Rapport d'information déposé (...) par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan sur la taxe générale sur les activités polluantes et la politique de l'eau

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Le rapport fait l'état des lieux de la pollution des eaux et des politiques menées (réduction des pollutions industrielles et domestiques, pollutions diffuses) par les différents intervenants (rôle essentiel des collectivités locales, faiblesse de l'échelon national, réussite des organismes de bassins au niveau régional). Il insiste sur la situation particulière des agriculteurs par rapport à la pollution (faible participation du monde agricole au financement des agences de l'eau, mauvaise reconnaissance de la contribution positive des agriculteurs à l'environnement, nécessité d'une réorientation des soutiens de l'Etat). Après avoir souligné le caractère novateur de la pénalisation financière et ses difficultés d'application, le rapporteur retrace l'évolution de la position du gouvernement sur la réforme de la politique de l'eau (établissement de prélèvements nouveaux, réforme des redevances existantes) et avance des propositions concernant notamment la perception des redevances et les comités de bassin. Il propose le renforcement des moyens nationaux de la politique de l'eau, le maintien de l'autonomie du FNDAE (Fonds national pour le développement des adductions d'eau) et des solutions pour faire participer le monde agricole (taxe ou redevance) à la lutte contre la pollution sans toutefois que les prélèvements pèsent trop lourd sur les comptes de l'agriculture.

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Publié le 01 décembre 1999
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Langue Français
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N1807
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ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIME LGISLATURE
Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 22 septembre 1999.
RAPPORT DINFORMATION
DPOS
en application de larticle 145 du Rglement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LCONOMIE GNRALE ET DU PLAN(1)
La taxe gnrale sur les activits polluantes et la politique de leau
ET PRSENT
PARM. Yves Tavernier,
Dput.

(1) La composition de cette commission figure au verso de la prsente page.
Impts et taxes.
1
La commission des finances, de lconomie gnrale et du plan est compose de : M. Augustin Bonrepaux,prsident ; M. Didier Migaud,rapporteur gnral ; MM. Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier,st ,ice-videnprsMM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jgou, Michel Suchod,secrtaires Maurice; MM. Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, Franois d'Aubert, Dominique Baert, Jean Pierre Balligand, Grard Bapt, Franois Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jrme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyre, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Grard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Herv Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hriaud, Edmond Herv, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchausp, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Franois Loos, Alain Madelin, Mme Batrice Marre, MM. Pierre Mhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Grard Saumade, Philippe Sguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
introduction7
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Sommaire
I. Un tat des lieux : les pollutions des eaux et les politiques menes13
A. La matrise ingale des pollutions des eaux 13
1. La rduction des pollutions industrielles et domestiques13
2. Le problme des pollutions diffuses, en particulier agricoles15
B. LA POLITIQUE DE LEAU : LES DIFFRENTS INTERVENANTS 17
Pages
1. Un rle essentiel des collectivits locales, renforc par la loi de 199218
2. La faiblesse de lchelon national19
a) Les moyens limits de ltat
b) Un instrument spcifique : le FNDAE21 c) Une organisation administrative complexe22
20
3. Lchelon rgional : la russite des organismes de bassin et ses limites 23
a) Les agences ont rpondu aux normes besoins dinvestissement du secteur de leau 23
b) Cependant les agences se voient reprocher une drive  mutualiste 24
c) Les comits de bassin restent insuffisamment  dmocratiques 28
d) La faiblesse de la base juridique des redevances fragilise tout le dispositif28 II. lES AGRICULTEURS ET LES POLLUTIONS DES EAUX : une situation  part33
a. Le monde agricole a su rester hors du dispositif des agences de leau, tout en bnficiant de programmes publics 33
1. La faible participation du monde agricole au financement des agences de leau34
2. La drive du  programme de matrise des pollutions dorigine agricole  35
3. Une mobilisation progressive autour des  bonnes pratiques agricoles  38
4. Un programme public  lincidence relativement limite : les mesures agri-environnementales42
B. La contribution positive des agriculteurs  lenvironnement ne reste que partiellement reconnue 43
c. La structure des concours publics  lagriculture ne favorise pas le respect de
lenvironnement 45
3    
1. Le poids des concours publics  lagriculture46
2. Une structure des financements qui ne met pas lenvironnement en avant 47
3. La ncessit dune rorientation des soutiens48 4. Une approche diffrente vis--vis du problme des excdents dazote et de celui des produits phytosanitaires50
III.  QUOI SERVENT LES PRlvements  objet environnemental et, en particulier, la taxe gnrale sur les activits polluantes ?55 a. Les instruments de pnalisation financire : une pratique plutt rcente en France 55
B. Affecter ou non les prlvements  objet environnemental : cest avant tout un choix politique 57 1. Les arguments thoriques plaident plutt pour la non affectation de prlvements obligatoires  des dpenses denvironnement58 2. Le primat revient au choix politique59 3. Les enjeux communautaires sont importants61
C. Les difficults pratiques de linstauration de nouveaux prlvements  objet environnemental 62 1. Des incertitudes subsistent63
a) Est-on certain de la moindre nocivit des produits de substitution ?63 b) Loutil conomique est-il ncessairement pertinent ?64 c) Sait-on dterminer les modalits  utiles  (assiette, rendement) dun prlvement environnemental ?64
2. Les objectifs  rechercher doivent tre concilis64
a) Simplicit et quit65
b) Faisabilit et efficacit vis--vis de lenvironnement65
c) Rendement et effet dissuasif66
d) Neutralit et efficacit vis--vis de lenvironnement66 e) Acceptabilit et principe pollueur-payeur66
IV. Que peut-on faire ?69
A. Lvolution de la position du Gouvernement 70
B. Quelle rforme pour la politique de leau et les organismes de bassin ? 74
1. Des redevances plus dmocratiques, plus quitables et plus lisibles, pour un prix de leau plus transparent75 2. La mise en place de redevances pour  modification du rgime des eaux  76 3. Des comits de bassin plus reprsentatifs77 C. UNE PREMIre mesure : le renforcement des moyens nationaux de la politique de leau 78 1. Fonds de concours ou compte spcial du Trsor ?78 2. La question du calendrier et du montant79
3. Quelles interventions ?80
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D. Lvolution du FNDAE constitue un dossier indpendant 83
E. Les industriels de la chimie peuvent supporter de nouveaux prlvements 84
1. Quel instrument pour dcourager lusage des phosphates ?84 a) Une taxation est-elle conomiquement supportable ?85 b) Le dbat sur la nocivit compare des composants des lessives85
c) Instrument rglementaire ou taxe ?86
2. Les producteurs dintrants agricoles : une industrie concentre et capitalistique87 a) Lindustrie des engrais87
b) Lindustrie des produits phytosanitaires88 c) Un lment de fait  prendre en compte : lapplication du taux rduit de TVA aux intrants agricoles89
f. Lagriculture doit bnficier dune approche prudente mais dtermine 89
1. Lvaluation du montant  utile  des prlvements et de leurs modalits les plus efficaces est difficile89
a) Lvaluation des cots environnementaux90
b) Lvaluation des effets de dissuasion90
c) Le choix des modalits dimposition91
2. Les prlvements envisageables psent lourdement sur les comptes de lagriculture93
3. Faut-il affecter les prlvements sur lazote agricole et les produits phytosanitaires ?95 a) Une affectation explicite dans le domaine de lenvironnement ?95
b) Une affectation  politique  ?97
c) La ncessit de coupler prlvements et interventions99 G. Les extractions de granulats : taxe ou redevance ? 99
1. Une taxation diffrencie est seule  mme davoir un effet dissuasif100 2. Le prlvement envisag est modr101 3. Le prlvement pourrait sinscrire dans une logique de redevance101
H. Mettre  contribution les dcharges internes des entreprises 102
CONCLUSION : propositions du rapporteur103
EXAMEN EN COMMISSION111
ANNEXES117
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introduction
Deux principes simples imprgnent toute rflexion sur lenvironnement : la nature est un bien collectif, fragile et menac ; celui qui la pollue doit en payer le prix. Toute action, pour en assurer la protection, doit allier prvention et protection. Leur mise en uvre par les pouvoirs publics prend la forme de la rglementation et de la fiscalit.
La prise de conscience des enjeux environnementaux pour le devenir de lhumanit est relativement rcente. Pendant longtemps la croissance conomique lie  un modle exclusif dindustrialisation de toutes les formes de production tait la condition du bonheur des peuples. Production tait synonyme de progrs. On ne se souciait pas alors des consquences de lactivit humaine sur lenvironnement.
Ainsi, jusqu une date rcente, leau tait, en Europe occidentale, considre comme un bien de cueillette, disponible sans contrainte, en quantit et en qualit. Aujourdhui elle est perue comme un bien limit et menac. Leau de source est rarement potable et les poissons prouvent des difficults  survivre dans les rivires.
Ce constat a conduit le Parlement  lgifrer et le Gouvernement rglementer. Depuis une dizaine dannes, la France sest engage dans une politique fiscale pour atteindre ses objectifs environnementaux. Ainsi, au fil du temps a t cre une multitude de taxes ou de redevances pour lutter contre toutes les formes de pollution et pour financer les actions de dpollution. On en compte une cinquantaine aujourdhui, dans tous les domaines. Ce foisonnement nest pas source defficacit. Chaque disposition fiscale concerne un domaine particulier, sans souci dune cohrence densemble.
Cest pourquoi votre commission des Finances a souhait engager une rflexion densemble sur la fiscalit cologique, cest--dire lintgration des proccupations denvironnement dans notre systme fiscal. Cette rflexion a dj conduit  un rapport de porte gnrale rdig par notre collgue Nicole Bricq, o celle-ci dresse un constat critique de la multiplication des prlvements dans le domaine de lenvironnement : On observe une tendance  la superposition, voire  la sdimentation de mesures ponctuelles, ce qui tmoigne dune insuffisance de rflexion globale. De faon gnrale, il apparat que la France ne se donne pas les moyens, sur le plan fiscal, de ses objectifs environnementaux, voire dans certains cas, que la fiscalit constitue un obstacle  leur ralisation.()
Une deuxime critique est frquemment formule : le produit des taxes est trop souvent affect au secteur qui les gnrent. Le pollueur
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rcuprant une partie de la taxe verse peut considrer quil a un droit lgitime  prenniser sa manire de faire.
Cest pour rpondre  ces problmes et  ces difficults que la loi de finances pour 1999  cr, en son article 45, une taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP).
Elle a pour objectif de moderniser, dunifier et de simplifier la fiscalit pesant sur les activits polluantes, dans le souci de rendre plus efficace lapplication du principe pollueur-payeur. Cette TGAP est affecte au budget de ltat et elle sinscrit dans la perspective dune future  cotaxe europenne .
Elle se substitue, dans un premier temps, aux taxes existantes sur la pollution atmosphrique, sur les dchets mnagers, ou industriels spciaux, sur les huiles de base et sur les nuisances sonores. Ces taxes taient jusque l perues par lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME).
Ces dispositions se veulent une premire tape sur le chemin de la fiscalit cologique. Elles ne concernent ni le domaine de lnergie, ni celui de leau.
Pour ce qui est de lnergie, le Gouvernement a annonc son intention dinstituer  partir de 2001 une taxe spcifique, qui constituera une fraction de la TGAP.
Dans le domaine de leau, par une communication au conseil des ministres date du 20 mai 1998, Mme Dominique Voynet, ministre de lAmnagement du territoire et de lEnvironnement, avait exprim la ncessit de voir appliquer, dans les meilleurs dlais, le principe pollueur-payeur.
Cest pourquoi, le projet dune TGAP-eau a t mis  ltude pour faire lobjet dune premire srie de dcisions dans le cadre de la loi de financement de la scurit sociale pour lan 2000. Elles devraient tre compltes par des dispositions lgislatives concernant principalement les agences de leau et les comits de bassin. Ce dossier devrait tre abord, dans le cadre de la prparation du VIIIme dintervention des programme agences. Il pourrait faire lobjet dun projet de loi dbattu par le Parlement en 2000-2001.
Les propositions du Gouvernement annonces au cours du premier semestre 1999 sont de trois ordres :
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 elles concernent principalement le secteur agricole avec linstauration dune taxe sur les engrais ou les  excs dazote  et sur les phytosanitaires (pesticides, fongicides et herbicides) ;
 le secteur industriel serait notamment mis  contribution dans le secteur des lessives comportant des phosphates et dans celui de lextraction des graviers dans le lit des rivires ;
 enfin, un prlvement est envisag sur les agences de leau afin dabonder un compte spcial du Trsor.
Naturellement, la fiscalit cologique sur le secteur agricole est de loin la plus sensible. Aux donnes techniques, conomiques sajoutent des considrations psychologiques et politiques qui les perturbent. Comment aborder un tel dossier avec srnit ! Il mrite quon sy attarde.
La vision de la relation du paysan  la nature, dans nos socits fortement urbanises, est pour le moins ambivalente.
Pour les uns, il demeure le jardinier qui accueille agrablement, dans son gte rural, le citadin puis par la vie des grandes cits et lui fait connatre les produits sains du terroir. Pour les autres, il est le premier responsable de la dgradation de notre environnement. La course effrne  la production entranant une surconsommation dengrais et de pesticides aboutit  une grave altration de la faune et de la flore.
Il est vrai que le lisier des porcheries bretonnes dgage une odeur qui fait fuir le touriste, rend leau impropre  la consommation et menace les plages du littoral o il est responsable de la prolifration des algues vertes. Il est vrai aussi que lagriculture franaise est lune des plus performantes au monde et quelle contribue fortement  lquilibre de notre balance commerciale.
Ainsi la France est le deuxime exportateur mondial de produits agricoles, mais elle est aussi le deuxime utilisateur dengrais et le troisime consommateur de produits phytosanitaires. Lagriculture est le principal metteur global dazote et le deuxime pour le phosphore. Si les performances techniques et conomiques sont remarquables, le cot pour lenvironnement et les dangers pour la sant sont tout autant inquitants.
Tel est le bilan dune politique agricole conue dans les annes de laprs-guerre et mise en uvre par les grandes lois dorientation de 1960 et de 1962.
A une vision passiste, statique et ractionnaire de lagriculture
8  
et du monde paysan a succd une approche volontariste, productiviste et moderniste. La  rvolution silencieuse  des jeunes agriculteurs a triomph, mais  quel prix ?
La course infernale aux rendements conduit lagriculture  dpenser toujours plus dargent pour produire. Il en rsulte une situation de surproduction qui entrane une baisse des prix. Pour assurer ses dpenses de production et maintenir son revenu, lagriculteur doit produire encore davantage. Ainsi entre 1960 et 1994, la consommation franaise dengrais chimique a doubl, celle des phytosanitaires a t multiplie par huit, pour un triplement moyen de la production agricole().
Le soutien financier  une telle agriculture cote trs cher  lUnion europenne et aux pays membres. Elle est bnfique aux industriels fournisseurs des intrants et aux gros producteurs qui reoivent lessentiel des aides. Elle ne rpond pas aux intrts de la majorit des agriculteurs, elle irrite les contribuables qui la financent et elle provoque des nuisances majeures et durables pour notre environnement.
Les agriculteurs apparaissent autant comme victimes que comme acteurs dune politique ignorante de ses consquences environnementales. Cest, donc, dans ce contexte global que doit tre apprhende la nature dune politique fiscale visant  rduire fortement les pratiques nuisibles  lintrt gnral.
La taxation des produits chimiques utiliss par les producteurs doit accompagner une rorientation de la politique agricole commune et des politiques nationales vers les objectifs dun dveloppement durable.
Une partie du monde paysan est consciente de cette exigence. Il convient de lencourager et de laider. Certains demeurent attachs  une dmarche spculative et  la dfense de leur rente de situation. Il faut les contraindre.
La pollution des nappes phratiques, la crise  de la vache folle , le scandale de la dioxine donnent  lopinion publique une image trouble de lactivit agricole et des produits agro-alimentaires. La recherche de la qualit dans le respect de lenvironnement est aujourdhui une exigence de la socit toute entire.
9  
Telles sont les donnes et les proccupations qui ont guid votre Rapporteur. Lapproche du dossier technique, administratif, juridique, financier est claire par les donnes sociologiques et politiques des milieux concerns. Pour tre efficace, une fiscalit  finalit prventive doit tre comprise et admise par ceux auxquels elle doit sappliquer. Les moyens pour lutter contre la pollution de leau ont t jusquici peu efficaces. Le journal Le Monde du 29 juillet 1999 titrait : La Bretagne choue dans sa reconqute de l au et il ajoutait en sous-titre : Malgr la mise en place  e dun programme de 1,4 milliard de francs, la pollution des sols et des rivires par des nitrates dorigine agricole dans les quatre dpartements de la rgion est remonte, en 1998,  ses niveaux records.
Notre socit ne peut pas accepter que cette situation perdure. La mise en uvre dune co-taxe peut contribuer, parmi dautres mesures,  contraindre les pollueurs  trouver les voies de la sagesse.