N°2932 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 mars 2006. RAPPORT DINFORMATION DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUEsur lasituationde limrgmioitanàMayotte, ET PRÉSENTÉ PARM. Didier QUENTINDéputé en conclusion des travaux d'une mission d'information présidée par M. René DOSIÈRE et composée en outre de : M. Jacques Floch, M. Guy Geoffroy, M. Philippe Houillon, M. Mansour Kamardine, M. Jean-Christophe Lagarde, M. Jean-Claude Lefort, M. Victorin Lurel, M. Thierry Mariani et M. Xavier de Roux Députés.
3 SOMMAIRE
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AVANT-PROPOS............................................................................................................ 7
INTRODUCTION.............................................................................................................. 11
I.MAYOTTEESTSOUMISEAUNEPRESSIONMIGRATOIREINQUIETANTEDU FAIT D UN ECART DE DEVELOPPEMENT CROISSANT AVEC LES ÉTATS VOISINS ET DE MOYENS DE CONTROLE INSUFFISANTS................................................................. 13 A. UNE IMMIGRATION PRINCIPALEMENT CLANDESTINE QUI DÉSTABILISE LA SOCIETE MAHORAISE............................................................................................ 13
1. Une immigration très majoritairement clandestine.......................................... 13
2. Une immigration provenant essentiellement des Comores par voie maritime 15 3. Une immigration que les services publics peinent à prendre en charge malgré des efforts notables............................................................................... 16 a) La prise en charge sanitaire............................................................................. 16 b) La prise en charge éducative............................................................................ 18
4. Une immigration source de tensions sociales à Mayotte, ainsi quà La Réunion.............................................................................................................. 19 a) Laugmentation de la délinquance.................................................................... 19 b) La généralisation du travail clandestin............................................................. 20 c) Lapparition de réactions de rejet à Mayotte, mais aussi à la Réunion.............. 21 B. UNE IMMIGRATION QUI SEXPLIQUE PRINCIPALEMENT PAR UN DIFFERENTIEL ECONOMIQUE ET SOCIAL CROISSANT................................................................. 22 1. La recherche de sécurité sanitaire................................................................... 22 2. Le souhait dune éducation de qualité.............................................................. 23 3. Lobjectif de lemploi rémunéré......................................................................... 24 4. La volonté de rejoindre un système politique et juridique plus avancé......... 25
5. Lespoir dacquérir la nationalité française....................................................... 27
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C. LES FORCES DE LORDRE DISPOSENT DE MOYENS ENCORE INSUFFISANTS POUR CONTROLER LES FLUX DIMMIGRATION CLANDESTINE VERS MAYOTTE 28 1. Des moyens humains et matériels longtemps dérisoires............................... 28 a) Des effectifs nettement insuffisants et parfois mal formés.................................. 29 b) Des équipements peu nombreux et dépassés..................................................... 30 2. Une mobilisation encore très récente et incomplète....................................... 31 a) Laugmentation sensible des effectifs des forces de lordre............................... 31 b) Linstallation de radars.................................................................................... 32 c) La mise à disposition de vedettes adaptées........................................................ 32
II. LA REDUCTION DES FLUX MIGRATOIRES VERS MAYOTTE SUPPOSE UNE DIMINUTION DE SON ATTRACTIVITE POUR LES CLANDESTINS................................. 34
A. LE NECESSAIRE DEVELOPPEMENT DE LA COOPERATION AVEC LUNION DES COMORES............................................................................................................... 34
1. Une aide régionale longtemps restée insuffisante.......................................... 34
2. Les perspectives offertes par la mobilisation récente de la France et le processus politique en cours............................................................................ 36 3. Une aide qui doit être liée aux efforts accomplis pour maîtriser les flux migratoires.......................................................................................................... 38
4. Lintérêt dune coopération ciblée et contrôlable............................................. 39
5. Les débouchés à fournir à léconomie comorienne........................................ 42 B. LES MODALITES DE CONTROLE DES FLUX MIGRATOIRES POURRAIENT ETRE ENCORE AMELIOREES........................................................................................... 43 1. Grâce à une organisation plus adaptée des forces de lordre....................... 43 2. Grâce à de nouveaux moyens de détection et dinterception des embarcations clandestines............................................................................... 44 3. Grâce à une nouvelle politique de visas.......................................................... 45
C. LATTRACTIVITE DE MAYOTTE POUR LES CLANDESTINS DOIT EGALEMENT ETRE REDUITE PAR DES AMENAGEMENTS JURIDIQUES CIBLES..................... 48 1. Lattractivité économique et sociale de Mayotte est difficilement réductible pour les clandestins du fait du développement en cours............................... 48 a) La récente limitation des abus en matière sanitaire.......................................... 48 b) La régulation des dysfonctionnements du système éducatif............................... 50 c) Les difficultés de la lutte contre le travail clandestin......................................... 51 d) La fixation du niveau des prestations sociales à Mayotte.................................. 53
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2. Les conditions dacquisition et de reconnaissance de la nationalité française appellent une vigilance particulière à Mayotte................................................ 54
a) Laugmentation sensible des reconnaissances de paternité abusives appelle des contrôles accrus à Mayotte.............................................................................. 55 b) Les moyens de lutter contre les mariages de complaisance doivent être renforcés56
c) Les modalités dacquisition de la nationalité française par naissance sur le sol français doivent être clarifiées......................................................................... 57 3. Laménagement des conditions dentrée et de séjour des étrangers à Mayotte............................................................................................................... 59 a) Les règles applicables à Mayotte...................................................................... 59 b) Les adaptations envisageables.......................................................................... 61 4. Le nécessaire respect des règles durbanisme à Mayotte............................. 63 III. L ELOIGNEMENT DES IMMIGRES CLANDESTINS DEJA PRESENTS A MAYOTTE APPELLE UNE CLARIFICATION JURIDIQUE ET DES MOYENS COMPLEMENTAIRES....................................................................................................... 64
A. UNE CLARIFICATION JURIDIQUE DEVENUE INDISPENSABLE A MAYOTTE....... 64 1. Lurgence de la remise en ordre de létat civil à Mayotte............................... 64 a) Une condition nécessaire pour identifier les clandestins................................... 65 b) Lindispensable effort pour améliorer le fonctionnement de la Commission de révision de létat civil (CREC)........................................................................... 68 2. Lextinction progressive du statut personnel de droit local et la transformation du rôle des cadis...................................................................... 71 B. LA MISE EN UVRE DE MOYENS COMPLEMENTAIRES PERMETTRAIT DELOIGNER DAVANTAGE DETRANGERS EN SITUATION IRREGULIERE......... 75 1. Le renforcement de lefficacité des contrôles terrestres................................. 75 2. Lamélioration des modalités pratiques des reconduites à la frontière......... 77 EXAMEN EN COMMISSION.......................................................................................... 87 CONTRIBUTION DE M. MANSOUR KAMARDINE, MEMBRE DU GROUPE UMP 90
CONTRIBUTION DE M. JEAN-CLAUDE LEFORT, MEMBRE DU GROUPE DES DEPUTE(E)S COMMUNISTES ET REPUBLICAINS.................................................. 97 ANNEXES........................................................................................................................ 103 PROGRAMME DU DEPLACEMENT DE LA MISSION D INFORMATION A LA REUNION, A MAYOTTE ET AUX COMORES DU 10 AU 17 DECEMBRE 2005.................................. 148 LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION D INFORMATION À L ASSEMBLÉE NATIONALE............................................................................................. 154
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COMPTES RENDUS DES AUDITIONS DE LA MISSION : Audition de M. François Baroin, ministre de lOutre-mer................................ 158 Audition conjointe de Mme Jacqueline Costa-Lascoux, directrice de lObservatoire des statistiques de limmigration et de lintégration et de M. Rémy Maréchaux, sous-directeur dAfrique australe et de lOcéan indien au ministère des Affaires étrangères..................................................................... 172 de M. Henry Jean-Baptiste, ancien député de MayotteAudition ....................... 186 RichardAudition de M. Samuel, directeur des affaires politiques, administratives et financières (ministère de lOutre-mer), de M. Jean-Pierre Guardiola, sous-directeur des étrangers et de la circulation transfrontalière à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (ministère de lIntérieur), et de M. François Barry-Delongchamps, directeur des français à létranger et des étrangers en France (ministère des Affaires étrangères)........ 201
Audition de M. Jean-Jacques Brot, préfet des Deux-Sèvres et ancien préfet de Mayotte et de M. Alain Chateauneuf, président du tribunal de grande instance dAlbertvilleet ancien président du tribunal de première instance de Mamoudzou..................................................................................................... 214
Table ronde réunissant : M. Bruno Genevois, président de la section du contentieux du Conseil dÉtat et ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, Mme Edwige Belliard, directrice des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, Mme Marie-Noëlle Teiller, sous-directrice du droit civil à la direction des affaires civiles et du Sceau du ministère de la Justice, et M. Olivier Gohin, professeur à lUniversité Paris II........................ 223 Audition de M. Pascal Clément, Garde des Sceaux, ministre de la Justice........ 239 Audition de Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au développement et à la francophonie................................................................. 257
Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre dÉtat, ministre de lIntérieur et de laménagement du territoire............................................................................. 265
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A V A N T - P R O P O S
Lampleur de limmigration clandestine à Mayotte, qui ne cesse de saccentuer au fil des années au point de concerner un tiers de la population, met en danger la cohésion sociale de lîle et constitue une menace pour la métropole, dans la mesure où elle constitue un terrain favorable à larrivée du fondamenta-lisme musulman.
Il est donc important de prendre les mesures susceptibles de la maîtriser : tel est lobjet des travaux de la mission mise en place par lAssemblée nationale et qui sont fidèlement exposés dans le présent rapport.
Limmigration clandestine à Mayotte constitue une nouvelle forme desclavage dont les intéressés nont pas toujours conscience puisquils fuient un pays qui ne leur offre aucune perspective davenir, pour gagner ce quils considè-rent comme un « Eldorado ». Pour y parvenir, ils doivent se soumettre à des conditions de transport dangereuses et coûteuses ; une fois à Mayotte, ceux qui trouvent un emploi sont exploités de manière éhontée. Enfin, la plupart de ces immigrés vivent dans des conditions de logement semblables aux « favellas » dAmérique latine et qui ne sont pas gratuites. Bien évidemment, ces conditions de vie et la précarité ambiante constituent autant de sources de délinquance, voire de prostitution.
Devant cette situation, on ne peut sempêcher de penser à la formule em-ployée en 1989 par M. Michel Rocard, alors Premier ministre : « La France [Mayotte] ne peut pas accueillir toute la misère du monde, raison de plus pour quelle traite bien la part quelle se doit den accueillir ».
À cet effet, le recours généralisé au « travail dissimulé » (pour reprendre lexpression de M. François Baroin, ministre de lOutre-mer) dans les divers sec-teurs économiques de lîle doit faire lobjet dune répression déterminée qui ne saurait exclure personne, en particulier tous ceux qui doivent être exemplaires. Les propositions de la mission dans ce domaine peuvent être rapidement mises en u-vre.
Au-delà de ce premier pas, les nombreuses propositions formulées par la mission constituent un ensemble cohérent de réponses susceptibles de maîtriser cette immigration et den réduire lampleur.
Leur mise en uvre implique un regard nouveau de la métropole sur Mayotte. Lattachement affectif à la France de ce territoire et de sa population dé-passe le seul désir dun bien-être matériel. Mais léloignement de la métropole a, trop longtemps, favorisé un désintérêt certain pour Mayotte. Nous avons constaté lampleur et la qualité des investissements entrepris ces dernières années pour rat-
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traper ce retard. Le développement qui en résulte a accentué lattractivité de Mayotte pour ses voisins, en particulier les Comoriens de lîle dAnjouan.
Il est évident que la maîtrise de cette immigration passe par un renforce-ment et un développement de la coopération avec lUnion des Comores, et plus particulièrement avec lîle dAnjouan. Ses diverses modalités, exposées dans le rapport, doivent être déterminées avec le souci majeur déviter le détournement de laide à des fins personnelles. Cette coopération, indispensable, demande un peu de temps pour faire sentir ses effets.
Dans cette attente, les mesures de prévention et de répression de limmigration clandestine sont nécessaires. Les efforts non négligeables, entrepris ces dernières années, de renforcement des effectifs et des moyens des forces de sécurité ne sont cependant pas à la hauteur des problèmes rencontrés. Le rapport de la mission souligne ainsi la nécessité dune meilleure cohérence dans la mise en uvre de ces moyens.
Enfin et ce fut une découverte pour la mission il convient de (re)mettre en ordre létat civil, sans lequel tous les efforts précédents seraient vains. Cette dimension est fondamentale dans la lutte contre limmigration clandestine. Com-ment agir contre les détournements concernant lacquisition de la nationalité fran-çaise sans un état civil crédible ? Or, dans ce domaine, le plus grand désordre rè-gne, non seulement par manque de moyens, mais surtout par une absence manifeste de volonté politique. De ce fait, les efforts entrepris par exemple en matière dinformatisation de létat civil des mairies apparaissent dérisoires, quand ils ne sont pas réduits à néant par labsence de coordination entre les admi-nistrations concernées.
La spécificité des difficultés à résoudre est encore compliquée par la coexistence de deux types détat civil : celui de droit commun dune part, et un état civil musulman, peu conciliable avec le précédent dautre part. Disons le clai-rement : la République ne peut pas vivre sans un état civil crédible et fiable. Et Mayotte nest pas seule concernée, car la situation de confusion extrême qui y rè-gne nest pas sans lien avec limmigration clandestine en métropole de musulmans originaires de divers pays africains.
La mission a pu constater le gouffre existant entre la réalité du terrain et la vision des administrations centrales. Seule une décision politique de traiter tous les aspects de cette question permettra que les moyens mis en uvre soient, enfin, ef-ficaces. Cela passe également par une remise en cause de pratiques liées au droit local, ce qui permettra de faire la démonstration que lIslam peut sépanouir dans le cadre de la laïcité de la République. Pour éviter toute interprétation erronée, on rappellera que la loi de 1905 proclame, dès son article premier, que la liberté reli-gieuse est la règle dans la République française. Remettre en cause certaines dis-positions du droit local en matière détat civil ne saurait donc être perçu comme une attaque contre la religion musulmane.
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Pour Mayotte, il sagit dun enjeu majeur, inséparable de la mise en place de la départementalisation. Si le rapport de notre mission permet que ce débat sengage dans le cadre dun consensus entre les responsables politiques mahorais, alors ce sera une avancée considérable concernant la place de Mayotte dans la Ré-publique française.
René DOSIÈRE Président de la mission
