurs MM. Jérôme Bignon et Germinal Peiro. Le 5 mai 2011, il a entendu ces derniers présenter un point détape de leur travail, validé leur démarche et autorisé le recours à des prestataires extérieurs pour mener deux études sur lefficacité des dispositifs publics daménagement du territoire dans quatre territoires ruraux et sur la gouvernance locale des territoires ruraux ; le compte rendu de cette réunion figure en annexe au présent rapport.
Dans un monde de plus en plus urbanisé,les territoires ruraux constituent une richesse essentielle de notre pays: foncier, patrimoine, culture, mais aussi savoir-faire et intelligences locales. Limage du monde rural est en train de changer avec un regain démographique qui ne se démentit pas depuis les années 1990 et avec la montée en puissance des valeurs écologiques et environnementales. Nos campagnes se situent à mi-chemin entre préservation des traditions et innovations économiques et sociales. Nos territoires sont dynamiques, contrairement à limage qui est parfois véhiculée.
De nouvelles populations rurales sont issues dun transfert en provenance des villes. La sociologie du milieu rural sen trouve affectée. Sa population nest plus homogène. On note une explosion de la mobilité avec les trajets ville campagne pour se rendre sur son lieu de travail. La convergence des modes de vie urbains et ruraux se traduit par des besoins de services accrus. Les mutations du monde rural sont considérables : sociétales, économiques et institutionnelles. Une nouvelle donne simpose pour laménagement du territoire en milieu rural : accompagner les mutations plus que contenir le déclin.
(1) Ci après désigné « Groupe de travail du CEC ».
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Au-delà des divergences politiques, les deux rapporteurs partagent la même passion du rural, du territoire, lun et lautre étant élus locaux depuis une trentaine dannées. Chargés en janvier 2011 par le Comité dévaluation et de contrôle (CEC) des politiques publiques de lAssemblée nationale de lévaluation des « politiques publiques daménagement du territoire en milieu rural », les deux rapporteurs ont travaillé ensemble tout au long des douze derniers mois. Les politiques de développement rural sétalent sur des décennies, au-delà des changements de Gouvernement intervenus sur la période. Les deux rapporteurs marquent tous deux le même attachement aux hommes, aux traditions, à lidentité rurale : terroirs, pays, langues.
Force est de constater le sentiment largement répandu dabandon du monde rural par lÉtat : réorganisation des services publics (éducation, justice, gendarmerie, services déconcentrés de lÉtat) et des services au public, raréfaction de loffre de soins (hôpitaux, médecins et professions paramédicales), enclavement des territoires loin des grandes infrastructures de transport, retard dans léquipement en communications électroniques (téléphonie mobile et internet), inquiétudes sur lavenir de la PAC, désindustrialisation, logements insalubres ou inadaptés Sans avoir la prétention de trancher le débat, le présent rapport tente de dresser un état des lieux sur ces différents sujets.
Tout au long de ces12 mois de travail, les rapporteurs ont successivement envoyé un questionnaire aux 10 ministères concernés par laménagement du territoire en milieu rural, procédé à 13 auditions à Paris essentiellement sous forme de tables ronde des principales parties prenantes et visité 4 territoires ruraux (chronologiquement canton de Domme, grand sud-ouest amiénois, communautés de communes du Haut Jura et pays de la vallée de Montluçon et du Cher), choisis pour représenter une typologie simple des grandes familles de territoires. Deux études ont été confiées à des consultants extérieurs, le consortium Kurt Salmon  Edater, après une procédure dappel doffre (au titre de laccord-cadre dont bénéficie le CEC), sur les dispositifs publics daménagement du territoire en milieu rural dans les 4 territoires ci-dessus mentionnés et sur la gouvernance locale des territoires ruraux.
Les rapporteurs notent au préalable que lutilité et lanécessité dune politique daménagement du territoirene sont pas remises en cause en France. LÉtat joue ainsi son rôle de gardien de légalité républicaine sur lensemble du territoire national, de léquilibre du développement des différents territoires et de péréquation financière. Son rôle na pas été remis en cause par les deux vagues de décentralisation. Les rapporteurs et les consultants ont constaté une attente forte des acteurs des territoires ruraux pour le maintien des ressources et des services de lÉtat (capacité financière et accompagnement).
Les rapporteurs ont souhaité poser une question centrale à leur évaluation : quels leviers de développement pour les territoires ruraux ? Cette question renvoie à une autre : quel projet de territoire ? En la matière, une certitude se fait jour, confirmée par le travail des rapporteurs et des consultants : le développement des