N°303 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 octobre 2012. R A P P O R T D ' I N F O R M A T I O N DÉPOSÉen application de l'article 146-3, alinéa 8, du RèglementPAR LE COMITÉ DÉVALUATION ET DE CONTRÔLEDES POLITIQUES PUBLIQUESsur la mise en uvre desconclusionsdu rapport dinformation (n° 4098) du 15 décembre 2011 sur lévaluationde laperformance despolitiques socialesenEurope
ET PRÉSENTÉ
PARMM. MICHELHEINRICHETRÉGISJUANICO, Députés. ___
3 SOMMAIRE ___
INTRODUCTION..............................................................................................................
Pages
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● La démarche adoptée pour lévaluation de la performance des politiques sociales en Europe............................................................................................. 7 ● Lerapport : une attention particulière portée à la lutte fil conducteur du contre la pauvreté et à laide au retour à lemploi............................................. 8
I. CONFORTER L EUROPE SOCIALE ET AMÉLIORER LE PILOTAGE DES POLITIQUES SOCIALES................................................................................................... 11 A. MIEUX UTILISER LES OUTILS DE LEUROPE SOCIALE....................................... 11 B. MIEUX PILOTER LES POLITIQUES SOCIALES..................................................... 12 II. ACCROÎTRE LA PERFORMANCE DES POLITIQUES DE L EMPLOI......................... 17 A. RENFORCER ET RÉFORMER LOPÉRATEUR PÔLE EMPLOI............................. 17 1. Des moyens enfin renforcés mais toujours pas adaptables à la conjoncture......................................................................................................... 17
2. Rapprocher Pôle Emploi des usagers et des territoires : un objectif bienvenu du plan stratégique 2015.................................................................. 18
a) Des signes encourageants dans le sens dune meilleure écoute des usagers...... 18
b) Des efforts à poursuivre pour simplifier le « millefeuille » territorial................ 19 c) Vers une responsabilisation accrue des conseillers et des cadres...................... 20 B. OFFRIR UN ACCOMPAGNEMENT PERSONNALISÉ ET EFFICACE..................... 21 1. Une offre de service différenciée : une nouvelle stratégie à évaluer............. 21
2. Lapproche globale du demandeur demploi : un souci partagé mais des questions quant aux moyens affectés............................................................. 23 a) Des interrogations sur les moyens de renforcer effectivement la coordination entre les acteurs de laide sociale et ceux du retour à lemploi......................... 24 b) Des inquiétudes quant à lavenir des aides à la reprise dactivité..................... 24 c) Des réflexions en cours sur laccompagnement des bénéficiaires de contrats aidés en amont de leur contrat......................................................................... 25
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3. Lengagement de mettre fin à l'instabilité juridique et financière des contrats aidés..................................................................................................... 26
III. FAVORISER L ARTICULATION ENTRE VIE FAMILIALE ET VIE PROFESSIONNELLE.................................................................................................. 28 A. LE CONGÉ PARENTAL.......................................................................................... 28 1. Louverture dune négociation sur légalité professionnelle avec les partenaires sociaux, dans le cadre de laquelle la question des congés familiaux doit être évoquée............................................................................... 29 2. Le lancement dexpérimentations concernant laccompagnement vers lemploi et la formation des personnes en congé parental, qui sinscrivent dans le droit fil des recommandations des rapporteurs................................. 30 B. LACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE.................................................................... 32
1. Lavancement du plan de développement de loffre de garde engagé sous la précédente législature................................................................................... 32 2. Les engagements pris concernant la scolarisation des enfants de moins de trois ans......................................................................................................... 35
3. Les travaux lancés pour améliorer les connaissances en matière doffre de garde, en particulier sur les disparités territoriales.................................... 37 4. Des efforts à poursuivre sur la durée dans le cadre de la prochaine convention dobjectifs et de gestion de la Cnaf............................................... 39
C. LARTICULATION ENTRE FAMILLE ET TRAVAIL EN MILIEU PROFESSIONNEL : PLUSIEURS CHANTIERS OUVERTS SUR LÉGALITÉ ET LA QUALITÉ DE VIE AU TRAVAIL................................................................................. 40 1. Les préconisations concernant la négociation collective en matière darticulation entre vie familiale et vie professionnelle................................... 40 2. Le soutien aux bonnes pratiques en matière dégalité professionnelle et darticulation des temps de vie......................................................................... 41 IV. AMÉLIORER L ACCOMPAGNEMENT DES FAMILLES MONOPARENTALES......... 45 A. FAVORISER LACCÈS AU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE (RSA)................... 45 1. Un phénomène de non recours, en particulier au « RSA activité », qui est désormais mieux analysé.................................................................................. 45 2. La nécessité de renforcer les actions dinformation sur le RSA.................... 47 3. La poursuite des travaux de simplification des formulaires et des courriers administratifs...................................................................................................... 49 B. RENFORCER LÉVALUATION DES PRATIQUES ET LINFORMATION DES FAMILLES................................................................................................................. 51
1. Linformation en direction des familles monoparentales................................. 51 2. Lévaluation des conditions daccès aux crèches des bénéficiaires de minima sociaux et de laccompagnement par les travailleurs sociaux......... 51
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C. FAVORISER LACCÈS À LEMPLOI DES PARENTS ISOLÉS................................ 52 1. Le renforcement des coopérations entre les caisses dallocations familiales et leurs partenaires, en particulier les collectivités territoriales.... 52
2. Les préconisations restant à mettre en uvre et lorganisation dune Conférence nationale contre la pauvreté en décembre prochain................. 54
EXAMEN PAR LE COMITÉ........................................................................................... 57
ANNEXES........................................................................................................................ 75 ANNEXE N° 1 : ATTEINDRE L ÉGALITÉ PROFESSIONNELLE ET AMÉLIORER LA QUALITÉ DE VIE AU TRAVAIL (EXTRAIT DE LA FEUILLE DE ROUTE SOCIALE DE JUILLET 2012)............................................................................................................. 77
ANNEXE N° 2 : DISPARITÉS TERRITORIALES DE L OFFRE D ACCUEIL DES JEUNES ENFANTS (DREES, AOÛT 2012)............................................................... 81
ANNEXE N° 3 : LA NÉGOCIATION DE BRANCHE EN 2011 CONCERNANT LA PRISE EN COMPTE DES PROBLÉMATIQUES DE VIE FAMILIALE (EXTRAIT DU BILAN ANNUEL DE LA NÉGOCIATION COLLECTIVE, AOÛT 2012).......................................... 83
ANNEXE N° 4 : L ACCOMPAGNEMENT DES PARENTS ISOLÉS BÉNÉFICIAIRES DU RSA PAR LES CAISSES D ALLOCATIONS FAMILIALES......................................... 85
ANNEXE N° 5 : RÉPONSES MINISTÉRIELLES AUX QUESTIONNAIRES ADRESSÉS PAR LES RAPPORTEURS................................................................................................ 87
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I N T R O D U C T I O N
Lors de sa réunion du 21 octobre 2010, le Comité dévaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a décidé dinscrire à son programme de travail lévaluation de la performance des politiques sociales en Europe. Un groupe de travail a ensuite été constitué, en associant des représentants de différentes commissions permanentes(1) et au sein duquel le Comité a désigné ses deux rapporteurs, M. Michel Heinrich (UMP) et M. Régis Juanico (SRC), qui ont pu engager leurs travaux communs à compter du 12 janvier 2011.
En application de larticle 146-3 du Règlement de lAssemblée nationale(2), les deux rapporteurs ont été chargés de présenter un rapport de suivi sur la mise en uvre des conclusions du rapport n° 4098 sur lévaluation de la performance des politiques sociales en Europe, qui a été déposé le 15 décembre 2011 et dont il convient, à titre liminaire, de rappeler brièvement la démarche.
● évaluation démarche adoptée pour l La de la performance des politiques sociales en Europe
Essentielle pour améliorer le pilotage de laction publique, lévaluation de la performance comparée des politiques sociales nen constituait pas moins un véritable défi, pour le moins ambitieux, compte tenu du champ particulièrement large des politiques publiques concernées, du nombre de pays relevant du champ de linvestigation, des délais impartis aux travaux de la mission, mais aussi des questions soulevées par la notion même de « performance » dans le secteur social et les moyens de la mesurer et de la comparer.
Dès lors, il est apparu nécessaire de définir une démarche évaluative et des angles détudepermettant à la fois denvisager cette question dans sa globalité, tout en tenant compte de ces difficultés ainsi que de lintérêt quil pouvait y avoir à examiner de manière plus approfondie quelques politiques publiques ciblées, dans un nombre limité de pays, en vue notamment didentifier de bonnes pratiques.
Dans cette perspective, le rapport présentait tout dabordplusieurs éléments danalyse transversalesur la performance des politiques sociales, en vue den cerner les enjeux, didentifier les grandes caractéristiques du modèle social de la France et de son positionnement en Europe au regard des principaux indicateurs
(1) Groupe de travail constitué des rapporteurs et de Mme Anne Grommerch (UMP), désignée par la commission des Affaires européennes, M. Jean Mallot (SRC), désigné par la commission des Affaires sociales et alors membre du CEC, et M. Pierre Méhaignerie (UMP), alors président de la commission des Affaires sociales et membre du CEC. (2) Larticle 146-3 du Règlement dispose, dans son huitième alinéa, qu «à lissue dun délai de six mois suivant la publication du rapport, les rapporteurs présentent au comité un rapport de suivi sur la mise en uvre de ses conclusions».
8 et des ressources allouées, ainsi que les leviers possibles damélioration de la performance, concernant en particulier le pilotage et lévaluation des politiques.
Au préalable, la performance a été définie comme la capacité à atteindre des objectifs fixés en termes notamment defficacité socio-économique (pour le citoyen), defficience (pour le contribuable) et de qualité de service (pour lusager). Il est également apparu nécessaire dinscrire cette évaluation dans une temporalité suffisamment longue, pour pouvoir prendre en compte les économies quune réforme peut être susceptible de générer à plus ou moins long terme.
Si de nombreux enseignements pouvaient être tirés de lobservation de bonnes pratiques dans dautres pays, les rapporteurs avaient également souligné les précautions nécessaires en matière de comparaisons internationales, en particulier pour interpréter certains indicateurs, comme le taux de chômage.
Un second volet, thématique,de ce rapport avait pour objet lévaluation de la performance comparée dequelques politiques publiquesmises en uvre dans plusieurs pays européens concernant :
laccompagnement des demandeurs demploi ;
larticulation entre la vie familiale et la vie professionnelle ;
les politiques en direction des familles monoparentales.
Cette évaluation a pu sappuyer sur deux études comparatives portant sur cinq pays européens outre la France (Allemagne, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni et Suède), qui ont été réalisées par des prestataires externes(1), sur appel doffres, ainsi que sur les éléments recueillis au cours dune quarantaine dauditions et tables rondes et des déplacements des rapporteurs à Stockholm, Berlin, Bruxelles et Londres. Parallèlement, des questionnaires ont été adressés aux ambassades et aux parlements dans quinze pays européens.
●parudru:tropcilfLeeuctduonitucilrèeoptreéneattentionparlàalutte contre la pauvreté et à l aide au retour à l emploi
En dépit de la grande variété de sujets recouverts par le thème de la performance des politiques sociales en Europe, les rapporteurs ont identifié la lutte contre la pauvreté et laide au retour à lemploi comme deux objectifs majeurs, à laune desquels évaluer les politiques sociales européennes.
Dès les premiers mois de travail, en effet, la lutte contre la pauvreté et lexclusion est apparue comme un objectif central des politiques sociales, reconnu comme tel par lUnion européenne, en particulier depuis ladoption de la stratégie
(1) Études réalisées par le cabinet Eureval et par Sciences Po Expertise et conseil Centre détudes européennes (CEE), Laboratoire interdisciplinaire dévaluation des politiques publiques (LIEPP) et Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).
9 « Europe 2020 », adoptée le 17 juin 2010, qui met laccent sur la nécessité dune croissance plus inclusive.
Depuis la parution du rapport, le taux de pauvreté relatif au seuil de 60 % du revenu médian, qui sétablissait, en 2009, à 13,5 % de la population française métropolitaine, a encore progressé :daprès les derniers chiffres de lINSEE(1), publiés le 7 septembre 2012, il sétablit à 14,1 % pour 2010.
Lors de la grande conférence sociale, qui a réuni, les 9 et 10 juillet derniers, les représentants de lÉtat, les partenaires sociaux et les collectivités territoriales, le Gouvernement a annoncé louverture dune grande conférence interministérielle de lutte contre la pauvreté et lexclusion, prévue les 10 et 11 décembre 2012: « Le Président de la République ouvrira les travaux et le Premier Ministre les conclura. Les ministres du gouvernement concernés seront pleinement impliqués dans lanimation de tables rondes qui réuniront les différents acteurs de la lutte contre lexclusion. » Après ce travail de concertation,un plan quinquennal de lutte contre la pauvreté et les exclusions devait être présentéau début de lannée 2013. En septembre 2012, à loccasion de la présentation dun rapport sur la notion de « reste à vivre »(2)le Conseil national des politiques de lutte contre la, pauvreté et lexclusion sociale (CNLE) a en effet alerté sur lurgence de la situation.
Outre ce diagnostic, les rapporteurs se sont également attachés à démontrer limportance de laccès à un emploi de qualité pour sortir durablement de la pauvreté. Les travaux de lOCDE présentés dans le rapport ont montré que les transferts monétaires publics et les impôts sur les ménages réduisent sensiblement la pauvreté. Cependant, pour dépasser durablement le seuil de 60 % du revenu médian avoir un emploi reste indispensable.
Cettedouble approche assuméepar les rapporteurs a semblé dautant plus nécessaire quen France, lon tend souvent à cloisonner, sinon à opposer, le champ de lemploi et celui des questions sociales. Ainsi, il y a une forme dhémiplégie de la pensée à vouloir envisager lun sans lautre. Par exemple, chercher à favoriser linsertion professionnelle dun demandeur demploi peut conduire à prendre en compte ses difficultés de logement, de santé ou encore de garde denfant, et à proposer un accompagnement social adapté à la nature de celles-ci. En sens inverse, lanalyse de dispositifs sociaux, et en particulier de prestations monétaires, ne peut occulter la question de leur impact éventuel en termes déloignement du marché du travail.
La réconciliation des deux objectifs est un des enjeux de lefficacité et de la soutenabilité de notre modèle social. est au cur des propositions Elle transversales formulées par les rapporteurs pour améliorer le pilotage de nos politiques sociales et de chacune des trois thématiques choisies,
(1) Les niveaux de vie en 2010,INSEE Premières n° 1412, septembre 2012. (2) Rapport du CNLE, «en uvre effective du droit à des moyens convenables dexistence.Pour une mise Analyse établie autour du concept de "reste à vivre"», juin 2012.
10 les 20 recommandations du rapport invitant à sinspirer des meilleures pratiques européennes pour améliorer nos performances sociales.
Dix mois après sa publication, il convenait donc de faire un premier bilan de la mise en uvre des conclusions de ce rapport, en prenant toutefois en compte le contexte particulier lié aux échéances électorales de cette année.
Pour la préparation du présent rapport de suivi, des questionnaires ont été adressés à la ministre des Affaires sociales et de la santé, au ministre du Travail, de lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ainsi quà la ministre des Droits des femmes, dont les réponses sont annexées au présent rapport(1). Le questionnaire adressé à la ministre des Affaires sociales et de la santé a également été transmis à la ministre déléguée chargée de la Famille ainsi quà la ministre déléguée chargée des personnes handicapées et de la lutte contre lexclusion.
Les rapporteurs ont par ailleurs entendu le directeur de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), M. Hervé Drouet(2), et le directeur général de Pôle Emploi, M. Jean Bassères, les 26 et 28 septembre 2012.
Au terme de ces travaux, les rapporteurs se félicitent que plusieurs de leurs conclusions aient dores et déjà été suivies deffet, même si des progrès restent à faire dans certains domaines, concernant aussi bien les politiques publiques daccompagnement des demandeurs demploi ou darticulation entre le travail et les responsabilités familiales que celles en direction des familles monoparentales.
(1) Voir lannexe n° 5 du présent rapport. (2) Accompagné par Mme Christine Chambaz, directrice du service des statistiques, M. Frédéric Marinacce, directeur des prestations familiales et de laction sociale, et Mme Patricia Chantin, responsable des relations avec le Parlement.
