Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du Règlement par la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur la situation de l'immigration à Mayotte

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La Mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte a été créée en octobre 2005. Ce rapport dresse le constat d'une très importante immigration clandestine, essentiellement d'origine comorienne, concernant le tiers de la population de Mayotte. Cette immigration, expliquée par un différentiel économique et social important entre Mayotte et les Comores, est source de tensions sociales. Les forces de l'ordre disposent de moyens insuffisants pour contrôler les flux d'immigration clandestine. Le rapport émet 36 propositions visant notamment à réduire les flux migratoires, à réduire l'attractivité de l'île pour les clandestins, à remettre en ordre l'état civil, à faciliter l'éloignement des étrangers en situation irrégulière.

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Publié le 01 mars 2004
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Langue Français
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N°2932  ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 mars 2006. RAPPORT DINFORMATION DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUEsur lasituationde limrgmioitanàMayotte, ET PRÉSENTÉ PARM. Didier QUENTINDéputé en conclusion des travaux d'une mission d'information présidée par M. René DOSIÈRE et composée en outre de : M. Jacques Floch, M. Guy Geoffroy, M. Philippe Houillon, M. Mansour Kamardine, M. Jean-Christophe Lagarde, M. Jean-Claude Lefort, M. Victorin Lurel, M. Thierry Mariani et M. Xavier de Roux Députés.
 3  SOMMAIRE
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Pages
AVANT-PROPOS............................................................................................................ 7
INTRODUCTION.............................................................................................................. 11
I.MAYOTTEESTSOUMISEAUNEPRESSIONMIGRATOIREINQUIETANTEDU FAIT D UN ECART DE DEVELOPPEMENT CROISSANT AVEC LES ÉTATS VOISINS ET DE MOYENS DE CONTROLE INSUFFISANTS................................................................. 13 A. UNE IMMIGRATION PRINCIPALEMENT CLANDESTINE QUI DÉSTABILISE LA SOCIETE MAHORAISE............................................................................................ 13
1. Une immigration très majoritairement clandestine.......................................... 13
2. Une immigration provenant essentiellement des Comores par voie maritime 15 3. Une immigration que les services publics peinent à prendre en charge malgré des efforts notables............................................................................... 16 a) La prise en charge sanitaire............................................................................. 16 b) La prise en charge éducative............................................................................ 18
4. Une immigration source de tensions sociales à Mayotte, ainsi quà La Réunion.............................................................................................................. 19 a) Laugmentation de la délinquance.................................................................... 19 b) La généralisation du travail clandestin............................................................. 20 c) Lapparition de réactions de rejet à Mayotte, mais aussi à la Réunion.............. 21 B. UNE IMMIGRATION QUI SEXPLIQUE PRINCIPALEMENT PAR UN DIFFERENTIEL ECONOMIQUE ET SOCIAL CROISSANT................................................................. 22 1. La recherche de sécurité sanitaire................................................................... 22 2. Le souhait dune éducation de qualité.............................................................. 23 3. Lobjectif de lemploi rémunéré......................................................................... 24 4. La volonté de rejoindre un système politique et juridique plus avancé......... 25
5. Lespoir dacquérir la nationalité française....................................................... 27
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C. LES FORCES DE LORDRE DISPOSENT DE MOYENS ENCORE INSUFFISANTS POUR CONTROLER LES FLUX DIMMIGRATION CLANDESTINE VERS MAYOTTE 28 1. Des moyens humains et matériels longtemps dérisoires............................... 28 a) Des effectifs nettement insuffisants et parfois mal formés.................................. 29 b) Des équipements peu nombreux et dépassés..................................................... 30 2. Une mobilisation encore très récente et incomplète....................................... 31 a) Laugmentation sensible des effectifs des forces de lordre............................... 31 b) Linstallation de radars.................................................................................... 32 c) La mise à disposition de vedettes adaptées........................................................ 32
II.  LA REDUCTION DES FLUX MIGRATOIRES VERS MAYOTTE SUPPOSE UNE DIMINUTION DE SON ATTRACTIVITE POUR LES CLANDESTINS................................. 34
A. LE NECESSAIRE DEVELOPPEMENT DE LA COOPERATION AVEC LUNION DES COMORES............................................................................................................... 34
1. Une aide régionale longtemps restée insuffisante.......................................... 34
2. Les perspectives offertes par la mobilisation récente de la France et le processus politique en cours............................................................................ 36 3. Une aide qui doit être liée aux efforts accomplis pour maîtriser les flux migratoires.......................................................................................................... 38
4. Lintérêt dune coopération ciblée et contrôlable............................................. 39
5. Les débouchés à fournir à léconomie comorienne........................................ 42 B. LES MODALITES DE CONTROLE DES FLUX MIGRATOIRES POURRAIENT ETRE ENCORE AMELIOREES........................................................................................... 43 1. Grâce à une organisation plus adaptée des forces de lordre....................... 43 2. Grâce à de nouveaux moyens de détection et dinterception des embarcations clandestines............................................................................... 44 3. Grâce à une nouvelle politique de visas.......................................................... 45
C. LATTRACTIVITE DE MAYOTTE POUR LES CLANDESTINS DOIT EGALEMENT ETRE REDUITE PAR DES AMENAGEMENTS JURIDIQUES CIBLES..................... 48 1. Lattractivité économique et sociale de Mayotte est difficilement réductible pour les clandestins du fait du développement en cours............................... 48 a) La récente limitation des abus en matière sanitaire.......................................... 48 b) La régulation des dysfonctionnements du système éducatif............................... 50 c) Les difficultés de la lutte contre le travail clandestin......................................... 51 d) La fixation du niveau des prestations sociales à Mayotte.................................. 53
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2. Les conditions dacquisition et de reconnaissance de la nationalité française appellent une vigilance particulière à Mayotte................................................ 54
a) Laugmentation sensible des reconnaissances de paternité abusives appelle des contrôles accrus à Mayotte.............................................................................. 55 b) Les moyens de lutter contre les mariages de complaisance doivent être renforcés56
c) Les modalités dacquisition de la nationalité française par naissance sur le sol français doivent être clarifiées......................................................................... 57 3. Laménagement des conditions dentrée et de séjour des étrangers à Mayotte............................................................................................................... 59 a) Les règles applicables à Mayotte...................................................................... 59 b) Les adaptations envisageables.......................................................................... 61 4. Le nécessaire respect des règles durbanisme à Mayotte............................. 63 III.  L ELOIGNEMENT DES IMMIGRES CLANDESTINS DEJA PRESENTS A MAYOTTE APPELLE UNE CLARIFICATION JURIDIQUE ET DES MOYENS COMPLEMENTAIRES....................................................................................................... 64
A. UNE CLARIFICATION JURIDIQUE DEVENUE INDISPENSABLE A MAYOTTE....... 64 1. Lurgence de la remise en ordre de létat civil à Mayotte............................... 64 a) Une condition nécessaire pour identifier les clandestins................................... 65 b) Lindispensable effort pour améliorer le fonctionnement de la Commission de révision de létat civil (CREC)........................................................................... 68 2. Lextinction progressive du statut personnel de droit local et la transformation du rôle des cadis...................................................................... 71 B. LA MISE EN UVRE DE MOYENS COMPLEMENTAIRES PERMETTRAIT DELOIGNER DAVANTAGE DETRANGERS EN SITUATION IRREGULIERE......... 75 1. Le renforcement de lefficacité des contrôles terrestres................................. 75 2. Lamélioration des modalités pratiques des reconduites à la frontière......... 77 EXAMEN EN COMMISSION.......................................................................................... 87 CONTRIBUTION DE M. MANSOUR KAMARDINE, MEMBRE DU GROUPE UMP 90
CONTRIBUTION DE M. JEAN-CLAUDE LEFORT, MEMBRE DU GROUPE DES DEPUTE(E)S COMMUNISTES ET REPUBLICAINS.................................................. 97 ANNEXES........................................................................................................................ 103 PROGRAMME DU DEPLACEMENT DE LA MISSION D INFORMATION A LA REUNION, A MAYOTTE ET AUX COMORES DU 10 AU 17 DECEMBRE 2005.................................. 148 LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION D INFORMATION À L ASSEMBLÉE NATIONALE............................................................................................. 154
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COMPTES RENDUS DES AUDITIONS DE LA MISSION : Audition de M. François Baroin, ministre de lOutre-mer................................ 158 Audition conjointe de Mme Jacqueline Costa-Lascoux, directrice de lObservatoire des statistiques de limmigration et de lintégration et de M. Rémy Maréchaux, sous-directeur dAfrique australe et de lOcéan indien au ministère des Affaires étrangères..................................................................... 172 de M. Henry Jean-Baptiste, ancien député de MayotteAudition ....................... 186  RichardAudition de M. Samuel, directeur des affaires politiques, administratives et financières (ministère de lOutre-mer), de M. Jean-Pierre Guardiola, sous-directeur des étrangers et de la circulation transfrontalière à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (ministère de lIntérieur), et de M. François Barry-Delongchamps, directeur des français à létranger et des étrangers en France (ministère des Affaires étrangères)........ 201
Audition de M. Jean-Jacques Brot, préfet des Deux-Sèvres et ancien préfet de Mayotte et de M. Alain Chateauneuf, président du tribunal de grande instance dAlbertvilleet ancien président du tribunal de première instance de Mamoudzou..................................................................................................... 214
Table ronde réunissant : M. Bruno Genevois, président de la section du contentieux du Conseil dÉtat et ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, Mme Edwige Belliard, directrice des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, Mme Marie-Noëlle Teiller, sous-directrice du droit civil à la direction des affaires civiles et du Sceau du ministère de la Justice, et M. Olivier Gohin, professeur à lUniversité Paris II........................ 223 Audition de M. Pascal Clément, Garde des Sceaux, ministre de la Justice........ 239 Audition de Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au développement et à la francophonie................................................................. 257
Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre dÉtat, ministre de lIntérieur et de laménagement du territoire............................................................................. 265
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A V A N T - P R O P O S
Lampleur de limmigration clandestine à Mayotte, qui ne cesse de saccentuer au fil des années au point de concerner un tiers de la population, met en danger la cohésion sociale de lîle et constitue une menace pour la métropole, dans la mesure où elle constitue un terrain favorable à larrivée du fondamenta-lisme musulman.
Il est donc important de prendre les mesures susceptibles de la maîtriser : tel est lobjet des travaux de la mission mise en place par lAssemblée nationale et qui sont fidèlement exposés dans le présent rapport.
Limmigration clandestine à Mayotte constitue une nouvelle forme desclavage dont les intéressés nont pas toujours conscience puisquils fuient un pays qui ne leur offre aucune perspective davenir, pour gagner ce quils considè-rent comme un « Eldorado ». Pour y parvenir, ils doivent se soumettre à des conditions de transport dangereuses et coûteuses ; une fois à Mayotte, ceux qui trouvent un emploi sont exploités de manière éhontée. Enfin, la plupart de ces immigrés vivent dans des conditions de logement semblables aux « favellas » dAmérique latine et qui ne sont pas gratuites. Bien évidemment, ces conditions de vie et la précarité ambiante constituent autant de sources de délinquance, voire de prostitution.
Devant cette situation, on ne peut sempêcher de penser à la formule em-ployée en 1989 par M. Michel Rocard, alors Premier ministre : « La France [Mayotte] ne peut pas accueillir toute la misère du monde, raison de plus pour quelle traite bien la part quelle se doit den accueillir ».
À cet effet, le recours généralisé au « travail dissimulé » (pour reprendre lexpression de M. François Baroin, ministre de lOutre-mer) dans les divers sec-teurs économiques de lîle doit faire lobjet dune répression déterminée qui ne saurait exclure personne, en particulier tous ceux qui doivent être exemplaires. Les propositions de la mission dans ce domaine peuvent être rapidement mises en u-vre.
Au-delà de ce premier pas, les nombreuses propositions formulées par la mission constituent un ensemble cohérent de réponses susceptibles de maîtriser cette immigration et den réduire lampleur.
Leur mise en uvre implique un regard nouveau de la métropole sur Mayotte. Lattachement affectif à la France de ce territoire et de sa population dé-passe le seul désir dun bien-être matériel. Mais léloignement de la métropole a, trop longtemps, favorisé un désintérêt certain pour Mayotte. Nous avons constaté lampleur et la qualité des investissements entrepris ces dernières années pour rat-
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traper ce retard. Le développement qui en résulte a accentué lattractivité de Mayotte pour ses voisins, en particulier les Comoriens de lîle dAnjouan.
Il est évident que la maîtrise de cette immigration passe par un renforce-ment et un développement de la coopération avec lUnion des Comores, et plus particulièrement avec lîle dAnjouan. Ses diverses modalités, exposées dans le rapport, doivent être déterminées avec le souci majeur déviter le détournement de laide à des fins personnelles. Cette coopération, indispensable, demande un peu de temps pour faire sentir ses effets.
Dans cette attente, les mesures de prévention et de répression de limmigration clandestine sont nécessaires. Les efforts non négligeables, entrepris ces dernières années, de renforcement des effectifs et des moyens des forces de sécurité ne sont cependant pas à la hauteur des problèmes rencontrés. Le rapport de la mission souligne ainsi la nécessité dune meilleure cohérence dans la mise en uvre de ces moyens.
Enfin  et ce fut une découverte pour la mission  il convient de (re)mettre en ordre létat civil, sans lequel tous les efforts précédents seraient vains. Cette dimension est fondamentale dans la lutte contre limmigration clandestine. Com-ment agir contre les détournements concernant lacquisition de la nationalité fran-çaise sans un état civil crédible ? Or, dans ce domaine, le plus grand désordre rè-gne, non seulement par manque de moyens, mais surtout par une absence manifeste de volonté politique. De ce fait, les efforts entrepris  par exemple en matière dinformatisation de létat civil des mairies  apparaissent dérisoires, quand ils ne sont pas réduits à néant par labsence de coordination entre les admi-nistrations concernées.
La spécificité des difficultés à résoudre est encore compliquée par la coexistence de deux types détat civil : celui de droit commun dune part, et un état civil musulman, peu conciliable avec le précédent dautre part. Disons le clai-rement : la République ne peut pas vivre sans un état civil crédible et fiable. Et Mayotte nest pas seule concernée, car la situation de confusion extrême qui y rè-gne nest pas sans lien avec limmigration clandestine en métropole de musulmans originaires de divers pays africains.
La mission a pu constater le gouffre existant entre la réalité du terrain et la vision des administrations centrales. Seule une décision politique de traiter tous les aspects de cette question permettra que les moyens mis en uvre soient, enfin, ef-ficaces. Cela passe également par une remise en cause de pratiques liées au droit local, ce qui permettra de faire la démonstration que lIslam peut sépanouir dans le cadre de la laïcité de la République. Pour éviter toute interprétation erronée, on rappellera que la loi de 1905 proclame, dès son article premier, que la liberté reli-gieuse est la règle dans la République française. Remettre en cause certaines dis-positions du droit local en matière détat civil ne saurait donc être perçu comme une attaque contre la religion musulmane.
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Pour Mayotte, il sagit dun enjeu majeur, inséparable de la mise en place de la départementalisation. Si le rapport de notre mission permet que ce débat sengage dans le cadre dun consensus entre les responsables politiques mahorais, alors ce sera une avancée considérable concernant la place de Mayotte dans la Ré-publique française.
René DOSIÈRE Président de la mission