Rapport d'information déposé par la Commission des finances en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur les services de l'Etat à l'étranger

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Le dispositif de représentation de la France à l'étranger figure parmi les plus denses au monde : le pays est présent dans 161 pays, alors que les Nations Unies comptent 191 États membres. D'un coût estimé à 8 milliards d'euros, l'action extérieure de la France prend de multiples formes (présence physique, subventions, prêts, dons...) et se caractérise par la diversité de ses champs d'action (diplomatie, activité consulaire, action culturelle, scientifique et technique, coopération pour le développement, promotion des intérêts économiques, défense, sécurité, justice...). À ces différents domaines d'influence correspondent autant de réseaux, plus ou moins structurés. Le rapport préconise une rationalisation de l'organisation de la présence française à l'étranger afin que cette présence gagne en cohérence et efficacité.

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Publié le 01 juillet 2006
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Langue Français
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N°3255  ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2006. RAPPORT DINFORMATION DÉPOSÉ en application de larticle 145 du RèglementPAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLANen conclusion des travauxde la Mission dévaluation et de contrôle (MEC)(1)surLES SERVICES DE LETAT A LETRANGER
ET PRÉSENTÉ PARM.ÉRICWOERTH,r,eurtpoapRetM. JÉRÔMECHARTIER,Rapporteur spécial,Députés.  MM. YVESDENIAUD ETAUGUSTINBONREPAUX,Présidents.
 (1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
 2  
La mission dévaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de léconomie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard dEstaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.
 3  SOMMAIRE
___
INTRODUCTION ......................................................................................................................... 5PROPOSITIONS DE LA MISSION............................................................................................. 7
I. LES SERVICES DE L ETAT A L ETRANGER : UNE ARCHITECTURE A REMODELER 11 
A. UNE PRESENCE DE LA FRANCE ENCORE FOISONNANTE ................................................... 11
1. La multiplicité des porte-parole de la voix de la France............................................ 11
2. Des réseaux hétérogènes à lévolution contrastée ................................................... 12
a) Des réseaux traditionnels en contraction ........................................................................... 12
b) De nouveaux réseaux en expansion .................................................................................... 13
3. Un effort financier important dont les priorités géographiques doivent être revues . 15B. LA CONCENTRATION DES ENJEUX HUMAINS ET FINANCIERS ENTRE TROIS GRANDS RESEAUX ..................................................................................................................................... 19
1. Les réseaux du ministère des Affaires étrangères.................................................... 19a) Le réseau diplomatique....................................................................................................... 19
b) Le réseau consulaire........................................................................................................... 21
c) Le réseau culturel et de coopération................................................................................... 27
2. Le réseau du ministère de lÉconomie, des finances et de lindustrie ...................... 35
a) La rationalisation du réseau............................................................................................... 36
b) Le développement de partenariats ...................................................................................... 38
3. Le réseau du ministère de la Défense ...................................................................... 45
II. UN IMPERATIF : GAGNER EN COHERENCE ET EN EFFICACITE................................................ 49
A. LEXIGENCE DE COHERENCE .................................................................................................. 49
1. Renforcer la coordination interministérielle............................................................... 49
2. Coordonner notre présence sur le terrain ................................................................. 523  Une présence plus visible pour une action plus claire .............................................. 56.
B. LEXIGENCE DEFFICACITE ....................................................................................................... 61
1. Affirmer le rôle de lÉtat comme stratège et autorité de tutelle ................................. 61
a) La définition dune stratégie............................................................................................... 61
b) Lexercice de la tutelle........................................................................................................ 65
2. Assurer la diffusion dune culture de gestion ............................................................ 69
3  Dynamiser la gestion des ressources humaines ...................................................... 71.
Pages
 4 
a) La diversification des profils de recrutement et des fonctions exercées par les diplomates72
b) Le développement des postes mixtes ................................................................................... 73
c) La modernisation et lharmonisation de la politique salariale........................................... 74
4. Mutualiser les moyens humains et matériels ............................................................ 75
a) La fusion des structures administratives et financières ...................................................... 75b) Le rapprochement des moyens matériels ............................................................................ 79
EXAMEN EN COMMISSION..................................................................................................... 81
AUDITIONS ............................................................................................................................... 87
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ........................................................................................... 87
COMPTES RENDUS DES AUDITIONS................................................................................................... 89
LISTE DES ENTRETIENS DES RAPPORTEURS ................................................................................ 211
 5 
INTRODUCTION
Le dispositif de représentation de la France à létranger figure parmi les plus denses au monde : notre pays est présent dans 161 pays, alors que les Nations Unies comptent 191 États membres.
Dun coût estimé à 8 milliards deuros, laction extérieure de la France prend de multiples formes (présence physique, subventions, prêts, dons) et se caractérise par la diversité de ses champs daction (diplomatie ; activité consulaire ; action culturelle, scientifique et technique ; coopération pour le développement ; promotion des intérêts économiques ; défense ; sécurité ; justice). À ces différents domaines dinfluence correspondent autant de réseaux, plus ou moins structurés.
Afin de prendre pleinement la mesure des enjeux politiques, humains et financiers associés à laction extérieure de la France, votre Rapporteur a retenu une acception large des services de lÉtat, incluant les opérateurs (associations, établissements publics) qui agissent dans le cadre de la politique étrangère de notre pays et bénéficient de subventions publiques.
Après avoir éprouvé, dans un premier temps, un sentiment de vertige face au foisonnement des réseaux de lÉtat et à la diversité des acteurs publics à létranger, votre Rapporteur estime que la plupart des responsables publics ont pris conscience de la nécessité de rationaliser lorganisation de la présence française à létranger. Les réseaux évoluent, géographiquement et fonctionnellement. Ils font lobjet de nombreuses expérimentations (postes à compétences multiples, collaborations avec nos partenaires européens, regroupement de certaines fonctions).
Mais la tâche est immense. Notre présence à létranger correspond davantage à un héritage quà une vision davenir. Elle ne résulte pas dune stratégie clairement définie et son évolution napparaît pas véritablement maîtrisée. Le caractère large et diffus de notre influence à létranger constitue, en outre, un facteur de dispersion des moyens financiers et nuit à la clarté du message de politique extérieure que souhaite délivrer notre pays. Ladministration française doit, enfin, se garder de reproduire à létranger les rivalités et les dysfonctionnements qui laffectent sur le territoire national.
La recherche dune plus grande efficience dans laction extérieure de la France rend aujourdhui indispensable un effort de réflexion stratégique et de coordination, entre les ministères et sur le terrain. Il sagit ainsi dassurer la cohérence, la visibilité et lefficacité de notre présence à létranger.
Cest le sens des propositions formulées par la Mission dévaluation et de contrôle, qui feront lobjet dun suivi particulier de la part de votre Rapporteur spécial.
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PROPOSITIONS DE LA MISSION
I.RATIONALISER LORGANISATION DES RESEAUXA. Orientations générales  Accélérer la restructuration du dispositif de représentation de la France à létranger : recentrer son action en Europe sur le domaine diplomatique ; mettre laccent sur linfluence politique et culturelle dans les pays soumis à des régimes politiques durs, sur la présence économique dans les pays émergents et sur le développement dans les pays très pauvres et les pays de la zone de solidarité prioritaire (proposition n° 2).  Développer, approfondir et encadrer les partenariats entre les structures de représentation française (ambassades, consulats, établissements culturels à autonomie financière et Alliances françaises) et leurs homologues de lUnion européenne. En particulier, mettre en place, à titre expérimental, des équipes diplomatiques franco-allemandes (propositions n° 3, 12 et 21).  Encourager le développement des postes mixtes (proposition n° 64).  Supprimer les « doublonnements » de postes parmi les services de lÉtat à létranger (proposition n° 1).
B. Réseau consulaire  Limiter, au sein de lUnion européenne, la présence consulaire aux sections consulaires des ambassades. Accélérer le redéploiement des moyens humains et financiers vers les pays soumis à une forte pression migratoire et vers les pays émergents (propositions n° 6 et 7).  Supprimer les consulats dinfluence (proposition n° 4).  Développer et valoriser le réseau des agences consulaires (proposition n° 5).  Centraliser, par zone géographique, lélaboration des passeports et visas (proposition n° 8).  Favoriser un rapprochement entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de lIntérieur dans le domaine de la délivrance des visas (proposition n° 9).  Investir massivement dans les téléprocédures et installer des bornes électroniques dans des lieux stratégiques fréquentés par les Français à létranger. Mettre en place, au sein des postes consulaires, un numéro de téléphone unique « SOS France », réservé aux Français (propositions n° 10 et 11).
C. Réseau culturel  Recentrer laction des établissements culturels et des Alliances françaises sur lenseignement de la langue française et loffre déquipements culturels (proposition n° 15).  Réduire le réseau des établissements culturels en Europe et favoriser les partenariats avec les institutions locales. Redéployer le réseau culturel vers les zones les plus dynamiques économiquement, comme lAsie, les pays dEurope centrale et orientale, la Russie et le Moyen Orient. Maintenir une présence culturelle physique dans les pays dominés par un régime autoritaire ou caractérisés par une grande pauvreté (propositions n° 14, 16, 17 et 18).  Fonder le redéploiement de notre réseau culturel sur les Alliances françaises et attribuer le label « Alliance française » selon des critères plus stricts (propositions n° 19 et 20).
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Mettre fin, dici à 2007, à la coexistence au sein dune même ville, dun centre ou institut culturel et dune Alliance française (proposition n° 13).
D. Réseau économique  Rattacher les missions économiques au ministère des Affaires étrangères (proposition n° 23).  Accentuer le mouvement de réduction des effectifs, en particulier dans les pays européens, et leur redéploiement vers les zones les plus dynamiques économiquement (proposition n° 22).  Mener une stratégie densemble pour que chaque institution du réseau économique concentre son action sur les domaines où elle dispose dun avantage comparatif. Donner aux missions économiques un rôle plus stratégique danimation, darbitrage et de contrôle de la politique de soutien aux entreprises et confier les missions dexpertise et de prospectives économiques à des pôles régionaux, voire à des organismes détudes extérieurs. Associer de manière plus étroite les chambres de commerce et dindustrie au dispositif de soutien aux exportations : en particulier, accentuer les synergies entre le réseau public et les chambres de commerce franco-étrangères dans le domaine de laccompagnement des entreprises et renforcer leurs moyens financiers (propositions n° 24, 25, 26, 27 et 30).  Mieux intégrer les conseillers du commerce extérieur français au dispositif public dappui (proposition n° 28).  Développer et renforcer les partenariats avec les fédérations professionnelles (proposition n° 29).
E. Réseau de la défense Rattacher les missions de coopération militaire et de défense au ministère de la Défense (proposition n° 31).  Adapter le dispositif du ministère de la Défense à létranger en fonction dobjectifs recentrés et renforcer linterdisciplinarité des compétences des attachés de défense et des attachés darmement (proposition n° 32).  Lancer une concertation entre les pays européens, afin de rationaliser nos représentations militaires réciproques (proposition n° 33).
II.COORDONNER LACTION DE LAFRANCE A LETRANGER
A . Renforcer la coordination interministérielle  Mettre en place, auprès du Premier ministre, une structure de pilotage de laction extérieure de lÉtat, qui associe les ministères et opérateurs publics intervenant à létranger. Les ambassadeurs, qui seraient rattachés à cette structure, en seraient les représentants sur le terrain (proposition n° 36).  Créer, au sein du budget de lÉtat, une mission interministérielle regroupant lensemble des moyens consacrés par la France à son action extérieure. À court terme, enrichir le document de politique transversale, notamment à partir des données figurant dans le « jaune » budgétaire, qui devrait alors être supprimé (proposition n° 37).  Inclure les opérateurs publics (établissements publics, groupements dintérêt public) intervenant à létranger dans le champ de compétence du CIMEE (proposition n° 34).  Clarifier et uniformiser les instructions relatives aux nominations des chefs de services extérieurs (proposition n° 35).
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B. Animer la présence française sur le terrain Étendre les dispositions du décret n° 79-433 du 1erjuin 1979 aux antennes des établissements publics à létranger et développer des conventions de partenariat avec ces établissements (proposition n° 43).  Faire de la conférence dorientation budgétaire une enceinte de pilotage des moyens financiers consacrés à laction extérieure de la France dans un pays considéré. Soumettre à lavis de lambassadeur les projets de budget des services de lÉtat à létranger (propositions n° 41 et 42).  Élaborer un plan daction de lambassade de manière concertée avec les représentants des différents ministères et les principaux opérateurs représentés dans le pays. Définir de manière concertée le plan de communication de lambassade et adopter une charte graphique commune (propositions n° 44 et 45).  Favoriser les rapprochements entre les services de lÉtat (regroupement sur un même site, rapprochement des réseaux de communication, harmonisation des systèmes comptables et informatiques et prise en compte de la dimension interministérielle dans le système dinformation Chorus) (propositions n° 39, 40 et 69).  Rendre obligatoire la communication aux ambassadeurs des lettres de mission des attachés spécialisés et des directeurs détablissement à autonomie financière (proposition n° 38). C. Accroître la visibilité de laction française  Pour le réseau culturel : intégrer au sein de lopérateur CulturesFrance, dans un premier temps à titre expérimental, les centres et instituts culturels ainsi que les Alliances françaises et réduire à une seule dénomination le nombre dappellations des établissements à autonomie financière. Créer, à partir du nom « CulturesFrance », une « marque » de référence de laction culturelle française à létranger (propositions n° 46 et 47). Pour le réseau denseignement français : hiérarchiser les missions du réseau de lAgence pour lenseignement français à létranger. Améliorer lattractivité de lenseignement supérieur français en généralisant les centres pour les études en France et en facilitant laccueil en France des anciens élèves étrangers du réseau (propositions n° 48, 49 et 50). III.RENFORCER LEFFICIENCE DE LACTION DE LAFRANCE A LETRANGERA. Redéfinir le rôle de lÉtat
 Transformer la DGCID en une direction chargée de la réflexion stratégique et du contrôle de la mise en uvre des volets culture, éducation et développement de la politique étrangère de la France. Organiser cette nouvelle direction, composée dune cinquantaine de personnes, en deux pôles, lun chargé du rayonnement culturel, lautre consacré aux politiques de développement. Renforcer la capacité de la DGCID à exercer sa mission de tutelle par la formation de ses personnels et la mise en place doutils de gestion performants. Confier la mise en uvre de la politique définie par la DGCID à deux opérateurs, lAFD dans le champ de la coopération et de laide au développement et CulturesFrance dans le domaine culturel (propositions n° 52 et 55).  Clarifier le partage des compétences entre la DGCID et lAFD. Revoir lorganisation des services de coopération et daction culturelle, afin de tirer les conséquences des transferts de compétences intervenus dans le secteur de la coopération (propositions n° 53 et 54).  Conclure avec chaque opérateur de la politique culturelle et de coopération un contrat de performance comportant des objectifs précis et mesurables, dont la mise en
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uvre devra faire lobjet dun compte rendu détaillé auprès des services du ministère (proposition n° 56).  Ouvrir la direction collégiale du ministère des Affaires étrangères à deux personnes issues du secteur privé (proposition n° 51).
B. Assurer la diffusion dune culture de gestion  Fixer à chaque établissement à autonomie financière un objectif précis en matière dautofinancement, défini en fonction des particularités de son environnement ; sanctionner son absence de respect par une diminution de la subvention du ministère (proposition n 59). °  Améliorer la formation des directeurs de centres et dinstituts culturels en matière de gestion et doter ces établissements doutils de gestion adaptés (proposition n° 60).
C. Dynamiser la gestion des ressources humaines  Diversifier le recrutement des ambassadeurs et organiser leur affectation en fonction des priorités de la politique de la France dans chaque pays (proposition n° 62).  Créer, au sein de la Direction des ressources humaines du ministère des Affaires étrangères, une cellule chargée du placement des personnels dencadrement supérieur auprès de structures publiques et privées (proposition n° 61).  Mettre en place une politique de recrutement des responsables de centres et instituts culturels fondée sur la diffusion de fiches de postes précises, une sélection objective des candidats à partir de la présentation de leur projet de développement de létablissement, et un niveau minimum de compétences en matière de gestion et de langues. Accorder des mandats, renouvelables, dune durée de quatre ans aux directeurs de centres et instituts culturels (propositions n° 57 et 58).  Exiger des conseillers culturels davoir eu une expérience de directeur détablissement à autonomie financière ou dAlliance française (proposition n° 63).  Harmoniser les rémunérations et les avantages matériels des agents expatriés en poste à létranger, ainsi que les niveaux de primes des agents en administration centrale. Harmoniser les conditions demploi et de rémunération des recrutés locaux au sein dun même poste (propositions n° 65 et 66).  Développer la rémunération au mérite des agents en poste à létranger (proposition n° 67).
D. Mutualiser les moyens humains et financiers  Généraliser les SAFU ministériels dici à 2007 et étendre le dispositif à tous les services de lÉtat à létranger dici à 2008 (proposition n° 68).  Mutualiser les achats des différents services de lÉtat à létranger présents dans un même pays et regrouper les achats des établissements culturels à autonomie financière au niveau dun pays ou dune zone géographique (propositions n° 70 et 71).  Harmoniser le niveau des moyens mis à la disposition des services de lÉtat à létranger (proposition n° 72).