Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur les contrôles des crédits de coopération effectués en Afrique australe et en Asie du Sud-Est

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Ce rapport présente les résultats de deux contrôles budgétaires portant sur les crédits d'aide publique au développement : l'un effectué dans trois Etats d'Afrique australe (Afrique du Sud, Madagascar et Mozambique) en juillet 2006, l'autre dans quatre Etat d'Asie du Sud Est (Cambodge, Chine, Laos et Vietnam) en mars 2007. Pour chaque pays, le rapporteur donne des éléments du contexte économique, fait l'état des lieux de la coopération internationale et française (aide de la banque mondiale, rôle du Service de Coopération et d'Action Culturelle -SCAC - et de l'Agence Française de Développement - AFD). Il indique quels sont les projets et la comptabilité du SCAC et les actions de l'AFD dans ces pays. Il émet quinze recommandations concernant l'aide internationale et française.

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Publié le 01 juillet 2007
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N° 374
S É N A T
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007
Annexe au procès-verbal de la séance du 11 juillet 2007
RAPPORT DINFORMATION FAIT au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur lescontrôlesdes créditsdecoopération effectuésenAfrique australeet enAsie du Sud-Est,Par M. Michel CHARASSE, Sénateur.
( 1 ) C e t t e c o m m i s s i o n e s t c o m p o s é e d e :M . e a n J r t h u i s , Ap r é s i d e n t ; M M . C l a u d e B e l o t , M a r c M a s s i o n , D e n i s B a d r é , T h i e r r y F o u c a u d , A y me r i d e M o n t e s q u i o u , Y a n n G a i l l a r d , J e a n - P i e r r e M a s s e r e t , J o ë l B o u r d i n ,v i c e - p r é s i d e n t s M . M i c h e l P . A h i l i p p e M ; K a b i e n n e M e l l e r , M d n o t , F me M o r e i g n e , F r a n ç o i s T r u c y ,s e c r é t a i r e s P h i l i p p e M a r i n i , ; M .r a p p o r t e u r g é n é r a l ; M M . e r n a r d B n g e l s , A B e r t r a n d A u b a n , M me M a r i e - F r a n c e B e a u f i l s , M . R o g e r B e s s e , M me N i c o l e B r i c q , M M . A u g u s t e C a z a l e t , M i c h e l C h a r a s s e , Y v o n C o l l i n , P h i l i p p e D a l l i e r , S e r g e D a s s a u l t , J e a n - P i e r r e D e me r l i a t , E r i c D o l i g é , A n d r é F e r r a n d , J e a n - C l a u d e F r é c o n , Y v e s F r é v i l l e , P a u l G i r o d , A d r i e n G o u t e y r o n , C h a r l e s G u e n é , C l a u d e H a u t , J e a n - J a c q u e s J é g o u , A l a i n L a mb e r t , G é r a r d L o n g u e t , R o l a n d d u L u a r t , F r a n ç o i s M a r c , M i c h e l M e r c i e r , G é r a r d M i q u e l , H e n r i d e R a i n c o u r t , M i c h e l S e r g e n t , H e n r i T o r r e , B e r n a r d V e r a .
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S O M M A I R E
Pages
AVANT-PROPOS11.........................................................................................................................
PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL.............................1.3..............................................................................1. Aide internationale : ne pas trop privilégier les pays émergents............................................. 132. Coordination et harmonisation de laide : un processus nécessaire et imparfait..................... 133. Demeurer prudent sur le recours à laide budgétaire globale................................................. 144. Deux axes structurants de la gouvernance : la sécurité fiscale de lEtat et la sécurité juridique des investisseurs......................................................41................................................5. Les progrès inégaux des documents-cadres de partenariat (DCP).......................................... 156. Une assimilation incomplète des acquis de la LOLF............................................................... 157. Le bilan encore mitigé des contrats de désendettement-développement (C2D)........................ 168. Des projets FSP aux résultats aléatoires..............................................1.6..................................9. Une gestion des projets qui pourrait être plus pragmatique et rigoureuse.............................. 1710. Francophonie et culture : ciblage réaliste ou manque dambition ?...................................... 1811. Poursuivre la modernisation du dispositif de financement des ONG..................................... 1912. Faire mieux contribuer les bourses détude au codéveloppement.......................................... 1913. Les ambiguïtés de la stratégie de lAFD.....................91...........................................................14. La gestion des projets de lAFD : des améliorations possibles.............................................. 2015. Laide liée du FASEP et de la RPE...........................................2............1................................
I  MISSION EN AFRIQUE AUSTRALE  JUILLET 2006...................................................... 23
PREMIÈRE PARTIE  MADAGASCAR........................................................2...3.........................
I. ÉLEMENTS DE CONTEXTE ÉCONOMIQUE...................................................................... 23
A. UN DES PAYS LES PLUS PAUVRES ET LES PLUS AIDÉS DU MONDE ............................ 23
B. LA PRÉSENCE DES OPÉRATEURS ÉCONOMIQUES FRANÇAIS ....................................... 25
II. ETAT DES LIEUX DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ET FRANÇAISE.............................................................................62...............................................
A. UNE AIDE VITALE POUR LE PAYS COMPTE TENU DES FAIBLES RECETTES BUDGÉTAIRES........................................................................................................................26
B. LAIDE DES INSTITUTIONS MULTILATÉRALES ET DE LA COMMISSION EUROPÉENNE.........................................................................................................................281. La Banque mondiale....28...........................................................................................................2. La Banque africaine de développement...................................................................................283. La Commission européenne....92................................................................................................C. LA CONTRIBUTION ESSENTIELLE DE LA FRANCE........................................................... 30
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D. LES PRIORITÉS DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE ......................................................... 341. Les moyens et actions de coopération du SCAC...................................................................... 342. Un document-cadre de partenariat insuffisamment ciblé......................................................... 373. La coopération décentralisée.....83.............................................................................................4. La coopération militaire et de sécurité.......................38.............................................................5. Les projets de lAFD et Proparco..................04.........................................................................
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE SCAC ET LAFD.................................................................................................................................54
A. LES PROJETS ET LA COMPTABILITÉ DU SCAC ................................................................. 45
B.LESACTIONSDELAFD........................................................................................................47
DEUXIÈME PARTIE  AFRIQUE DU SUD................................................................15...............
I. ÉLÉMENTS DE CONTEXTE ÉCONOMIQUE...................................................................... 51II. UNE PRIORITÉ DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE EN AFRIQUE............................ 53
A. LA FRANCE DEUXIÈME BAILLEUR EN 2006-2010 ............................................................. 53
B. LES ACTIONS CONDUITES PAR LE SCAC ........................................................................... 561. Un rythme de décaissement trop discontinu..5....6......................................................................2. Laction controversée de lIFAS................................5..7............................................................3. Une activité modérée au titre du FSP...........................................58...........................................4. Le maintien contestable au sein de la ZSP.................................95.............................................
C. LAGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT .................................................................. 601. La croissance des financements et partenariats de lAgence dans les années 2000................. 602. Les axes dintervention dici 201026...........................................................................................
TROISIÈME PARTIE  MOZAMBIQUE...................................................................56................
I. ÉLEMENTS DE CONTEXTE ÉCONOMIQUE...................................................................... 65A. UN PAYS PAUVRE MAIS OUVERT ET EN CROISSANCE ................................................... 65B. LA PRÉSENCE RÉDUITE DES OPÉRATEURS ÉCONOMIQUES FRANÇAIS ...................... 66
II. LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ET FRANÇAISE.............................................. 67
A. UNE AIDE IMPORTANTE POUR UN PAYS PILOTE EN MATIÈRE DHARMONISATION ET DAIDE BUDGÉTAIRE ................................................................. 671. Un pays privilégié par les bailleurs...67.....................................................................................2. Un processus avancé dharmonisation de laide..................................................................... 68B. LES MOYENS RELATIVEMENT LIMITÉS DU SCAC ........................................................... 711. Des moyens budgétaires mesurés mais une présence réelle..................................................... 712. Les orientations et incertitudes du DCP pour 2006-2010........................................................ 72
C. LES INTERVENTIONS DIVERSIFIÉES DE LAFD ................................................................ 731. Une présence de longue date mais intensifiée depuis dix ans.................................................. 732. Deux C2D consacrés à l aide programme et à laide budgétaire............................................ 74
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III. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL.............. 76A.UNEAIDEPROJETQUISERARÉFIE....................................................................................76
B. LE TRAITEMENT DE LA TVA ET LA NOTATION INTERNE DE LAFD ............................ 77
C. LIMPACT CONTRASTÉ DU C2D ET DE LAIDE BUDGÉTAIRE GLOBALE ..................... 78
D. TROIS PROJETS DE LAFD À SURVEILLER......................................................................... 80
II  MISSION EN ASIE DU SUD-EST  MARS/AVRIL 2007................................................... 83
PREMIÈRE PARTIE  CAMBODGE..........................................................83...............................
I. ÉLEMENTS DE CONTEXTE ÉCONOMIQUE...................................................................... 83
A. UN DÉVELOPPEMENT EN ACCÉLÉRATION MAIS QUI DEMEURE DÉSÉQUILIBRÉ.......................................................................................................................831. Une croissance élevée et soutenable depuis 1999.................................................................... 832. La persistance de symptômes de sous-développement............................................................. 843. De nouvelles marges de manuvre financières à moyen terme............................................... 85
B. LA PRÉSENCE DES OPÉRATEURS ÉCONOMIQUES FRANÇAIS ....................................... 861. Un environnement dynamique mais peu sûr....................86........................................................2. Les contentieux relatifs à Indochine Insurance plc et ATR...................................................... 88
II. ETAT DES LIEUX DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ET FRANÇAISE................88............................................................................................................
A. UN EFFORT IMPORTANT DAIDE ET DE COORDINATION INTERNATIONALES .......... 881. Une architecture de concertation complexe mais nécessaire compte tenu du nombre élevé de bailleurs.......................................88.............................................................................2. Un bilan mitigé et une influence française trop diffuse........................................................... 90
B.LAIDEDELABANQUEMONDIALE....................................................................................92
C. LES PRIORITÉS DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE.......................................................... 931. Les actions de coopération du SCAC................................................................................3..9....2. Les projets de lAFD et Proparco...........................................................................110................
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE SCAC ET LAFD1...60..............................................................................................................................
A. LES PROJETS ET LA COMPTABILITÉ DU SCAC .................................................................1061. Observations de portée transversale.....................................................6..01................................2. Remarques spécifiques sur les projets..................................09.1..................................................
B.LESACTIONSDELAFD........................................................................................................1121. Illustration d un projet réussi : lextension des capacités de la station de traitement des eaux de Chruoy Chang War............................................................................................1..212. Observations relatives à certains projets................................................................13......1..........
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DEUXIÈME PARTIE  LAOS....................................................................................................1.51
I. ÉLEMENTS DE CONTEXTE ÉCONOMIQUE........................15.1.............................................
A. UN PAYS PAUVRE MAIS QUI CHERCHE À SINSÉRER DANS LE COMMERCE MONDIAL................................................................................................................................115
B. DES DÉSÉQUILIBRES PERSISTANTS ET DES RÉFORMES QUI TARDENT À ABOUTIR..................................................................................................................................118
C. LA PRÉSENCE DES OPÉRATEURS FRANÇAIS AU LAOS ...................................................119
II. ÉTAT DES LIEUX DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ET FRANÇAISE............................................................................120................................................
A. UN PAYS DÉPENDANT DE LAIDE INTERNATIONALE.....................................................1201. Une APD équivalente à plus de 10 % du PIB.....................120.....................................................2. Une coordination internationale plus poussée que celle des Etats européens..........................123
B. LACTION TROP DISCRÈTE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE ...................................125
C.LESACTIONSDECOOPÉRATIONFRANÇAISE...................................................................1261. Le document-cadre de partenariat (DCP)....................................................................12..6.........2. Les interventions du SCAC..............................................................................................218........3. LAgence française de développement...........................................................................132..........
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE SCAC ET LAFD................6..13...............................................................................................................
A.LESACTIONSDUSCAC.........................................................................................................1361. Observations de portée transversale613.......................................................................................2. Des projets FSP insuffisamment performants....................1.83.....................................................
B.LESPROJETSDELAFD.........................................................................................................140
TROISIÈME PARTIE  VIETNAM.........1...34................................................................................
I. ÉLEMENTS DE CONTEXTE ÉCONOMIQUE.......34..........1.....................................................
A. UN PAYS ÉMERGENT AUX STRUCTURES ENCORE INADAPTÉES..................................143
B. LA PRÉSENCE DES OPÉRATEURS ÉCONOMIQUES FRANÇAIS .......................................144
II. LA COOPÉRATION INTERNATIONALE.....................................................................41......6
A. UNE AIDE MASSIVE QUI DEVRA ÉVOLUER AVEC LA TRANSITION ÉCONOMIQUEDUVIETNAM................................................................................................1461. Près de 4,5 milliards de dollars dengagements en 20076............41.............................................2. Des évolutions attendues du fait de la croissance vietnamienne.147.............................................
B. LINÉVITABLE TECHNOCRATIE DE LA COORDINATION DE LAIDE ............................1501. Une architecture élaborée.......................................................................150................................2. Une coordination qui a progressé mais peut saméliorer......................................15..1................
C. LEXPÉRIENCE RISQUÉE DE LAIDE BUDGÉTAIRE ..........................................................1541. Un instrument daide dont la réussite dépend de conditions strictes......................451.................2. Des conditions qui sont loin dêtre réunies au Vietnam..................................................551.........
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III. UNE AIDE FRANÇAISE ABONDANTE ET MULTIFORME...................................1.75........A. UNE AIDE DOUBLÉE EN 6 ANS ET APPELÉE À SE MAINTENIR À UN HAUT NIVEAU....................................................................................................................................157
B. LES PROJETS EN COURS DU SCAC ET DE LAFD ..............................................................1601. Des projets FSP en voie de réduction et des subventions aux ONG essentiellement centralisées........................................................................................................................061.....2. Le portefeuille et les instruments financiers de lAFD..............................................1...............62
C. LES INTERVENTIONS DE LADETEF, DE LA MISSION ÉCONOMIQUE ET DE LAMISSIONMILITAIRE........................................................................................................1651. LADETEF et la mission économique5..61....................................................................................2. La coopération militaire et de police661......................................................................................
D. LA PROGRAMMATION EN COURS PAR SECTEUR DU DCP POUR LE SCAC ET LAFD.......................................................................................................................................1671. Secteurs de concentration et hors concentration............7.6.1.......................................................2. Secteurs transversaux................861.............................................................................................
IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LES INTERVENTIONS DU SCAC ET DE LAFD......................................................71.1................
A.LESACTIONSDUSCAC.........................................................................................................1711. Observations sur lapplication de la LOLF.............................................................................1712. Observations sur les projets du FSP et actions annualisées........................................17............3
B.LESPROJETSDELAFD.........................................................................................................176
QUATRIÈME PARTIE  CHINE................................................................917................................
I. LE POSITIONNEMENT DE LAFD97......1..................................................................................
A. UNE IMPLANTATION RÉCENTE ET UNE STRATÉGIE ÉVOLUTIVE ................................1791. Un mandat qui sest progressivement recentré sur lefficacité énergétique et la réduction des émissions nocives.....179.........................................................................................2. Une complémentarité partielle avec les interventions des autres bailleurs...182...........................
B.LESMODALITÉSDINTERVENTION....................................................................................1851. Les instruments financiers et la coopération intellectuelle................5..81....................................2. Lintégration de spécificités locales dans les procédures doctroi des prêts et de passation des marchés.............................................186...............................................................3. La promotion indirecte des intérêts français........781...................................................................
C. LE PORTEFEUILLE DE PROJETS VIVANTS .........................................................................1881. Un portefeuille substantiel dont le décaissement saméliore................818...................................2. Quelques projets hasardeux.............................................................................................091.......
II. LAIDE LIÉE : RPE ET FASEP......191.......................................................................................
A.LESPRÊTSDELARPE............................................................................................................1911. Les modalités doctroi des prêts................................1.19.............................................................2. Un instrument appelé à être moins utilisé................................193...............................................B.LESDONSDUFASEP..............................................................................................................194C. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES OPÉRATEURS FRANÇAIS .........................196
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ANNEXE : RÉPONSES DE LAFD AUX OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL............................................................................................................199
I. LES TROIS AGENCES CONTRÔLÉES EN AFRIQUE AUSTRALE..........02.........................1
A.MADAGASCAR........................................................................................................................201
B.AFRIQUEDUSUD....................................................................................................................204
C.MOZAMBIQUE.........................................................................................................................205
II. LES QUATRE AGENCES CONTRÔLÉES EN ASIE DU SUD-EST ET LAGENCE RÉGIONALE DE PROPARCO....................................................2.80....................
A.CAMBODGE.............................................................................................................................208
B.LAOS.........................................................................................................................................209
C.VIETNAM..................................................................................................................................211
D.CHINE.......................................................................................................................................214
E.ACTIVITÉDEPROPARCOENASIEDUSUD-EST................................................................216
PROGRAMME DES DEUX MISSIONS....................................................................................2..21
1) AFRIQUE AUSTRALE....................................................................22..1......................................
2) ASIE DU SUD-EST....................................................................................................52.......2........
EXAMEN EN COMMISSION............................................................................2.92.........................
Principaux sigles utilisés :
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- ADETEF : Association pour le développement des échanges en technologies économiques et financières - AUF : Agence universitaire de la francophonie - BAD : Banque africaine de développement - BAsD : Banque asiatique de développement - CAD : Comité de laide au développement (OCDE) - CICID : Comité interministériel de la coopération internationale et du développement - CIRAD : Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement - COCAC : Conseiller de coopération et daction culturelle - DCP : Document-cadre de partenariat - DGCID : Direction générale de la coopération internationale et du développement - FASEP : Fonds daide au secteur privé (instrument daide liée) - FCI : France coopération internationale (groupement dintérêt public) - FFEM : Fonds français pour lenvironnement mondial (géré par lAFD) - FSD : Fonds social de développement (composante des projets du FSP) - FSP : Fonds de solidarité prioritaire - GDCC : Comité de concertation donateurs-gouvernement (Cambodge) - MAE : Ministère des affaires étrangères - MAIIONG : Mission dappui à laction internationale des ONG - MINEFI : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie - PRSC :Poverty reduction support credit(instrument de la Banque mondiale) - OMD : Objectifs du millénaire pour le développement (horizon 2015) - PRCC : Programme de renforcement des capacités commerciales (géré par lAFD) - PRITI : Pays à revenu intermédiaire tranche inférieure - ZSP : Zone de solidarité prioritaire
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