Rapport d'information fait au nom de la délégation aux Outre-mer sur les agricultures des Outre-mer
Description
Le rapport de la Délégation aux outre-mer de l'Assemblée nationale propose un état des lieux des principales questions concernant l'agriculture ultramarine, afin d'identifier les problèmes liés à cette problématique et de faire des propositions pour répondre aux principales difficultés rencontrées. Au sein du rapport, les analyses issues des travaux de la Délégation ont été présentées sous la forme de quatre chapitres : les structures agricoles, l'installation des jeunes agriculteurs, le statut social des agriculteurs, et enfin, le fonctionnement des filières agricoles.
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| Publié par | rapports-economie-finances |
| Publié le | 01 novembre 2013 |
| Nombre de lectures | 36 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
ASSE
N°1510 MBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 novembre 2013. R A P P O R T D ' I N F O R M A T I O N FAIT AU NOM DE LA DÉLÉGATION AUX OUTRE-MER(1)sur lesagriculturesdesOutre-mer
PARMMECHANTALBERTHELOTETM.HERVÉGAYMARDDéputés. (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.
La Délégation aux Outre-mer est composée de: M. Jean-Claude Fruteau, présidentCatherine Beaubatie, Mme Huguette Bello, Mme Chantal; Mme Berthelot, Mme Sonia Lagarde, M. Serge Letchimy, M. Didier Quentin vice-présidents; Mme Brigitte Allain, M. Dominique Bussereau, Mme Annick Girardin, M. Bernard Lesterlin,secrétaires; M. Ibrahim Aboubacar, M. Bruno Nestor Azerot, Mme Ericka Bareigts, M. Jean-Jacques Bridey, M. Ary Chalus, M. Alain Chrétien, M. Édouard Courtial, Mme Florence Delaunay, M. René Dosière, Mme Sophie Errante, M. Georges Fenech, M. Édouard Fritch, M. Hervé Gaymard, M. Daniel Gibbes , M. Philippe Gomes, M. Philippe Gosselin, Mme Geneviève Gosselin, M. Mathieu Hanotin, M. Philippe Houillon, M. Guénhaël Huet, Mme Monique Iborra, M. Éric Jalton, M. Serge Janquin, M. François-Michel Lambert, M. Guillaume Larrivé, M. Patrick Lebreton, M. Gilbert Le Bris, M. Patrick Lemasle, M. Bruno Le Roux, M. Michel Lesage, Mme Gabrielle Louis-Carabin, M. Thierry Mariani, M. Alfred Marie-Jeanne, M. Hervé Mariton, M. Olivier Marleix, M. Jean-Philippe Nilor, M. Patrick Ollier, Mme Monique Orphé, M. Napole Polutélé, M. Pascal Popelin, M. Thierry Robert, M. Camille de Rocca Serra, M. Boinali Said, M. Paul Salen, M. François Scellier, M. Gabriel Serville, M. Jonas Tahuaitu, M. Jean-Charles Taugourdeau, M. Gérard Terrier, M. Jean-Paul Tuaiva, Mme Hélène Vainqueur-Christophe, M. Jean Jacques Vlody
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SOMMAIRE
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INTRODUCTION...............................................................................................................I. LES STRUCTUR’ES DES EXPLOI’TATIONS AGRICOLES : LA DIMINUTION DE L ESPACE FONCIER N EST PAS INÉLUCTABLE...............A. L’ÉTAT DES LIEUX DU FONCIER AGRICOLE DANS LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER......................................................................1. Le département de Mayotte ....................................................................................2. Le statut juridique des exploitations dans les départements doutre-mer ...............
3. Les cultures et les jachères......................................................................................4. La population active agricole..................................................................................5.Lessuccessions.......................................................................................................B. L’ÉTAT DES LIEUX DU FONCIER AGRICOLE DANS LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER ET À SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON...1. Saint-Barthélemy et Saint-Martin ...........................................................................2. La Nouvelle-Calédonie ...........................................................................................
3.LaPolynésiefrançaise............................................................................................4. Wallis-et-Futuna .....................................................................................................5. Saint-Pierre-et-Miquelon ........................................................................................C. DIX PROPOSITIONS DEVANT PERMETTRE D’AMÉLIORER L’ACCÈS DES RESSORTISSANTS ULTRAMARINS AU FONCIER AGRICOLE........1. Renforcer loutil statistique.....................................................................................
2. Accroître lefficacité des outils de surveillance foncière........................................
a. Renforcer les moyens financiers des SAFER........................................................
b. Étudier la mise en place dune SAFER en Guyane et à Mayotte ou compléter les pouvoirs des organismes qui remplissent actuellement les fonctions exercées par les SAFER dans ces deux départements ..........................................c. Élargir le droit de préemption des SAFER............................................................
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d. Simplifier la procédure de définition des zones agricoles protégées (ZAP) ...........36e. Modifier le contenu des études dimpact pour mieux mesurer les incidences des projets daménagement ou déquipement sur les espaces agricoles ......................37f. Allonger la durée de validité des projets dintérêt général (PIG) ...........................393. Trouver des solutions pour mieux organiser la transmission des entreprises et pour mettre fin aux blocages liés aux indivisions successorales............................40a. Favoriser lutilisation de la fiducie et créer, dans le cadre de ce régime juridique, une possibilité de transmission du patrimoine, en cas de décès du constituant, dans le cas spécifique des exploitations agricoles ultramarines .........40b. Favoriser lutilisation du mandat à effet posthume ...............................................42c. Modifier les règles de prise de décision, en cas dindivision successorale, pour la location ou la vente des biens immobiliers à usage agricole .............................43’ II. L INSTALLATION DES JEUNES AGRICULTEURS : IL FAUT PASSER À LA VITESSE SUPÉRIEURE.......................................................................................44A. LA NATURE ET LE MONTANT DES AIDES......................................................451. La nature des aides..................................................................................................452.Lesmontants...........................................................................................................47B. LES CARACTÉRISTIQUES DES INSTALLATIONS AIDÉES..........................471. Nombre dinstallations aidées.................................................................................482. Répartition des installations en fonction du sexe des personnes concernées..........483. Répartition par âge au moment de linstallation .....................................................504. Répartition par type dinstallation ..........................................................................515. Répartition selon la qualité du bénéficiaire ............................................................526. Installations réalisées dans le cadre familial et en dehors de ce cadre....................537. Les crédits engagés .................................................................................................54C. LES PROBLÈMES RENCONTRÉS PAR LES JEUNES AGRICULTEURS..56D. L’AMÉLIORATION DU DISPOSITIF EXISTANT D’AIDE À L’INSTALLATION....................................................................................................581. Réaliser une meilleure organisation du système daide à linstallation ..................58a. La mise en place dun comité départemental ou régional à linstallation ...............59b. La réduction significative des délais administratifs de traitement des dossiers ......592. Créer des aides complémentaires pour lagriculteur cédant ...................................61a. Ladaptation du contrat de génération à lagriculture ............................................61b. La création dun fonds de garantie pour les cédants qui transmettent leur propriété foncière à un jeune agriculteur .............................................................62c. Linstauration, en cas de cessation volontaire dactivité au profit dun jeune, dune indemnité de départ volontaire ou dun dispositif de préretraite .................633. Créer un dispositif daide en faveur des jeunes agriculteurs lorsquils souhaitent acheter une parcelle de terrain à une SAFER .......................................64
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4. Instituer un cautionnement en faveur des jeunes agriculteurs lorsquils sollicitent lobtention de prêts bonifiés ..................................................................645. Créer un dispositif pour les personnes qui cherchent à sinstaller alors quelles atteignent 40 ans.....................................................................................................646. Promouvoir des aides spécifiques pour tenir compte de certaines situations particulières ............................................................................................................65III. LA NÉCESSAIRE AMÉLIORATION DU STATUT DES AGRICULTEURS : AVANT TOUTES CHOSES, IL FAUT AGIR SUR LES DROITS SOCIAUX DES EXPLOITANTS ET DES SALARIÉS AGRICOLES......................................67A. L’AMÉLIORATION DE L’ENSEIGNEMENT AGRICOLE OUTRE-MER.........671. Les grandes caractéristiques de lenseignement agricole outre-mer.......................682. Les propositions damélioration .............................................................................75a. Améliorer encore davantage la « culture du terrain » dans les programmes denseignement des collèges et des lycées agricoles ............................................75b. Mieux coordonner les enseignements des collèges et des lycées agricoles avec les particularités de lagriculture de chaque DOM et de chaque COM .................76c. Ouvrir des plages horaires, dans le cadre des programmes des collèges et des lycées agricoles, aux interventions des chercheurs et des acteurs des RITA .........77d. Ouvrir de plus grandes facultés de choix dans les STS .........................................77e. Prévoir des modules de cours sur les questions liées à linstallation dans les CFA et les organismes de formation professionnelle continue .............................78B. L’AMÉLIORATION DES RÈGLES D’AFFILIATION À L’AMEXA.....................781. Les règles actuelles dassujettissement des exploitants agricoles dans les départements doutre-mer ......................................................................................792. La mise en place dun critère horaire pour élargir les critères dassujettissement au régime social agricole........................................................................................81C. L’AMÉLIORATION DES RETRAITES AGRICOLES.........................................811. Laugmentation du montant des retraites agricoles ................................................822. La mise en place dun régime de retraite complémentaire obligatoire pour les salariés agricoles dans les départements doutre-mer ............................................82IV. L’E DÉVELOPPEMENT INDISPENSABLE DES FILIÈRES AGRICOLES : S APPUYER SUR LE POSEI POUR AMÉLIORER LA STRUCTURATION DES FILIÈRES ET POUR FAVORISER DES DÉMARCHES COMMERCIALES DYNAMIQUES FONDÉES SUR LA QUALITÉ.....................84A. LES PRINCIPAUX ASPECTS DES FILIÈRES AGRICOLES DANS L’ECONOMIE ULTRAMARINE.............................................................................851. Un rôle des filières qui nest pas seulement économique mais aussi environnemental et agro-écologique ......................................................................852. Des financements européens...................................................................................883. Des filières aux spécificités bien marquées ............................................................90a. La filière « banane » ............................................................................................90b. La filière « canne-sucre-rhum-bagasse » ..............................................................91
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c. Les filières de diversification ...............................................................................94B. LES INCERTITUDES ACTUELLES DES FILIÈRES AU REGARD DES ÉVOLUTIONS EUROPÉENNES..........................................................................951. Les incertitudes de toutes les filières prises dans leur ensemble ............................95a. Le niveau dintervention du POSEI à partir de 2014.............................................95b. La régionalisation des crédits du FEADER ..........................................................962. Les incertitudes de la filière « canne-sucre-rhum-bagasse » ..................................98C. LES PROPOSITIONS POUR RENFORCER LA STRUCTURATION ET AMÉLIORER L’EFFICACITÉ DES FILIÈRES....................................................991. Renforcer la structuration des filières .....................................................................99a. Prévoir pour les filières la possibilité de disposer de crédits dÉtat à côté des aides du POSEI...................................................................................................100b. Améliorer les fonds propres des organisations professionnelles des petites filières................................................................................................................100c. Développer des contrats dobjectifs en matière de recherche entre les RITA et les organisations professionnelles des petites filières ...........................................101d. Développer une filière de production locale à Wallis-et-Futuna............................1012. Améliorer lefficacité des filières ...........................................................................102a. Mettre fin aux carences actuellement constatées dans la mise à disposition des produits phytosanitaires utilisables outre-mer......................................................103b. Accroître les démarches de qualité et améliorer la promotion de la production pour faire face à la forte concurrence sur les marchés ..........................................103TRAVAUX DE LA DÉLÉGATION...........................................................................106RECOMMANDATIONS ADOPTÉES.....................................................................125PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS............................129PERSONNES ENTENDUES PAR LA DÉLÉGATION....................................131COMPTES RENDUS DES AUDITIONS DE LA DÉLÉGATION.................135
MESDAMES,MSRUEISSE,
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La Délégation aux outre-mer de lAssemblée nationale a décidé, au cours de sa réunion du 26 février 2013, de se saisir du thème de lagriculture ultramarine.
Dans le cadre de cette saisine, la Délégation a eu la volonté de réaliser un état des lieux des principales questions concernant lagriculture outre-mer, didentifier les problèmes liés à cette problématique et de faire des propositions pour répondre aux principales difficultés rencontrées. Ces propositions pourront déboucher ensuite dans le droit positif à loccasion de lexamen par le Parlement de la loi davenir pour lagriculture, et plus spécialement de son volet outre-mer.
Les auditions nécessaires à la réalisation de ce travail ont débuté, en mars 2013, avec laudition par la Délégation, le 26 mars, de M. Victorin Lurel, ministre des Outre-mer. Elles se sont poursuivies, au cours du mois davril 2013, avec laudition, par les rapporteurs, de la directrice de lODEADOM (Office de développement de léconomie agricole doutre-mer) et du président de lUGPBAN (Union des groupements de producteurs de bananes de Guadeloupe et de Martinique) et, au cours du mois de mai 2013, avec laudition, par la Délégation, le 14 mai, de M. Stéphane Le Foll, ministre de lAgriculture, de lagroalimentaire et de la forêt.
À partir du mois de juin, la Délégation a procédé par tables rondes (table ronde sur le fonctionnement des filières, sur la filière « canne-sucre-rhum-bagasse », sur la filière « banane », table ronde avec les syndicats, avec les chambres dagriculture, avec les SAFER Sociétés daménagement foncier et détablissement rural , etc.). Les tables rondes se sont poursuivies au cours des mois de juillet et de septembre. Elles se sont achevées le 15 octobre 2013.
Parallèlement, les rapporteurs ont continué leurs entretiens avec les responsables en charge des dossiers concernant lagriculture outre-mer, rencontres organisées en dehors des auditions plénières de la Délégation (entretien avec le directeur général des politiques agricoles, agroalimentaires et des territoires, avec le conseiller outre-mer auprès de la Représentation permanente de la France à Bruxelles, avec le directeur général adjoint de FranceAgriMer).
Au total, les rapporteurs ont consacré environ 15 heures à laudition de hauts fonctionnaires et dexperts et près de 25 heures à celle des principaux acteurs de la politique agricole ultramarine.
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Au sein du rapport, les analyses issues de ces travaux ont été présentées sous la forme de quatre chapitres :
les structures agricoles, linstallation des jeunes agriculteurs, le statut social des agriculteurs, et enfin, le fonctionnement des filières agricoles. Au terme de ce vaste examen de toutes les composantes de lagriculture ultramarine, les rapporteurs feront part, à la fois, de quelques remarques densemble et de quelques convictions.
Tout dabord, la France doutre-mer, composée de cinq départements et de sept collectivités, sétend aux océans Atlantique, Indien et Pacifique, et également au nord-est de lAmérique du Sud et aux banquises du continent antarctique. La France est donc présente dans les quatre coins du monde. Tout en étant séparés géographiquement du continent européen, les départements doutre-mer (DOM) sont considérés par larticle 349 du traité sur le fonctionnement de lUnion européenne comme des « régions ultrapériphériques » faisant partie intégrante de la France et donc de lUnion européenne.
Il convient de noter que lOutre-mer français ne constitue pas un groupe homogène. Il existe des disparités des niveaux de développement économique et social des départements et collectivités doutre-mer.
Malgré ces différences, les agricultures demeurent la pierre angulaire de léconomie des départements et des collectivités doutre-mer et présentent un certain nombre de caractéristiques communes :
elles constituent une activité très importante dans léconomie et lemploi des territoires doutre-mer : elles représentent, en effet, de 1,7 à 4,4 % du PIB pour les seuls DOM, contre 2,2 % en métropole ; et de 2 à 7 % de lemploi, contre 3,3 % dans lhexagone ;
Au vu de leur localisation géographique, les agricultures ultramarines ont besoin de produits phytosanitaires adaptés à leur environnement ;
elles ont appris à se tourner néanmoins, et de manière tout à fait résolue, vers lagro-écologie ; un exemple remarquable, en ce sens, est la culture de la banane qui nutilise presque plus de pesticides ; mais on peut citer aussi la canne à sucre qui avec son dérivé : la bagasse alimente la biomasse ;
au niveau des structures agricoles, il convient de noter la prééminence des petites exploitations gérées en faire-valoir direct (de 2 à 5 hectares en fonction des territoires) ;
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ces petites exploitations coexistent avec des exploitations dédiées aux cultures traditionnelles que sont la canne à sucre et la banane ; ce sont des filières particulièrement importantes pour la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion ; elles représentent un poids économique, social et culturel vital dans ces territoires et méritent donc une attention particulière ;
les exploitations de cultures traditionnelles,via organisations des professionnelles, exportent leurs productions vers le marché européen et même, au-delà, vers des marchés mondiaux sectorisés ; les petites exploitations, pour leur part, commercialisent leurs produits sur le marché local (cest une pratique courante à partir dun hectare et demi) ou les livrent aux coopératives ; elles peuvent aussi être intégrées dans une grande filière exportatrice ; par exemple, la filière de la canne à sucre fédère plus de 8 000 exploitations sur les trois DOM que sont la Martinique, la Guadeloupe et La Réunion ;
lensemble des produits agricoles ultramarins subit une forte concurrence, tant sur les marchés locaux que sur les marchés mondiaux ; cette concurrence émane notamment des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) et également, dans une large mesure, des pays de lAmérique latine exportateurs de produits détenus et contrôlés par des multinationales américaines ; au vu du rôle capital du secteur agricole dans léconomie modeste des outre-mer, une telle concurrence a un impact majeur sur lavenir des produits agricoles domiens ;
enfin, on assiste actuellement à lessor de filières agricoles de diversification, animale et végétale, en vue daméliorer lautosuffisance dans les approvisionnements des marchés locaux ;
cette diversification nassure pas, cependant, lautonomie alimentaire complète des territoires et tous, globalement, sont encore importateurs nets de produits agricoles, malgré quelques belles réussites, notamment à La Réunion.
Après avoir esquissé ce panorama, les rapporteurs doivent ajouter quà lheure actuelle, lagriculture ultramarine connaît bon nombre dinterrogations.
Ces interrogations peuvent être résumées de la manière suivante :
à cause de la pression foncière et de la hausse des prix des terrains constructibles, les superficies agricoles diminuent chaque année et on note la présence, dans les DOM, de multiples jachères dont les propriétaires espèrent quaprès déclassement, elles pourront devenir des terrains destinés à lhabitat ;
les agriculteurs vendent aussi leurs terrains par lots pour sassurer des liquidités en fin de carrière ; ces lots font lobjet de constructions multiples à usage dhabitation, de telle sorte que les parcelles cadastrales connaissent le phénomène du mitage, c'est-à-dire du zonage mixte agricole-urbain ; or, sur de telles parcelles mixtes, les SAFER ne peuvent pas exercer leur droit de préemption ;
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les SAFER nont dailleurs pas assez de ressources ;
les jeunes agriculteurs, faute dun patrimoine suffisant, et du fait également du manque dexploitations disponibles à cause de la multiplication des indivisions au décès des agriculteurs âgés qui paralysent la transmission des exploitations narrivent pas à sinstaller ; ils deviennent exploitants assez tard (en moyenne à 35 ans) et ils doivent souvent pratiquer des activités secondaires pour compléter le revenu tiré de leur activité agricole ;
les prêts bancaires à taux bonifiés accordés aux jeunes exploitants (sauf à La Réunion) sont pour ainsi dire inexistants ; cela veut dire que, si le candidat à linstallation na pas la garantie de ses proches, le projet quil développe, même avec laide de la DJA (dotation aux jeunes agriculteurs), risque fort de connaître un échec dans les cinq ans qui suivent linstallation ; cest dailleurs la raison pour laquelle, depuis le décret n° 2009-1771 du 30 décembre 2009, le PDE (plan de développement de lexploitation), qui est lun des documents obligatoires à fournir pour lobtention de la DJA, est passé de 3 à 5 ans dans les DOM ; en effet, sur 3 ans, il est extrêmement difficile de présenter un projet fiable ;
les retraites des exploitants sont insuffisantes ;
les salariés agricoles ne disposent pas dun régime obligatoire de retraite complémentaire ;
en dépit de leurs efforts pour promouvoir une agriculture fondée sur des pratiques écologiques, les filières manquent de produits phytosanitaires homologués ;
les organisations professionnelles des filières de diversification et les coopératives manquent de trésorerie ;
enfin, les filières traditionnelles compte tenu de la concurrence internationale et des surcoûts de production liés à la situation spécifique des régions ultrapériphériques restent très dépendantes des crédits du POSEI (Programme doptions spécifiques à léloignement et à linsularité), c'est-à-dire, en fait, des crédits qui relèvent du « premier pilier » de la politique agricole commune (PAC).
Il convient donc de profiter de lannonce du projet de loi davenir sur lagriculture pour rassurer les agriculteurs, en se servant de ce support juridique pour promouvoir des solutions susceptibles de résoudre les différents problèmes quils rencontrent.
Dans ce rapport, les rapporteurs ont élaboré un certain nombre de propositions en ce sens.
En ce qui concerne la sauvegarde du foncier agricole, il est apparu, au cours des auditions, que les CDCEA (Commissions départementales de
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