Rapport d'information déposé par la commission des affaires européennes sur l'avenir de la politique agricole commune après 2013

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La commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale s'associe au débat autour de la réforme de la politique agricole commune (PAC) après 2013. Mettant en avant le caractère stratégique et géopolitique de l'agriculture à l'échelle européenne et mondiale, la commission prône une refondation de la PAC autour des objectifs de sécurité alimentaire, de lutte contre la volatilité des prix, de développement équilibré des territoires et de prise en compte de l'environnement et du changement climatique.

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Publié le 01 juin 2011
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Langue Français
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______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZI ÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 29 juin 2011.R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES(1) surlavenir de la politique agricole commune après 2013,
ET PRÉSENTÉPAR MM. Jean-Claude FRUTEAU, Jean GAUBERT, Hervé GAYMARD et Philippe Armand MARTIN, Députés 
(1)Commission figure au verso de la présente page.La composition de cette
La Commission des affaires européennes est composée de :M. Pierre Lequiller,président; MM. Michel Herbillon, Jérôme Lambert, Didier Quentin, Gérard Voisinsntedisérp-eciv; M. Jacques Desallangre, Mme VercamerMarietta Karamanli, MM. Francissecrétaires ;M. Alfred Almont, Mme Bourguignon, Yves Bur, Patrice Calméjane, François Calvet, PierreMonique Boulestin, MM. Christophe Caresche, Philippe Cochet, Bernard Deflesselles, Lucien Degauchy, Michel Delebarre, Michel Diefenbacher, Jean Dionis du Séjour, Marc Dolez, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, MmeMarie-Louise Fort, MM. Jean-Claude Fruteau, Jean Gaubert, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, MmesAnnick Girardin, Anne Grommerch, Pascale Gruny, Elisabeth Guigou, Danièle Hoffman-Rispal, MM. Régis Juanico, Marc Laffineur, Robert Lecou, Michel Lefait, Lionnel Luca, Philippe Armand Martin, Jean-Claude Mignon, Jacques Myard, Michel Piron, MmesChantal Robin-Rodrigo, Valérie Rosso-Debord, Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier.
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ARTVEESSITNEM
Pour examiner la communication de la Commission européenne « La PAC à lhorizon 2020 : alimentation, ressources naturelles et territoire-relever les défis de lavenir », un groupe de travail commun à la Commission des affaires européennes et à la Commission des affaires économiques a été constitué.
Il était composé :
de MM. Jean-Claude FRUTEAU, Jean GAUBERT, Hervé GAYMARD, -et Philippe Armand MARTIN, désignés par la Commission des affaires européennes ;
- de MmeAnnie POURSINOFFet MM. Jean DIONIS DUSÉJOUR, Daniel FASQUELLE, Germinal PEIRO, Michel RAISON, Alain SUGUENOT, désignés par la Commission des affaires économiques.
Les rapports publiés par les Commissions des affaires européennes et des affaires économiques sont donc identiques. Seul le texte de la proposition de résolution est susceptible de différer (au cas où la Commission des affaires économiques décidait damender le texte adopté par la Commission des affaires européennes).
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION............................................................................................................... 9 PREMIERE PARTIE : LA PAC, UNE POLITIQUE STRATEGIQUE FACE À DES ENJEUX ESSENTIELS.................................................................................................... 15
I.LAGRICULTUREETLAPOLITIQUEAGRICOLECOMMUNE,UNATOUTPOUR L EUROPE............................................................................................................. 17 A. LA PAC, UNE POLITIQUE EFFICACE......................................................................... 17 1. Une politique structurante............................................................................... 17 a) Des objectifs toujours pertinents.................................................................... 17
b) Leur réalisation du point de vue alimentaire, économique, environnemental et social............................................................................... 18
2. Des critiques aujourdhui inopérantes........................................................... 20
a) La PAC a su maîtriser la surproduction......................................................... 21
b) La PAC nest pas budgétivore........................................................................ 23
c) La PAC a inclus le souci de lenvironnement................................................. 24
d) Les incidences négatives sur les pays en développement ont été réduites...... 26
e) A contrario, si la PAC disparaissait ?............................................................ 27 B. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE, POUR SADAPTER À UNE NOUVELLE CARTOGRAPHIE EUROPÉENNE............................................................................... 30 1. La PAC est arrivée au bout dun processus de réformes........................... 30 a) Des réformes continues pour une PAC à bout de souffle............................... 30 b) Le bilan de santé de 2008 : la fin dun cycle de réformes.............................. 30
2. Une nouvelle donne européenne pour la PAC............................................ 31 a) Linscription de la PAC après 2013 dans le cadre des nouvelles perspectives financières et de la stratégie de croissance Europe 2020......... 31
b) Les enjeux dune PAC à vingt-sept................................................................. 32
c) La codécision : une nouvelle légitimité pour la PAC..................................... 33
6  II. FACE À DES DÉFIS NOUVEAUX, POSER DES OBJECTIFS CLAIRS................... 37A. LES MULTIPLES DÉFIS DE LA PAC APRÈS 2013....................................................... 37
1. La sécurité alimentaire..................................................................................... 37 2. La volatilité des prix des matières premières agricoles.............................. 38 3. La mondialisation et limpératif de compétitivité.......................................... 43 4. Les défis environnementaux et climatiques................................................. 44
5. Le maintien de lagriculture sur lensemble du territoire européen........... 45 B. UN LARGE CONSENSUS SUR LES TROIS OBJECTIFS PROPOSÉS PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE................................................................................... 45 DEUXIEME PARTIE : DES INSTRUMENTS MODERNISES POUR UNE PAC EFFICIENTE, DURABLE ET SOLIDAIRE....................................................................... 49 I. EN SURPLOMB DE TOUTE REFORME : UN BUDGET MAINTENU ET UNE POLITIQUE COMMERCIALE FORTE............................................................................. 49 A. UN BUDGET AMBITIEUX............................................................................................ 49 B. UNE POLITIQUE AGRICOLE FORTE ALLANT DE PAIR AVEC UNE POLITIQUE COMMERCIALE FONDÉE SUR LE PRINCIPE DE RÉCIPROCITÉ............................... 52 1. Une politique commerciale équilibrée........................................................... 53
a) La fin aléatoire du cycle de Doha................................................................... 53
b) Des négociations bilatérales compatibles avec léquilibre des marchés agricoles européens........................................................................................ 55
c) Laffirmation du principe de réciprocité........................................................ 57
2. Le soutien à la compétitivité de lagriculture européenne.......................... 57 II. UNE REFONDATION DES AIDES POUR PLUS DE LÉGITIMITÉ ET D'EFFICACITÉ.................................................................................................................. 59 A. LE MAINTIEN DE LARCHITECTURE GÉNÉRALE DE LA PAC ET LÉQUILIBRE ENTRE LES DEUX PILIERS....................................................................................... 59 1. Une renationalisation inenvisageable de la PAC......................................... 59 2. Une articulation fonctionnelle entre deux piliers justifiée........................... 60 B. UNE RÉORIENTATION DES AIDES DU PREMIER PILIER POUR PLUS DEFFICACITÉ ÉCONOMIQUE, SOCIALE ET ENVIRONNEMENTALE......................... 61 1. Des aides pleinement fondées....................................................................... 62 2. Verdissement, équité et efficacité, gages de légitimité............................... 66 a) Les propositions novatrices de la Commission européenne........................... 66
b) Un verdissement intelligent............................................................................ 67
c) Une répartition des aides plus équitable........................................................ 70
d) Des aides spécifiques efficaces....................................................................... 72
7   C. UN DEUXIÈME PILIER ORIENTÉ VERS LA VITALITÉ DES TERRITOIRES ET LA DIVERSITÉ DES AGRICULTURES............................................................................. 77 1. Un bilan contrasté de la politique de développement rural........................ 77 2. La nécessité de bien cibler les priorités........................................................ 78
a) Le soutien aux zones défavorisées : un axe important.................................... 78
b) Lenjeu essentiel de linnovation pour la compétitivité de lagriculture........ 79
c) Une meilleure prise en compte de la diversité des agricultures..................... 80
   III. FACE À L INSTABILITÉ DES MARCHÉS AGRICOLES, L URGENCE D UNE RÉGULATION RENFORCEE........................................................................................... 83 A. LARRÊT DU DÉMANTÈLEMENT DES INSTRUMENTS EXISTANTS........................ 83 B MAIS DES INCERTITUDES SUR LA PORTÉE DE LINTERVENTION PUBLIQUE DANS LE CADRE DE LA FUTURE PAC...................................................................... 85 C. LA NÉCESSITÉ DINVENTER UNE NOUVELLE RÉGULATION.................................... 89
1. Une régulation des marchés de matières premières agricoles au plan européen et au plan international.......................................................... 89
2. Quels instruments dintervention au plan européen ?................................ 91 D. DES MESURES COMPLÉMENTAIRES QUI NE SAURAIENT SE SUBSTITUER À UNE VÉRITABLE RÉGULATION................................................................................. 96
1. La volonté de développer des systèmes de couverture des risques....... 96 2. Le rééquilibrage des relations entre producteurs et acheteurs par une meilleure prise en compte des spécificités des marchés agricoles par le droit de la concurrence........................................................ 98
CONCLUSION.................................................................................................................. 103 TRAVAUX DE LA COMMISSION.................................................................................... 105 1. Réunion, ouverte à la presse, sur lavenir de la politique agricole commune, avec les membres français du Parlement européen, conjointe avec la Commission des affaires économiques, la Commission des affaires européennes du Sénat et la Commission de léconomie, du développement durable et de laménagement du territoire du Sénat (réunion du 3 novembre 2010)........................................................................................................ 105
2. Réunion commune des commissions des affaires européennes du Triangle de Weimar sur le gouvernement économique et sur la politique agricole commune (réunion du 17 novembre 2010).............................................................................................................................. 125 3. Audition, conjointe avec la Commission des affaires économiques, de M. Dacian Cioloş, commissaire européen en charge de lagriculture et du développement rural, sur lavenir de la PAC (réunion du 25 mai 2011)........................................................................................ 155 4. Examen du rapport dinformation de MM. Jean-Claude Fruteau, Jean Gaubert, Hervé Gaymard et Philippe Armand Martin sur lavenir de la PAC (réunion du 29 juin 2011).............. 171
PROPOSITION DE RESOLUTION EUROPEENNE........................................................ 175 MOTION FOR A EUROPEAN RESOLUTION................................................................. 181
8  ENTSCHLIESSUNGSANTRAG....................................................................................... 187
A N N E X E S...................................................................................................................... 195
ANNEXE 1 : CONTRIBUTION DE MME ANNY POURSINOFF, DEPUTEE EUROPE ECOLOGIE  LES VERTS, MEMBRE DU GROUPE DE TRAVAIL.............. 196
ANNEXE 2 : PERSONNES ENTENDUES PAR LE GROUPE DE TRAVAIL................ 203
ANNEXE 3 : EXTRAIT DU RAPPORT NO956 SUR LAVENIR DE LA PAC................ 208
ANNEXE 4 : APPEL DE PARIS POUR UNE POLITIQUE AGRICOLE ET ALIMENTAIRE COMMUNE (11 DÉCEMBRE 2009)....................................................... 221
ANNEXE 5 : POSITION FRANCO-ALLEMANDE POUR UNE POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE FORTE AU DELA DE 2013 (14 SEPTEMBRE 2009)............. 223
ANNEXE 6 : POSITION COMMUNE DES DELEGATIONS DES DEUX PARLEMENTS FRANÇAIS ET ALLEMAND SUR LA REFORME DE LA PAC (3 FÉVRIER 2011)............................................................................................................ 229
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INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La réforme de la politique agricole commune (PAC) après 2013 ne sera pas une réforme comme une autre.
Elle était programmée de longue date.2013 marquera en effet lafin de la paix budgétaire: laccord de Luxembourg de 2003 avait posé le principe dun budget agricole stabilisé pendant dix ans(2). Cette réforme sera aussi la première conduite à vingt-sept.Si les mécanismes de la PAC prévus pour six avaient, lors des réformes successives, pu être adaptés à quinze, un simple ajustement ne suffit plus, dautant que les compromis réalisés lors des derniers élargissements ne lavaient été quà titre provisoire.
Cette réforme peut être la réforme de tous les dangers car elle affectera à la fois le budget, les objectifs de la PAC et son contenu.Lors du Conseil européen de décembre 2005 qui avait tracé les perspectives financières pour 2007-2013(3), les Etats membres sétaient engagés àun réexamen complet et global de tous les aspects des dépenses de lUnion européenne, PAC comprise, ainsi que des recettes.La réforme de la PAC sera ainsi concomitante avec la revue des perspectives financières pour 2014-2020 et devra être conduite en cohérence avec la feuille de route de la stratégie de croissance de lUnion européenne dite stratégie 2020(4). Dans ce contexte, cette réforme peut être loccasion pour la PAC de faire la preuve de sa valeur ajoutée et de sa légitimité.
Afin de ne pas enfermer le débat dans un cadre strictement budgétaire, la Présidence française de lUnion européenne avait lancé, dès 2008, à loccasion de lexamen du bilan de santé de la PAC(5)qui clôturait un cycle de réformes, un
(2)A la suite dun accord entre le Président français Jacques Chirac et le Chancelier allemand Gerhard Schröeder.(3)Notamment en compensation du compromis sur le « chèque britannique ». (4)Communication de la Commission européenne « :Europe 2020- une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive». 3 mars 2010. COM (2010) 2020. (5)Notamment lors du Conseil informel des ministres de lagriculture européens réunis à Annecy, le 23 septembre 2008.
 10 débat sur la refonte de cette politique après 2013. Tel fut aussi le sens de la démarche du groupe de travail commun entre la Commission des affaires économiques, de lenvironnement et du territoire et la Délégation pour lUnion européenne dans son rapport « Pour une exception agricole »(6). En 2009, les décisions sur le bilan de santé navaient toutefois porté, comme le souhaitait la commissaire européenne chargée de lagriculture, MmeMariann Fischer Boel, que sur le «bilan de santé, rien que le bilan de santé, tout le bilan de santé». Cette réflexion sur le fond sest poursuivie depuis. Après lappel de Paris pour une politique agricole et alimentaire commune du 11 décembre 2009 (voir annexe no3), signé par vingt-deux Etats membres(7), la France et lAllemagne ont pris linitiative, le 14 septembre 2010, dune position commune pour une politique agricole forte au-delà de 2013 (voir annexe no4). Dans la continuité, des délégations des Parlements français et allemand ont adopté, le 3 février 2011, une position commune (voir annexe n° 5).
Lensemble de ces débats ont montré quest toujours nettela ligne de partage entre les Etats favorables à une PAC forte, c'est-à-dire au maintien dun important premier pilier daides directes, et les Etats partisans de la dérégulation dune politique quils jugent obsolète. A cette division historique et idéologique, se superpose celle entre anciens et nouveaux Etats membres qui ont fermement indiqué quils ne se contenteraient pas dune réforme cosmétique !
Ce clivage se retrouvera lors des arbitrages sur les perspectives financières.budgétaire sera décisive pour lavenir de la PACLa bataille  car cest delle que dépendra larbre des choix des instruments qui pourront être mis en oeuvre. Dans le contexte de crise économique et financière qui pèse sur les économies européennes, la PAC est en concurrence avec les autres politiques, telle la politique de cohésion et les nouvelles politiques inscrites dans le traité de Lisbonne  recherche, politique extérieure et de sécurité commune.
Le prisme à travers lequel on considère aujourdhui la PAC est incontestablement plus favorable : le « »retour de lagriculture annoncé est alors que durant la période sétalant des années 80 au début de la décennie 2000, le poids de lagriculture déclinait dans les échanges internationaux et que certains prônaient son intégration dans un processus de libéralisation généralisée des économies.La PAC et lagriculture sont désormais perçues comme une politique et un enjeu économique à part entière.
Si lon admet que lunique question est «Comment nourrir les hommes, aujourdhui et demain? »(8),lecaractère stratégique et géopolitique de
(6)Rapport dinformation no956 au nom de la Délégation pour lUnion européenne et no1000 au nom de la Commission des affaires économiques,de lenvironnement et du territoire. (7) pas signataires, la Grande Bretagne, le Danemark, les Pays Bas, la Suède et Malte.Nen sont (8)M. Hervé Gaymard au rapport dinformation nPréface de o956 au nom de la commission des affaires européennes « Pour une exception agricole ».