Rapport annuel sur l'état de la fonction publique - Politiques et pratiques 2007-2008 - Volume 2
Description
Le volume 2 du rapport sur l'état de la fonction publique présente les politiques et les pratiques de gestion des ressources humaines dans les services de l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements de soins. Cette présentation fournit les éléments d'information pour nourrir la réflexion en cours sur les grands chantiers de modernisation de la gestion des ressources humaines (GRH). Pour chacun des thèmes présentés (gouvernance reposant sur le dialogue avec l'ensemble des acteurs de la fonction RH et les partenaires sociaux, définition des politiques de GRH en intégrant une dimension prévisionnelle et en mobilisant les démarches métier, actions visant à faire correspondre les ressources humaines aux emplois en facilitant la mobilité des agents, professionnalisation de la gestion des ressources humaines), le rapport fait état des réalisations concrètes, dégage les problématiques et précise les orientations en ouvrant des perspectives à partir des propositions du Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique (consulter le rapport : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/084000231/index.shtml). Des exemples tirés des pratiques de gestion du secteur public mais aussi du secteur privé et des focus sur l'expérience des fonctions publiques d'autres pays viennent émailler le propos. Le volume 1 du rapport est disponible à l'adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/084000616/index.shtml
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Informations
| Publié par | rapports-droit-institutions |
| Publié le | 01 septembre 2008 |
| Nombre de lectures | 43 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 8 Mo |
Extrait
Rapport annuel sur l’état de la fonction publique Politiques et pratiques 2007-2008 Volume 2
La Documentation Française
Directeur de publication Rédacteur en chef Coordination des contributions FPT et FPH Contributions
Paul Peny Philippe Clergeot
Paola Bergs
Marielle Abbondandolo (DGAFP), Bernard Amat (DGAFP), Claire Amirand (DGAFP), Patrice Azan (DGAFP), Paola Bergs (DGAFP), Guy Boudet (DHOS), Nathalie Caro (DGAFP), Véronique Caron (Ministère de l’Intérieur), Lionel Chaty (DGAFP), Philippe Clergeot (DGAFP), Sébastien Clausener (DGAFP), Michel Clouin (CNFPT), Anne Dardel (DHOS), Bruno Deboges (DGAFP), Marie-Aimée Deana-Côté (DGAFP), Françoise de Meyer (CNFPT), Frédéric de Vaugiraud (DGAFP), Alice Dibie (DGAFP), Nacer-Eddine Djider (DGAFP), Nicole Duval (CIG de la Petite Couronne), Claire Fargeot-Boll (DGAFP), Laurence Feuillat (CIG de la Grande Couronne), Christine Gonzalez-Demichel (DGAFP), Monique Gresset (CSFPT), Sophie Guilbot-Christaki (DGAFP), Caroline Krykwinski (DGAFP), Olivier Lavergne (DGAFP), Philippe Mouton (CNFPT), Dominique Pardoux (DGAFP), Claudine Pinon (DGAFP), Pascal Ponsart-Ponsart (DGAFP), Caroline Sordet (DGAFP), Didier Spitz (CNFPT), Véronique Tauziac (DGAFP), Julie Thisse (DGAFP), Laetitia Tiratay (CIG de la Petite Couronne), Pascale Trébucq (DGAFP), Emmanuel Tuchscherer (DGAFP).
« En application de la loi du 11-mars 1957 (art.-41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1erjuillet 1992, complétés par la loi du 3-janvier 1995, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans autorisation expresse de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre ».
© La Documentation française, Paris 2008. ISBN : 978-2-11-007267-2
Avant-propos
Pour l’adapter aux enjeux (retournement démographique, évolution des services publics, contraintes budgétaires), la GRH est aujourd’hui au cœur de la réforme de l’État. Dans cette perspective, l’actualité sociale de la période écoulée a été riche en échanges avec les partenaires sociaux : trois conférences sociales sur les thèmes du pouvoir d’achat, des parcours professionnels et des conditions de travail, et du dialogue social ; débat sur les valeurs, les missions et les métiers du service public et de la fonction publique associant, outre les organisations syndicales, des responsables publics, des fonctionnaires et des usagers ; projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels ; accords relatifs au pouvoir d’achat et au dialogue social signés avec la majorité des organisations syndicales ; début de concertation sur les propositions du Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique. Le présent volume nourrit la réflexion en apportant des éléments d’information et d’analyse sur la façon dont sont conçues les politiques de GRH et dont est mise en œuvre la gestion personnalisée en matière d’évaluation, de recrutement, de formation et de rémunération. À cet égard, la mobilité et la professionnalisation de la GRH font l’objet de développements spécifiques tant il apparaît qu’ils conditionnent en grande partie la faisabilité de la nouvelle approche de gestion valorisant le potentiel de chaque agent. La ligne éditoriale du volume 2 est de traiter les sujets dans une dimension « trois fonctions publiques ». Néanmoins, pour ne pas perdre en richesse d’informations, le parti a été pris d’accepter d’approfondir certains sujets même lorsqu’ils ne concernent qu’un versant de la fonction publique. C’est le cas par exemple : ●des conférences de gestion prévisionnelle des ressources humaines qui constituent la clé de voûte de la gouvernance de la fonction publique d’État ; ●de la déconcentration managériale qui permet de resituer les enjeux pour les services de l’État de la rénovation statutaire et met en perspective les évolutions actuelles liées à la réorganisation territoriale de l’État. Pour la première fois, le volume n°2 apporte un éclairage européen et international pour chaque partie. En outre, une partie spécifique est consacrée aux relations entretenues par le ministère de la Fonction publique avec les responsables de la Commission européenne et ses partenaires européens. Les expériences du secteur privé tirées des travaux du nouveau comité des DRH enrichissent également l’analyse. Enfin, la gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH), la démarche métier et les outils informatiques de pilotage font l’objet d’un approfondissement plus technique. L’expertise dans ces domaines est en effet nécessaire pour mieux définir les politiques de GRH en fonction des besoins des services publics. Les plans GPRH des ministères sont en outre annexés au rapport et font l’objet d’une analyse spécifique afin de donner au Parlement « une information actualisée sur les politiques de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences au sein des administrations de l'État »aux obligations prévues à l’article 113 de la loi n°conformément 2006-1666 de finances pour 2007.
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Sommaire
Introduction................................................................................ 7
Partie I
La gouvernance
1.1 1.2
1.3
1.4
1.5
13
Le dialogue social ........................................................................... 16
La dimension européenne et internationale................................. 20 Les conférences de gestion prévisionnelle des ressources humaines : une nouvelle forme de pilotage de la GRH de l’État .... 27 La déconcentration managériale, un enjeu majeur pour la GRH .. 39
L’encadrement supérieur ............................................................... 52
Partie II
La définition des politiques de GRH
59
2.1 Les démarches mises en œuvre pour les services de l’État ...... 62
2.2 Les démarches d’appui dans la fonction publique hospitalière.... 88 2.3 Les démarches d’appui dans la fonction publique territoriale... 93
Partie III
La gestion personnalisée
3.1
3.2
3.3
3.4
103
Le recrutement, un engagement sur le long terme ..................... 106
L’évaluation, un acte managérial essentiel .................................. 148
Le développement des compétences, un enjeu de performance.. 151
La rémunération .............................................................................. 162
Partie IV
La mobilité
177
4.1 Lever les obstacles à la mobilité ................................................... 180 4.2 Les expériences de mobilité .......................................................... 188
Partie V La professionnalisation de la GRH
5.1
5.2
5.3
5.4
197
Les échanges de pratiques avec le secteur privé dans le cadre du comité des DRH ......................................................................... 200 Améliorer l’efficience de la GRH ................................................... 201
L’école de la GRH............................................................................205 Des systèmes d’information au service de la gestion et du pilotage................................................................................... 211
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Annexes......................................................................................... 223
Annexe 1
227
Rapport du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale « Pour une vision coordonnée de l’emploi et de la formation de la fonction publique territoriale » ..................................................... 227
Annexe 2
263
Plans GPRH des ministères ........................................................... 263 • Ministère des Affaires étrangères et européennes ......................... 269 • Ministère de l’Agriculture et de la Pêche ........................................ 281 • Ministère de la Culture et de la Communication ............................. 293 • Ministère de la Défense (personnels civils) .................................... 307
• Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire................................................... 331
• Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagementdu territoire (Aviation civile)........................... 355
• Ministère de l’Éducation nationale et ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche.......................................................... 369
• Ministères économique et financier ................................................ 371 • Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales (hors Police)....................................................................................389 • Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales (Police)...........................................................................................409 • Ministère de la Justice .................................................................... 419
• Ministère de la Santé, de la Jeunesse, des Sports et de la Vie associative Secteur santé-solidarité .............................................. 449 • Ministère de la Santé, de la Jeunesse, des Sports et de la Vie associative Secteur jeunesse et sports........................................... 459 • Mission interministérielle Travail-Emploi ......................................... 461
• Services du Premier ministre .......................................................... 471
Annexe 3
483
Liste des principaux textes fonction publique (2007-2008) ........... 485
Annexe 4
493
Les publications de la DGAFP (2007-2008) .................................. 495
Glossaire....................................................................................... 497 Table des matières................................................................. 503
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R a p p o r t a n n u e l s u r l ’ é t a t d e l a f o n c t i o n p u b l i q u e
Introduction
agents qui travaillent pour le service public doivent au quotidien faire Ll’évolutface à es desntrsgesa uaL .sede lion méteurse teisrtaetua x responsabilité de la gestion des ressources humaines (GRH) est de ne pas les laisser seuls mais d’agir en permanence sur tous les leviers qui permettent une bonne allocation collective et individuelle des ressources humaines, quantitative et qualitative, en fonction des besoins évolutifs des services publics. Le contexte actuel en renforce le caractère stratégique. La GRH est en effet confrontée à trois enjeux majeurs : ●le premierest celui de l’adaptation des services publics. Par exemple, les décisions du Grenelle de l’environnement ont un impact très important sur l’organisation et les métiers du ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire. Il en a été de même pour les collectivités territoriales à chaque mouvement de décentralisation. ●le deuxièmeenjeu est démographique, avec les départs massifs à la retraite dus au « Papy boom ». Ces départs présentent pour les responsables de GRH à la fois une opportunité et un risque : une opportunité, pour accélérer l’adaptation des RH aux besoins des services en quantité et en compétences ; un risque lié à la difficulté dans certains secteurs à recruter les compétences nécessaires. En effet, même s’ils ne sont pas tous remplacés, les départs à la retraite du secteur public vont s’ajouter à ceux du secteur privé et susciter des tensions sur le marché du travail. Ces tensions seront d’autant plus fortes que, selon les dernières études de l’Insee, la population active ne va plus s’accroître. Les employeurs publics vont donc devoir faire face à une situation de relative rareté en ressources humaines très différente de celle qu’ils connaissent aujourd’hui, caractérisée par une ressource abondante. Cette « rareté » ne sera pas systématique dans toutes les filières de qualification, et certaines compétences recherchées seront plus rares que d’autres : on sait par exemple que le recrutement de médecins sera plus difficile dans les années à venir. ●le troisièmeet dernier enjeu est l’objectif de diminution de la dette publique de la France (63,9 % du PIB en 2007). Les dépenses de personnel représentant une part importante du volume global des dépenses publiques (pour l’État, 43,8 % des dépenses du budget1), il est nécessaire de maîtriser puis de réduire la croissance des dépenses liées à la masse salariale.
1Hors remboursements et dégrèvements.
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C’est la raison pour laquelle la gestion des ressources humaines de l’État est au coeur du changement souhaité par le Président de la République et par le Gouvernement. Elle est en effet directement concernée par la révision générale des politiques publiques (RGPP) et par la rénovation de la fonction publique annoncée par le Président de la République dans ses discours de Nantes le 19 septembre 2007 et de Lille le 11 janvier 2008. La révision générale des politiques publiques touche très directement la gestion des ressources humaines sous deux aspects : 1d’abord un levier pour les réformes décidées par la RGPP.La GRH est tout Celle-ci fixe le nouveau cadre de mise en œuvre des politiques publiques servant à l’élaboration des nouveaux budgets pluriannuels 2009-2011. Les conseils de modernisation des politiques publiques ont en effet décidé, sur la base d’une analyse fine de l’action publique, des mesures relatives aux objectifs, à l’organisation et aux modalités de mise en œuvre des politiques publiques à partir du questionnement décrit ci-dessous :
Dans le cadre de ce travail de révision, le Gouvernement a fixé un objectif de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux et a décidé un retour, pour les agents, de 50 % des économies réalisées. Les ministères doivent maintenant mettre en place, dans un cadre de dialogue social établi, des plans d’actions pour concrétiser ces décisions et la gestion des ressources humaines en est le principal élément.
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La GRH est ensuite elle-même un objet de réforme. Ce chantier, qui sera largement évoqué dans le présent rapport, s’est nourri d’échanges avec les organisations syndicales et les représentants des employeurs publics, d’une part, dans le cadre de trois conférences sociales sur les thèmes du pouvoir d’achat, des parcours professionnels et des conditions de travail, et du dialogue social et, d’autre part, lors d’un débat sur les valeurs, les missions et les métiers du service public et de la fonction publique associant, outre les organisations syndicales, des responsables publics, des fonctionnaires et des usagers. Le projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels, ainsi que les accords relatifs au pouvoir d’achat et au dialogue social signés avec la majorité des organisations syndicales, constituent les premiers résultats concrets de ces travaux. Le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique rédigé par Jean-Ludovic Silicani, rapporteur général de la conférence sur les valeurs, les missions et les métiers du service public et de la fonction publique constitue une base de travail des mois à venir pour poursuivre la rénovation de la fonction publique. Une première phase de concertation a été lancée par le Secrétaire d’État chargé de la fonction publique pour présenter la méthode qui sera mise en œuvre et son calendrier mais aussi pour commencer à échanger sur les propositions, en s’appuyant sur les acquis de la dynamique de modernisation de la GRH désormais présente dans la plupart des administrations. Ces propositions sont reprises tout au long du présent rapport pour enrichir la réflexion sur les thèmes abordés.
publique doit également approfondir et renouveler ses pratiques, en cohérence avec les besoins spécifiques des employeurs publics. Il faut en effet noter que la différenciation du mode d’organisation de la gestion des fonctionnaires entre les trois fonctions publiques va bien au-delà des seules distinctions statutaires entre fonctionnaires de l’État, fonctionnaires
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territoriaux et fonctionnaires hospitaliers qui figurent dans la loi du 13 juillet 1983. Ainsi, le principe de libre administration fait de chaque collectivité territoriale la responsable de sa GRH, tandis que pour l’État cette gestion reste très centralisée, puisque ce sont les ministres qui détiennent le pouvoir de gestion des agents placés sous leur responsabilité. Cette différence d’organisation se retrouve dans les pratiques de gestion des ressources humaines, même si toutes les politiques de GRH partagent les mêmes objectifs stratégiques, à savoir la nécessité : ●d’une gouvernance reposant sur le dialogue avec l’ensemble des acteurs de la fonction RH et les partenaires sociaux (partie 1) ; ●de définir les politiques de GRH en s’inscrivant dans une dimension prévisionnelle et en mobilisant les démarches métier (partie 2) ; ●de valoriser le potentiel de chaque agent en personnalisant la gestion (partie 3) ; ●de faire correspondre les ressources humaines aux emplois en facilitant la mobilité des agents (partie 4) ; ●de professionnaliser la gestion des ressources humaines afin qu’elle soit à la hauteur des enjeux (partie 5).
Les principales recommandations du Livre blanc Le Livre blanc formule six orientations stratégiques et quarante propositions pour faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France. En voici les principales :
Orientation n°1 :préciser, diffuser et faire vivre les valeurs du service public et de la fonction publique ●Établir une charte des valeurs du service public et de la fonction publique ●Conduire un plan d’actions concrètes pour rendre ces valeurs effectives ●Constituer une commission nationale des valeurs du service public et de la fonction publique
Orientation n°2 :clarifier les objectifs et les missions du service public ●Conserver un champ large au service public ●Renforcer les fonctions de régulation de l’État ●Recourir à une externalisation maîtrisée de certaines tâches
Orientation n°3 :refonder et simplifier l’organisation statutaire générale ●Construire une fonction publique de métiers ●Remplacer les 700 unités statutaires de la fonction publique de l’État par une cinquantaine de cadres statutaires regroupés en sept filières professionnelles
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