Rapport d'information déposé par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, sur la sûreté du transport aérien en Europe

Mariani Thierry, Assemblée Nationale. Délégation Pour L'Union Européenne

Description

Le présent rapport analyse les conséquences des attentats du 11 septembre 2001 sur les politiques de sûreté aérienne menées aux Etats-Unis et en Europe depuis cette date. Il note qu'avant ces attentats, il existait des situations contrastées en Europe et aux Etats-Unis, les mesures de sécurité étant plus importantes en Europe. Désormais la convergence des politiques est largement imposée par les Etats-Unis, avec une dimension accrue de la sûreté aérienne et une forte augmentation des dépenses. Cependant, le rapport révèle de réelles difficultés à parvenir à une efficacité optimale des politiques de sûreté, tant en Europe qu'aux Etats-Unis, relevant l'existence d'importants dysfonctionnements (lacunes de la coordination, imperfection des systèmes de contrôle, absence de consensus sur la responsabilité du financement des mesures de sûreté...). Il souhaite voir s'installer une démarche rénovée : encadrement par l'OACI (Organisation de l'aviation civile internationale) des nouvelles questions touchant à la sûreté aérienne, clarification des règles du jeu communautaire, nécessité de mettre en oeuvre de profondes réformes au sein des Etats membres.

Sujets

• Transport aérien
• Securite
• Terrorisme
• Contrôle du trafic aérien
• Contrôle
• Usager
• Sécurité aérienne
• Financement
• Europe
• International
• Institutions

Informations

• Publié par: rapports-europe-international
• Publié le: 01 avril 2005
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• Langue: Français

Extrait

 N° 2241 _______ 

ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 avril 2005

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),

surla sûreté du transport aérien en Europe,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. T HIERRY MARIANI,

Député.

________________________________________________________________  (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.

La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : Lequiller,M. Pierreprésident; MM. Jean-Pierre Abelin, René André, Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip,vice-présidents; MM. François Guillaume, JeanClaude Lefort,secrétaires; MM. Almont, François Alfred Calvet, Mme Anne-Marie Comparini, MM. Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin. 

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SOMMAIRE _____

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Pages

RESUME DU RAPPORT............................................................ 9

REPORT SUMMARY................................................................ 13

INTRODUCTION.................................................................. 17

PREMIERE PARTIE : LE RENFORCEMENT CONTINU DES DISPOSITIFS DE SURETE AERIENNE ................................................................................. 19

I. DES SITUATIONS CONTRASTEES EN EUROPE ET AUX ETATSUNIS ANTERIEUREMENT AU 11 SEPTEMBRE 2001...................................................... 21

A. Des encadrements juridiques différents malgré des préoccupations communes ...................................................21

1) Faire face à la montée du terrorisme ....................................... 21

2) Les mesures touchant à la sûreté sont exécutées selon des régimes juridiques différents ............................................. 23 a) Une tâche confiée en Europe aux autorités étatiques ou aéroportuaires ......................................................................... 23 b) Le rôle prépondérant dévolu aux EtatsUnis aux compagnies aériennes............................................................. 24

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B. Lexistence de disparités sensibles : une mise en uvre plus efficace des mesures de sûreté en Europe quaux EtatsUnis.................................................................25

1) Des dispositifs défaillants aux EtatsUnis ............................... 25 a) La qualification et la formation lacunaires des contrôleurs .............................................................................. 26 b) Le niveau insuffisant des salaires versés aux contrôleurs ...... 27 c) Un contrôle laxiste ................................................................. 27

2) Labsence de réforme réellement efficace ............................... 29 a) Le statu quo sur la question du financement des mesures de sûreté.................................................................................. 29 b) Les incohérences de la politique mise en uvre par la FAA (Administration fédérale de laviation) ......................... 29

II. UNE CONVERGENCE DES POLITIQUES TRES LARGEMENT IMPOSEE PAR LES ETATS UNIS DEPUIS LE 11 SEPTEMBRE 2001 ..................... 31

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A. La dimension militaire très fortement accrue de la sûreté aérienne ......................................................................31

1) Le revirement intervenu aux EtatsUnis................................. 31 a) La réorganisation en profondeur de la sûreté du transport aérien ....................................................................... 31 b) Lobjectif de la sécurisation maximale du trafic de passagers et du fret ................................................................. 33 (1) Les mesures prises à lintérieur des EtatsUnis ................ 33 (2) Les dispositions à caractère extraterritorial....................... 36

2)

La marge de manuvre étroite de lUnion européenne......... 37 a) La diversité des réactions aux mesures extraterritoriales prises par les autorités américaines ........................................ 37 (1) Des contraintes délicates : la communication des listes de passagers et des équipages par les compagnies aériennes européennes................................... 37 (2) Des discussions difficiles : la transmission des données personnelles concernant les passagers (PNR  Passenger Name Record) et la présence de gardes armés (sky marshals)à bord des aéronefs. ........................ 40 b) Le renforcement des cadres communautaires et nationaux ................................................................................ 43 (1) La mise en place de normes harmonisées ......................... 43 (2) Lintervention accrue des Etats dans lencadrement de la sûreté aérienne .......................................................... 44

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B. Laugmentation générale des dépenses...............................46

1) Lexplosion des dépenses de sûreté aérienne .......................... 46 a) Aux EtatsUnis ...................................................................... 46 b) En Europe ............................................................................... 47

2) Une hausse des dépenses touchant les personnels et les équipements ............................................................................... 47 a) Laccroissement des effectifs ................................................. 47 (1) Aux Etats Unis ................................................................. 47  (2) En Europe.......................................................................... 48 b) Le déploiement de matériels toujours plus nombreux et sophistiqués ............................................................................ 49

DEUXIEME PARTIE : LUNION EUROPEENNE ET LES ETATSUNIS SONT CONFRONTES A DES DEFIS QUIL LEUR INCOMBE DE RELEVER .................. 51

I. DE REELLES DIFFICULTES A PARVENIR A UNE EFFICACITE OPTIMALE DES POLITIQUES DE SURETE ............................................ 53

A. Lexistence dimportants dysfonctionnements...................53

1) Les lacunes de la coordination.................................................. 53 a) Au sein des Etats .................................................................... 53 (1) Le jeu fragmenté des différents acteurs............................. 53 (2) Labsence de coordination entre la politique de sûreté aérienne et celle mise en uvre dans les autres modes de transports........................................................... 57 b) Au plan communautaire ......................................................... 59 (1) Une perception inégale de la menace selon les Etats membres ............................................................................ 59 (2) Le risque dun enchevêtrement des compétences du fait de la multiplicité des intervenants............................... 59

2) Les imperfections persistantes des systèmes de contrôle ....... 60 a) Linsuffisance des effectifs .................................................... 60 (1) Les effets pervers de normes de sûreté ambitieuses.......... 60 (2) Les effets pervers de plateformes aéroportuaires trop étendues ..................................................................... 61 b) La formation et les conditions demploi insatisfaisantes des personnels de contrôle...................................................... 62 (1) Une formation bien souvent lacunaire .............................. 62 (2) Le statut professionnel peu valorisant des personnels de contrôle ......................................................................... 63 c) Linadéquation des équipements à la menace ........................ 65

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B. Labsence de consensus sur la responsabilité du financement des mesures de sûreté .....................................65 1) Le financement des mesures de sûreté : une attribution régalienne ? ................................................................................ 66 a) Une conviction largement partagée : linclusion des mesures de sûreté aérienne dans les responsabilités des Etats ........................................................................................ 66 b) Des positions divergentes quant au principe et aux modalités de la participation des Etats au financement des mesures de sûreté ............................................................. 67

2) Les modalités de définition et de mise en uvre des politiques de sûreté sont-elles pertinentes ?Erreur ! Signet non défini. a) Les politiques de sûreté ne reposeraient pas sur une analyse appropriée du risque .........Erreur ! Signet non défini. b) Les politiques de sûreté fixeraient des normes technologiques et réglementaires inutilement élevées ........... 70

C. Les politiques de sûreté peuvent entrer en conflit avec dautres logiques...........................................................71 1) La conciliation difficile entre la logique économique et les impératifs liés aux mesures de sûreté ................................. 71 a) Les mesures de sûreté méconnaîtraient la logique économique ............................................................................ 71 b) La prise en compte de la logique économique peut limiter la portée des mesures de sûreté................................... 73 c) Lapplication dans des conditions inégales des mesures de sûreté génèrent des distorsions de concurrence ................. 74 (1) Entre les EtatsUnis et lUnion européenne ..................... 74 (2) Au sein de lUnion européenne ......................................... 76 (3) Entre les différents modes de transport ............................. 77 2) Le délicat équilibre entre les impératifs de mesures de sûreté et les exigences de lEtat de droit .................................. 78 a) Le risque de dispositions disproportionnées........................... 78 b) Les obstacles à lintroduction de recours effectifs ................. 79

II. LES VOIES SOUHAITABLES DUNE DEMARCHE RENOVEE................................................ 83

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A. Lencadrement par lOACI des nouvelles questions touchant à la sûreté aérienne ...............................................83

B. La clarification des règles du jeu communautaire.............85 1) Clarifier les relations transatlantiques par la signature dun véritable accord bilatéral ................................................. 85

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2) Revoir les orientations communautaires ................................. 86 a) Corriger les insuffisances du règlement 2320/2002 du 16 décembre 2002 relatif à linstauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de laviation civile ....................................................................................... 86 b) Instaurer un cadre de financement adéquat ............................ 87 c) Développer la recherche dans le domaine de la sûreté des transports.......................................................................... 88

C. La nécessité de mettre en uvre de profondes réformes au sein des Etats membres ...................................88

1) Le réexamen des objectifs et des moyens de politiques de sûreté...................................................................................... 89

2) La promotion dune culture de la sûreté au sein de lopinion publique...................................................................... 90

CONCLUSION....................................................................... 93

TRAVAUX DE LA DELEGATION .................................... 95

ANNEXES............................................................................... 97

Annexe 1 : Glossaire ...................................................................99

Annexe 2 : Liste des personnes entendues par le rapporteur ...........................................................................101

Annexe 3 : Sûreté intérieure : contrôle préalable des passagers du transport aérien et lutte antiterroriste (résumé) ...............................................................................109

Annexe 4 : Les réactions de lEurope à la demande de transfert des donnéesPNR.................................................111

Annexe 5 : Un exemple de difficultés injustifiées à lembarquement aux EtatsUnis .......................................115

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RESUME DU RAPPORT

La question de la sûreté du transport aérien était déjà posée antérieurement au 11 septembre 2001, du fait des détournements davions et de lexplosion de lavion de la PanAmàLockerbieen1988.

Toutefois les attentats du 11 septembre 2001 ont marqué un tournant. La sûreté du transport aérien est, en effet, devenue un problème de défense nationale, puisque désormais les avions peuvent être utilisés par les terroristes comme des armes pour commettre des attentats de masse.

Le rapport vise à analyser les conséquences de cette mutation majeure sur les politiques de sûreté menées en Europe et aux EtatsUnis.

La première partie constate un renforcement continu des dispositifs de sûreté depuis 2001, en faisant ressortir lampleur du revirement intervenu notamment aux Etats Unis, au regard de la situation antérieure. LAmérique est ainsi passée dun système, dans lequel le niveau de sûreté était inférieur à celui de lEurope, à un dispositif visant lobjectif de sécurisation maximale du contrôle des passagers, des bagages et du fret.

La dimension militaire de la sûreté sen est trouvée renforcée comme lillustrent la création de la TSA (TransportationSecurityAdministrationadministration de la sûreté des transports), ainsi que son inclusion au sein

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duDHS(DepartmentofHomelandSecurityministèrede la sûreté intérieure), lequel rassemble plus dune vingtaine dadministrations en vue de mieux coordonner la lutte contre le terrorisme.

LEurope a subi le contrecoup dun tel revirement et a dû sadapter également à la nouvelle donne. Non seulement, les EtatsUnis ont fait une application extraterritoriale de leur nouvelle législation en matière de sûreté, par exemple à travers la demande de transfert des données concernant lespassagers(PNRPassengerNameRecord).Mais,en outre, dans de très nombreux Etats de lUnion européenne les services de renseignements et les militaires ont participé de plus en plus étroitement à la définition et à la mise en uvre des politiques de sûreté.

Ce renforcement général des mesures de sûreté a entraîné une hausse des dépenses qui a affecté les effectifs et les matériels. Pour autant, une telle évolution na pas débouché sur une amélioration de la sûreté, comme le montre la deuxième partie du rapport.

Il existe des difficultés de nature diverse qui empêchent les politiques de sûreté de parvenir à l fficacité optimale. e

Car ces politiques souffrent dimportants dysfonctionnements aux EtatsUnis et en Europe. Les uns tiennent à une coordination défaillante entre les principaux décideurs, ainsi quà une approche multimodale de la sûreté encore peu systématique. Les autres sont liés à des imperfections persistantes des systèmes de contrôle dues à linsuffisance des effectifs, à la formation et aux conditions demploi insatisfaisantes des personnels de

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contrôle, ou encore à linadéquation des équipements à la menace.

En second lieu, fait défaut un consensus sur la responsabilité du financement des mesures de sûreté.

Enfin, les politiques de sûreté peuvent entrer en conflit avec la logique économique, en particulier en favorisant diverses distorsions de concurrence, mais aussi avec les exigences de lEtat de droit.

Pour essayer de faire face à ces différents défis auxquels sont confrontés les EtatsUnis et lEurope, le rapport propose quelques pistes de réformes. Cellesci plaident en faveur dun rôle actif de lOACI dans le règlement international des questions de sûreté aérienne, et dune clarification des règles du jeu communautaire  laquelle passe par une clarification des relations transatlantiques.

Il sagit enfin pour les Etats de promouvoir une culture de la sûreté au sein de lopinion publique.

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