° ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 mars 2012.R A P P O R T D I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ en application de larticle 146 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
relatif àla situation financière et aux perspectives dÉlectricité de France et dAreva
ET PRÉSENTÉ
PARMM. Marc GOUA et Camille de ROCCA SERRADéputés ____
3 SOMMAIRE ___
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INTRODUCTION................................................................................................................. 7 I. SI LES CHARGES FUTURES INCOMBANT À LA FILIÈRE ÉLECTRONUCLÉAIRE SONT BIEN PROVISIONNÉES DANS LES COMPTES DES DEUX EXPLOITANTS, LEUR POIDS FINAL RESTE VRAISEMBLABLEMENT SOUS-ESTIMÉ................................................................................... 9 A. LES HYPOTHÈSES DE DÉPENSES FUTURES................................................................. 9 1. Les difficultés inhérentes à lévaluation des charges futures..................................... 10 a) Une évaluation rendue délicate par un ensemble de facteurs...................................... 10 b) dont le résultat dépend dune donnée stratégique : la durée de vie des centrales........... 11
2. Les charges futures actuellement estimées pour lensemble des opérateurs............. 13
B LÉVALUATION DES CHARGES FUTURES DEDF............................................................ 14 . 1. Des charges de démantèlement dont lévaluation nest pas définitive....................... 14 a) Démantèlement des installations arrêtées : des charges sans doute appelées à augmenter en fonction de lévolution des devis......................................................................... 15 b) Démantèlement des installations en exploitation : des charges vraisemblablement sous-estimées............................................................................................................. 16
2. Des charges liées à la gestion des combustibles usés évaluées de façon certaine.... 17 3. Des charges liées à la gestion des déchets radioactifs non stabilisées..................... 18 4. Une couverture par des actifs dédiés insuffisante.................................................... 19
C.LÉVALUATION DES CHARGES FUTURES DAREVA........................................................ 20
1. Des charges de démantèlement susceptibles daugmenter...................................... 20
2. Des charges liées à la gestion des déchets radioactifs en cours destimation............ 21
3. Une couverture par les actifs dédiés bien ajustée.................................................... 22
II.EDF:UNESTRATÉGIEDEDÉVELOPPEMENTÀLINTERNATIONALQUIAPESÉSURSESCHOIX D INVESTISSEMENT ET DE PARTENARIAT ; UN CONTEXTE NOUVEAU QUI DEVRAIT FAIRE ÉVOLUER CES ARBITRAGES....................................................................................... 25
A. SANS AVOIR ÉTÉ NÉGLIGÉS, LA MAINTENANCE ET LACCOMPAGNEMENT DE LÉVOLUTION DE LAPPAREIL DE PRODUCTION NATIONAL NÉTAIENT PLUS LES PRIORITÉS DU GROUPE.............................................................................................. 25
1. Confrontée à un nouveau contexte concurrentiel, EDF a privilégié son développement à linternational............................................................................... 25 a) Linternationalisation comme relais de croissance et de préservation de ses compétences.. 25
b) La recherche privilégiée de la rentabilité financière.................................................... 28
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2. Limportance des montants mobilisés par son développement externe a conduit lentreprise à maintenir, jusquà récemment, un relatif sous-investissement dans loutil de production français.................................................................................... 35 3. La nouvelle logique concurrentielle semble également avoir inspiré une stratégie de conquête commerciale parfois contraire à la solidarité de la filière française de lélectronucléaire.................................................................................................... 38 B. DES POSITIONNEMENTS QUE LE NOUVEAU CONTEXTE DEVRAIT LAMENER À RÉVISER.................................................................................................................... 41 1. Un contexte profondément modifié, de nouvelles exigences nationales.................... 41 a) Des investissements dans la maintenance lourde qui ne peuvent plus être différés et pourraient au moins doubler.................................................................................. 42 b) Laboutissement du nouveau positionnement commercial et partenarial demandé par le CPN.................................................................................................................. 46
2. Une marge de manoeuvre financière plus contrainte............................................... 49 a) Un plan daction stratégique 2011-2015 qui a lambition de conjuguer les priorités nationales avec ses engagements internationaux........................................................ 49 b) Des résultats 2011 satisfaisants............................................................................... 51 c) Le financement du plan dinvestissements prévu pour la période 2011-2015..................... 56 III. AREVA : L ENTREPRISE DÉTIENT LES ATOUTS NÉCESSAIRES POUR REBONDIR, AU PRIX DE CHOIX FINANCIERS ET INDUSTRIELS RIGOUREUX............................................................. 63
A. BILAN 2007-2011 : UNE NETTE DÉGRADATION DE LA PERFORMANCE ÉCONOMIQUE DE LENTREPRISE............................................................................................................ 64 1. Des résultats 2011 qui confirment le caractère préoccupant de la situation financière dAreva.................................................................................................. 64 a) Une situation financière dégradée............................................................................ 64 b) Résultat dune course au développement insuffisamment autofinancée............................ 68 c) et dun fort provisionnementen 2011: 2,8 milliards d euros..................................... 70 2. Limpact de lacquisition dUraMin.......................................................................... 74 a) Les motivations de lopération................................................................................ 76 b) Lévaluation du projet........................................................................................... 79
c) La réalisation du projet.......................................................................................... 88 3. Les surcoûts de lEPR finlandais............................................................................ 93 B. EN DÉPIT DES DIFFICULTÉS FINANCIÈRES TRAVERSÉES, AREVA CONSERVE DE SOLIDES ATOUTS....................................................................................................... 96
1. Un excellent positionnement sur des secteurs porteurs, un modèle économique et industriel pertinent.................................................................................................. 96
a) Les atouts du modèle intégré................................................................................... 96 b) Un excellent positionnement dans des secteurs porteurs............................................... 97
2. Un carnet de commande peu touché par laprès-Fukushima et conforté par le partenariat stratégique commercial avec EDF.......................................................... 99
3. Un budget de recherche et développement maintenu.............................................. 102
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4. Lentreprise prête pour saisir les opportunités à venir : la filialisation de la branche Mines.................................................................................................................... 103
C. LENTREPRISE DOIT CEPENDANT ÊTRE PLUS VIGILANTE DANS SA GESTION.................. 104 1. Un programme dinvestissements revu à la baisse, mais des investissements de sûreté préservés.................................................................................................... 105
a) Des investissements prioritaires dans la sûreté nucléaire, au poids encore incertain.......... 105 b) Des arbitrages en faveur de la pérennisation de loutil industriel du groupe.................... 106 2 Un recentrage sur le cur de métier : la cession dactifs non stratégiques................ 107 . 3. La rationalisation des coûts sur les fonctions support.............................................. 109
D. LES QUESTIONS EN SUSPENS.................................................................................... 110
1. Les conséquences sur lemploi au sein du groupe................................................... 110 2. Des interrogations sur la soutenabilité financière du plan « Action 2016 »................. 112
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................ 115
ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LES RAPPORTEURS EN 2012..................... 131
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INTRODUCTION
Contrôler les finances publiques, cest aussi suivre lactivité des entreprises publiques et lexercice par lÉtat de son rôle de stratège.
La commission des Finances y attache dautant plus dimportance que le secteur public occupe des positions clés pour lavenir de léconomie française. Cest ainsi quelle avait souhaité entendre Mme Anne Lauvergeon, présidente du directoire dAreva, sur les perspectives et la stratégie de lentreprise, le 14 juin 2011, peu avant le changement de direction de lentreprise(1) .
Électricité de France et Areva : ces deux entreprises sont au point de rencontre denjeux majeurs de stratégie industrielle, dinvestissements publics et de choix de société, avec la perspective, au cours des années à venir, du renouvellement du parc nucléaire français. La catastrophe de Fukushima, en renforçant lattente des citoyens en faveur de la sécurité de la filière nucléaire, a encore accru la marge dincertitude sur lévaluation des coûts futurs.
Cest pourquoi, afin déclairer les choix politiques à venir, le bureau de la commission des Finances a chargé, le 21 juin 2011, les rapporteurs spéciaux de lÉnergie des etParticipations financières de lÉtat mission dinformation dune sur la situation financière et les perspectives dÉlectricité de France et dAreva.
Chacun des rapporteurs a présenté, à la fin du mois doctobre 2011, un premier point détape de ses contrôles dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2012(2). Est notamment dressé un bilan des résultats opérationnels et financiers des deux groupes sur la période 2007-2010.
Depuis lors, un nouveau plan dactions stratégique dAreva a été adopté ; la Cour des comptes remettait le 31 janvier 2012 au Premier ministre un rapport de référence sur les coûts de la filière électronucléaire ; enfin, les rapporteurs ont pu prendre connaissance des comptes 2011, à peine arrêtés par les deux entreprises (mi février et début mars), avant le bouclage de leur étude.
Le présent rapport a pour objet de présenter la synthèse des informations les plus récentes sur les deux entreprises publiques, dans le contexte de leur filière industrielle.
* * *
(1) Audition devant la commission des Finances :-/b01cfia/cr-r/13le.ftan-anoimesseelb/w:/.awwtpht 11/c1011082.asp#P13 367. _ (2) Rapport général n° 3805, annexe n° 14,Écologie, développement et aménagement durables Énergie, M. Marc Goua, Rapporteur spécial, pages 15 et suivantes, et annexe n° 42,Participations financières de lÉtat, M. Camille de Rocca Serra, Rapporteur spécial, pages 6 et suivantes.
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Électricité de France (EDF) le premier groupe producteur est délectricité en Europe. Il exploite la totalité du parc français de centrales nucléaires. Il a toute responsabilité, sous le contrôle de lAutorité de sûreté nucléaire (ASN), sur la sécurité des installations quil exploite. Il est chargé de leur contrôle permanent, de leur maintenance et de leur rénovation.
Arevaest le premier groupe industriel mondial dans le domaine du nucléaire. Son intervention se situe à toutes les étapes du cycle nucléaire : activité minière, préparation du combustible, conception et construction des réacteurs nucléaires, recyclage des combustibles usés, transport, assainissement des sites et démantèlement.
En tant quexploitantes de la filière nucléaire, ces deux entreprises sont soumises à des contraintes de gestion particulières qui justifient leur structure financière. La production délectricité nucléaire a en effet pour caractéristique dengendrer des coûts extrêmement importants à lissue de la période de production. La loi(1) que les exploitants prévoitintègrent dans leurs bilans les provisions nécessaires pour couvrir lensemble de ces coûts futurs.
(1) Loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.
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I. SI LES CHARGES FUTURES INCOMBANT À LA FILIÈRE ÉLECTRONUCLÉAIRE SONT BIEN PROVISIONNÉES DANS LES COMPTES DES DEUX EXPLOITANTS, LEUR POIDS FINAL RESTE VRAISEMBLABLEMENT SOUS-ESTIMÉ
Larrêté du 21 mars 2007 relatif à la sécurisation du financement des charges nucléaires distingue trois catégories de charges futures :
le démantèlement des installations à la fin de leur exploitation ;
la gestion des combustibles usés ;
la reprise et le conditionnement de déchets anciens, la gestion à long terme de colis de déchets radioactifs et la surveillance après fermeture des stockages.
Larticle 20 de la loi de programme n° 2006-739 du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs oblige les exploitants nucléaires à évaluer «de manière prudente, les charges de démantèlement de leurs installations ou, pour leurs installations de stockage de déchets radioactifs, leurs charges darrêt définitif, dentretien et de surveillance. Ils évaluent de la même manière, en prenant notamment en compte lévaluation fixée en application de larticle L. 542-12 du code de lenvironnement, les charges de gestion de leurs combustibles usés et déchets radioactifs.»
A. LES HYPOTHÈSES DE DÉPENSES FUTURES
Dans le contexte dinquiétude qui a suivi la catastrophe de Fukushima de mars 2011 et des nouveaux enjeux induits pour la conduite de la politique énergétique de la France, le Gouvernement a demandé à la Cour des comptes de vérifier lensemble des coûts liés à la production délectricité nucléaire, un exercice qui navait jamais été réalisé auparavant. Dans son rapport rendu public le 31 janvier 2012(1), la Cour fait notamment le point sur les montants estimés des charges futures incombant aux exploitants (charges pour démantèlement, gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs), et dont la dernière évaluation officielle datait de 2005(2). Ses analyses lamènent à deux constats : le premier est que, si par nature le montant des charges futures est incertain, cest en partie parce quil est fortement lié aux décisions à venir concernant la durée de vie des centrales. Le second est quil ny a pas de coûts cachés ; les charges futures sont bien provisionnées dans les comptes des deux entreprises examinées, mais la probabilité que leur estimation soit revue à la hausse est forte. (1)la Cour des comptes de janvier 2012 : «Rapport public thématique de Les coûts de la filière électronucléaire »-http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPT/Rapport_thematique_filiere_electronucleaire.pdf. (2) Rapport de la Cour des comptes de 2005 : «Le démantèlement des installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs» -p:ttww//hf.serf/rcc.wtpmooducC//C/sPRemtnpporT/RaioactRadlcunsfitdp.eriaef.
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1. Les difficultés inhérentes à lévaluation des charges futures
a) Une évaluation rendue délicate par un ensemble de facteurs
Le chiffrage des dépenses futures liées à lexploitation du parc des réacteurs français est par nature délicat.
Il se fonde, en effet, sur un ensemble de paramètres et dhypothèses amenés à évoluer dans le temps, en fonction de lavancement de létat général des connaissances (impact sur le coût de gestion des déchets radioactifs), des retours dexpérience à venir (impact sur les charges de démantèlement) et des décisions concernant la durée de vie des centrales (impact sur la rentabilité des investissements en cas de prolongation).
Lexercice dévaluation est compliqué par plusieurs séries de considérations :
lhétérogénéité du parc de réacteurs nucléaires français : les neuf réacteurs de première génération amenés à être démantelés relèvent de quatre technologies différentes (graphite-gaz, eau légère, gaz-eau lourde et réacteurs à eau pressurisée REP), ce qui rend difficile les comparaisons tant les caractéristiques techniques sont spécifiques à chaque cas ;
le fait quil nexiste pas, dans le monde, de précédent dopération de démantèlement de centrales nucléaires à grande échelle qui permettrait détablir des comparaisons de coûts pertinentes ;
les comparaisons internationales napportent pas denseignement satisfaisant : compte tenu des disparités entre les réglementations, les stratégies, les organisations des exploitants et les technologies des réacteurs, les extrapolations nont pas vraiment de sens ;
le niveau de précision de lévaluation est différent selon la nature des dépenses considérées : si les estimations des charges relatives à la gestion des combustibles usés sont relativement certaines, celles relatives à la gestion des déchets radioactifs sont en revanche beaucoup plus fragiles car leur montant dépend des évolutions techniques futures et des arbitrages à venir ;
interviennent enfin des questions de calendrier : les chiffrages retenus par les exploitants nintègrent pas, au 31 décembre 2010, les coûts induits par les exigences supplémentaires de lAutorité de sûreté nucléaire demandées à la suite de laudit mené sur lensemble des installations nucléaires en 2011 pour tirer les conséquences de laccident de Fukushima et en améliorer la robustesse (ce point est développé plus loin dans le présent rapport).
