La Gestion et le bilan du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole : rapport d'évaluation

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Dans une première partie, le rapport dresse le bilan du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) notamment la difficulté d'appliquer le principe pollueur payeur et l'impact du programme sur l'environnement. Dans une seconde partie, le rapport établit des propositions visant notamment à donner des bases juridiques solides au PMPOA, à mettre en place de nouvelles méthodes de gestion et de contrôle et à rééquilibrer les recettes.

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Publié le 01 juillet 1999
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Langue Français
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MINISTERE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE
             
Inspection générale des Finances
___________
N° 99-M-018-01
MINISTERE DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’ENVIRONNEMENT
Conseil général du génie rural des eaux et forêts
_______
MINISTERE DE L’AGRICULTURE ET DE LA PECHE
Comité permanent de coordination des inspections
RAPPORT D’EVALUATION
___________
N° 99-RI-TERM-023-R
SUR LA GESTION ET LE BILAN DU PROGRAMME DE MAÎTRISE DES POLLUTIONS D’ORIGINE AGRICOLE
TOME I : RAPPORT DE SYNTHESE
Patrice CAHART, inspecteur général des finances
Louis-Roch BURGARD, inspecteur des finances
Alexandre JOLY, inspecteur des finances
Cyrille ROGEAU, inspecteur des finances
Etabli par :
JUILLET 1999
Jean-Jacques BENETIERE, inspecteur général de l™agriculture
Alain GRAVAUD, ingénieur général d™agronomie
Patrick LE BAIL, contrôleur général des services vétérinaires
Jean-Pierre VOGLER, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts
INTRODUCTION
SOMMAIRE
 PREMIERE PARTIE : UN BILAN DECEVANT AU STADE ACTUEL
I. UNE CONSTRUCTION JURIDIQUE VULNERABLE
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A - La cohérence interne laisse à désirer 2 1. Un dispositif contractuel a été bâti pour appliquer des normes 2 2. L™action de l™Etat en matière de lutte contre les pollutions agricoles est assise sur des bases réglementaires fragiles et peu cohérentes 4
B - Le programme ne paraît pas conforme au droit communautaire 1. La Commission européenne n™a pas été informée de la teneur exacte du programme 2. Les taux d™aide pratiqués dépassent les plafonds autorisés par la réglementation européenne
II. LE PRINCIPE POLLUEUR PAYEUR N EST PAS APPLIQUE ALORS MEME QUE LE COUT DU PROGRAMME DERIVE
A - A une dérive financière s’ajoutent des distorsions de concurrence 1. Le programme subit une dérive caractérisée 2. Des distorsions de concurrence doublées d™une forte pression en faveur de l™extension 3. Le bilan des opérations groupées examinées n™est pas convaincant
B - Dans son format actuel, la redevance pollution prive de portée le principe pollueur payeur 1. Les modalités de calcul retenues équivalent à une exonération de fait de la majorité des éleveurs 2. La gestion et le contrôle de la redevance présentent de sérieuses lacunes
C - La mise en œuvre du programme est affectée par des difficultés de gestion 1. Les structures de gestion sont souvent proches de la thrombose 2. Les capacités des entreprises et des services techniques constituent un second goulot d™étranglement
™ ™ III. L IMPACT DU PROGRAMME SUR L ENVIRONNEMENT EST INCERTAIN
A - Les pratiques agricoles évoluent avec lenteur 1. Le degré d™exposition à la pollution est inégal 2. La lente évolution des pratiques agricoles 3. Une situation à risque caractérise la Bretagne
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B - La tendance à la dégradation de la qualité de l’eau dans les zones les plus exposées à la pollution n’a généralement pas été enrayée 28 1. Les conditions de suivi de la qualité des eaux sont très critiquables 28 2. Une dégradation continue de la qualité de l™eau dans la majorité des zones les plus exposées 29
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 DEUXIEME PARTIE : LES PROPOSITIONS
I. DONNER DES BASES JURIDIQUES SOLIDES AU PMPOA
II. METTRE EN PLACE DE NOUVELLES METHODES DE GESTION ET DE CONTRÔLE
A - Améliorer la connaissance des élevages, et notamment des élevages intégrables
B - Améliorer les outils de gestion et de suivi du PMPOA
C - Simplifier les procédures d’instruction et de gestion des dossiers
D - Procéder à un véritable contrôle des pratiques agronomiques des bénéficiaires du PMPOA et des assujettis aux programmes d’action et aux programmes de résorption
E - Déclarer en mairie les plans d’épandage
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F - Reporter le versement du solde des aides pour vérifier la mise en oeuvre par l’éleveur des nouvelles pratiques agronomiques pendant une campagne 36
G - Faire contrôler par les services de la DDAF et des agences de l’eau les nouvelles pratiques agronomiques, en particulier en matière d’épandage
H - Améliorer la partie agronomique des études d’impact
I - Mieux identifier les services Installations classées au sein des services vétérinaires
III. REEQUILIBRER LES RECETTES ET LES DEPENSES
A - Revoir les conditions d’application du principe pollueur payeur à l’agriculture
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B - Optimiser le recours aux finances publiques en privilégiant les programmes de travaux efficaces et   économes 45
IV. LES MESURES COMPLEMENTAIRES
A - Les opérations coordonnées
B - Consolider le réseau actuel de suivi de la qualitéde l’eau
C - Intégrer les conséquences environnementales de toutes les mesures de politique agricole 1. Politiques agricoles et développement durable 2. La lutte contre les pollutions autres que celles de l™eau
D - Opportunité de la création d’un marché des droits a polluer
CONCLUSION
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INTRODUCTION
Par lettre de mission en date du 8 avril 1999, les ministres de l™économie, des finances et de l™industrie, de l™agriculture et de la pêche, de l™aménagement du territoire et de l™environnement et le secrétaire d™Etat au budget ont demandé à l™inspection générale des finances, au comité permanent des corps d™inspection du ministère de l™agriculture et de la pêche et au conseil général du génie rural des eaux et forêts de diligenter une évaluation du volet élevage du programme de maîtrise des pollutions d™origine agricoles (PMPOA).
Fruit d™un accord passé entre l™Etat et les organisations professionnelles agricoles le 8 octobre 1993, le programme représente le point d™aboutissement de longues négociations. A l™origine, il a fallu du temps pour que le lien entre certaines pratiques agricoles et la dégradation continue de la qualité de l™eau dans plusieurs régions à risque soit reconnu par les organisations professionnelles agricoles. Il est vrai que les obligations instaurées par la directive communautaire du 12 décembre 1991 relative à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates rendait le statu quo impossible.
Le schéma finalement retenu en 1993 peut se résumer simplement : afin de réduire le niveau de pollution, l™éleveur doit réaliser les travaux nécessaires à la mise en conformité de ses bâtiments et de leurs annexes avec la réglementation des installations classées et s™engager auprès de l™Etat à modifier ses pratiques culturales. L™Etat, les collectivités locales et les agences de l™eau acceptent de subventionner les investissements nécessaires à la réalisation des travaux et en contrepartie, les éleveurs susceptibles de bénéficier des aides sont assujettis à la redevance pollution perçue par les agences de l™eau.
Cinq ans après le lancement du programme, les ministres ont souhaité disposer d™un bilan de son fonctionnement. Pour répondre à cette demande, la mission, qui a commencé ses travaux à la fin du mois d™avril, a procédé à une étude de la « matière vivante » du dispositif : elle s™est rendue dans dix départements, représentatifs de la variété des situations locales (les quatre départements bretons, la Manche, la Drôme, le Doubs, l™Allier, le Nord et la Moselle) ainsi que dans trois agences de l™eau (Loire-Bretagne, Seine-Normandie, Adour-Garonne). Des échantillons de dossiers ont été analysés. Aux investigations sur place dans les directions départementales de l™agriculture et de la forêt et les services en charge des installations classées se sont naturellement ajoutés des entretiens avec les responsables administratifs et professionnels en charge du programme à l™échelon national.
Les constats établis en première partie mettent en lumière l™ampleur des carences du programme de maîtrise des pollutions d™origine agricole, dont les bases juridiques sont instables, le coût dérive et les effets sur l™environnement incertains (I) ;
Les propositions formulées en seconde partie présentent, par symétrie, les mesures jugées souhaitables pour améliorer la cohérence et l™efficacité du dispositif (II).
Plusieurs annexes thématiques et géographiques complètent le présent rapport.
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PREMIERE PARTIE :
UN BILAN DECEVANT AU STADE ACTUEL
Les constats effectués par la mission sont rassemblés dans cette première partie1. Le bilan d™ensemble qui s™en dégage, à l™issue de trois mois d™investigations, est plutôt décevant :
- le programme repose sur une construction juridique vulnérable (I) ; - la dérive financière est établie et la redevance pollution contrefaite (II) ; - enfin, l™impact sur l™environnement est incertain (III).
I. UNE CONSTRUCTION JURIDIQUE VULNERABLE
Le PMPOA est doublement vulnérable sur le plan juridique : vis à vis du droit interne, sa cohérence n™est pas assurée et sa conformité au droit communautaire est susceptible d™être remise en cause.
A -LA COHERENCE INTERNE LAISSE A DESIRER
1. Un dispositif contractuel a été bâti pour appliquer des normes
Le PMPOA est la traduction administrative de l™accord conclu entre l™Etat et les organisations professionnelles agricoles le 8 octobre 1993. Il repose sur une double démarche :
- l™Etat s™engage, avec les agences de l™eau et les collectivités locales qui le souhaitent, à apporter un concours financier au programme d™investissement nécessaire à la mise aux normes des bâtiments d™élevage ; - prolongée par une amélioration des pratiques agricoles, la mise aux normes doit permettre de réduire les pollutions, et donc les redevances dues à ce titre par les éleveurs qui sont intégrés par la même occasion au dispositif des agences de l™eau.
Ainsi, le programme est construit sur un paradoxe apparent, qui s™explique par des contraintes politiques : les pouvoirs publics paient pour que des normes (obligatoires, par définition) soient appliquées.
a) Les procédures
Bien qu™il s™agisse d™appliquer des normes, l™adhésion au programme est facultative et la procédure contractuelle. Quatre étapes majeures rythment son déroulement. La première est le dépôt d™une demande préalable par l™éleveur auprès du guichet unique, assuré
                                                     1 Ils sont développés dans les quinze annexes jointes au rapport.
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