Rapport d'information fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'action des collectivités locales dans le domaine de la couverture numérique du territoire (dispositions pertinentes des lois n° 2004-575 du 21 juin 2004, n° 2008-776 du 4 août 2008 (Titre III, Chapitre 1er) et n° 2009-1572 du 17 décembre 2009)

Rome Yves, Sénat. Commission Pour Le Contrôle De L'Application Des Lois, Hérisson Pierre

Description

Le présent rapport d'information propose un bilan de l'application des dispositions organisant l'action des collectivités territoriales dans le domaine de la couverture numérique du territoire, en particulier en ce qui concerne le haut et très haut débit (THD). Il fait le constat d'un retard important de la France en matière de pénétration du THD, observant également que le niveau des investissements actuels dans les réseaux de nouvelle génération, ainsi que leur composition, ne permettront pas à la France d'atteindre l'objectif d'une couverture complète des territoires à l'horizon 2022. Les auteurs du rapport retiennent trois conditions pour atteindre cet objectif : la formulation d'une politique technologique « claire et ambitieuse » ; l'instauration d'un cadre économique et financier cohérent avec l'objectif de la politique publique ; l'accomplissement par l'Etat de son rôle de coordination stratégique.

Sujets

• Internet
• Réseau de télécommunications
• Collectivité locale
• Aménagement du territoire
• Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes
• Économie numérique
• Culture
• Communication
• Medias

Informations

• Publié par: rapports-culture-communication
• Publié le: 01 février 2013
• Nombre de lectures: 11
• Licence : En savoir +
  Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

N° 364

SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 février 2013

RAPPORT D´INFORMATION

FAIT

au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois (1) sur l’action descollectivités locales le domaine de la danscouverture numériquedu territoire (dispositions du 2004-575 pertinentes des lois n° 21 juin 2004, n° 2008-776 du 4 août 2008 (Titre III, Chapitre 1 er ) et n° 2009-1572 du 17 décembre 2009),

Par MM. Yves ROME et Pierre HÉRISSON,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de: M. Assouline, DavidPrésident; M. Bas, Mmes Philippe Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, MM. Ambroise Dupont, Gaëtan Gorce et Louis Nègre, Mme Isabelle Pasquet,Vice-Présidents Carvounas et Yann Gaillard, Luc; Mme Corinne Bouchoux, MM.secrétaires; M. Marcel-Pierre Cléach, Mme Cécile Cukierman, MM. Philippe Darniche, Mme Catherine Deroche, MM. Félix Desplan, Yves Détraigne, Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard Magner, Stéphane Mazars, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Jean-Claude Peyronnet, Gérard Roche, Yves Rome, Mme Laurence Rossignol et M. René Vandierendonck.

3 --

S O M M A I R E

 

Pages

SYNTHESE 9.............................................................................................................................. ..

INTRODUCTION...................................................................................................................... 11

PREAMBULE : QUELQUES DONNEES SUR LES MARCHES DES ACCES NUMERIQUES................................................ ........  ..51................................................................

I. EVOLUTIONS DE LONG TERME....................................................................................... 15

A. DU MONOPOLE A L’OLIGOPOLE....................................................................................... 15

B. UNE PROGRESSION CONSIDERABLE DU MARCHE ........................................................ 15

C. DES INVESTISSEMENTS QUI SE SONT « NORMALISES » ............................................... 16

II. EVOLUTIONS RECENTES .................................................................................................  17

CHAPITRE I LE CADRE LEGISLATIF CONCERNE PAR LE RAPPORT : UN MILLE-FEUILLES ILLUSTRATIF DU DROIT ECONOMIQUE CONTEMPORAIN, DE SES PRINCIPES, DE SES OBJECTIFS ET DES DIFFICULTES DE LES ATTEINDRE........................52  ........................................................... ..

I. UN CADRE GENERAL MARQUE PAR LA CONSECRATION DES PRINCIPES ET DES INSTRUMENTS D’UNE ECONOMIE MIXTE DES TELECOMMUNICATIONS...................................... ..................  26........................................

A. LA SUPERPOSITION D’OBJECTIFS ET DE PRINCIPES QUI SUPPOSENT UNE CONCILIATION DES CONTRAIRES INTERVENANT LE PLUS SOUVENT EXTRA LEGEM ................................................................................................................... . 27

B. LA CONSECRATION DE LA LIBERTE D’ETABLISSEMENT ET D’EXPLOITATION DES RESEAUX ..................................................................................... 29

C. UNE ATTENTION PORTEE A LA TRANSPARENCE DE L’INFORMATION...................... 31

II. LES DISPOSITIONS LEGISLATIVES PRECISANT LE ROLE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES............................................................................... 31

A. L’ARTICLE L. 1425-1 DU CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, UNE LIBERATION SOUS CONDITIONS DE L’INITIATIVE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ............................................................................ 32

B. LA LOI DE MODERNISATION DE L’ECONOMIE (LME) DE 2008, UNE LOI DE PRECISION DE CERTAINES MODALITES DU DEPLOIEMENT DU TRES HAUT DEBIT ......................................................................................................................... .......... 33

C. LA « LOI PINTAT » OU LA VOLONTE D’ACCOMPAGNER L’INITIATIVE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES .................................................................................... 35

- 4 -   

III. L’ACTIVITE REGLEMENTAIRE DE L’ARCEP................73..   ...........................................

A. L’ENCADREMENT DU DEPLOIEMENT DU TRES HAUT DEBIT, ENTRE CONCURRENCE ET RATIONALISATION .......................................................................... 37

B. LA REGULATION DES ACCES ............................................................................................ 42

IV. LE POIDS DE LA REGLEMENTATION EUROPEENNE............................................... 47

A. LE PRINCIPE DE LIBERTE D’ETABLISSEMENT DES RESEAUX ..................................... 48

B. UN ENCADREMENT STRICT DES AIDES D’ÉTAT ............................................................ 50 1. L’encadrement des aides d’État…50  .................................................................................... .... 2. … est renforcé pour les réseaux de nouvelle génération....................................................... 53 a) Une rigueur renforcée pour les réseaux de nouvelle génération......................................... 53 b) La saisine par le Sénat de l’Autorité de la concurrence ou le constat d’une forme d’impasse ..................................................................................................................... ... 56 c) Une réglementation confrontée au principe de réalité ....................................................... 57

CHAPITRE II UN MODELE NATIONAL QUI N’A PAS FAIT SES PREUVES.................. 59

I. UN CHOIX ABOUTISSANT A UNE LOGIQUE DE SEGMENTATION ET DE CONCURRENCE DESEQUILIBREE................................................................................. 60

A. UNE DIVERSITE DES MODELES ........................................................................................ 60 1. L’analyse de Coe-Rexecode................................................................................................. 60 2. L’analyse de votre commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire................................................................................................ 62

B. LE MODELE FRANÇAIS : LE PROGRAMME NATIONAL TRES HAUT DEBIT (PNTHD) ....................................................................................................................... ........ 63 1. Le PNTHD première mouture.............................................................................................. 63 2. Le lancement du PNTHD : les projets pilotes et l’appel à manifestation d’intentions d’investissement (AMII).64  ................................................................................................ ...... 3. Le bouclage final du PNTHD........66  ................................................................................. ......

C. UN BILAN ................................................................................................................... .......... 67 1. La segmentation du modèle................................................................ .........................7 .6 ........ 2. Vers un équilibre de concurrence déséquilibrée................................................................... 68

II. UN MODELE EN ECHEC ?................................................................................................ 71

A. UNE EUROPE DU TRES HAUT DEBIT QUI ACCUSE UN RETARD PERSISTANT. .......... 71

B. EN FRANCE, UNE MISE EN ŒUVRE HESITANTE ............................................................. 74 1. Le constat d’une incomplétude des réseaux de collecte. ........................................................  67 2. Des investissements dans la bo ucle locale très insatisfaisants.............................................. 78 a) Une duplication des investissements ................................................................................ 78 b) Un rythme d’investissement incompatible avec le THD pour tous dans 10 ans.................. 79

C. LE ROLE POSITIF DES RESEAUX D’INITIATIVE PUBLIQUE NUMERIQUES CONFRONTES A UN NOUVEAU DEFI ............................................................................... 80

CHAPITRE III POUR UNE POLITIQUE TECHNOLOGIQUE AMBITIEUSE................... 87

I. FAIRE LE CHOIX DE LA « FRONTIERE TECHNOLOGIQUE »8 7.... ....................... ..........

- 5 -

A. UNE DOCTRINE TECHNOLOGIQUE A PRECISER............................................................. 88 1. Une définition du THD par les autorités en charge de l’équipement numérique qui peut apparaître trop ouverte................................09  ........................ ........................................ a) La doctrine de l’ARCEP .................................................................................................. 9 0 b) La doctrine de la Commission européenne ....................................................................... 91 2. Une vraie hiérarchie des technologies.................................................................................. 92

B. DES ENJEUX IMPORTANTS ................................................................................................ 95 1. Garder l’objectif en vue et prévenir l’accumulation des coûts.............................................. 95 2. Stabiliser la concurrence technologique................ ........7.9. ................................................. ....

II. RESOUDRE LE PROBLEME POSE PAR LA TRANSITION TECHNOLOGIQUE : QUELLE EXTINCTION POUR LE FIL DE CUIVRE ?............... 98

A. LA COEXISTENCE DE DEUX RESEAUX EST UN OBSTACLE A LA DIFFUSION DE L’INNOVATION QU’IL FAUT SURMONTER ............................................................... 98

B. LE BASCULEMENT VERS LE NOUVEAU RESEAU DOIT ETRE SECURISE SUR LE PLAN TECHNIQUE ......................................................................................................... 99

C. LE BASCULEMENT VERS LE NOUVEAU RESEAU DOIT ETRE ORGANISE ................... 99

D. LE ROLE DE L’INSTRUMENT TARIFAIRE DANS LE BASCULEMENT EST IMPORTANT MAIS INSUFFISANT ..................................................................................... 101

III. ANTICIPER LES BESOINS ET MAXIMISER LES OPPORTUNITES DU THD............ 104

A. POUR UNE PLANIFICATION AU SERVICE D’UNE AMBITION INDUSTRIELLE ............ 104

B. POUR UNE POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES USAGES.......................................... 105

C. POUR UN CONFORTEMENT DE L’ECOSYSTEME DES OPERATEURS DE RESEAUX ....................................................................................................................... ...... 106

CHAPITRE IV CREER LES CONDITIONS ECONOMIQUES ET FINANCIERES DE L’AMBITION NUMERIQUE DU PAYS............................................................................ 109

I. L’EQUATION ECONOMIQUE DU TRES HAUT DEBIT DOIT ETRE SIGNIFICATIVEMENT AMELIOREE.............................................................................. 110

A. LE CHOIX DISCUTABLE DE SE REPOSER SUR L’ECOSYSTEME DES OPERATEURS DANS SA STRUCTURE DE DEPART POUR LE DEPLOIEMENT DE L’INNOVATION TECHNOLOGIQUE............................................................................. 111 1. Un modèle intégré aurait permis d’instaurer les conditions schumpétériennes de l’innovation....................................................................................... 112................................ .. 2. Le modèle d’initiative décentralisée des opérateurs d’infrastructures existants conduit à des choix de déploiement qui peuvent n’être pas optimaux ni au regard de l’intérêt général ni même pour les opérateurs................6 .11.................................... ................. a) Une logique de concentration des investissements dans les zones déjà les mieux équipées sur laquelle on doit et peut agir.......................................................................... 116 b) Tirer au plus vite les conséquences de la carence prévisible des opérateurs dans la zone d’intérêt privé ......................................................................................................... 118

B. SECURISER LE MODELE ECONOMIQUE DES RIP ............................................................ 121 1. Une analyse théorique des risques…................................................................ 123....................  2. … vérifiée dans les processus réellement suivis appelle des protections qui ne sont pas toutes en place.............................................................................................................. 124

- 6 -

II. UN BESOIN DE FINANCEMENT EN PARTIE INCERTAIN........................................... 127

A. L’ETUDE DE LA DATAR (9 FEVRIER 2010) ....................................................................... 129 1. Un coût qui varie selon le scénario envisagé................................................1 92.... .................... 2. Un besoin de financement public qui croît en fonction de l’ambition de couverture.............. 131

B. LE RAPPORT « MAUREY » (OCTOBRE 2010), ACTUALISATION ET AFFINEMENT .................................................................................................................... ... 132 1. Le poids des conventions...................................................................................................... 133 2. Des coûts fortement non linéraires4. 13.................................................................................. .... 3. Le besoin de financement public, la péréquation et la disposition à payer des financeurs privés................31 .5........................................................................ ........................

C. LA NECESSITE D’UN APPROFONDISSEMENT DE LA REFLEXION SUR LES COUTS ......................................................................................................................... ......... 138 1. Un affinement des estimations des coûts d’ingénierie serait utile.................. .318...... ................. a) Appréhender les coûts des différents segments du réseau ................................................. 138 b) Mieux connaître les coûts d’une séquence de solutions technologiques. ........................... 139 c) Mieux connaître les coûts des soluti ons techniques alternatives........................................ 141 d) Approfondir l’évaluation des coûts d’ingénierie ............................................................... 142 2. Élargir les évaluations de coûts aux coûts économiques et financiers afin de les réduire.............................................................................................................................. .. 143 a) Les effets de la concurrence sur l’optimisation de l’allocation des ressources. .................. 143 b) L’éventualité d’une obsolescence des inve stissements de certai ns opérateurs ................... 144 c) Prendre en compte et optimiser les coûts financiers.......................................................... 146

D. SYNTHESE : UN BESOIN DE FINANCEMENT PUBLIC A PRECISER ............................... 147

III. UN BESOIN DE FINANCEMENT PUBLIC QUI APPELLE UN ENGAGEMENT DE L’ETAT A HAUTEUR DE SES RESPONSABILITES................................................. 148

A. POUR UNE SOLUTION PERENNE POUR ALIMENTER LE FANT ..................................... 150 1. Une impasse de financement................................................................................................ 150 2. Le renoncement européen.................................................................................................... 152 3. Programmer le financement de l’État................................153... ................ ................................

B. FAIRE CONTRIBUER LES PASSAGERS CLANDESTINS DES RESEAUX NUMERIQUES .................................................................................................................... .. 154

C. PRENDRE EN COMPTE LES PERSPECTIVES D’EVOLUTION DE LA SITUATION FISCALE DES OPERATEURS .............................................................................................. 159

D. ADAPTER LE FINANCEMENT EN REFERENCE AUX DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTEME DE PRIX....................................................................................................... 163

E. METTRE LE FINANCEMENT AU SERVICE D’UNE COUVERTURE EGALITAIRE DES TERRITOIRES PAR LE VRAI TRES HAUT DEBIT ..................................................... 165 1. Pour une doctrine d’intervention ambitieuse, pragmatique, et efficace................................. 165 2. Pour une contribution de l’État ajustée à ses responsabilités et à l’exigence d’égalité des territoires..................................1 86................................................................................ ....

CHAPITRE V RENFORCER LA GOUVERNANCE DE LA MODERNISATION NUMERIQUE DU TERRITOIRE.................... 173......................................................................... 

I. PRESERVER EN LES AMELIORANT LES ACQUIS DE LA LIBERATION DES INITIATIVES LOCALES..... ................571. ..............................................................................

- 7 -

A. PRESERVER ET ACCROITRE LE POTENTIEL D’INITIATIVES DE L’ARTICLE L. 1425–1 DU CGCT............................................................................................................. . 175 1 L’apport des échelons communaux a été précieux mais « typé »........................................... 175 . 2. La portée des projets supra-communaux n’apporte encore qu’une extension limitée à l’aire couverte par les RIP................................................................................................... 176 3. Maximiser l’attractivité des RIP.......................................................................................... 178

B. MIEUX COORDONNER LES INITIATIVES LOCALES ....................................................... 179 1. Pour un renforcement des SDTAN........................................................................................ 179 2. Tirer profit des meilleures pratiques des collectivités territoriales....................................... 182

II. POUR UN ÉTAT STRATEGE ET ARBITRE..................................................................... 183

A. POUR UN ETAT REGULATEUR ACTIF .............................................................................. 183

B. POUR UNE REGULATION RESPECTANT LES PRINCIPES D’EFFICACITE ..................... 184 1. Pour un cadre permettant d’anticiper le long terme............................................................. 184 2. Pour une régulation concertative................................................................................ .........1 58 3. Pour une vigilance en continu du Parlement........................................................................ 186

C. POUR UN ÉTAT PROTECTEUR DES COLLECTIVITES TERRITORIALES........................ 186 1. Assurer une plus grande transparence et une meilleure accessibilité des infrastructures................8.1. .................6.......................................................................... ........ 2. Clarifier les conditions de la gestion des partenariats public-privé...................................... 189

EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................... 193

ANNEXE I LISTE DES PERSONNES AUDITIONNEES520. .................................................. ....

ANNEXE II GLOSSAIRE...................................... ..................................................................2 70

ANNEXE III LES INFRASTRUCTURES DE S RESEAUX FILAIRES OU CABLES DU TRES HAUT DEBIT................................................................213...  ........................................

- 9 -  

SYNTHESE

Fin 2012, la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois a confié à Yves Rome et à Pierre Hérisson, la mission d’établir un bilan de l’application des dispositions organisant l’action des collectivités territoriales dans le domaine de la couverture numérique du territoire, en particulier en ce qui concerne le haut et très haut débit (THD). Ce thème revêt une actualité toute particulière, au moment où le Gouvernement s’apprête à rendre publique sa « feuille de route » sur la mise en œuvre de ce qui constituait un engagement du candidat François Hollande : doter d’ici à 2022 l’ensemble du pays d’un accès au très haut débit (THD). Comme les rapporteurs l’ont rappelé lors de la réunion tenue en commun le 20 février 2013 avec la commission du développement durable, un engagement de même nature avait déjà été pris par le Président Nicolas Sarkozy, qui avait quant à lui situé à l’horizon 2025 le terme de ce projet. Or, en dépit des ambitions affichées par les pouvoirs publics, la France accuse dans ce domaine un sérieux retard par rapport à d’autres pays de l’Union européenne (elle occuperait le 23 ème  sur 27 pour le taux de rang pénétration du THD), alors même qu’avec seulement 4 % de couverture globale, l’Europe est déjà positionnée loin derrière l’Asie (taux de 70 %) ou les États-Unis (11 %). Ces résultats conduisent à s’interroger : – sur la pertinence du dispositif législatif et réglementaire régissant l’action des opérateurs. Contraint par le « dogme concurrentiel » de l’Union européenne, le cadre mis en place par le régulateur, malgré les nuances qu’il a souhaité apporter, pose des problèmes d’efficacité et d’équité ; – et sur les grandes lignes d’un scénario du succès.   Les deux grands piliers de la régulation ont été pris en défaut : – laséparation du territoire en deux grandes zonesnt, ondarespcor la première, à la zone d’intérêts privés d’où l’investissement public était évincé de fait, la seconde à une zone d’intervention publique aux perspectives de rentabilité plus incertaines (premier pilier), –la capacité à investir de l’écosystème des opérateurs, en ses équilibres du moment,de sorte que la nouvelle infrastructure soit effectivement déployée en 15 ans (deuxième pilier). Ils ont abouti à une structure de marché qui n’est pas adaptée à la diffusion d’une innovation aussi radicale que le THD. La superposition d’un oligopole déséquilibré (celui des opérateurs privés) et d’un monopole contrarié (celui des collectivités territoriales) est inefficace et contrarie l’équité.

10 --

A défaut d’un basculement vers un investisseur intégré, le scénario du succès devra être écrit en trois chapitres : la formulation d’une politique technologique claire et ambitieuse ; l’instauration d’un cadre économique et financier cohérent avec l’objectif de la politique publique ; l’accomplissement par l’État de son rôle de coordination stratégique. La formulation d’une politique technologique claire et ambitieusepour écarter les risques de redondance des coûtsest indispensable et de concurrence technologique inégale. Elle suppose une rigoureuse planification des choix technologiques, en tenant compte d’un objectif prioritaire de rejoindre la « frontière t echnologique » qu’offre seule en l’état la « fibre pour tous ». Les volets industriels et économiques du programme appellent une planification soignée afin d’élever le multiplicateur d’investissement et de maximiser les gains de productivité résultant de l’innovation. L’instauration d’un cadre économique et financier cohérent doit permettre de surmonter les handicaps subis par les investisseurs les plus disposés à investir. Le monopole des réseaux d’initiative publique (RIP) doit être conforté par l’extinction du réseau concurrent là où les RIP se déploient ; l’inégalité de puissance commerciale des collectivités territoriales, qui ne sont « qu’opérateurs d’opérateurs » doit être compensée par une régulation susceptible d’augmenter l’effet d’entraînement de l’investissement public et son rendement ; les stratégies d’investissement des opérateurs privés doivent être mieux coordonnées ; les investisseurs de bonne foi doivent être gratifiés. Par ailleurs, le besoin de financement du THD, qui est en partie incertain (de 20 à 37 milliards d’euros), doit être couvert avec une double préoccupation d’efficacité et d’équité. Il faut doter le fonds d’aménagement numérique du territoire (FANT) d’une ressource pérenne et dynamique, tandis que ses interventions doivent être optimisées et respecter une vocation égalitaire : il faut impérativement s’assurer que les soutiens financiers et les incitations économiques créées par la régulation sont cohérents ; la péréquation doit être au centre du dispositif. L’État doit assurer sa fonction de coordination stratégique de l’innovationen instaurant les moyens d’une coopération équitable et efficace des investisseurs. Les collectivités territoriales qui doivent être mieux protégées (en particulier, il est indispensable qu’elles accèdent à une complète connaissance des réseaux) doivent être ap pelées à participer effectivement au pilotage du plan.notamment le Sénat, doit être à mêmeLe Parlement, et d’exercer en continu sa fonction de « conseil de surveillance » de la politique d’équipement numérique.